Форми правління і державного устрою в Росії

1. Форми правління та територіального устрою

Держави традиційно класифікуються за двома критеріями - формам правління та формами територіального устрою.

Під формою правління розуміється організація верховної державної влади, система взаємовідносин її органів один з одним і населенням. Форма державного устрою відображає територіальну структуру держави, характер взаємовідносин центральних, регіональних та місцевих органів влади.

Форми правління за способом організації влади і її формальному джерелу діляться на монархії і республіки. У монархії джерелом влади є одна особа, і влада передається у спадок. В республіці вищі органи влади формуються на виборній основі.

Монархії бувають двох видів - абсолютні та обмежені, конституційні.

Абсолютна монархія характеризується всевладдям глави держави і не обмежена конституційними установами. Уряд призначається монархом і відповідально перед ним. Абсолютні монархії переважали в минулому, а зараз збереглися в деяких країнах Близького Сходу - Саудівської Аравії, Катарі, Омані, Об'єднаних Арабських Еміратах.

Більшість монархій - обмежені, конституційні (Великобританія, Нідерланди, Бельгія, Швеція, Норвегія, Данія, Іспанія, Японія та ін.) У них повноваження монарха суворо обмежені законодавчими системами.

Влада монарха в конституційних монархіях не поширюється на сферу законодавчої діяльності і обмежена у сфері управління. Закони приймаються парламентом; правом вето, де воно існує, монархи практично не користуються.

Уряд утворюється на основі парламентської більшості і несе відповідальність не перед монархом, а перед парламентом. Воно здійснює реальне управління країною, а прем'єр є фактичним главою держави.

Всі видавані монархом розпорядження (укази) набувають юридичної сили лише після підтвердження главою уряду. Відповідальність за їх здійснення несе уряд.

Інститут монархії у багатьох країнах (особливо європейських) зберігається тому, що уособлює єдність нації і непорушність її політичної системи. Монархії забезпечують наступність у політичному розвитку, є охоронцями традицій.

Найбільш розповсюджена в сучасному світі форма правління - республіки. Джерелом влади в них є народна більшість, вищі органи влади обираються громадянами.

У залежності від того, хто формує уряд, кому воно підзвітне та підконтрольне, республіки поділяються на три різновиди: парламентська, президентська і змішана (напівпрезидентська).

Головна особливість парламентської республіки - утворення уряду перемогли на виборах партіями. Парламент по відношенню до уряду здійснює ряд функцій: видає закони, затверджує державний бюджет і тим самим встановлює фінансові рамки діяльності уряду, здійснює контроль над урядом і може висловити йому вотум недовіри, що тягне за собою або відставку уряду, або розпуск парламенту і проведення дострокових виборів , представляє власні варіанти урядових рішень і всього політичного курсу.

Уряд має виконавчої влади, нерідко законодавчою ініціативою, а також правом клопотати перед президентом про розпуск парламенту. У більшості країн членство в уряді є сумісним із збереженням депутатського мандату. Це дозволяє залучати в уряд не тільки лідерів правлячих партій, але і найбільш впливових представників парламентської більшості. Тим самим забезпечується контроль над парламентом і масова партійна підтримка.

Керівник уряду (прем'єр-міністр чи канцлер) офіційно не є главою держави, але реально він - перша особа в політичній ієрархії. Президент займає в ній більш скромне місце незалежно від характеру обрання - парламентом, зборами вибірників або безпосередньо народом. Його роль зазвичай обмежується представницькими функціями, мало чим відрізняючись від ролі глави держави в конституційних монархіях.

Парламентські республіки існують у таких, наприклад, країнах, як Італія, Німеччина, Греція, Швейцарія, Індія та Австралія. Вони відрізняються частою зміною урядів і позачерговими парламентськими виборами.

У президентській республіці глава держави одночасно виступає і в якості глави уряду. Найчастіше він обирається безпосередньо народом, керує внутрішньою і зовнішньою політикою, є верховним головнокомандувачем. Сам (а в США зі схвалення сенату) призначає членів кабінету міністрів, які відповідальні лише перед ним.

Для завоювання президентського мандата, як правило, необхідна підтримка досить впливовою політичною партії. Однак більшість у парламенті під час дії президентського мандата можуть складати і депутати від іншої партії.

У президентській республіці існує жорсткий розподіл влади та їх значна самостійність. Парламент не може винести уряду вотум недовіри, президент же не має права розпустити парламент. Лише в разі серйозних антиконституційних дій або злочину з боку президента йому може бути виражений імпічмент - дострокове відсторонення від влади. Однак процедура імпічменту дуже ускладнена.

Відносини між парламентом і президентом грунтуються на системі стримувань, противаг і взаємозалежності. Парламент може обмежувати дії президента за допомогою законів і через затвердження бюджету. Президент зазвичай володіє правом вето на рішення парламенту. Для успішного виконання своїх обов'язків президент і парламент повинні налагодити взаємодію, навіть якщо обидва інститути контролюються різними партіями.

Вперше президентська республіка як форма правління була введена в США на основі Конституції 1787 року. У Західній Європі вона не набула поширення. У країнах же з тривалими авторитарними традиціями (в Латинській Америці, Азії, Африці, в середньоазіатських республіках колишнього СРСР) ця форма правління нерідко трансформується в «суперпрезидентської республіки» з полудіктаторскімі повноваженнями у президентів. Подекуди, наприклад в Заїрі, Малаві, президенти були оголошені довічними главами держав.

