Формально-юридичні аспекти та актуальні проблеми законотворчого процесу в Російській Федерації Правове вивчення

Кафедра державно-правових дисциплін

ДИПЛОМНА РОБОТА

на тему:

«Формально-юридичні аспекти та актуальні проблеми законотворчого процесу в Російській Федерації»

ЗМІСТ

Введення

Глава 1. Теоретичні основи законо творчес кого процесу в РФ

1.1 Поняття законо творчес кого процесу і його принципи

1.2 Види законотворчої діяльності

Глава 2. Стадії з аконіт творчого процесу

2.1 Законодавча ініціатива - перша стадія законотворчого процесу

2.2 Обговорення законопроекту - друга стадія законотворчого процесу

2.3 Прийняття та затвердження закону - третя стадія законотворчого процесу

2.4 Про бнародованіе прийнятого закону - заключна стадія законотворчого процесу

Глава 3. Актуальні проблеми законотворчого процесу в Російській Федерації

3.1 Лобізм у законодавчому процесі Російської Федерації

3.2 Проблеми законотворчості суб'єктів Російської Федерації

3.3 Проблема якості законів та шляхи її вирішення

Висновок

Список використаної літератури

ВСТУП

Актуальність теми дипломної роботи. Одне з найважливіших напрямів державної діяльності - законотворчість. У його розумінні сьогодні визначилися два аспекти. У вузькому сенсі під законотворчістю мається на увазі безпосередньо сам процес створення нормативно - правових актів компетентними органами. У широкому трактуванні даний процес «обчислюється» з моменту законотворчого задуму і до практичної реалізації юридичної норми (підготовка, прийняття, опублікування і т.д.).

Незважаючи на відмінність у підходах до розуміння законотворчості, це завжди діяльність уповноважених органів з розробки, переробки та виданню певних нормативних актів. Законотворчість - це основний напрямок соціальної діяльності, що створює умови для існування і відтворення самого суспільства. Законотворчість реалізує пошук правових форм, які забезпечували б найбільшою мірою рівноважний стан суспільства, розумне «зчеплення» його членів у суспільному житті. А законодавчий процес виступає при цьому основним чинником діяльності, такої соціальної «зчіпки».

Як і всяка юридична діяльність, законотворча діяльність являє собою систему дій та операцій, спрямованих на правовий результат. Системність законотворчих дій та операцій передбачає їх взаємну узгодженість, єдність і послідовність. Як один з найважливіших і основоположних видів юридичної діяльності, законотворча діяльність, повинна здійснюватися в рамках певних правових процедур і правил. Така процесуальна урегульованість покликана забезпечити створення якісного закону, відповідного реальним правовим потребам суспільства.

Так само актуальне питання лобіювання законодавчого процесу в Російській Федерації, так як інститут лобіювання законодавчого процесу в Російській Федерації знаходиться ще в розвитку. Але останнім часом лобізму стали приділяти все зростаючу увагу й у Російській Федерації. Про це свідчать публікації в засобах масової інформації, у суспільно-політичному та науковій періодиці.

В даний час, та й раніше, в прийняті закони вноситься занадто багато змін (поправок). Це говорить про те, що прийняті закони є неякісними. Основну причину цього ми бачимо у недостатній правової регламентації законотворчого процесу.

Ступінь наукової розробленості теми. Даною тематиці приділяють увагу радянські автори А.В. Міцкевич, Б.П. Спасів, Л.І. Антонова і ряд сучасних А.І. Абрамова, Ж.П. Борсова, І.В. Боріскова, Т.В. Васильєв, В. Б. Ісаков, Е.А. Магомедова, Н.І. Шаклеин, С.Г. Салміна, Є.В. Шубіна. Так само відповідна проблематика розроблялася закордонними авторами, зокрема, Д. Гарднером.

Об'єктом дипломної роботи є інститут правотворчості.

Предметом дослідження виступає законотворчий процес в Російській Федерації.

Метою дослідження виступає спроба теоретико-правового вивчення і розкриття сутності законотворчого процесу. Для досягнення означеної мети потрібно вирішити такі дослідницькі завдання:

Розгорнуто розкрити п онятіе законо творчес кого процесу і його принципи.
Виділити і розкрити види законотворчої діяльності.
Послідовно проаналізувати стадії законотворчого процесу в РФ.
Розглянути проблему лобізму в законодавчому процесі Російської Федерації.
Проаналізувати актуальні проблеми законотворчої діяльності суб'єктів РФ і запропонувати шляхи їх вирішення.
Окреслити факт низької якості прийнятих законів, виділити причини цього і визначити напрями вдосконалення законотворчої діяльності.

Рішення поставлених завдань визначило вибір методології дослідження. В основу дослідження покладено діалектичний, формально-юридичний, статистичний, історико-правовий методи. Крім цього, використовувалися концептуальні положення теорії систем, методи аналізу, синтезу, моделювання.

Структура та обсяг дипломної роботи. Структура роботи підпорядкована змісту обраної теми і логікою дослідження. Дослідження складається зі вступу, трьох розділів, що включають дев'ять параграфів, висновків та бібліографії.

РОЗДІЛ 1. ТЕОРИТИЧЕСКИЕ ОСНОВИ законотворчого процесу в РФ

1.1 Поняття законо творчес кого процесу і його принципи

Законо творчість являє собою одну з найважливіших сторін діяльності держави, форму його активності, що має своєю безпосередньою метою формування правових норм, їх зміни, скасування чи доповнення. У кожній державі законо творчість має свої особливості, але скрізь воно спрямоване на створення і вдосконалення єдиної, внутрішньо узгодженої і несуперечливої системи норм, що регулюють склалися в суспільстві різноманітні відносини.

За своєю соціальною суттю законо творчість виступає як процес зведення державної волі до закону, її оформлення в різних юридичних актах, нарешті, як процес надання містяться в них правилами поведінки - державним велінням загальнообов'язкового характеру. Воно охоплює собою безпосередню діяльність уповноважених на те державних органів щодо вироблення, прийняття, зміни чи доповнення нормативно-правових актів.

Законо творчість є найважливішою складовою частиною всього процесу законоо бразованія. Останній включає в себе не тільки власне законо творчий, але і весь попередній йому підготовчий процес формування законодавчих актів. Необхідність існування останнього обумовлюється постійно виникає потребою підвищення якості видаваних актів. Воно залежить не тільки, а часто - і не стільки від рівня самої власне законо творчої діяльності державних органів, скільки від рівня проводилися до прийняття того чи іншого правового акта підготовчих робіт.

Для того, щоб прийнятий акт в максимальній мірі відповідав потребам життя суспільства і був ефективним, дуже важливо заздалегідь вирішити коло проблем, що стосуються його характеру, форми, внутрішньої структури, місця і ролі в системі інших нормативно-правових актів. Важливо також визначити коло факторів, що сприяють і, навпаки, перешкоджають підготовки та прийняття того чи іншого нормативно-правового акту. Необхідно чітко спрогнозувати позитивні та можливі негативні (побічні) наслідки реалізації вимог і установок, що містяться у різних нормативно-правових актах.

Серед факторів, що роблять вирішальний вплив на процес підготовки та прийняття закону (законо утворюють фактори), слід виділити в першу чергу матеріальні (економічні), політичні, соціальні, ідеологічні та інші чинники. Рівень якості, а разом з тим і ефективності нормативно-правових актів у величезній мірі залежать від того, наскільки точно і всебічно враховуються при їх підготовки та виданні всі існуючі на даний момент фактори, наскільки адекватно відображається в них об'єктивна дійсність.

Кожен, в особливості фундаментальний нормативно-правової акт, повинен в максимальній мірі відображати і враховувати поряд з матеріальними умовами життя всього суспільства, рівнем розвитку економіки, різних форм власності і рівнем життя людей, також співвідношення різних соціальних і політичних сил, ступінь політичної активності різних політичних партій і рухів, стан відносин між різними націями і народностями, характер взаємин з іншими країнами і народами, місце і роль держави в навколишньому його міжнародно-правовому середовищі.

Для вирішення цих і їм подібних завдань законодавець кожної країни при підготовці будь-якого, скільки-небудь соціально значимого нормативного акту стоїть перед необхідністю: дослідження різних соціальних факторів, що обумовлюють потребу в нормативно-правовому регулюванні існуючих суспільних відносин; виявлення та ретельного обліку при формуванні правових норм різноманітних інтересів соціальних і національних утворень, класів і суспільства в цілому; проведення порівняльного аналізу підготовлюваної правової норми не тільки з аналогічними правилами минулих років і нині діючих систем інших держав, але і з іншими регуляторами суспільних відносин; постановки і проведення у разі потреби соціальних експериментів для визначення найбільш оптимального варіанта регулювання аналізованих суспільних відносин; визначення характеру взаємозв'язку та взаємодії проектованої норми з іншими нормами цієї правової системи; проведення інших підготовчих дій ^1.

В ідеальній державі, цілком справедливо міркують англійські автори, законодавча влада «імовірно повинна була б залишатися виключною привілеєм парламенту - законодавців, безпосередньо підзвітним виборцям». Теоретично ця посилка справедлива і для державного механізму сучасної Англії, але в реальному житті парламенту «доводиться передавати частину своїх законодавчих повноважень підлеглим йому правовстановлюючим органам».

Міністри корони, органи місцевого управління, незалежні корпорації, англіканська церква, приватні компанії, комісії і Рада Європейських спільнот - «всі вони наділені парламентом повноваженнями з видання правових актів». І все ж, укладають автори, суверенітет парламенту у правовій сфері зберігається, тому що жоден із нижчестоящих органів не може законодавствувати інакше, як на основі законів, що виходять від парламенту, а також за дорученням та з дозволу парламенту ^2.

У Росії, відповідно до Конституції, законо творча діяльність здійснюється вищими (на рівні федерації та її суб'єктів) і місцевими органами державної влади і управління; безпосередньо самим народом, шляхом проведення референдуму як «вищого безпосереднього вираження влади народу» ^1; суб'єктами федерації - республіками, краями та областями, містами федерального значення - Москвою та Санкт-Петербургом, автономною областю і автономними округами шляхом укладання між ними договорів, що містять загальнообов'язкові положення і веління.

Відповідно до Конституції передбачається, наприклад, укладення правових договорів про розмежування предметів ведення і повноважень між федеральними органами державної влади Росії, з одного боку, та органами державної влади суб'єктів федерації, з іншого. Визнається також нормативно-правовий характер договорів, що укладаються між ними та з інших питань.

Порівнюючи різні види законо творчої діяльності, здійснюваної в Росії, законо творчою діяльністю державних органів Великобританії та інших країн, неважко помітити, що між ними є як спільне, так і особливе. Останнє проявляється, зокрема, в наявності у тієї й іншої сторони своїх особливих видів законо творчої діяльності (у Великобританії - судова законо творча діяльність, в Росії - законо творчість за допомогою референдуму і шляхом укладення правових договорів), в існуванні різної процедури ухвалення та набрання чинності нормативно-правових актів, у встановленні особливого порядку законодавчого закріплення законо творчої діяльності державних органів та ін

Говорячи про спільність законо творчої діяльності різних держав, слід звернути увагу насамперед на спільність організаційно-технічних та інших цілей, які полягають в прагненні законодавця кожної країни створити на своїй території єдину та ефективну правову систему, а також на схожість засобів та основоположних принципів здійснення правотворчої діяльності . У науковій і навчальній літературі у зв'язку з цим абсолютно справедливо вказується на те, що законо творча діяльність сучасних цивілізованих держав повинна здійснюватися на базі низки загальних, засадничих принципів, що становлять організаційні засади, які визначають істота, характерні риси і загальний напрямок цієї діяльності:

демократизм, що припускає активну участь представників різних верств суспільства і всіх гілок влади у законо творчої діяльності;
законність і конституційність, що виходять з необхідності суворого і неухильного дотримання Конституції і звичайними законами в процесі законо творчої діяльності;
гуманізм, що виражається в спрямованості видаваних нормативних актів на захист прав і свобод громадян, на максимальне задоволення їхніх матеріальних і духовних потреб;
професіоналізм, виявляється в обов'язковому участю кваліфікованих, високопрофесійних фахівців на всіх стадіях законо творчого процесу ^1.

Велике значення для підвищення якості та ефективності законо творчого процесу мають і інші, що лежать в основі його організації і здійснення, принципи. Серед них особливо слід виділити принцип постійного технічної досконалості прийнятих актів.

Суть даного принципу полягає в тому, щоб у процесі підготовки та прийняття нормативно-правових актів у максимальному ступені використовувати вироблені юридичну про і наукою і апробовані законо творчою практикою найбільш ефективні методи і прийоми розробки проектів нових нормативних актів, оптимального викладу їх змісту та відповідає загальноприйнятим у світі стандартам технічного їх оформлення.

Дотримання принципу правотворчих помилок знижує вірогідність створення неефективних правових норм, сприяє зростанню правової культури населення і юридичних осіб.