Третьою основною різновидом республіки є напівпрезидентська, або змішана, яка поєднує в собі ознаки президентської та парламентської республік. Вона існує в Австрії, Ірландії, Португалії, Польщі, Фінляндії, Франції, Болгарії та деяких інших країнах. Напівпрезидентська республіка не має таких стійких типових рис, як парламентська і президентська, і в різних країнах тяжіє до однієї з цих форм. Її головна характерна риса - подвійна відповідальність уряду перед президентом і перед парламентом.

Як приклад напівпрезидентської республіки найбільш характерна Франція. У ній президент і парламент обираються незалежно один від одного. Парламент не може змістити президента, але президент має право розпустити парламент за обов'язкової умови оголошення дати позачергових парламентських виборів. Президент є главою держави і верховним головнокомандуючим, представляє країну на міжнародній арені, володіє правом вето на рішення парламенту, правом одноосібного введення надзвичайного стану, в період дії якого, проте, втрачає право на розпуск парламенту.

Президент без узгодження з парламентом, але з огляду на розклад політичних сил у ньому, призначає главу уряду, разом з яким формує кабінет міністрів. Глава держави головує на засіданнях уряду, затверджує його рішення і тим самим контролює його діяльність. Президент не володіє правом законодавчої ініціативи, але таким правом користується прем'єр-міністр, що несе всю відповідальність за діяльність уряду. Парламент має можливість контролювати уряд через затвердження щорічного бюджету, а також шляхом винесення йому вотуму недовіри.

За національно-територіального устрою держави поділяються на унітарні та федеративні.

Унітарна держава відрізняють єдина конституція, визнана на всій території, єдине громадянство, єдина система права і судова система, відсутність самостійності у адміністративно-територіальних одиниць. У ряді унітарних держав (Великобританія, Іспанія) деякі регіони користуються адміністративною автономією, рамки якої визначає центральна влада. Як правило, в їх ведення передають передусім питання освіти, комунального господарства, охорони громадського порядку і т.п.

З точки зору внутрішнього устрою всі унітарні держави умовно можна розділити на три групи.

Перша група - це держави з централізованою системою управління, в якій місцеві органи влади є продовженням центральних. У неї входять переважно малі країни - Греція, Ірландія, Ісландія, Люксембург, Португалія.

Другу групу складають децентралізовані держави, в яких територіальні одиниці (землі, провінції, департаменти) мають широкою автономією, мають свої органи самоврядування, свій бюджет, але на політику центральних урядів вони надають обмежений вплив. До цієї групи держав належать такі великі країни, як Італія, Іспанія, Франція.

Третя група держав, проміжна між першою і другою, - полуцентралізованние держави. У державах цієї групи місцеві органи влади користуються значною самостійністю в таких областях, як охорона здоров'я, освіта, охорона громадського порядку, будівництво, комунальні служби. У ряді інших областей (оподаткування, фінансування, ліцензування підприємств, соціальне забезпечення та ін) вони цілком залежать від центральної влади. У цю групу входять Великобританія, Нідерланди, скандинавські країни.

Федерація відрізняється від унітарної держави тим, що входять до неї територіальні одиниці (штати, провінції, кантони, республіки) є суб'єктами державного суверенітету. Це стійкий союз держав, самостійних в межах розподілених між ними і центром компетенції і мають власні органи влади.

Федеративний принцип покликаний забезпечити рівноправну взаємодію спільнот, що володіють значними етнічними, історико-культурними, релігійними, лінгвістичними та іншими особливостями; створити оптимальні можливості для вираження регіональних та інших інтересів.

Критеріями федералізму є:

єдина державна політика і контроль уряду над усіма територіями, що входять у федерацію;

виключне право федеративного уряду на здійснення зовнішньої політики;

відсутність у суб'єктів федерації права на вихід з неї;

відсутність у центрального уряду права на зміну кордонів держав - членів федерації;

можливість зміни Конституції держави тільки за згодою членів федерації;

можливість суб'єктів федерації мати свої конституції, які не повинні суперечити федеральної;

наявність двопалатного парламенту з рівним представництвом держав-членів принаймні у верхній палаті;

подвійна система законодавчих і виконавчих органів, судова, правова, громадянства, поділ влади і повноважень федерації та держав-членів.

До числа федерацій нині ставляться Австралія, Австрія, Бельгія, Бразилія, Канада, Малайзія, Мексика, Нігерія, Росія, США, ФРН, Швейцарія. Штати в Америці, землі в Австрії та ФРН, кантони в Швейцарії, провінції в Канаді мають право приймати власні конституції та закони, вводити своє громадянство, мають значну самостійність у вирішенні внутрішніх проблем.

Практика показала, що федерації, створені за територіальним принципом (США, Мексика, Німеччина, Австрія), виявилися більш життєздатними, ніж федерації, створені за національно-територіальним принципом (Радянський Союз, Югославія, Чехословаччина).

Хоча Росія згідно з Конституцією є федерацією, в її політичній практиці є елементи унітаризму і конфедералізм. Спадщина унітаризму проявляється насамперед у бюджетних справах і в психології політиків центру. Елементи конфедералізм полягають у тому, що влади суб'єктів Федерації нерідко виходять за рамки своєї компетенції, порушують Конституцію і федеральне законодавство.

З конституції двадцяти однієї республіки дев'ятнадцять містили положення, які прямо суперечать Конституції РФ. Основні закони Татарстану, Башкортостану, Якутії (Саха), Туви, Інгушетії встановлювали конфедеративний тип зв'язків між республіками і центром. Так, в конституції Республіки Татарстан констатувалося, що вона - суверенна держава, суб'єкт міжнародного права, асоційоване з Російською Федерацією на основі договору про взаємне делегування повноважень.

Конституції Якутії, Башкирії, Туви, Комі в односторонньому порядку встановлювали право призупинення дії законів РФ, якщо останні суперечать конституціям цих республік. Вісім республік відносили до своєї компетенції порядок введення надзвичайного стану на своїй території, а Тува навіть самостійно приймала рішення з питань війни і миру. Конституції ряду республік (Комі, Башкортостану, Якутії) передбачали можливість самостійного проведення зовнішньої політики, укладання міжнародних договорів та угод.

Нарешті, конституції Інгушетії, Якутії і Туви оголошували природні ресурси, що знаходяться на їх території, своєю власністю.

Федеральний центр намагається відрегулювати свої відносини із суб'єктами Федерації з допомогою сумнівної практики підписання спеціальних договорів та угод між центром і регіонами. Ці документи носять кон'юнктурний характер, залежить від політичних ситуацій та особистісних чинників. Вони різнопланові за змістом і підсилюють асиметричність федеративних відносин.

Крім федерацій існують і інші об'єднання держав.

По-перше, це конфедерація - союз незалежних держав для здійснення конкретних спільних цілей. Її члени передають в компетенцію союзу рішення обмеженого кола питань, частіше всього в області військової, зовнішньополітичної, транспорту і зв'язку, грошової системи. Конфедерації існували в США (1776-1787), у Швейцарії (1815-1848), в Німеччині (1815-1867) і в деяких інших країнах. Ця форма державного об'єднання міцна і або розвивається у федерацію, як у випадку США і Швейцарії, або розпадається, як це сталося, наприклад, з Сенегамбіі - об'єднанням Сенегалу і Гамбії (1982-1989).

По-друге, існують об'єднання держав навколо колишніх метрополій. Це перш за все Британську Співдружність націй і Франконія (колишні колонії Франції), що грунтуються на спільності мови, елементів культури і наявності наднаціонального апарату. Переважна сфера співробітництва держав, що входять у ці об'єднання, - культура.

По-третє, об'єднання держав, у якому проглядаються елементи конфедерації, - Європейське співтовариство, перетворене в Європейський Союз. У ньому функціонують наддержавні органи з чималими повноваженнями, координується політика, є спільний економічний простір. До таких об'єднань можна віднести СНД, Союз Росії і Білорусії.

2. Конституційні основи російського федералізму

Федералізм як поняття відображає і спосіб державного устрою, і систему правління, і форму міжнаціональних відносин. У перекладі з французької мови федералізм (federalisme) означає союз. Це - система правління спілки державних утворень, в якій влада здійснюється одночасно центральним урядом і регіональними правлячими органами на основі розподілу функцій і повноважень між ними, закріпленого конституцією (договором).

При цьому одна частина питань є винятковою компетенцією центральних органів федерації, інша - регіональних державних органів (суб'єктів федерації), третя - спільної компетенцією центру і суб'єктів федерації. Баланс прав і обов'язків центральних і регіональних органів правління контролює незалежний суд, а також парламент, одна з палат якого формується з представників регіонів (штатів, земель, кантонів, провінцій, областей тощо).

Таким чином, федералізм передбачає демократичну децентралізацію, тобто автономність, самостійність територіальних державних утворень, що мають власні конституції (статути), законодавчі, виконавчі та судові органи. Федеральна система державного правління сприяє широкому розвитку місцевого самоврядування.

Децентралізація здійснюється в трьох основних формах: деконцентрація, делегування та передача влади. Деконцентрація - це адміністративна домовленість, згідно з якою функції центрального уряду передаються регіональним представництвам федеральних органів влади. Делегування - це агентську угоду, по якому функції передаються до організацій, що діють поза центральних правлячих структур з певним ступенем адміністративної та фінансової самостійності. Передача влади означає переведення повноважень від центру до суб'єктів федерації, тобто автономним, демократично обирається одиницям регіонального правління, таким як край, область, округ, місто і т.д.

Завдяки децентралізації суб'єкти федеративної держави самостійно реалізують владу в регіоні. Однак вони мають лише обмеженим суверенітетом, не мають права одностороннього виходу з союзної держави. Центральний уряд може втрутитися у внутрішні справи членів федерації в разі виникнення там надзвичайних ситуацій: стихійних лих, масових заворушень та ін

Родоначальником теорії федералізму вважається І. Альтузіус (1562-1638). Великий внесок у становлення цієї теорії внесли основоположники американського федералізму А. Гамільтон, Д. Джей, Д. Медісон. У подальшому теорія федералізму розвивалася не тільки на американському, але і на європейському континенті (Р. Арон, М. Устер, Ж. Обер та ін.)

Узагальнивши різні погляди, канадський учений Е. Блак виділив п'ять його концепцій: 1) централістську, що виходить із того, що вся політика в окремих частинах федерації проводиться відповідно до рішень центрального уряду; 2) адміністративну, яка передбачає співпрацю виконавчих органів влади, незважаючи на антагоністичний характер суверенних прав, закріплених за федерацією та її членами; 3) координаційну, що характеризує співробітництво і суперництво двох урядових систем через наявність між ними податкової та фінансової залежності; 4) договірну, яка розглядає федерацію у формі об'єднання держав, які передали деякі права новоствореному центральному уряду на основі договору; 5) дуалістичну, що вимагає від федерації забезпечення добробуту кожного культурно-етнічного елементу.

Адміністративний поділ Росії закріплено в Конституції 1993р. Воно грунтується на принципах державної цілісності, єдності системи державної влади, розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Російської Федерації і її суб'єктів, рівноправності і самовизначення народів.

Російську Федерацію утворюють 89 суб'єктів трьох типів: національно-державні (21 республіка), що мають свої конституції і законодавства; адміністративно-територіальні (6 країв, 49 областей і 2 міста федерального значення); національно-територіальні (1 автономна область, 10 автономних округів) , що мають свої статути і законодавства.