Для підвищення якості та ефективності нормативно-правових актів законодавча техніка часом має не менше значення, ніж сам про зміст. Адже від того, наскільки чітко і логічно викладено зміст того чи іншого нормативного акта, чи є в ньому або відстрочення кінцевого утствуют явні і приховані суперечності, нарешті, наскільки точно і виразно використовується загальноприйнята юридична термінологія - від усього цього у величезній мірі залежить не тільки рівень сприйняття тексту і змісту нормативно - Правового акту, але й ефективність його застосування.

Особливе значення при цьому має мова викладу правових норм. У законо творчої діяльності різних країн до викладення тексту нормативно-правових актів пред'являються неодмінні вимоги їх стислості, компактності, ясності і доступності.

У викладі текстів законів Росії і інших країн, за загальним правилом, використовується особливий, офіційно-діловий стиль. Він істотно відрізняється як від стилю художніх літературних творів, так і від стилю повсякденного розмовної мови. У текстах законів та інших нормативно-правових актів не допускається загальних міркуванні і викладу яких би то не було наукових положень, художніх порівнянь, декларацій, закликів, текстових розтягнутості, невиправданих скорочень.

Переваги мови закону, його витонченість, писав болгарський вчений Б. Спасів, виражаються іншими способами, а саме - «у вигляді суворої логічності, стислості, точності і ясності». Поряд з цим мова закону є значним, він шанований і «в стані мотивувати певну поведінку, приписувані нормативною поведінкою» ^1.

Так само в юридичній літературі виділяють чотири основних принципи:

- Принцип адекватного відображення нормативно-правових потреб.

- Принцип понятійної визначеності.

- Принцип модальної збалансованості.

- Принцип ретребутівной забезпеченості ^2.

Принцип адекватного відображення нормативно-правових потреб. В демократичному суспільстві об'єктивно - необхідна визначає логічний шар законотворчого процесу. Кожна правова норма повинна мати свій логічний фундамент, зміст визначено закономірностями суспільного розвитку, його реальними потребами.

Воля законодавця, як регулююча сторона його свідомості, повинна бути оптимально мотивування. А.А. Кененії і Г.Т. Чорнобіле виділяють мотивацію як «особливу логічну стадію законотворчого процесу». Завдання полягає в тому, щоб створити надійний організаційно-правової заслін невмотивованим (або недостатньо вмотивованим) законодавчим актам. Тільки науково обгрунтований норматив може бути наділений в офіційні правові норми, і це слід було б закріпити конституційно.

В.Н. Сінюков вважає, що «можливо, буде потрібно мораторій на деякі забіглі вперед закони, акти для збалансування їх приписів з реальними економічними та політичними можливостями суспільства» ^3.

Важливим підставляється питання про підготовку плану законодавчих робіт на перспективу. Колектив авторів на чолі з проф. Ю. Тихомирова пропонує в плані законопроектних робіт на 2-3 роки передбачати теми найважливіших законопроектів з вказівкою на те, хто і в які терміни має їх підготувати.

Принцип понятійної визначеності

Мова закону - єдиний спосіб вираження думки законодавця, а правотворческое мислення лежить в основі законодавчої діяльності. Він її і основний засіб формулювання правової норми.

Мова нормативного акта повинен бути зрозумілий і загальновживаний, в той же час йому необхідно бути чітким, і ясним, коротким. Логічність тексту закону - загальна вимога для процесу нормотворчості досягається через ясність мови закону. Він повинен бути настільки простий, щоб кожен громадянин міг би точно і правильно зрозуміти права та обов'язки, які породжує для нього правова норма, загальний зміст правового припису, і мати чітку установку на його виконання. Але тут виникає небезпека зайвого спрощення правового мови, яка може призвести до його вульгаризації, стати перешкодою правильного словесного вираження деяких тонкощів законодавчої регламентації. Відповідно, на думку Спасова Б.П.: «доступність мови можна виразити через два основні критерії:

1. Кожен повинен точно і правильно розуміти свої права та обов'язки, які породжує закон.

2. Кожен міг зрозуміти загальний зміст юридичної приписи у зв'язку з його призначенням у системі соціальних норм ^»1.

Лаконізм - ще одна основна вимога до мови законодавця.

Вимога точності мови полягає в найбільш повному і правильному, відображенні суті правового припису.

Правові визначення повинні базуватися на виразно консенсусі. Слова і вирази, що мають юридичне значення, повинні використовуватися в одному і тому ж сенсі у всіх правових актах.

К. Лук 'янова справедливо вважає за необхідне встановити правило: «кожен новий термін повинен бути чітко визначений у тому нормативному акті, де він з'явився вперше і внесений до відповідного переліку» ^1.

Ще одна необхідна вимога до правових визначень - вони повинні бути дискурсивними, тобто знаходяться в загальному логічному «зчепленні» з попередніми загальновизнаними визначеннями.

Принцип модальної збалансованості

Модальний феномен будь-якої нормативної реальності виражається, як правило, в модусах: «дозволено», «потрібна» («обов'язково»), «заборонено». Правовий характер цей принцип набуває в суспільних відносинах, однією зі сторін яких виступає влада. Ефективність функціонування таких відносин обумовлена тим, наскільки збалансовані, тобто в якому логічному відношенні знаходяться складові правової модальності, як вони узгоджуються між собою. Нормальне, соціально здорове законодавство - не випадковий набір тієї чи іншої кількості нормативів. Кожен модус має конкретні логічні передумови. Будь-яке, саме незначне протиріччя в законодавстві - це функціональна «діра», деформуюча і дестабілізуюча правозастосовний процес.

На жаль, відпрацьованої концепції модусно збалансованості правових нормативів, що виробляються і приймаються їх законодавцем, в нашому правознавстві немає.

Е.А. Черенков, «оцінюючи нинішній стан співвідношення законів і підзаконних актів як тимчасове, вимушене, вважає, що продовжувати роботу з підготовки та прийняття нормативних актів, що відтворюють баланс між законами та актами управлінських органів з обмеженими можливостями останніх» ^2. Такими актами могли б стати закон про порядок підготовки та прийняття законодавчих актів, правила підготовки та видання урядових та відомчих актів.

Закон - геніальний регулятор правових відносин. Для того, щоб цей акт вищої державної влади став реальною основою правопорядку, А.А. Кеченов і Г.Т. Чорнобіле вважають, що необхідно «встановити, по-перше, коло питань загальноправової характеру, який повинен регулюватися виключно на федеральному рівні, і, по-друге, уточнити систему державних органів, які мають право законодавчої діяльності» ^1.

Саме загальнолюдські правові цінності і створюють передумови для певного узгодження внутрішньодержавного та міжнародного права для встановлення універсального правового регулятора суспільного буття.

Принцип ретрібутівной забезпеченості

Ретрібутівная забезпеченість, що в перекладі з латині означає заплату, відшкодування, оплата, є функціональною специфікою права, умовою - його ефективної дії.

Закон без санкцій втрачає свій практичний сенс. Утворюючи механізм юридичного захисту на випадок виникнення правонарушающего ситуації, санкції визначають зміст та реальну функціональну силу принципу невідворотності юридичної ретрібуціі, ігнорування якого або непослідовне проведення можуть призвести до деградації або навіть до загибелі самої державності, як такої.

Удосконалення правозастосовчої діяльності - актуальний і злободенне питання.

Кеченов А.А, Чорнобіле Г.Т. пропонують «конституційно встановити, що судовий розгляд юридичних суперечок поширюються на всіх суб'єктів правових відносин без будь-яких винятків» ^2.

Будь-який диктатор може спиратися на цю формулу («верховенство закону»), знищуючи при цьому будь-яку тінь законності. У справді правовій державі домінує справедливий закон. Ідея справедливості лежить в основі демократичної системи права, визначає культуру взаємовідносин держави та її громадян, міру правової свободи або ж ретрібуціі. Соціально несправедливе не повинно мати юридичної сили. Необхідно ввести в юридичний обіг такі поняття, як «антиконституційний закон» і «неправомірні санкції». Слід зазначити, що в правовій державі акти суспільного протесту, що не порушують громадський порядок, юридичним ретрібуціям не підлягають.

Законотворчість в Росії є найважливішим видом правотворчості, основним способом реалізації правовстановлюючої функції держави. Законотворчість пов'язане з пошуком оптимальних форм правового регулювання: використанням традиційних та інноваційних способів правового впливу, спрямованих на врегулювання знову виниклих відносин.

Як функція держави законотворчість визначається як основний напрямок його діяльності, зумовленої його сутністю і змістом, а також стоять перед ним на тому, чи іншому етапі розвитку держави цілями, завданнями і соціальним призначенням.

У законотворчих функціях держави виражаються його сутність, призначення, а структура держави визначається в першу чергу призначенням і напрямом діяльності, яку він провадить.

Законотворча функція держави передбачає розробку змісту та механізму реалізації законів, що сприяють нормальній життєдіяльності суспільства.

Це далеко не проста справа, як може здатися на перший погляд, якщо враховувати, що закони розробляють, приймають і виконують люди, ще недавно жили в умовах, які сьогодні за допомогою нових законів вони покликані істотно змінити. Тут, зрозуміло, заважають і стереотипи, і прагнення лише підправити, і пряме небажання змінити взагалі - вся ця палітра почуттів і прагнень не може не відбитися в нових законах.

Крім того, багато чого в житті суспільства постійно змінюється, тому в законах потрібно вміти передбачати можливі тенденції, звільняючись від спроб видавати бажане за дійсне ^1.

При цьому, характеризуючи принципи законотворення та вимоги до законотворчості, слід враховувати наступні обставини:

1) вимоги до законотворчості необхідно відрізняти від принципів законотворчості. Через принципи законотворчості виражаються суть і соціальне призначення, цілі й завдання держави з управління суспільством у властивих йому формах та притаманними йому методами. Вимоги до законотворчості - це правила, умови, якими обмежена законодавча діяльність відповідних державних органів, яким повинен бути підпорядкований цей творчий процес і які можна використовувати тільки щодо законотворчих заходів;

2) будь-яке правило, якому повинне підкорятися те чи інше суспільне явище, потребує впорядкування, регламентації, в тому числі і вимоги до законотворчості мають бути регламентовані, закріплені в нормативних актах для забезпечення їх неухильного дотримання. Принципи законотворчості спеціально закріплюються в загальних юридичних нормах (нормах-принципах) - в конституціях, преамбулах законів;

3) суворе і точне здійснення вимог до законотворчості означає послідовне втілення в життя принципів даного процесу і права в цілому;

4) принципи законотворення та вимоги до нього схильні еволюції, у зв'язку зі зміною цілей і завдань держави і можуть: а) зникати одні і з'являтися інші, б) мінятися утримання одного і того ж принципу чи вимоги;

5) принципи законотворення об'єктивно обумовлені природою держави, а також характером суспільних відносин, на яких базується певна система права.

Характер принципів законотворчості тієї чи іншої правової системи не можна визначати у відриві від соціально-економічних умов, структури та змісту державної влади, принципів побудови і функціонування всієї політичної системи суспільства. А вимоги до законотворчості спрямовані на реалізацію цих принципів.

Будучи ідеологічної категорією, принципи законотворчості представляються як виражені у відповідних нормативних актах вихідні нормативно-керівні начала, що характеризують його зміст, основи, закріплені в ньому закономірності. Принципи законотворчості - результат узагальнення людьми певних фактів і пізнання закономірностей, характерних для даного процесу і в своїй сукупності виражають його зміст. З одного боку, вони виражають закономірності даного процесу, а з іншого - є найбільш загальні норми, які діють на всіх його стадіях і поширюються на всіх його суб'єктів. Ці норми або прямо сформульовані у законі, або виводяться із загального змісту законів.

Таким чином, на закінчення даного питання зазначимо, що поняття законотворчості покликане:

по-перше, встановити систему взаємопов'язаних інститутів, які забезпечують змістовну підготовку законів;
по-друге, закріпити стабільні демократичні форми волевиявлення всіх громадян та його використання;
по-третє, відобразити застосування різних форм діяльності вищих органів державної влади та інших учасників у процесі створення та прийняття закону.

А так само необхідно усвідомити, що принципи законотворчості грають важливу роль в правовому регулюванні так як:

по-перше, вони виступають в якості керівних ідей для законодавця, визначаючи шляхи вдосконалення правових норм;
по-друге, у випадках прогалин у законодавстві зазначені принципи можуть використовуватися в якості юридичної підстави.

Принципи законотворчості повинні володіти значною стійкістю і стабільністю, носити фундаментальний характер.

1.2 Види законотворчої діяльності

Законотворча діяльність є різновид юридичної діяльності. Поняття останньої є родовим і при визначенні поняття законотворчої діяльності виконує методологічну роль.

Серед ознак, що відрізняють законотворчу діяльність від інших видів юридичної діяльності, є, перш за все, націленість її на формування якісного закону, відповідного об'єктивним потребам суспільства; змістом її виступають дії та операції, спрямовані на здійснення законопроектних та законодавчих функцій.