Відносини центру і суб'єктів Федерації в Росії поставлені на правову основу. Конституцією розмежовані предмети ведення і повноваження кожного суб'єкта Федерації: визначено, які питання вирішують тільки центральні органи правління (зовнішня політика, оборона, федеральні енергетичні системи, транспорт, зв'язок та ін), які відносяться до спільної ведення Федерації і її суб'єктів (природокористування, освіта , культура, охорона здоров'я і т.п.).

Регламентація інших питань складає область виняткового ведення суб'єктів Федерації. З цих питань регіональні органи правління мають усю повноту державної влади. При прийнятті федерального закону з питань, що не входять до компетенції центральних органів правління, діють нормативно-правові акти суб'єкта Федерації.

У Конституції закладено принцип збереження цілісності держави, який, однак, може поєднуватися з правом націй на самовизначення в Російській Федерації. Підкреслюється, що право однієї нації на самовизначення завжди обмежена правом іншої нації, а право окремої нації на самовизначення обмежена правом всього багатонаціонального народу на збереження цілісної держави. Поряд з національним, правовим і економічним регулюванням відносин між суб'єктами і центром у межах ведення Російської Федерації і спільного ведення центральні органи виконавчої влади суб'єктів Федерації утворюють єдину систему державної виконавчої влади в країні.

Таким чином, конституційні основи російського федералізму створюють передумови для вдосконалення управління величезною країною, зміцнення державності, територіальної та соціальної цілісності, розвитку демократії за допомогою дотримання прав і законних інтересів різних національностей, забезпечення необхідного балансу економічних, політичних, етнічних та соціальних сторін суспільного життя.

Специфіка російського федералізму визначається також соціокультурними особливостями країни, історичним досвідом взаємовідносин центру і регіонів. Для російського федералізму характерно з'єднання національно-державного і адміністративно-територіального принципів побудови системи правління. Це пов'язано з багатонаціональним складом населення країни, в якій проживає 176 етносів різної чисельності. Однак на відміну від інших держав, у Росії склалася асиметрична форма федералізму: республіки (держави) мають більший об'єм прав, ніж краю, області, міста і округу (території) у їх взаєминах з центром.

Під впливом процесу суверенізації регіонів автори Конституції Росії заклали в ній два класичних положення: заборона на односторонній вихід суб'єкта Федерації із союзної держави і заборона на односторонню зміну статусу суб'єкта Федерації. Разом з тим структура федералізму в Росії м'якше, еластичніший у порівнянні з іншими країнами. Це збільшило ступінь самостійності суб'єктів Федерації, дозволило їм, зокрема, створювати на власний розсуд правлячі органи.

Рівень самостійності суб'єктів Російської Федерації фактично визначається не їх конституційним статусом, а колом повноважень та предметів відання. За допомогою механізму розподілу повноважень встановлюється ступінь і форма децентралізації, що враховують специфіку того чи іншого регіону. Звідси відмінна особливість російського федералізму - взаємне делегування повноважень. Сенс його полягає в тому, що суб'єкт Федерації передає свої повноваження центру і навпаки. Завдяки цьому Федерація створюється як би знизу на основі договірних відносин. Тому російську модель федералізму можна назвати конституційно-договірної.

Зміни в федеративний устрій Росії.

Федеративна форма державного устрою вперше в історії Росії була офіційно закріплена «Декларацією прав трудящих і експлуатованого народу», прийнятої у січні 1918р. Основні положення цього документа потім увійшли до Конституції РРФСР (липень 1918 р.).

Тривалий час Росія перебувала у складі іншої держави - СРСР (1922-1991). Це була багатошарова федеративна система, елементами якої були союзні і автономні республіки. При формальній рівності вони за багатьма показниками свого фактичного статусу були нерівноправними.

Політика центру по відношенню до своїх регіонах, як правило, будувалася лише на принципах жорсткої адміністративної підпорядкованості, силового податкового пресингу, залишкового формування місцевого бюджету та урізаного фінансування низки державних програм галузевого розвитку. Врешті-решт така політика зазнала краху.

Після розпаду Радянського Союзу Росія опинилася в ситуації, яка загрожує її цілісності. У цих умовах загострилося питання про необхідність укладення нового Федеративного договору, який був підписаний в 1992 р. Радикально не змінивши свого національно-державного устрою, Росія тим не менш пішла по шляху поступового, заснованого на добровільності та загальну згоду вдосконалення федеративних відносин.

У руслі цього процесу Адигейська, Гірничо-Алтайська, Карачаєво-Черкеська і Хакаська автономні області отримали статус республік. Ряд інших національних утворень, країв і областей по суті також підвищили свій статус. Практично вони стали адміністративно-державними утвореннями, отримавши право на власну регіональну політику.

Такого роду зміни отримали закріплення та подальший розвиток в новій Конституції Російської Федерації (1993). Сучасне федеративний устрій країни являє собою розмежування державної влади по вертикалі, встановлення системи стримувань і противаг у відносинах федеральних державних органів, з одного боку, і державних органів суб'єктів Федерації - з іншого.

Перетворений федеральний центр. На відміну від РРФСР на чолі держави перебуває Президент, що володіє великими повноваженнями. Представницьким і законодавчим органом є Федеральне Збори, що складається з двох палат - Ради Федерації і Державної Думи. Виконавчу владу в країні здійснює Уряд Російської Федерації. Правосуддя здійснюється Конституційним, Верховним і Вищим Арбітражним судами.

Істотні зміни зазнала і система регіональних органів державної влади. Вони створюються кожним суб'єктом Федерації самостійно на основі таких конституційних принципів, як народовладдя, поділ влади; республіканська форма правління; правовий, соціальний, світський характер державності та ін На відміну від РРФСР, де всі представницькі та виконавчі органи влади іменувалися однотипно, суб'єкти Російської Федерації отримали можливість враховувати свою традиційну специфіку в найменуванні правлячих структур.

За Конституцією російський федералізм доводиться до місцевих спільнот. Самоврядування здійснюється в міських, сільських поселеннях та на інших територіях з урахуванням історичних та інших місцевих традицій. Це відкриває можливість вирішення багатьох етнічних проблем, ефективного захисту прав і свобод людей різних національностей.

Таким чином, Конституція заклала передумови для демократичного розвитку Росії, оскільки вона відкриває додаткові рівні політичного співучасті громадян, етнічних спільнот, різних партій і рухів.

3. Формування сучасного російського федералізму.

Нової Росії дісталося важкий спадок в області територіального устрою. Управління країною було жорстко централізоване, кожну дрібницю в житті регіону та міста, села і колгоспу доводилося узгоджувати і вирішувати в Москві. Інтереси регіонів були повністю підпорядковані загальнодержавним цілям, а якщо між ними виникали протиріччя, то інтересами регіонів без коливань нехтували. Між тим, країна в міру свого розвитку і зростання ставала занадто складною за своєю територіальній структурі, і в останній чверті століття жорстка централізація управління стала гальмом для розвитку суспільства.

Після падіння тоталітарної держави відцентрові сили вирвалися назовні. Вони призвели до розвалу СРСР, а потім стали загрозою цілісності Росії. Її керівництву був кинутий подвійний виклик: треба було терміново реконструювати унітарну форму державності і одночасно боротися з розпадом самої держави. Відповіддю на обидва ці виклику став сучасний федералізм.

Діюча нині Конституція 1993 р., як вже зазначалося, проголошує Росію за формою державного устрою федеративною державою. Слід, однак, відзначити, що російська модель федералізму будується, природно, з урахуванням особливостей історичного досвіду взаємовідносин Центру та регіонів. Головне класичне положення - заборона на сецесію (вихід) в ній відсутній, а проголошуваний в ст. 5 принцип збереження цілісності держави поєднується з правом самовизначення народів, як це було записано і в раніше діяли радянських конституціях.

Відсутня в новій Конституції і другий класичний принцип Федерації - заборона на односторонню зміну статусу суб'єкта Федерації. У результаті процесу суверенізації, що докотився до автономних республік і адміністративно-національних утворень, які оголосили себе самостійними суб'єктами, чисельність суб'єктів РФ збільшилася до 89. У їх числі 21 республіка, що проголосила свій державний суверенітет, 6 країв, 49 областей, 2 міста федерального значення, одна автономна область і 10 автономних округів. При цьому в Конституції закладено нерівність суб'єктів у їх взаєминах з Центром - республіки володіють великими правами, ніж краю та області. Конституцією визнається як би «несиметрична федерація», хоча в ній і записано (ст. 5), що суб'єкти РФ рівноправні.

Для російського федералізму як форми державного устрою і нині характерно з'єднання національно-державних і територіальних принципів формування федеративної держави. При такому підході враховується, що протягом століть Росія була і залишається поліетнічною державою, взаємодією і навіть союзом більше сотні народів. Унітарна політична структура доповнювалася, а часто органічно поєднувалася з різноманітними формами національно-культурної самобутності, особливим управлінням і самоврядуванням різними регіонами, наявністю у національних околицях своїх законодавчих актів і навіть констітуцій1.

Вирішуючи питання федеративного устрою Росії, нині не можна не враховувати і більш ніж сімдесятирічний досвід радянського федералізму. У РРФСР як союзній республіці СРСР поєднувалися проголошення і специфічна реалізація (в основному де-юре) принципів федералізму з політичним унітаризмом як фактичної практикою взаємодії союзного центру і входять до «СРСР республік.

У той же час формування сучасного російського федералізму не могло не враховувати наростала в 1991-1992 рр.. загрози розпаду самої Росії, створеної у свій час на тих же принципах, що і Союз РСР. Причини, що призвели до розпаду СРСР, позначилися на наростанні відцентрових, сепаратистських тенденцій всередині Росії. В їх основі лежало прагнення самостійно розпоряджатися своїм економічним багатством, природними ресурсами, плодами своєї праці, отримати велику свободу, зменшити залежність від центру.

Слідом за всіма автономними республіками, восени 1991 р. проголосили себе суверенними державами, заявили про підвищення свого статусу - про перетворення в республіки - більшість автономних областей. Краї та області також починали відкриту боротьбу за розширення своїх прав і повноважень, за рівноправність з республіками.

На розвиток дезінтеграційних процесів впливали не тільки такі суб'єктивні чинники, як, наприклад, амбіції тих чи інших політиків, зростання національної самосвідомості народів, посилення націоналістичних настроїв. Важливе значення в цьому відношенні мало й те, що існування повністю суверенної Росії почалося в умовах ще не сформованого державного апарату, практично відсутність нового механізму господарювання, здатного забезпечити управління за допомогою ринкових важелів в умовах краху адміністративно-господарської системи управління економікою і розпаду колишніх господарських зв'язків.

Ослабленню впливу Центру на регіони, втрати керованості економікою з єдиного центру, зміцненню республікансько-регіональних політичної та адміністративно-господарської еліт сприяли реалізовані в 1991-1992 рр.. принципи державного управління, згідно з якими федеральні органи влади та управління відповідальні лише за макроекономічні проблеми, тільки координують господарську діяльність, не повинні в умовах нібито «саморегульованого ринку» займатися державним управлінням економікою, плануванням.