Одним з видів законотворчої діяльності є процес референдуму.
Відповідно до закону референдум Російської Федерації - всенародне голосування громадян Російської Федерації щодо законопроектів, чинних законів та інших питань державного значення. Референдум РФ разом із вільними виборами є вищим безпосереднім вираженням влади народу.

Референдум РФ проводиться на всій території РФ на основі загального рівного і прямого волевиявлення при таємному голосуванні. Кожен учасник референдуму РФ має один голос.

Питання, пов'язані з підготовкою і проведенням референдуму РФ, розглядаються виборчими комісіями, комісіями з проведення референдуму РФ, органами державної влади та органами місцевого самоврядування відкрито і гласно.

У референдумі РФ має право брати участь кожен громадянин РФ, який на день проведення референдуму РФ 18 років. Не має права брати участь у референдумі РФ громадянин РФ, визнаний судом недієздатним або міститься в місцях позбавлення волі за вироком суду.

На референдум РФ в обов'язковому порядку виноситься питання про прийняття нової Конституції РФ.

На референдум РФ не можуть виноситися питання:

1) зміни статусу суб'єктів РФ; 2) дострокового припинення або продовження терміну повноважень Президента РФ, Ради Федерації Федеральних Зборів РФ, Державної Думи Федеральних Зборів РФ, а також про проведення дострокових виборів Президента РФ, Державної Думи Федеральних Зборів РФ або дострокового формування Ради Федерації Федеральних Зборів Російської Федерації або про відстрочення таких виборів (формування) та ін

Питання, що виносяться на референдум РФ, не повинні обмежувати або скасовувати загальновизнані права і свободи людини і громадянина та конституційні гарантії їх реалізації.

Ініціатива проведення референдуму РФ належить:

1) не менше ніж двом мільйонам громадян РФ, які мають право на участь у референдумі РФ, за умови, що на території одного суб'єкта РФ або в сукупності за межами території РФ проживають не більше 10% з них;

2) Конституційні Збори з питань прийняття Конституції.

Кожен громадянин чи група громадян РФ, які мають право на участь у референдумі РФ, а одно загальноросійське громадське об'єднання, статут якого передбачає участь у виборах федеральних органів державної влади та зареєстрований Міністерством юстиції РФ не пізніше, ніж за шість місяців до звернення з ініціативою про проведення референдуму РФ, можуть утворити ініціативну групу в кількості не менше 100 чоловік для збору підписів на підтримку ініціативи про проведення референдуму РФ.

Ініціативна група звертається до виборчої комісії відповідного суб'єкта РФ, на території якого проживає більшість членів ініціативної групи, з клопотанням про реєстрацію групи.

Виборча комісія суб'єкта РФ, встановивши відповідність клопотання ініціативної групи та доданих до неї документів вимогам закону, протягом 15 днів з дня надходження клопотання приймає рішення про реєстрацію ініціативної групи, видає їй реєстраційне свідоцтво і сповіщає про це Центральну виборчу комісію РФ і виборчі комісії тих суб'єктів РФ, які ініціативна група вказала у клопотанні.

З моменту отримання реєстраційного свідоцтва ініціативна група має право добровільно і самостійно збирати підписи на підтримку ініціативи проведення референдуму РФ. Підписи збираються за допомогою внесення їх у підписні листи, що містять формулювання питання, що виноситься на референдум РФ.

Після закінчення збору підписів, але не пізніше закінчення терміну дії реєстраційного свідоцтва ініціативна група підраховує кількість зібраних підписів громадян РФ по кожному суб'єкту РФ, на території якого проводився збір підписів, і число зібраних підписів громадян РФ, які проживають за межами території РФ, а також загальне число зібраних підписів громадян РФ, про що складається підсумковий протокол ініціативної групи.

Центральна виборча комісія РФ перевіряє відповідність всіх документів, що надійшли вимогам закону і протягом 15 днів з дня останнього надходження підписних листів направляє їх із своїм висновком Президенту РФ, одночасно інформуючи про це палати Федеральних Зборів РФ і ініціативну групу. Якщо ж в результаті перевірки буде встановлено, що кількість дійсних підписів не відповідає вимогам закону, виноситься постанова Центральної виборчої комісії РФ про відмову в проведенні референдуму РФ, копія зазначеної постанови направляється ініціативній групі і дана ініціативна група не може виступати повторно з пропозицією про проведення референдуму РФ .

Референдум РФ призначає Президент РФ. До прийняття такого рішення Президент РФ протягом 10 днів з дня надходження до нього документів та доданих до них матеріалів спрямовує їх до Конституційного Суду РФ з відповідним запитом. Конституційний Суд РФ перевіряє дотримання вимог, передбачених Конституцією РФ, і протягом місяця направляє Президенту РФ відповідне рішення, яке підлягає негайному опублікуванню.

Після перевірки Конституційним судом РФ, Президент РФ видає Указ про призначення референдуму РФ, в якій визначає дату його проведення, при цьому голосування може бути призначене на будь-який вихідний день у період від двох до трьох місяців з дня опублікування Указу.

В даний час Федеральний конституційний закон від 28.06.2004 № 5-ФКЗ (ред. від 24.04.2008) «Про референдумі Російської Федерації» передбачає такі обмеження - проведення референдуму РФ не допускається (за винятком випадків, коли референдум РФ ініціюється відповідно до міжнародних договорами РФ) в період виборчої кампанії, що проводиться одночасно на всій території РФ на підставі рішення уповноваженого федерального органу, або якщо проведення референдуму РФ припадає на останній рік повноважень Президента РФ, інших виборних федеральних органів державної влади ^1.

Мабуть, найвідповідальнішої стадією у проведенні референдуму та його законодавче регулювання, є підбиття підсумків.

На підставі протоколів комісій суб'єктів РФ з проведення референдуму РФ про підсумки голосування по відповідному суб'єкту РФ і протоколів дільничних комісій з проведення референдуму РФ про підсумки голосування, утворених за межами території РФ, шляхом підсумовування містяться в них, Центральна комісія референдуму РФ не пізніше ніж через 10 днів з дня проведення референдуму РФ визначає результати референдуму РФ.

Центральна комісія референдуму РФ визнає рішення прийнятим на референдумі Російської Федерації, якщо за нього в цілому по Російській Федерації проголосувало більше половини громадян, які взяли участь у голосуванні. Якщо на референдум РФ виносилися альтернативні варіанти питань і жоден із зазначених варіантів не отримав необхідної кількості голосів, то всі варіанти вважаються відхиленими.

Центральна комісія референдуму РФ складає протокол про результати референдуму РФ, який підписується всіма присутніми членами Центральної комісії референдуму РФ з правом вирішального голосу.

Прийняте на референдумі РФ рішення і підсумки голосування в цілому по РФ підлягають офіційному опублікуванню (оприлюдненню) Центральною комісією референдуму РФ не пізніше трьох днів після визначення результатів референдуму Російської Федерації. Прийняте на референдумі РФ рішення вступає в силу з дня його офіційного опублікування (оприлюднення), якщо інше не передбачено в формулюванні питання, прийнятого на референдумі РФ.

Рішення, прийняте на референдумі РФ, є загальнообов'язковим і не потребує додаткового затвердження і діє на всій території РФ і може бути скасовано або змінено не інакше як шляхом прийняття рішення на новому референдумі РФ.

Якщо для реалізації рішення, прийнятого на референдумі РФ, потрібно видання додаткового правового акта, федеральний орган державної влади, в чию компетенцію входить це питання, зобов'язаний протягом 15 днів з дня вступу в силу рішення, прийнятого на референдумі РФ, визначити термін підготовки даного правового акта.

У висновку розгляду такого виду законотворчості, як процес референдуму, думається, необхідно відзначити, що ч етко вироблена і законодавчо закріплена процедура проведення референдуму створює необхідні передумови для найбільш повного виявлення думки виборців з даного проекту закону чи іншого питання, сприяє при цьому дотримання законності і конституційності.

Наступним виглядом законотворчості можна виділити відповідну діяльність представницьких органів державної влади суб'єктів РФ.

Законодавство сучасної Росії має два рівні - федераль ний і регіональний. Конституція Російської Федерації відповідно до ч. 4 ст. 76 надає суб'єктам федерації право поза межами ведення Російської Федерації і спільного ведення Федерації і її суб'єктів здійснювати власне правове регулювання, включаючи прийняття зако нів. У зв'язку з цим в даний час законотворча діяльність здійсню ється як на федеральному, так і на регіональному рівнях ^1.

Участь законодавчих (представницьких) органів державної влади суб'єктів РФ у федеральному законодавчому процесі обумовлено тим, що Конституція Російської Федерації (ч. 2 ст. 5, 76, 104, 134, 136) наділила їх правом:

законодавчої ініціативи;
участі у розгляді проектів федеральних законів з предметів спільного ведення;
внесення до Державної Думи РФ пропозицій про перегляд, внесення поправок і змін до Конституції РФ;
участі в процедурі схвалення поправок до гол. 3-8 Конституції РФ після розгляду їх палатами Федеральних Зборів РФ;
прийняття законів з предметів спільного ведення РФ і її суб'єктів.

Реалізація права законодавчої ініціативи відповідно до ст. 104 Регламенту Державної Думи Федеральних Зборів РФ (далі - Державна Дума) передбачає внесення проектів законів Російської Федерації про поправки до Конституції РФ, федеральних конституційних законів, федеральних законів, законопроектів про внесення змін і доповнень до чинних законів Російської Федерації, федеральні конституційні закони та федеральні закони або про визнання цих законів таким, що втратив силу, або про незастосування на території Російської Федерації актів законодавства Союзу РСР, поправок до законопроектів.

Що ж стосується реалізації права законодавчої ініціативи законодавчими (представницькими) органами суб'єктів РФ, то тут є проблеми. Глава 12 Регламенту Державної Думи надає можливість внесення проектів законів та інших ініціатив незалежно від предмета відання, а положення ст. 109, 119 Регламенту Державної Думи істотно звужують ці повноваження. Так, наприклад, ст. 109 встановлює обов'язковість напрямки в законодавчі (представницькі) органи суб'єктів РФ тільки законопроектів з предметів спільного ведення РФ і суб'єктів РФ. У першому реченні ч. 7 ст. 119 закріплюється, що постанова Державної Думи про прийняття законопроекту в першому читанні і зако нопроект протягом п'яти днів направляється суб'єктам законодавчої ініціативи, зазначених у ч. 1 ст. 104 Конституції РФ, тобто і законодавчим (представницьким) органам суб'єктів РФ. Однак у другому реченні робиться застереження: «... у разі прийняття в першому читанні законопроекту з предметів спільного веде ня РФ і суб'єктів РФ - в законодавчі (представницькі) органи суб'єктів РФ ^»1. Тим самим законодавчі (представницькі) органи суб'єктів РФ можуть бути позбавлені можливості внесення поправок до законопроектів у зв'язку з неподанням проекту федерального конституційного закону чи проекту федерального закону.

К сожалению, результаты законодательных инициатив, внесенных законодательными (пр ед ставительными) органами государственной власти субъектов РФ, пока неутешительны. Так, в период с 1995 по 2005 год (в части законопроектов, рассмотрение которых завершено по состоянию на 1 января 2006 года) завершена процедура рассмотрения 406 законодательных инициатив органов законодательной власти субъектов Российской Федерации. В том числе из них 25 подписаны Президентом Российской Федерации, 172 отклонены Государственной Думой (при рассмотрении в первом и втором чтениях), 39 сняты с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой в связи с отзывом субъекта права законодательной инициативы, 133 возвращены субъекту права законодательной инициативы в связи с несоблюдением требований части 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации и статьи 105 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (отсутствует заключение Правительства Российской Федерации), 16 возвращены субъекту права законодательной инициативы по мотивам принятия аналогичного законопроекта в первом чтении и 21 возвращены авторам по иным основаниям ¹ .

Як виправити це положення? Л.С. Адарчева, наприклад, пропонує підвищити рівень взаємодії в законотворчій роботі всіма суб'єктами права законодавчої ініціативи, визначеними у ст. 104 Конституції причому не тільки при складанні планів законодавчої діяльності - загальних, пріоритетних, поточних, перспективних, але і при розробці, обговоренні, розгляді проектів законів.

Большая согласованность позволит избежал дублирований при внесении ими законодательных предложений в Думу, а также неоправданного отстаивания в законопроектах узковедомст венных, региональных интересов в ущерб общегосударственным ² .

В.Д. Горобец предлагает снизить число воз вратов законов из Государственной Думы (и повтор ных их рассмотрений) за счет:

введения правила рассмотрения всех законо проектов в трех чтениях (кроме вопросов рати фикации и денонсации международных договоров) с проведением всех необходимых экспертиз;
введения обязательного запроса мнений Совета Федерации и Президента РФ на ранних стадиях работы над законопроектами и принятия решений Государственной Думой по законопроектам с учетом таких мнений;
определения процедуры получения требуемых заключений Правительства РФ по законопроектам (в том числе введения правила признания непредставления заключения в установленные сроки);
введения действенных механизмов пресечения нарушений законодательной процедуры в Государственной Думе ¹ .

Анализ положений Конституции РФ, федерального законодательства и законодательства субъектов РФ позволяет сделать вывод, что проект федерального закона по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ в процессе его принятия четыре раза обсуждается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ.

Первый раз - при обсуждении обращения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ о поддержке проекта федерального закона, внесенного данным парламентом в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу РФ.

Это обсуждение не предусмотрено федеральным законодательством, но оно необходимо для изучения предварительного мнения представительных органов субъектов РФ субъектом законодательной инициативы.

Второй раз - при представлении отзыва по данному проекту федерального закона. Відповідно до ст. 13 Федерального закону від 24 червня 1999 р. (ред. від 20 травня 2002 р.) «Про принципи та порядок розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади суб'єктів Російської Федерації» проект федерального закону перед розглядом у першому читанні надсилається Радою Державної Думи РФ в законодавчі (представницькі) органи державної влади суб'єктів РФ для узгодження з ними. Однак ми вважаємо, що нинішній порядок не повністю відповідає обліку думок та інтересів суб'єктів РФ. Зокрема, поширений підрахунок тільки негативних відгуків законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів РФ.

В связи с этим интересным представляется предложение бывшего начальника правового управления Аппарата Государственной Думы В.Б. Исакова, который в своем выступлении на зональном семинаре в Иркутске отметил: « Желательно закрепить в Регламенте Государственной Думы такое положение: если 2/3 субъектов Российской Федерации присылают отрицательные заключения на законопроект, он автоматически снимается с рассмотрения и исключается из плана законопроектных работ» ¹ .

Еще раньше такое же предложение было высказано И.А. Умновой. Она пишет: «Если отрицательное заключение по законопроекту дано более чем половиной субъектов РФ, то не логично ли в таком случае прекратить законодательную процедуру по данному варианту законопроекта либо создать согласительную комиссию, рабочую группу для урегулирования разногласий?» ² . Можно было бы предложить и другой вариант: проект федерального закона по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ выносится на обсуждение, если он получил поддержку более половины субъектов РФ ¹ . Правда, некоторые ученые и практики полагают, что если пойти на получение необязательность, а только возможность создания согласительной комиссии в случае, если более 1/3 субъектов РФ представили отрицательный отзыв по проекту федерального закона. Функции согласительной комиссии даже при ее создании в Федеральном законе не зафиксированы.

Який вихід можна було б запропонувати? Федеральним законом від 24 червня 1999 р. закріплено положення про те, що відкликання оформляється постановою зазначеного органу і приймається більшістю голосів від числа обраних депутатів. Якщо необхідний облік думки і представницького, і вищого виконавчого органу державної влади, то можна запропонувати процедуру прийняття закону, тобто прийняття законодавчим (представницьким) органом державної влади суб'єкта РФ і підписання вищою посадовою особою суб'єкта Російської Федерації (керівником вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта РФ). Тут виникає можливість діалогу двох гілок влади суб'єкта РФ.

Третий раз - при внесении поправок. Після прийняття в першому читанні Державною Думою РФ даний проект федерального закону прямує в законодавчий (представницький) орган державної влади суб'єкта РФ для подання в Державну Думу поправок у 30-денний термін. До закінчення цього строку розгляд зазначених законопроектів у другому читанні не допускається.

Аналіз конституцій (статутів) суб'єктів РФ, регламентів їх законодавчих (представницьких) органів державної влади за процедурою підготовки і розгляду поправок дозволяє зробити невтішний висновок, що вони в більшості випадків не висловлюють думки законодавчого колегіального органу влади суб'єкта РФ.

Так, наприклад, у Республіці Бурятія зауваження та пропозиції вносяться комітетами Народного Хурал спільно з правовим управлінням Народного Хурал і за підписом Голови або заступника Голови Народного Хурал направляються до Державної Думи. Регламентом Верховної Ради Республіки Хакасія правом внесення зауважень та пропозицій наділяється, крім Верховної Ради, Президія Верховної Ради Республіки Хакасія. Регламентом Державної Ради Республіки Комі розгляд проектів федеральних законів може бути доручено Апарату Державної Ради, а тільки найбільш важливі проекти федеральних законів за рішенням Голови Державної Ради або за пропозицією інших суб'єктів права законодавчої ініціативи можуть бути винесені на розгляд Державної Ради Республіки Комі. Такий же порядок закріплений в регламентах і законах Державної Ради Республіки Татарстан Державних Зборів Марій Ел. У Державній Раді Чуваської Республіки пропозиції і зауваження розглядаються у відповідному комітеті, після чого за підписом Голови Державної Ради, його заступника або голови комітету направляються до Державної Думи. Предложения и замечания к законопроекту, требующие согласия Государственного Совета, выносятся на ближайшую сессию и оформляются постановлением ¹ . Тобто можна стверджувати, що зауваження та пропозиції, не розглянуті на засіданні законодавчого (представницького) органу державної влади суб'єкта РФ, не повинні розглядатися Державною Думою РФ.

Четвертый раз - перед рассмотрением Советом Федерации РФ. Член Ради Федерації від законодавчого (представницького) органу державної влади суб'єкта РФ при схвалення або несхвалення цього федерального закону має голосувати згідно з думкою законодавчого (представницького) органу державної влади суб'єкта РФ.

Виникає питання, чи завжди член Ради Федерації зобов'язаний узгоджувати свою позицію з обраний (призначений) його органом? Для його вирішення необхідно встановити, яким же мандатом своєму розпорядженні член Ради Федерації: імперативним або вільним? М.В. Баглай вважає, що в Російській Федерації Конституція повністю обходить питання про природу мандата парламентарія, законодавство вирішує його половинчасто. Под императивным мандатом он понимает полномочия, полученные депутатом от своих избирателей при условии, что он обязан выполнять их наказы и нести перед ними ответственность за свои действия ¹ . В. И. Васильев подчеркивает, что при свободном мандате никто не может заставить депутата неуклонно следовать настроениям и требованиям избирателей, строго учитывать меняющееся общественное мнение ² . В.В. Гошуляк отмечает, что исследователи правового статуса депутата (М.В. Баглай, Б.Н. Габричидзе, А.В. Павлушкин) справедливо полагают, что мандат депутата представительного органа власти - это свободный мандат, поскольку избиратели не вправе определять позиции депутата, не дают ему обязательного наказа, он не связан правовыми обязанностями перед избирателями ³ .

В рассматриваемом нами случае член Совета Федерации являясь представником від законодавчого (Представницького) органу держави влади або від виконавчого органу державної влади суб'єкта РФ, покликаний забезпечувати представництво в Російському Парламенті інтересів суб'єкта РФ, адже Рада федерації є тим органом, де органи го жавної влади суб'єктів РФ висловлюють свою думку, де забезпечується реалізація інтересів і законодавчої, і виконавчої гілок державної влади суб'єктів. Поэтому ставить вопрос о свободном мандате члена Совета Федерации, наверное, преждевременно. Правильно підмітив В.Є. Чиркин, що при всій позитивній оцінці вільного мандата важливо не забувати, що виникнення цієї концепції пов'язаний з особливими історичними умовами, а імперативний мандат також має деякі позитивні якості. Можливість дострокового відкликання виборцями змушує депутата більше прислухатися до настроїв народу, активніше працювати над собою, вивчати право, прийоми законодавства і т.д. ¹

Тим часом видається, що прийнятий Державною Думою в першому читанні проект федерального закону «Про внесення змін і доповнень до Федерального закону« Про статус члена Ради Федерації і статусі депутата Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації », що встановлює імперативний (на наш погляд) мандат члена Ради Федерації, справедливий. Закріплюється, що член Ради Федерації зобов'язаний виконувати письмове доручення обрав (призначив) його органу. По іншому і бути, напевно, не повинно, як справедливо зазначає А.Д. Керімов, звертаючи увагу на те, що верхня палата парламенту, безумовно, необхідна в країнах, що мають федеративний устрій, бо вона уособлює собою найбільш раціональний, мабуть, навіть єдино можливий в сучасних умовах спосіб організації представництва інтересів суб'єктів Федерації на рівні центральних владних структур ^1.

Підтверджує це і Голова Ради Федерації РФ С.М. Миронов, підкреслюючи, що «статус Ради Федерації як палати регіонів також характеризує представницьку природу цього органу. Рада Федерації є частиною вищого законодавчого органу держави, Федеральних Зборів, парламенту Росії. Тому, отримавши свої повноваження, член Ради Федерації у цей момент стає конституційно відповідальним за збереження і розвиток федеративної природи Російської держави. На практиці це означає, що кожен член Ради Федерації і палата в цілому повинні представляти, відстоювати і захищати інтереси кожного суб'єкта РФ у здійсненні законодавчої діяльності, у вирішенні базових проблем економічного, фінансового, бюджетного розвитку та багатьох інших життєво важливих проблем ^»1.

Ймовірно, член Ради Федерації має виконувати доручення обрав (призначив) його органу, це дозволить законодавчому (представницькому) органу державної влади суб'єкта РФ брати участь у федеральному законодавчому процесі.

На перший погляд, перераховані вище процедури дозволяють сподіватися на врахування думки і інтересів суб'єктів РФ при прийнятті федеральних законів з питань спільного ведення РФ і суб'єктів РФ. У дійсності розгляд всіх проектів федеральних законів законодавчим (представницьким) органом влади суб'єкта РФ у даний час видається нереальним і неможливим.

Существуют проблемы при участии законодательных органов государственной власти субъектов РФ в процедуре одобрения поправок к гл. 3-8 Конституции РФ после рассмотрения их палатами Федерального Собрания РФ. Конституция РФ предусматривает, что поправки к гл. 3-8 Консти туции РФ вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ (ст. 136). Федеральный закон «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» от 4 марта 1998 г. определение порядка одобрения закона РФ о поправке к Конституции РФ законодательными органами субъектов РФ относит к полномочиям законодательных органов и устанавливает, что порядок осуществления данных действий определяется ими самостоятельно и в срок не позднее одного года со дня его принятия. В Федеральном законе от 6 октября 1999 г. не закреплено, что данное решение принимается законом, соответственно можно утверждать, что решение принимается постановлением, т.е. без участия высшего должностного лица субъекта РФ. Этим же Законом установлено, что постановление принимается большинством голосов от числа избранных депутатов, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом (ч. 3 ст. 7). Поскольку конституция (устав) субъекта РФ принимается большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов (ч. 1 ст. 7), а для одобрения поправок к Основному Закону Конституции РФ необходимо большинство от из бранного числа депутатов, есть необходимость - закрепления в федеральном законодательстве, каким большинством депутатов необходимо при нимать решение по одобрению поправок к Конституции РФ. Здесь могут возникнуть проблемы. Например, если закрепить положение о необходимости большинства в две трети от установленного числа депутатов, то это может привести практической невозможности принятия поправок Конституции РФ ¹ .

Не затрагивая в рамках данной статьи право принятия законов по предметам совместного ве дения РФ и ее субъектов, отметим, что Федераль ный закон от 24 июня 1999 г. разрешил данную проблему.

В заключение рассмотрения такого вида законотворческой деятельности, как законотворчество представительных органов Субъектов РФ, хотелось бы отметить, что и Го сударственной Думе, и Совету Федерации РФ, и законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов РФ есть необ ходимость вернуться к данным вопросам и внести соответствующие изменения, как в федеральное законодательство, так и в законодательство субъектов РФ.

Ще одним з найбільш важливих видів законотворчої діяльності є законотворчість Федеральних Зборів РФ.

Законодавчий процес становить важливу частину діяльності Федеральних Зборів РФ. У той же час в його діяльності більш фундаментальною по відношенню до законотворчості є представницька функція. Здається, що не випадково Конституція визначає Федеральне Збори - парламент Російської Федерації - спочатку як представницький і вже потім як законодавчий орган (ст. 94). У будь-якому випадку законодавча і представницька функції в конституційному тексті розведені.

Однак Федеральний закон «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації» від 6 жовтня 1999 р. № 184-ФЗ у найменуванні регіональних парламентів, навпаки, на перше місце висуває їх законодавчу роль і лише в дужках обумовлює їх представницький характер.