Свідченням крайнього загострення питання про єдність і територіальної цілісності РФ стали події вересня 1991 р., коли незаконні збройні формування президента Чеченської республіки Д. Дудаєва розігнали Верховну Раду Чечено-Інгуської автономії і демонстративно оголосили про відділення Чечні від Росії. Надмірно обережна і часто непослідовна національно-державна політика російського керівництва по відношенню до подій в Чечні дозволила Д. Дудаєву різко наростити військову потужність і проводити антиросійську політику, що обернулося згодом важкою кризою, а в 1995-1996 рр.. призвело до безславної неоголошеній війні.

Першим серйозним кроком на шляху збереження єдності Росії став Федеративний договір, підписана 31 березня 1992 р. в Кремлі більшістю суб'єктів Російської Федерації. Він включив в себе три близьких за змістом договору про розмежування повноважень між федеральними органами державної влади та органами суб'єктів Федерації всіх трьох типів (суверенних республік у складі РФ; країв, областей, міст Москви і Санкт-Петербурга; автономних областей і автономних округів).

Договір мав компромісний характер і є результатом великої підготовчої роботи, що почалася ще в 1990 р. У процесі його вироблення було розглянуто близько 30 різних варіантів проекту договору. У ході їх обговорення стало очевидно, що ідею національної державності, закладену в радянських конституціях і певною мірою втіленню в життя, активно підтримують сучасна національна адміністративно-політична еліта і титульні нації, у зв'язку з чим повернутися до територіальних утворень неможливо. Тому були відкинуті й численні пропозиції повернутися до дореволюційного губернського устрою Росії на територіальній основі, і федерація національних держав з переважними правами на території титульних націй і мінімальними повноваженнями Центру. В останньому випадку учіивалось, що з 89 суб'єктів Федерації більш ніж у 80 частка представників нетитульних націй (головним чином, росіян) складає більше половини населення і обмежувати їх інтереси не тільки не можна, а й небезпечно. В основу Федерального договору був закладений принцип врахування інтересів всіх народів Росії, і це дещо знизило внутрішньополітичне напруження в країні.

Тим не менш Федеральний договір закріпив нерівноправне становище країв і областей у порівнянні з республіками і не зміг повністю нейтралізувати дезін-теграціонние процеси в Російській Федерації.

До літа 1992 десятки суб'єктів Федерації, в тому числі такі великі, як Татарстан, Башкирія, Якутія (Саха), Удмуртія, Новосибірська, Тюменська, Самарська області, затримували або взагалі припинили відрахування податків до бюджету, самі стали встановлювати ціни на товари, вироблені на їх території. У цей час у окремих суб'єктах Російської Федерації почали лунати заклики до перетворення країни в конфедерацію. У ряді конституцій республік прямо записано, хоча і в дещо завуальованій формі, право виходу їх з Федерації в односторонньому порядку (якщо Федерація не буде виконувати своїх обов'язків по відношенню до республіки або порушувати її права).

В офіційній державної пропаганді багатьох республік дедалі частіше, а то і постійно, і в усе більш різкій формі почали звучати підкреслення пріоритету титульної нації, міркування про безоплатну перекачування багатств регіону в центр, непотрібності центру, федеральних відносин. Так, в Татарії говорили і писали про нібито безоплатній перекачування в центр величезних обсягів нафти, в Якутії - алмазів і т.п. І певні підстави для цього були. Адже явно ненормальна ситуація, коли найбагатші райони не здатні прогодувати себе, як, наприклад, Якутія, що дає понад 80% алмазних надходжень Росії, що займає в країні перше місце з видобутку золота, основний постачальник олова, єдиний - сурми. З відкритим закликом до конфедералізаціі країни восени 1992 р. виступила одна з суспільно-політичних організацій Північного Кавказу «Конфедерація народів Кавказу» (КНК).

Прагнучи протидіяти відцентровим тенденціям, Президент РФ сформував Раду глав республік з президентів республік, що входять до складу Росії. При; цьому він не виключив можливість передати республікам; прав, бути може, навіть більше, ніж у Федеративній договорі. Однак ця пропозиція порушувало і без того крихкий паритет між республіками, краями і областями і не сприяло придушенню тенденцій конфедералізаціі країни.

Політична еліта власне російських країв і областей не погодилася з приниженим статусом цих територій і в кінці 1992 р. почала відкриту боротьбу за рівноправність, що протікає поза контролем центральної федеральної влади. Глави 53 російських регіонів створили організацію «Союз губернаторів», щоб активніше впливати на центральні органи влади, і добилися включення Президентом РФ керівника Союзу губернаторів до Ради глав республік.

У січні 1993 р. Нижегородський обласна Рада заявив про можливість або проголошення незалежної держави, або вираження недовіри російському уряду, що проводить по відношенню до області руйнівну політики. Архангельський ж обласна Рада в односторонньому порядку підвищив статус області і розширив права місцевої влади мало не до рівня республіки. У липні 1993 р. лідери Єкатеринбурга проголосили створення Уральської Республіки.

Свідченням небезпеки розпаду Росії стали і зіткнення між інгушами та осетинами, що почалися восени 1992 р. через Приміського району столиці Північної Осетії м. Владикавказа, населеного переважно інгушами. У зв'язку з цим Президент Б.М. Єльцин вперше не виключив використання силових методів для захисту територіальної цілісності країни і державних інтересів.

Конституція РФ 1993 р. передбачила розмежування предметів ведення і повноважень між Російською Федерацією в цілому та суб'єктами РФ. Згідно зі ст. 71 Конституції РФ, у веденні Російської Федерації перебувають:

а) прийняття та зміна Конституції Російської Федерації і федеральних законів, контроль за їх дотриманням;

б) федеративний устрій і територія Російської Федерації;

в) регулювання і захист прав і свобод людини і громадянина; громадянство в Російській Федерації; регулювання і захист прав національних меншин;

г) встановлення системи федеральних органів законодавчої, виконавчої та судової влади, порядку їх організації і діяльності; формування федеральних органів державної влади;

д) федеральна державна власність і управління нею;

е) встановлення основ федеральної політики і федеральні програми в галузі державного, економічного, екологічного, соціального, культурного і національного розвитку Російської Федерації;

ж) встановлення правових основ єдиного ринку, фінансове, валютне, кредитне, митне регулювання, грошова емісія, основи цінової політики; федеральні економічні служби, включаючи федеральні банки;

з) федеральний бюджет; федеральні податки і збори; федеральні фонди регіонального розвитку;

і) федеральні енергетичні системи, ядерна енергетика, що розщеплюються матеріали; федеральні транспорт, шляхи сполучення, інформація і зв'язок; діяльність у космосі;

к) зовнішня політика та міжнародні відносини Російської Федерації, міжнародні договори Російської Федерації; питання війни і миру;

л) зовнішньоекономічні відносини Російської Федерації;

м) оборона і безпека; оборонне виробництво; визначення порядку продажу та купівлі зброї, боєприпасів, військової техніки та іншого військового майна; виробництво отруйних речовин, наркотичних засобів та порядок їх використання;

н) визначення статусу і захист державного кордону, територіального моря, повітряного простору, виняткової економічної зони і континентального шельфу Російської Федерації;

о) судоустрій; прокуратура; кримінальне, кримінально-процесуальне і кримінально-виконавче законодавство; амністія і помилування: цивільне, цивільно-процесуальне та арбітражно-процесуальне законодавство; правове регулювання інтелектуальної власності;

п) федеральне колізійне право;

р) метеорологічна служба, стандарти, еталони, метрична система і літочислення часу; геодезія і картографія; найменування географічних об'єктів, офіційний статистичний і бухгалтерський облік;

з) державні нагороди та почесні звання Російської Федерації;

т) федеральна державна служба.

У спільній віданні Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації перебувають:

а) забезпечення відповідності конституцій і законів республік, статутів, законів та інших нормативних правових актів країв, областей, міст федерального значення, автономної області, автономних округів Конституції Російської Федерації і федеральним законам;

6) захист прав і свобод людини і громадянина, захист прав національних меншин, забезпечення законності, правопорядку, громадської безпеки; режим прикордонних зон;

в) питання володіння, користування і розпорядження землею, надрами, водними та іншими природними ресурсами;

г) розмежування державної власності;

д) природокористування; охорона навколишнього середовища та забезпечення екологічної безпеки; особливо охоронювані природні території; охорона пам'яток історії та культури;

е) загальні питання виховання, освіти, науки, культури, фізичної культури і спорту;

ж) координація питань охорони здоров'я; захист сім'ї, материнства, батьківства та дитинства; соціальний захист, включаючи соціальне забезпечення;

з) здійснення заходів по боротьбі з катастрофами, стихійними лихами, епідеміями, ліквідація їх наслідків;

и) встановлення загальних принципів оподаткування і зборів в Російській Федерації;

к) адміністративне, адміністративно-процесуальне, трудове, сімейне, житлове, земельне, водне, лісове законодавство, законодавство про надра, про охорону навколишнього середовища;

л) кадри судових і правоохоронних органів; адвокатура, нотаріат;

м) захист споконвічній довкілля і традиційного способу життя нечисленних етнічних спільнот;

н) встановлення загальних принципів організації системи органів державної влади та місцевого самоврядування;

о) координація міжнародних і зовнішньоекономічних зв'язків суб'єктів Російської Федерації, виконання міжнародних договорів Російської Федерації.

Записані в Конституції РФ положення про розмежування предметів ведення і повноважень між Центром і суб'єктами РФ в рівній мірі поширюються на республіки, краю, області, міста федерального значення, автономну область, автономні округу. При цьому поза межами ведення Російської Федерації з предметів спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації мають всю повноту державної влади, здійснюють власне правове регулювання, включаючи прийняття законів та інших нормативних правових актів.

Для становлення сильної Росії та її державної влади і управління виключно важливе значення має конституційне положення про те, що на території Російської Федерації не допускається встановлення митних кордонів, мит, зборів та будь-яких перешкод для вільного переміщення товарів, послуг і фінансових коштів.

Обмеження переміщення товарів і послуг можуть вводитися у відповідності з федеральним законом, якщо це необхідно для забезпечення безпеки, захисту життя і здоров'я людей, охорони природи і культурних цінностей.

Для становлення сучасного російського федералізму важливо також те, що система органів державної влади республік, країв, областей, міст федерального значення, автономної області, автономних округів встановлюється суб'єктами Російської Федерації самостійно відповідно до основами конституційного ладу Російської Федерації і загальними принципами організації представницьких і виконавчих органів державної влади, встановленими федеральним законом. У той же час, як записано у ст. 77 Конституції РФ, в межах ведення Російської Федерації і повноважень Російської Федерації з предметів спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації федеральні органи виконавчої влади та органи виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації утворюють єдину систему виконавчої влади в Російській Федерації.