Функція представництва здійснюється і через законодавчу діяльність, і через інші напрямки парламентської діяльності. Ця функція змушує розглядати активність парламенту, в тому числі у сфері законотворчості, як спосіб реалізації колективного права народу на владу (ст. 3 Конституції РФ). Представницький статус парламенту найбільш значущий саме в законодавчій діяльності, оскільки її продукт - закони - лежать в основі правової системи країни, є формою стратегічного управління та співвіднесення між собою інтересів всіх груп населення. Без урахування представницької функції законодавчого органу і деталізують її завдань важко знайти здоровий глузд у обтяженою, що включає багато стадій моделі законодавчого процесу, явно не сприяє швидкому ухваленню потрібних законів. У числі згаданих завдань особливо виділимо наступні:

1) виявлення основних соціальних позицій з обговорюваних законопроектів та об'єктивно існуючих у суспільстві протиріч («вибухи» пристрастей у парламенті - це не стільки привід для міркувань про безглуздість і нікчемності депутатського корпусу, скільки можливість своєчасного виявлення регіональних, міжрегіональних, класових, національних і т. п. конфліктів);

2) «притирання» незбіжних поглядів, ідеологічних установок при виробленні парламентських рішень, в тому числі шляхом включення в законодавчу процедуру федеральних органів виконавчої влади, органів державної влади суб'єктів Федерації через механізми «стримувань» і «противаг», «стороннього впливу» (пошук соціального компромісу);

3) викидання «соціального пара» (хай краще на підвищених тонах спілкуються між собою депутати в парламентській дискусії, допомагаючи знижувати психологічне напруження стоїть за ними груп населення, ніж ці групи будуть конфліктувати безпосередньо між собою);

4) легітимація державного апарату (обираючи парламент, громадяни стають через його діяльність співпричетними діяльності держави в цілому, всіх гілок влади - справді представницький парламент знижує рівень відчуження між суспільством і державою).

Участь у законодавчому процесі безлічі різних суб'єктів, право Державної Думи і Ради Федерації самостійно регламентувати свою частину законодавчого процесу, наявність безлічі особливостей розгляду і прийняття різних видів законів і т. п. обставини гостро ставлять питання про необхідність єдиної законодавчої основи законодавчого процесу в цілому. Проте така постановка питання зовсім не виключає можливості прийняття федеральних законів, спрямованих на регулювання окремих стадій законодавчого процесу, порядку прийняття окремих видів законів. Вона не виключає і права Державної Думи, Ради Федерації, інших учасників законодавчого процесу самостійно регулювати власну участь у законодавчій діяльності в законодавчо встановлених рамках ^1.

Закінчуючи розгляд законодавчого процесу у Федеральному Зборах, не можна не відзначити, що існує ряд обставин, які можуть вплинути на його стабільність. По-перше, безліч процедурних норм, які відносяться до законодавчого процесу, закріплені в регламентах палат Федеральних Зборів, а ці акти приймаються і можуть бути змінені більшістю голосів від загального числа депутатів або членів відповідної палати. По-друге, не виключено прийняття нових постанов Конституційного Суду РФ, що відносяться до регулювання законодавчого процесу. По-третє, цілком можливе прийняття законів, завданням яких буде зміна діючої законодавчої процедури. Приміром, Президентом РФ ще в 1995 р. був внесений проект федерального закону «Про порядок прийняття федеральних конституційних законів і федеральних законів». Вміщені в цьому проекті положення покликані переглянути ряд елементів сформованого і відпрацьованого процесу розгляду законопроектів у Федеральному Зборах. Однак імовірність того, що подібний закон може бути прийнятий депутатами Державної Думи, не дуже велика. Такий висновок можна зробити, оскільки ч.4 ст. 101 Конституції наділила кожну з палат Федеральних Зборів правом приймати свій регламент і вирішувати питання внутрішнього розпорядку своєї діяльності, що обмежує можливість регулювання законодавчого процесу федеральними законами. (І це незважаючи на те, що п. «а» ст.71 Конституції в принципі дозволяє регулювати питання законодавчого процесу через ухвалення федеральних законів.) Разом з тим, всі вищеназвані обставини дозволяють говорити про потенційно високої рухливості законодавчого процесу у Федеральному Зборах - парламенті Російської Федерації.

Более подробно этот вопрос рассмотрен нами в следующей главе данной работы. Подводя итог по данному вопросу в целом, хотелось бы отметить, что в зависимости от субъектов законотворчество подразделяется на такие виды, как:

безпосереднє законотворчість народу в процесі проведення референдуму;
законотворчість представницьких органів державної влади суб'єктів РФ;
законотворчість Федеральних Зборів РФ.

Каждый вид данной деятельности занимает значимое место в законотворческом процессе и играет важную роль в обеспечении создания качественного закона, соответствующего реальным правовым потребностям общества.

Отже, підводячи підсумок першому розділі дослідження, слід усвідомити, що ж слід розуміти під законодавчим процесом в Російській Федерації? Чинне законодавство, як Конституція, так і інші законодавчі акти, не містить легального поняття законодавчого процесу. Что зачастую, на практике, позволяет давать широкое, ошибочное

понятие законодательному процессу.

Грунтуючись на систематичному аналізі норм Конституції РФ, можна дати таке визначення законодавчого процесу.

Законодавчий процес - це процес прийняття, схвалення та оприлюднення законів РФ трьома його учасниками: Державною Думою, Радою Федерації і Президентом. Центральною ідеєю законодавчого процесу є принцип владного рівноваги трьох суб'єктів законотворчості. Всі вони беруть участь у процесі лише в тій мірі, в якій це визначено Конституцією (п.п. 1 та 4 ст. 105, п. 4 ст. 107). Завдяки саме цьому балансу забезпечується прийняття зважених і влаштовують суспільство рішень.

Спробуємо дати ще одне визначення більш близьке до легального, тому що їм оперує Конституційний суд РФ у своїй діяльності. Логіка законодавчого процесу, являє собою конституційно встановлений ряд послідовно змінюють один одного етапів, і характер виникають, розвиваються і припиняються правовідносин його учасників, їх взаємних прав та обов'язків, також встановлених Конституцією Російської Федерації, спрямованих на прийняття законодавчих актів.

У більшості європейських країн, правовою основою законотворчого процесу є основний закон країни - Конституція. Такий же принцип закладений і в Конституції РФ, яка визначає суб'єктів законодавчої діяльності, а також загальні питання законотворчості. Проте з моменту прийняття Конституції РФ в 1993 році, питань пов'язаних з законотворчим процесом стало не менше ніж раніше. Поспішність прийняття та розробки Конституції відбилися на якості нормативного матеріалу Основного закону в частині положень регулювальних законотворчий процес (ст.ст.104-109). Вже через два роки по тому прийняття Конституції Конституційний суд РФ здійснює тлумачення вищевказаних статей. У результаті приймаються чотири Постанови:

- Про тлумачення статей 105 і 106 Конституції Ухвала Конституційного Суду РФ від 23 березня 1995 р. № 1-П;

- Про тлумачення частини другої статті 105 Конституції Ухвала Конституційного Суду РФ від 12 квітня 1995 р. № 2-П;

- Про тлумачення окремих положень статті 107 Конституції Ухвала Конституційного Суду РФ від 22 квітня 1996 р. № 10-П;

- Про підтвердження обов'язків Президента РФ, передбачених частиною третьою статті 107 Конституції РФ Ухвала Конституційного Суду РФ від 6 квітня 1998 р. № 11-П.

Як стає очевидно, застосування ст.104-109 Конституції РФ здійснюється через призму тлумачень здійснених Конституційним судом РФ, що на наш погляд є не зовсім правильним. Окремі положення тлумачень в літературі носять спірний характер. Тлумачення ж Конституційного суду фактично виконують роль закону про законотворчість.

РОЗДІЛ 2. Стадії законотворчого процесу

Под законо творческим процессом понимается установленный порядок прохождения проектов законов и других нормативно-правовых актов, вплоть до их принятия и вступления в силу.

В каждой стране законо творческий процесс имеет свои особенности. Но везде он строго закрепляется и регулируется с помощью конституции, текущих законов, а также - специальных положений и регламентов, устанавливающих порядок законо творческой деятельности государственных органов.

Важливо при розробці проекту закону використовувати світовий досвід правового рішення даного питання. Але тут слід уникати копіювання іноземних законів або міжнародних договорів, що часто і відбувається. Зміст закону має відповідати об'єктивним потребам часу і економічним умовам, враховувати національний менталітет і особливості російського правозастосування.

Законо творческий процесс состоит из целой серии выработанных и юридически закрепленных правил, определяющих порядок подготовки и принятия различных нормативно-правовых актов. Одной из характерных особенностей является деление его на структурные элементы, называемые процессуальными стадиями.

Стадію законодавчого процесу в загальному вигляді можна визначити як певну сукупність процесуальних дій, сприяють досягненню певного правового результату. Залежно від характеру цих дій і одержуваного результату одна стадія відмежовується від іншої. Стадії виконуються у встановленій процесуальними нормами послідовності, змінюючи один одного. Цим забезпечується логічний розвиток процесу, створюються умови для поступового поетапного вирішення поставлених перед ним завдань. Кожна окремо взята стадія, що здійснюється в певних часових межах, являє собою кінцевий етап законодавчої діяльності і характеризується відносною самостійністю і специфічної цілеспрямованістю.

Розглянемо кожну стадію більш докладно.

2.1 Законодавча ініціатива - перша стадія законотворчого процесу

Традиційно першою стадією законодавчого процесу визнається законодавча ініціатива, яку відрізняє головним чином те, що нею приводиться в дію механізм законотворчої діяльності парламенту. З початком реалізації законодавчої ініціативи, яке виражається в порушенні питання про прийняття закону, пов'язане виникнення, умовно кажучи, «першого правовідносини», що поєднує в собі комплекс взаємних прав і обов'язків суб'єкта законодавчої ініціативи і законодавчого органу. На суб'єкта законодавчої ініціативи покладається обов'язок подання законопроекту в суворій відповідності до встановлених правил. При цьому законодавчий орган має право вимагати дотримання цієї умови, а при його недотриманні - повернути законопроект ініціатору. Основний обов'язок законодавчого органу полягає в тому, щоб прийняти законопроект до розгляду, включити його до порядку денного свого засідання. Їй відповідають правомочності ініціатора: вимагати постановки питання про розгляд внесеного ним законопроекту на голосування сесії законодавчого органу, відстоювати положення законопроекту при його попередньому розгляді комітетом, відкликати законопроект до початку обговорення на засіданні парламенту ^1.

Таким чином, необхідно враховувати, що законодавча ініціатива не припускає обов'язки законотворчого органу прийняти запропонований проект, тим більше в тому вигляді, в якому він представлений. Наявність такого обов'язку було б посяганням на верховенство представницької влади. Але при використанні права законодавчої ініціативи законотворчий орган пов'язаний волевиявленням суб'єкта, що має таке право, отже, повинен розглянути проект і прийняти по ньому рішення. Цим законодавча ініціатива відрізняється від інших видів законотворчих пропозицій.

У сучасній російській і зарубіжній літературі також проглядається тенденція на використання більш розширене уявлення про законодавчу ініціативу. В учебниках и научных исследованиях совершенно справедливо указывается на то, что законодательную инициативу «нельзя понимать узко, только как внесение законопроектов». Она предполагает также право на внесение в законодательные органы «вопросов любого значения, требующих в последующем правового оформления» ¹ .

У літературі виробилося два підходи до питання про те, що вважати фактичним початком законодавчої ініціативи. Більшість юристів обмежують законодавчу ініціативу діями, які здійснюються виключно в рамках офіційного проходження законопроекту в законодавчому органі, вважаючи початком законодавчої ініціативи внесення законопроекту на розгляд законодавчого органу ^2. Поряд з цим існує точка зору, автори якої розширено трактують зміст законодавчої ініціативи, включаючи в нього в якості початкового етапу всю попередню діяльність з підготовки проекту закону ^3.

В обгрунтування цієї точки зору робиться посилання на те, що порушення питання про видання закону, виявлення потреби в його прийнятті, його наукова, експертна, організаційна підготовка, так само як і внесення законопроекту на розгляд законодавчого органу, є діяльність, пов'язана з проявом законодавчої ініціативи. Більш того, робота з підготовки законопроекту, що здійснюється в умовах широкої гласності, з участю багатьох осіб і колективів, складає найбільш істотну її частина, так як саме на даному етапі закладаються основи майбутнього закону. Внесення ж законопроекту в законодавчий орган є завершальним дією в цій діяльності ^1.

Важко не погодитися з тим, що етап підготовки законопроекту утворюють дії, безпосередньо спрямовані на створення закону. Від них багато в чому залежить його якість, ефективність застосування, соціальна значимість. Разом з тим очевидно, що як за характером, так і за функціональним призначенням зазначені дії суттєво відрізняються від дій, які вчиняються безпосередньо при внесенні законопроекту у законодавчий орган. Підготовка законопроекту, в ході якої «напрацьовуються» матеріали для наступних етапів законотворчої діяльності парламенту, служить лише основою для реалізації суб'єктом свого права законодавчої ініціативи; вона покликана сприяти здійсненню ним даного права, створюючи для цього необхідні передумови. Відмінність полягає і в тому, що дії, що забезпечують реалізацію права законодавчої ініціативи та підготовку проекту закону, виконуються різними суб'єктним складом. Внести проект до парламенту може тільки спеціально на те уповноважена особа (орган), тоді як коло суб'єктів, які готують законопроект, не визначений, він часто включає в себе також осіб, які не володіють правом законодавчої ініціативи. І навіть у тому випадку, коли розробка проекту проводиться особою, яка має таке право, внесення його на розгляд законодавчого органу може бути «довірено» іншому суб'єкту права законодавчої ініціативи, який вносить проект від свого імені. Слід до того ж мати на увазі, що, будучи однією із стадій законодавчого процесу, законодавча ініціатива повинна здійснюватися суворо в рамках процесуально-правових відносин, обов'язковим суб'єктом яких виступає законодавчий орган. А це означає, що початок реалізації законодавчої ініціативи пов'язане лише з набранням відносини щодо здійснення законотворчої діяльності законодавчого органу, тобто воно має місце з того моменту, коли проект уже представлений на його розгляд ^1.

Однако п раво законодательной инициативы не является всеобщим, принадлежащим всем без исключения субъектам - гражданам, государственным органам или общественно-политическим организациям. Це особливе, суворо обмежене конституційне право. Кожна держава, в залежності від його природи і призначення, вирішує по-своєму питання про суб'єктів права законодавчої ініціативи.

Подібна практика надання права законодавчої ініціативи представницьким органам, уряду і «безпосередньо до народу» зберігає свою актуальність і понині. З тим, проте, різницею, що в ряді держав, наприклад, в Росії розширилося коло суб'єктів права законодавчої ініціативи за рахунок подання його не тільки законодавчим та виконавчим, але й іншим державним органам. Згідно зі ст. 104 Конституції Росії право законодавчої ініціативи належить Президентові РФ, Ради Федерації, членам Ради Федерації, депутатів Державної Думи, Уряду РФ, законодавчим (представницьким) органам суб'єктів Російської Федерації. Право законодавчої ініціативи належить також Конституційному Суду, Верховному Суду та Вищого Арбітражного Суду Російської Федерації з питань, їх ведення.

У більшому числі держав, ніж це було раніше, право законодавчої ініціативи надається безпосередньо до народу. Со глас но, например, ст. 71 Конституции Италии «народ осуществляет законодательную инициативу путем внесения от имени не менее чем пятидесяти тысяч избирателей постатейно составленного законопроекта». Одновременно это право принадлежит правительству, членам палат парламента и «тем органам и институтам, которые будут наделены ею конституционным законом».

У юридичній науці виникли розбіжності з приводу тривалості досліджуваної стадії законодавчого процесу. Висловлюється думка, що стадія законодавчої ініціативи закінчується прийняттям рішення про направлення законопроекту на попередній розгляд допоміжними підрозділами законодавчого органу ^1.

Деякі автори відносять попередній розгляд законопроекту до самостійної стадії законодавчого процесу, яка необхідно слід за офіційним внесенням законопроекту до законодавчого органу. Здається, що у зазначених випадках невиправдано звужуються рамки законодавчої ініціативи. З нашої точки зору, логічним завершенням даної стадії слід вважати включення законопроекту до порядку денного чергової сесії законодавчого органу. Що ж до його попереднього розгляду, то, оскільки зазначена процедура тільки передує вирішення питання про включення законопроекту до порядку денного, вона знаходиться в межах стадії законодавчої ініціативи. У ході її підтверджується необхідність прийняття законопроекту в якості закону, дається реальна зважена оцінка тих суспільних відносин, які пропонується врегулювати. Одночасно розглядаються виникли за проектом розбіжності, встановлюється відповідність проекту чинному законодавству, економічним і правовим вимогам. Неточність, що допускається авторами критикованого погляду, полягає в тому, що ними затушовується відмінність між попереднім розглядом законопроекту і наступним, коли законопроект передається у відповідальний комітет для підготовки його до пленарного засідання. Це відмінність слід визнати істотним, тому що попередній розгляд стосується тих законопроектів, які не включені до порядку денного, а підготовка - вже включених і розглядаються по суті.

Законодавча ініціатива, таким чином, - це право певних органів, недержавних організацій та посадових осіб ставити питання про видання законів та вносити їх проекти на розгляд законодавчого органу.

Сам факт затвердження питання про розгляд законопроекту в порядку денному засідання законодавчого органу служить процесуальним підставою переходу від стадії законодавчої ініціативи до стадії обговорення законопроекту.

2.2 Обговорення законопроекту - друга стадія законотворчого процесу

Следующей стадией законо творческого процесса является обсуждение внесенного в порядке законодательной инициативы или же позднее разработанного законопроекта . Поряд з обов'язковими, але все ж додатковими компонентами як отримання законопроекту, його реєстрація і інформація про нього на сесії, головним все-таки є обов'язковий розгляд внесеного законопроекту чи законодавчої пропозиції в результаті здійснення права законодавчої ініціативи закріпленим конституційно.

Стадію обговорення законопроект проходить перед затвердженням його в якості закону. Обговорення в даному випадку здійснюється безпосередньо самим законодавчим органом. У ході обговорення проект піддається всебічному дослідженню, глибокому і детальному аналізу: вивчаються різні точки зору, виробляються компромісні варіанти рішень, багато в чому визначають долю прийнятого закону, його практичне застосування.

На стадії обговорення законопроекту з найбільшою повнотою отримують відображення такі характерні для процесу принципи, як:

демократизм - проявляється в залученні до обговорення законопроекту широкого кола громадськості, включаючи насамперед учених, представників органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування. Тим самим створюються умови для виявлення і концентрації громадської думки, його відображення в прийнятих законодавчих рішеннях.
гласність - полягає у відкритості обговорення. Впровадженню цього принципу в законодавчий процес сприяє головним чином преса. Представникам преси надається можливість бути присутнім на засіданнях законодавчого органу. І так як самі засідання не є публічними, необхідна гласність забезпечується повідомленнями про їх проведення у пресі.
професіоналізм - виражається у вимозі того, щоб кожен з учасників, задіяних в роботі над законопроектом, володів прийомами цієї роботи та виконував її на досить високому рівні. Реалізація зазначеного принципу передбачає також обов'язкове залучення до участі в обговоренні законопроекту фахівців, здатних кваліфіковано оцінити законопроект та надати сприяння в його удосконаленні.
колегіальність у розгляді питань - означає колективність обговорення. Застосування цього принципу дозволяє протистояти формалізму і келійності при обговоренні законопроекту, забезпечує ретельне опрацювання всіх розглянутих в ході обговорення питань.
творчий характер обговорення - висловлює ініціативу і активність його учасників. Відповідно до цього принципу усім учасникам в обговоренні законопроекту особам надається такий комплекс правових засобів, який допомагає їм відстоювати в дискусіях з того чи іншого питання свою позицію, наводячи різні доводи, міркування. Активне обговорення, суперечки дозволяють виявити думку кожного бере участь в процесі особи, сприяють встановленню «законодавчої істини» ^1.

Обговорення буває двоякого роду: попереднє, неофіційний та офіційне обговорення.

Попереднє обговорення проводиться, як правило, із залученням широкого кола зацікавлених осіб, експертів, представників відповідних державних і громадських організацій. Оно может осуществляться в самых различных формах, включая, например, проведение тематических научно-практических конференций, семинаров, заседаний «круглых столов», дачу экспертных заключений, проведение теле- и радиодебатов, посвященных обсуждаемым законопроектам, подготовка соответствующих публикаций в газетах и журналах и др.

На стадії попереднього обговорення законопроекту він може бути направлений відповідальним комітетом до державних органів, наукові та громадські організації для підготовки відгуків, пропозицій та зауважень, а також для проведення наукової експертизи.

Офіційне обговорення законопроектів зазвичай здійснюється на двох рівнях - на рівні парламентських комісій, комітетів та підкомітетів, а також на рівні парламентських палат. Регулюється процес проходження обговорення з допомогою спеціальних положень і регламентів.

В некоторых из них, как, например, в Регламенте Палаты депутатов (от 18 февраля 1971 года) итальянского парламента особо устанавливается как порядок обсуждения «общих направлений проекта закона», так и порядок его постатейного рассмотрения. При этом в процессе обсуждения общих направлений представленного законопроекта в строго обязательном порядке предусматривается выступления всех сторон — «докладчиков большинства и докладчиков меньшинства», а также выступление представителя правительства ¹ .

Стадія обговорення складається з кількох проміжних етапів - читань законопроекту. Федеральним законодавством передбачено розгляд законопроекту у трьох читаннях, якщо законодавчим органом, виходячи з характеру законопроекту, не буде прийнято інше рішення. Кожне читання законопроекту наповнене певним функціональним змістом:

при першому читанні увага концентрується на обговоренні основних положень законопроекту, його концепції, розглядається питання про актуальність проекту, практичної значимості;
суть другого читання полягає в обговоренні законопроекту разом з унесеними до його текст поправками, які можуть бути спрямовані на зміну редакції окремих статей проекту, доповнення його новими статтями, виключення із законопроекту конкретних пунктів, частин статті або повністю будь-яких статей. Обговорення поправок, постановка їх на голосування і прийняття по них рішень дозволяє вести роботу безпосередньо за текстом законопроекту, тобто предметно і конструктивно впливати на хід її розгляду;
третє читання полягає в заключному голосуванні по законопроекту з метою прийняття його в якості закону. При розгляді законопроекту в третьому читанні не допускається внесення до нього поправок і повернення до обговорення в цілому або за окремими статтями, главам, розділам. У виняткових випадках, на вимогу депутатських об'єднань, що представляють більшість депутатів Державної Думи, головуючий на її засіданні повинен поставити на голосування питання про повернення законопроекту до процедури другого читання. Результатом проведення всіх читань законопроекту є його загальна оцінка, оцінка правильності і необхідності окремих частин законопроекту (починаючи з його назви і закінчуючи заключними положеннями); вдосконалення законопроекту з урахуванням внесених по ньому в процесі обговорення поправок (виправлення, доповнення тексту законопроекту, ліквідація всіляких прогалин і упущень).

Проходження законопроекту через ряд читань дає можливість більш грунтовно організувати його розгляд в законодавчому органі. Неодноразове голосування за проектом на різних засіданнях створює умови для його детального вивчення і максимально повного врахування висловлених за нього зауважень, пропозицій. Важливим представляється введення нормативно встановлених термінів, що визначають часовий інтервал між читаннями законопроекту. Період, який повинен братися до уваги при визначенні тривалості таких термінів, слід встановлювати з урахуванням часу, необхідного для здійснення всіх процедурних дій з підготовки законопроекту до чергового читання, включаючи його розгляд інший палатою ^1.

Подальше проходження проекту закону, включаючи його обговорення, регулюється Регламентом Ради Федерації - верхньої палати Парламенту Росії, в яку він повинен бути переданий протягом п'яти днів після прийняття даного законопроекту в нижній палаті - Державній Думі.

Согласно Конституции РФ, Совет Федерации может некоторые законы вообще не обсуждать и не рассматривать. Нерассмотр е ние закона, поступившего из Государственной Думы, Советом Федерации означает согласие с его принятием. Однако это не касается федеральных конституционных законов, а также федеральных законов по вопросам:

федерального бюджету;
федеральних податків і зборів;
фінансового, валютного, кредитного, митного регулювання та грошової емісії;
ратифікацію та денонсацію міжнародних договорів РФ;
статусу і захисту державного кордону Росії, а також війни і миру (ст. 106 Конституції РФ).

Для того, щоб стати законами, вони повинні бути обговорені та прийняті не тільки в Держдумі, але і в Раді Федерації.

Процедура читань, як правило, передує розглядом законопроекту в комітетах Державної Думи. Спостерігається тенденція значного розширення їх повноважень на стадії обговорення законопроекту. Комітети, розглядаючи законопроект до обговорення на пленарному засіданні, звільняють палату від необхідності його детального вивчення і тим самим прискорюють рух законопроекту в законодавчому органі. Діяльність комітетів, покликаних здійснювати підготовку законопроекту до читання на пленарному засіданні, включає в себе збір та оформлення матеріалів з обговорюваного проекту; вивчення та узагальнення всіх вступників в ході його розгляду зауважень, пропозицій; уточнення, редагування тексту законопроекту; організацію проведення його експертизи ^1.

Доцільним слід визнати усунення дублювання в опрацюванні одних і тих самих питань парламентськими комітетами і всім складом парламенту. Найбільший ефект робота з законопроектом буде мати лише при повній узгодженості їх дій. Висновки комітету покликані служити орієнтиром у здійсненні парламентом тих чи інших процедурних дій, попереджати виникнення спорів, зайві дебати під час пленарних засідань. У своїй основі рекомендації комітетів повинні носити якщо не вирішальний, то хоча б визначальний характер. Цей загальний принцип, прийнятий у вигляді правил парламентської діяльності в більшості зарубіжних країн, отримує сьогодні розповсюдження і в нашій законотворчій практиці.

Обсуждение законопроекта в законодательном органе завершается принятием по нему официального решения.

2.3 Принятие и утверждение закона - третья стадия законотворческого процесса

Важной стадией законо творческого процесса является принятие и утверждение закона. У юридичній літературі іноді цю стадію розглядають як дві відносно самостійних стадії. Перша з них пов'язана з прийняттям, друга - із затвердженням закону. Принятие закона происходит в высшем законодательном органе государства.