Зміцненню російської державності сприяє і передбачене Конституцією РФ становище (ст. 78), згідно з яким федеральні органи виконавчої влади для здійснення своїх повноважень можуть створювати свої територіальні органи та призначати відповідних посадових осіб, можуть за погодженням з органами виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації передавати останнім здійснення частини своїх повноважень, якщо це не суперечить Конституції Російської Федерації і федеральним законам. У свою чергу, органи виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації за згодою з федеральними органами виконавчої влади можуть передавати їм здійснення частини своіx повноважень.

Важливо також, що Президент України і Уряд Російської Федерації забезпечують відповідно до Конституції Російської Федерації здійснення повноважень федеральної державної влади на всій території Росії.

Прийняття Конституції 1993 р., складовою частиною якої став Федеративний договір, не зняло всіх проблем і протиріч, що є в цьому відношенні. Разом з тим Конституція заклала правові засади для укладання договорів про розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Росії і суб'єктів Федерації. Виникло нове явище, для позначення якого використовується термін «взаємне делегування»: суб'єкт Федерації делегує їй свої повноваження (і навпаки) на основі укладеного договору. Завдяки цьому Федерація носить конституційно-договірний характер.

Підписання договорів Центром не тільки з республіками, але і з краями та областями, не знімає, звичайно, повністю всіх протиріч: комусь із суб'єктів Федерації дістається за договором більше, а комусь менше, продовжують виявлятися й нерівні умови в сфері реалізації принципів бюджетного федералізму, економічного розвитку. Відрахування до федерального бюджету далеко не пропорційні податковій базі різних суб'єктів Федерації.

Тим не менш угоди про розмежування предметів ведення і повноважень між федеральними органами влади і органами влади суб'єктів Російської Федерації були природною відповіддю на відсутність законодавчих актів, регулюючих і уточнюючих наші федеративні відносини. При будь-якому відношенні до цієї практики вона зіграла величезну роль у збереженні єдності Росії, особливо в найбільш важкий період її новітньої історії, в певній мірі знижувала внутрішньополітичну напруженість у сфері федералізму.

Що являє собою складаний в даний час реальний російський федералізм?

1. Це територіальна форма демократії; демократизація суспільного життя в Росії вимагає федералізації стосунків між Центром і регіонами.

2. Це суворе розмежування функцій і власності між федеральної та регіональної владою, але це не «розлучення» між ними, а застава тісної співпраці на благо всіх громадян Росії.

3. Це все велика передача владних функцій та засобів для їх виконання з Центру в регіони разом з відповідальністю за реалізацію функцій і використання коштів.

Федералізм - це запорука цілісності держави, так як регіонах нема чого прагнути до відокремлення від Росії, якщо їм вже гарантовано самостійний розвиток.

У той же час федералізм - це спосіб побудови єдиної держави, а не конфедерації, тому що тут передбачені спеціальні заходи захисту проти розпушення федерації в якийсь союз самостійних держав.

Нарешті, федералізм, як зазначалося в Програмі дій Президента РФ на 1996-2000 рр.. - Це гнучке поєднання трьох рівнів влади: федерального, регіонального та місцевого, де особлива роль відведена місцевому самоврядуванню, без якого немає ні самого федералізму, ні справжньої демократії.

Незважаючи на величезні перешкоди і небезпеки, Росії вдалося в історично короткий строк створити каркас федеративної державності.

Становлення і розвиток сучасного російського федералізму тісно пов'язане з розробкою і реалізацією регіональної державної політики, основними цілями якої проголошені добробут громадян, цілісність держави, територіальна справедливість.

Керівництво країни виділяють наступні головні завдання розвитку федералізму на найближчі роки.

По-перше, завершити розмежування повноважень і власності між центральною та регіональною владою і в той же час забезпечити розвиток кооперації, широкого співробітництва між гілками влади по вертикалі.

По-друге, утворення федеральної владної вертикалі замість тієї, яка складалася з губернаторів, які призначалися Президентом. Федеральні органи мають в регіонах широкою мережею установ, які вирішують завдання в рамках повноважень Федерації. Для злагодженої їх роботи на територіях їм потрібна координуюча структура, її необхідно створити.

По-третє, продовжити налагодження законодавчої діяльності в суб'єктах Федерації, завершити законодавче оформлення російського федералізму, вирішення проблем невідповідності між федеральної Конституцією і основними законами суб'єктів Федерації.

У Росії доведеться ще чимало зробити, щоб створити таке федеративний устрій, яке забезпечить дійсну міцність і непорушність єдності і територіальної цілісності країни.

Список літератури

Абдулатіпов Р.Г. Росія на порозі XXI століття: стан та перспективи федеративного устрою. М., 1996.

Тавадов Г.Т. Сучасні федерації та їх суб'єкти / / Соціально-політичний журнал. 1997. № 1. Федералізм: Енциклопедичний словник. М., 1997.

Єльцин Б.М. Росія: людина, сім'я, суспільство, держава програма дій на 1996-2000 роки. М., 1996.

Конституція Російської Федерації. М., 1993.

Конституція Російської Федерації. Коментар. / За заг. ред. Б. Н. Топорніна, Ю. М. Батуріна, Р. Г. Орєхова. - М.: Юрид. лит., 1994. - 624с.

Політологія у запитаннях і відповідях: Навчальний посібник для вузів / Під ред. проф. Ю. Г. Волкова. - Гардаріки, 1999. - 472с.

Послання Президента РФ Федеральним Зборам «Спільними силами - до підйому Росії (Про становище в країні та основні напрямки Російської Федерації). М., 1998.

Сидельникова Т.Т., Темників Д.А., Шарагін І.А. Політологія: коментарі, схеми, афоризми: Навчальний посібник для студ. вищ. навч. закладів. - М.: Гуманит. вид. Центр ВЛАДОС, 1999. - 208с.