Яким чином відбувається прийняття законопроектів у різних країнах? Яка його процедура? Самая различная. Согласно, например, Регламенту Палаты депутатов Парламента Италии, принятие законопроекта может осуществляться голосованием как по нему в целом, так и по его отдельным частям. Аналогично решается вопрос в отношении отдельных статей проекта закона, к которым предлагаются поправки. Голосування може проводитися як за статтею в цілому, так і окремо по кожній із запропонованих поправок.

Законопроект отримує схвалення більшості депутатів парламенту (палати) і перетворюється в обов'язковий для виконання законодавчий акт. Даний етап законодавчого процесу зазвичай іменується стадією прийняття закону. Виходячи з сучасних уявлень про законодавчий процес, законопроект в Російській Федерації на федеральному рівні може бути внесений тільки в Державну Думу, вона і приймає закон. Разом з тим Конституцією РФ забезпечена участь у прийнятті законів також Ради Федерації. Обов'язковим є передача йому прийнятого Державною Думою закону, від розгляду якого Рада Федерації не має права відмовитися; отримання згоди верхньої палати на прийняття закону; подолання в необхідних випадках її відкладального вето. По суті, Раді Федерації відведена роль органу, з одного боку, забезпечує участь територіальних утворень в державному управлінні, а з іншого - сприяє більш поглибленому обговоренню питань законодавства в парламенті. У цьому сенсі верхня палата служить корисним доповненням нижньої виборної палати. Вона покликана виправляти допущені Державною Думою законотворчі помилки і сприяти прийняттю більш зважених законодавчих рішень. У самому механізмі такої взаємодії закладена реальна можливість палат автономно впливати на зміст майбутнього закону, діючи відповідно до свого функціонального призначення та забезпечуючи інтереси як Федерації, так і її суб'єктів. Можна сказати, що створено умови, що дозволяють максимально повно розкрити потенціал законодавчого органу, і, якщо вони не завжди достатньою мірою спрацьовують, про що свідчить практика, то це пояснюється не дефектами законодавчих процедур, а помилками, зловживаннями, які ще непоодинокі у законотворчій діяльності російського парламенту.

Прийнятий палатами закон іде главі держави для підписання та оприлюднення. Підписуючи закон, Президент РФ засвідчує, що закон прийнятий і підлягає опублікуванню. Разом з тим Президент має право висловити свою незгоду з законом або його окремими положеннями і з відповідною мотивуванням повернути закон до парламенту. У цьому випадку передбачено:

а) повторний розгляд Державною Думою відхиленого Президентом закону і або зняття закону з подальшого розгляду палатою, якщо вона погоджується з рішенням Президента про його відхилення, або прийняття закону в редакції з урахуванням пропозицій Президента або в колишній редакції;

б) повторний розгляд Радою Федерації закону, прийнятого Державною Думою в редакції з урахуванням пропозицій Президента або в колишній редакції, його схвалення або відхилення.

Затвердження (подписание) принятого закона главой государства является весьма важным актом во многих отношениях и прежде всего в плане поддержания баланса между законодательной ветвью власти и исполнительной. Одним из средств сохранения баланса, сдерживания законодательной ветви власти исполнительной выступает вето главы государства, одновременно являющегося главой исполнительной власти, налагаемое им на принимаемые законодательным органом акты. Суть його полягає у відмові глави держави ставити свій підпис під прийнятими актами, без чого вони не можуть отримати юридичної сили.

В соответствии, например, с Конституцией США «всякое постановление, резолюция или решение, для которых необходимо согласие Сената и Палаты представителей (за исключением решения об отсрочке заседаний), представляется Президенту для подписания «и только после его одобрения вступает в силу». У випадку же неодобрения «они должны быть снова утверждены двумя третями голосов Сената и Палаты представителей в соответствии с теми правилами и условиями, которые установлены в отношении биллей».

Російська Конституція передбачає, що прийнятий федеральний закон подається протягом п'яти днів Президентові для підписання. Якщо Президент протягом чотирнадцяти днів з моменту надходження цього закону не підписує його, то Державна Дума і Рада Федерації у встановленому порядку знову розглядають цей закон. Даний акт підлягає обов'язковому підписання Президентом протягом семи днів, якщо при повторному розгляді він буде схвалений в раніше прийнятій редакції більшістю не менше двох третин голосів від загальної кількості членів Ради Федерації і депутатів Держдуми.

У вітчизняній юридичній науці процедуру підписання закону Президентом РФ іноді розглядають як окрему стадію законодавчого процесу, що одержала в конституційному праві і доктрині найменування промульгації. Промульгацію закону, передбачена конституціями багатьох країн світу, передбачає затвердження (санкціонування) закону главою держави. У цьому випадку закон не набуває юридичної сили до тих пір, поки глава держави не дасть йому своє схвалення. За чинною Конституцією РФ Президент не володіє тим комплексом необхідних повноважень, які дозволяли б йому остаточно приймати закон, затверджувати його додатково. Закон, який повернуто і прийнятий палатами після повторного розгляду, повинен підписуватися Президентом і тоді, коли він з ним не згоден. Вторинне вето на закон накладено бути не може ^1.

На сьогоднішній день утвердилася практика повернення Президентом РФ прийнятих федеральних законів без розгляду. Право Президента на повернення прийнятого закону без розгляду прямо Конституцією РФ не закріплено. Воно підтверджується постановою Конституційного Суду РФ від 22 квітня 1996 р. № 10-П, що містить тлумачення окремих положень ст. 107 Конституції РФ. Згідно з даною постановою, Президент як гарант Конституції може відмовитися підписати закон, якщо вбачає порушення встановлених Конституцією РФ умов і процедур його прийняття, і повернути закон до палати Федеральних Зборів, безпосередньо порушила Конституцію РФ. При цьому закон визнається не прийнятим.

Цілком очевидно, що, перш ніж закон почне діяти, має бути усунуто будь-яка невідповідність його конституційним приписам, в тому числі і за процедурою прийняття.

Але суть проблеми в іншому. Невідповідності такого роду, за загальним правилом, повинні встановлюватися лише тим компетентним органом, який уповноважений прийняти рішення про конституційність закону. Певний інтерес в цьому відношенні викликає досвід деяких зарубіжних країн. Наприклад, відповідно до Конституції Французької Республіки, прийнятий парламентом Органічний закон до його промульгації обов'язково повинен представлятися до Конституційної ради, здійснює контроль за законністю прийнятих Парламентом правових актів, який вирішує питання про його відповідність Конституції. Закони можуть бути направлені для перевірки їх конституційності до Конституційного Рада в зазначеному випадку президентом республіки, прем'єр-міністром, головою Національних зборів, головою Сенату, шістдесятьма депутатами або шістдесятьма сенаторами.

У російській доктрині до теперішнього часу не склалося єдиної думки щодо способів вирішення спорів з приводу дотримання конституційної процедури прийняття законів, які найкраще відповідають вимогам ефективності законотворчої діяльності. Разом з тим буквальне тлумачення ст. 125 Конституції РФ призводить практично до однозначного висновку, що єдино можливою формою контролю за відповідністю прийнятого Федерального закону Конституції РФ є контроль, здійснюваний Конституційним Судом РФ.

У ситуації, що розглядається конституційний контроль Суду має своїм завданням призупинення вступу в силу закону, прийнятого парламентом з порушенням установлень Конституції РФ. Приводом до порушення процесу має бути звернення до Конституційного Суду Президента із запитом про проведення в порядку конституційного судочинства перевірки правильності застосування парламентом норм процесуального права при прийнятті конкретного закону. Запит може містити вказівки на допущені процесуальні порушення, що тягнуть, на думку Президента РФ, визнання закону в частині процедури його прийняття неконституційним. Суд правомочний, не обмежуючись вказівок, що містяться в запиті, перевірити всі елементи дотримання правил процедури прийняття закону. Це дає йому можливість при необхідності вийти за межі заявлених Президентом вимог і незалежно від його доводів остаточно вирішити питання про конституційність «спірного» закону. Правильність застосування норм процесуального права оцінюється Судом за наявними в справі матеріалами. Можливе використання додаткових матеріалів і встановлення на їх основі нових фактичних даних. Президент повинен бути сповіщені про час розгляду справи і мати право брати участь у ньому в якості зацікавленої особи ^1.

Слід мати на увазі, що недотримання норм процесуального права є підставою для визнання закону неконституційним лише за умови, якщо тим самим порушується встановлений безпосередньо Конституцією РФ порядок прийняття федеральних законів. Згідно з правовою позицією Конституційного Суду РФ, викладеної у згаданій постанові від 22 квітня 1996 р. № 10-П, Федеральний закон вважається прийнятим з порушенням встановленого конституційного порядку прийняття закону в разі, коли таке порушення ставить під сумнів результати волевиявлення палат Федеральних Зборів. При этом закон остается не принятым ¹ .

Грунтуючись на наведеній правовій позиції Конституційного Суду, можна зробити висновок, що стосовно суті аналізованого спору порушення норм процесуального права є приводом для звернення до Конституційного Суду РФ відповідно до ст. 125 Конституції РФ, якщо вони викликають обгрунтований сумнів у вільному волевиявленні депутатів Державної Думи або членів Ради Федерації. До таких порушень, на наш погляд, слід було б віднести: недотримання принципу особистої участі в голосуванні; проведення голосування за відсутності необхідного кворуму; розгляд законопроекту тільки однією палатою у разі, коли розгляд його другою палатою визнано обов'язковим; зміна тексту закону після його прийняття і т . п.

Закон, оголошений Судом неконституційним, не може бути підписаний Президентом і введений в дію. Появляется необходимость в принятии мер по приведению такого закона в соответствие с Конституцией РФ, поскольку здесь исключается какая-либо другая возможность разрешения возникшего спора, кроме как устранение допущенного нарушения ² . Рішенням Суду закон направляється на новий розгляд парламенту. У рішенні повинні бути чітко викладені підстави, що спричинили визнання закону суперечить Конституції РФ; зазначено, які допущені порушення і які процесуальні дії слід зробити при новому розгляді повернутого закону. Парламент, для якого виконання рішення Суду є обов'язковим, покликаний виправити встановлені Судом порушення. Рассмотрение закона в парламенте возобновляется с того момента, с какого были допущены данные процессуальные нарушения. Процедура розгляду таких законів багато в чому аналогічна процедурі повторного розгляду відхилених Президентом РФ законів.

Прийняття закону в практиці діяльності законодавчого органу Російської Федерації служить, таким чином, актом його затвердження.

Саме прийняттям закону остаточно формулюється державна воля, а сам закон стає обов'язковим для виконання. Не підписання закону главою держави аж ніяк не означає відмову в його прийнятті. Глава держави, перевіряючи закон, в тому числі і з точки зору його відповідності Конституції РФ, має право лише затримати опублікування закону. А це означає, що процедура підписання закону Президентом РФ, хоча і має безпосередній вплив на формування законодавчого вирішення, на об'єктивність складових його правових норм, самостійною стадією законодавчого процесу не є. Вона логічно включається в стадію прийняття закону як її складова частина.

2.4 О бнародование принятого закона – заключительная стадия законотворческого процесса

Заключительной стадией законо творческого процесса является обнародование принятого закона , которое бывает двух уровней - официальное и не официальное :

не о фициальное обнародование законов и других нормативно-правовых актов осуществляется в виде сообщения об их издании или изложения их содержания в неофициальных печатных изданиях, радио, телевизионных передачах, в научных изданиях ;
однако о существляется оно чаще всего в виде опубликования.

Належної безпосередньо за підписанням оприлюднення прийнятого законодавчого акта має на меті офіційне доведення до загального відома його змісту. Акт оприлюднюється від імені органу, який видав і підписав його, найчастіше у вигляді опублікування, що складається у відтворенні тексту законодавчого акту в спеціально передбачених для цього офіційних виданнях. Якісною відмінністю офіційного опублікування є його обов'язковість. У багатьох країнах діє правило, згідно з яким не опублікований в установленому порядку акт не тягне за собою правових наслідків і не може бути законною підставою для регулювання відповідних суспільних відносин. Так, згідно з ч. 3 ст. 15 Конституції РФ, федеральні закони, як і будь-які нормативні правові акти, що зачіпають права, свободи та обов'язки людини і громадянина, не можуть застосовуватися, якщо вони не опубліковані офіційно для загального відома. Впровадження норм, розпорядчих необхідність опублікування актів як умова їх подальшої дії, вирішує проблему відкритості, доступності актів, забезпечуючи тим самим можливість ознайомлення з ними всіх зацікавлених суб'єктів. Важливе значення має встановлення конкретної дати офіційного опублікування акта, яка одночасно служить відправною точкою для обчислення строку вступу його в силу - дата прийняття Державною Думою в остаточній редакції ^1.

Федеральні закони вступають в силу після закінчення 10 днів з дня їх офіційного опублікування, або в інший строк, прямо встановлений в самому законі.

У разі опублікування закону вказуються його назва, дати прийняття Державною Думою і схвалення Радою Федерації, що підписала посадова особа (Президент РФ або виконуючий його обов'язки), місце і дата підписання, реєстраційний номер.

Согласно Конституции России , обнародование принятых и подписанных законов возлагается на Президента страны. В соответствии со статьей 107 п. 2 Конституции РФ он «в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его». Источниками официального опубликования федеральных законов и актов палат Федерального Собрания считается первая публикация их полного текста в «Российской газете» или в «Собрании законодательства Российской Федерации».

Указы и распоряжения Президента, а также постановления и распоряжения Правительства - в «Собрании актов Президента и Правительства Российской Федерации».

У правовій теорії утвердився погляд на опублікування як на стадію, яка завершує законодавчий процес. Разом з тим він поділяється не всіма вченими. Деякі автори пов'язують опублікування до процедури підписання закону главою держави, стверджуючи, що публікація може виступати в якості стадії законодавчого процесу тільки у випадку, якщо главі держави надано право самому приймати рішення щодо того, опублікувати або не опублікувати санкціонований їм закон. Там, де глава держави не володіє таким правом, опублікування не є стадією законодавчого процесу, оскільки автоматично слідує за санкціонуванням або промульгації закону главою держави ^1.

На думку інших авторів, опублікування не входить до числа стадій офіційного проходження законопроекту в законодавчому органі. Утворюючи, як вони стверджують, поряд з попередньою підготовкою законопроекту самостійну частину законодавчої діяльності, не пов'язану з офіційною діяльністю законодавчого органу, опублікування являє собою в цій якості особливу стадію законодавчого процесу. Данное мнение обосновывается, исходя из широкого понимания законодательного процесса, когда в него помимо официальной деятельности самого законодательного органа включается также деятельность по созданию закона, в которой наряду с законодательным органом участвуют иные государственные органы, общественность ¹ . Існує точка зору, прихильники якої повністю виключають опублікування зі сфери законотворчості, вважаючи його початком реалізації прийнятого законодавчого акта. Як основний аргумент, покликаного довести обгрунтованість віднесення опублікування до правозастосовчої діяльності, вказується, що опублікування - це, перш за все, одне з умов доведення тексту прийнятого акта до відома його безпосередніх виконавців. Такая точка зрения, в частности, была достаточно распространена в советской юридической науке ² .

На наш погляд, опублікування являє собою самостійний етап юридичної діяльності, відмінний за своїм характером як від попередніх йому стадій законодавчого процесу (внесення законопроекту, його обговорення, прийняття, промульгацію), так і від подальших стадій правозастосування. Володіючи специфічною метою, опублікування здійснюється в певних часових межах. У правовому сенсі воно має місце лише після прийняття закону законодавчим органом, його підписання компетентними посадовими особами та відповідного оформлення, тобто тоді, коли процедура щодо створення закону повністю завершена. Можливість виконання такого закону настає не раніше обумовленого терміну набрання ним чинності. Таким чином, не опублікування, а вступ закону в силу знаменує початок правозастосовчої діяльності. Часовий розрив між опублікуванням закону та початком його реалізації встановлюється в законодавчому порядку. Він необхідний для того, щоб з новим законом, перш, ніж останній почне застосовуватися, були ознайомлені всі верстви населення і, в першу чергу, особи, до яких закон звернений безпосередньо. Це дозволяє зазначеним суб'єктам до введення закону в дію вивчити його і узгодити з ним свою поведінку. У залежності від того, кому в державі належить право на видання законодавчого акта, заключною стадією законодавчого процесу, на нашу думку, може бути або ухвалення закону парламентом, або санкціонування закону главою держави. Якщо законодавчий процес завершується затвердженням закону в парламенті, опублікування здійснюється від імені або за прямим нормативно закріпленому дорученням даного органу, як це має місце в Російській Федерації. Якщо ж твердження закону проводиться за допомогою санкціонування його главою держави, за останнім зазвичай і закріплюється право на опублікування санкціонованого ним закону. Ні в тому, ні в іншому випадку опублікування не пов'язане безпосередньо з завершенням законодавчого процесу, їм лише засвідчується той факт, що закон прийнятий і затверджений, але ще не почав діяти.

Отже, підводячи підсумок другому розділі нашого дослідження з даного питання, зробимо невеликий висновок. Прийняття закону складається з кількох послідовно наступних одна за одною стадій, сукупність яких називається законодавчим процесом. Закон вважається прийнятим, яке набрало чинності, якщо він внесений, розглянутий, прийнятий двома палатами парламенту, підписаний і оприлюднений головою держави відповідно до встановленого Конституцією порядку.

РОЗДІЛ 3. АКТУАЛЬНІ ПРОБЛЕМИ законотворчого процесу в РОСІЙСЬКОЇ ФЕДЕРАЦІЇ

3.1 Лобізм у законодавчому процесі Російської Федерації

Лобізм зародився в XVI столітті ... в монастирях. Саме цим словом - lobby (кулуари, коридор) називали там майданчики для прогулянок. Пізніше воно перекочувало до парламенту, конкретно - в палату громад Англії, і теж означало місце для прогулянок. Тільки на початку XIX ст., Вже в США, слово «лобізм» отримало близьке до сьогоднішнього значення. Лобістами там іменували людей, які намагалися шляхом впливу на депутатів конгресу домогтися прийняття або відхилення законопроекту.

«Лобі», «лобізм» - термін англомовного походження. Відповідно до словника іноземних слів, «лобі», «лобізм» - це система контор та агентств великих монополій при законодавчих органах США, що надають в інтересах цих монополій вплив (аж до підкупу) на законодавців і державних чиновників на користь того чи іншого рішення при прийнятті законів , розміщення урядових замовлень і т.п.; «лобі» називаються також агенти цих контор та агентств (інакше лобісти). Робота лобістів нерідко ведеться на межі дозволеного. Звідси й припущення в дужках - «аж до підкупу» ^1.

Разом з тим є й інше трактування понять «лобі», «лобізм». У роботі «Лобізм у Росії: етапи великого шляху» ² дані терміни розуміються як система і практика реалізації інтересів різних груп (союзів та об'єднань) громадян шляхом організованого впливу на законодавчу та адміністративну діяльність державних органів.

Механізм взаємодії груп громадян і влади значною мірою закуліси, хаотичний і піддається небезпеки корупції. Суттєвими перевагами у взаємодії з органами влади мають більш організовані і сильні організації (об'єднання), які мають зв'язки в федеральному керівництві та фінансові ресурси. Про це свідчать великі міжнародні скандали, такі як «Уотергейт», «Ірангейт», справа «Локхід», в які були залучені певні лобістські організації і посадові особи.

Інститут лобіювання законодавчого процесу в Російській Федерації знаходиться в розвитку. Останнім часом лобізму стали приділяти все зростаючу увагу й у Російській Федерації. Про це свідчать публікації в засобах масової інформації, у суспільно-політичному та науковій періодиці ^1.

Хто реально виступає і може виступати в Росії у ролі лобіста? Найбільш підготовлено і професійно можуть виконувати цю роботу адвокати та «вільні» юристи, які обслуговують комерційні організації та підприємства. Чому віддається перевагу саме цій категорії фахівців? З простої причини. По-перше, вони юридично більш підготовлені. По-друге, вони легально діють на правовому полі. Звичайно, цю роботу можуть успішно виконувати і колишні депутати, чиновники з різних державних відомств, у яких збереглися зв'язки у федеральних органах державної влади.

Не можна виключати можливість лобістської діяльності різних федеральних і регіональних чиновників і посадових осіб. Є величезна прошарок «служивих» фахівців, які готові надати різні послуги, в тому числі і по лобістської частини. Багато «колишні» зараз регулярно відвідують федеральні органи державної влади, але ж не у всіх них благі наміри. Напевно певна частина з них лобіює будь-які інтереси, та це й видно неозброєним поглядом. Іншими словами, лобістську діяльність необхідно регулювати. Ця область політичному житті повинна бути максимально відкритою. Поки ж законопроект не подобається не тільки лобістам, але і юристам і громадським об'єднанням.

Практично можна констатувати, що в російському політичному «істеблішменті» вже з'явилися різні організації, партії, групи (об'єднання) громадян або окремі громадяни, а також посадові особи та чиновники, які впливають у вигідному їм плані на законодавчі (представницькі) і виконавчі органи федеральної державної влади, включаючи Президента та Голови Уряду Російської Федерації та його найближче оточення. Помітна активізація лобістської діяльності з боку іноземних фірм, компаній та окремих громадян, які прагнуть вирішити свої питання, проблеми за рахунок виходу будь-якими шляхами на різних посадових осіб ^1.

Лобістською діяльністю в парламенті і виконавчих органах влади активно займаються російські еліти, які можна умовно розділити на дві групи: сформовані на базі державної економіки або на базі приватного сектора. До першої групи слід віднести організації та представників газового комплексу; аерокосмічної еліти; енергетичного комплексу; лісового комплексу; нафтового комплексу; вугільної промисловості, сільського господарства. До другої групи належать організації і представники банківської еліти; Союзу промисловців і підприємців та ін Однак слід мати на увазі, що перераховані представники і організації постійно перебувають у розвитку, а тому можливий їх занепад. При цьому з'являються і активно беруть участь у лобістської діяльності та багато інших лобістські організації.

Лобіювання в парламенті Росії має свої особливості. Вони полягають в тому, що парламент займається законодавчою діяльністю. У зв'язку з цим лобіювання можливо у вигляді «проштовхування» певного законопроекту чи окремих поправок до нього. Крім цього, можливі різноманітні запити та листи депутатів Державної Думи і членів Ради Федерації у різні федеральні органи державної влади. Велике значення у лобістської діяльності та особистий контакт з депутатом: при особистому знайомстві з парламентарем можна визначити, чи підтримає він необхідний законопроект чи ні.

Лобіювання законодавчої пропозиції або законопроекту в парламенті, як правило, починається з пошуку прихильників (однодумців) серед депутатів. Після того, як вони знайдені, парламентарій або група депутатів вноситься запропонований законопроект у порядку законодавчої ініціативи до Державної Думи. Щирими розробниками в цій ситуації можуть бути не лобісти, а ті хто за ними стоїть. Тому часто буває невідомо, хто ж справжній замовник.

Робота лобіста в парламенті не обмежується тільки пошуком прихильників або однодумців. Важливе значення має здатність переконати або схилити на свій бік «вагаються» депутатів, тих, хто не має чіткої позиції з даного законопроекту. Їх кількість може мати вирішальне значення при обговоренні та прийнятті законопроекту.

У лобіста є фактична можливість брати участь у лобіюванні законопроекту або його окремих положень на будь-якій стадії законодавчого процесу. А саме: при внесенні законопроекту в Державну Думу; при обговоренні законопроекту на Раді Державної Думи; при обговоренні законопроекту у відповідальному за доопрацювання комітеті до прийняття його в першому читанні; при прийнятті в першому читанні; при подальшій доробці законопроекту у відповідальному комітеті для розгляду його в другому читанні; при прийнятті законопроекту у третьому читанні; при розгляді федерального закону, прийнятого Державною Думою в Раді Федерації, а також на стадії підписання федерального закону Президентом Російської Федерації.

При цьому, на всіх стадіях законодавчого процесу об'єктами лобістської «обробки» можуть бути, крім депутатів, і державні службовці - працівники апаратів Державної Думи і Ради Федерації. Від службовців, які працюють у парламенті, залежить дуже багато чого: і швидкість підготовки, і змістовна опрацьованість законопроектів, що надходять на розгляд депутатів, і якісь технічні нюанси. Державні службовці зацікавлені у взаємодії з лобістами, якщо останні постачають їх достовірною інформацією, допомагають вирішувати організаційні питання, надають підтримку робочим групам. Таким чином, в нинішній ситуації у лобістів є досить великі можливості впливати на законодавчий процес, а він, як відомо, може бути і безрезультатним. Наприклад, деякі законопроекти після багаторазових розглядів Державною Думою взагалі знімалися з обговорення.

Таким чином, в нинішній ситуації у лобістів є досить великі можливості впливати на законодавчий процес, а він, як відомо, може бути і безрезультатним. Наприклад, деякі законопроекти після багаторазових розглядів Державною Думою взагалі знімалися з обговорення.

Так як же ставитися до явища лобізму? Здається, що однозначної відповіді на це питання дати не можна. З одного боку, безумовно негативний аспект даного явища виявляється, наприклад, при лобіюванні відверто злочинних або «антидержавних» інтересів (припустимо, при ратифікації міжнародного договору, невигідного для Росії). З іншого ж боку, кулуарне рішення будь-яких питань, досягнення домовленостей часто може сприяти прийняттю найбільш вірних і далекоглядних рішень, які враховують ряд завуальованих нюансів.

3.2 Проблемы законотворчества субъектов Российской Федерации

На сегодняшний день вопросы собственного законотворчества субъектов федеративных государств являются одними из актуальных и проблемных, считает Ф. Ибрагимова ¹ . Практически все субъекты федераций мира имеют право на собственное законотворчество. Это связано с тем, что федерализм как принцип государственного устройства является фактором, обусловливающим двухуровневое законодательство - законодательство федерации и законодательство субъектов. Конечно же, предоставление федерацией своим субъектам права на собственное законотворчество и возрастание роли региональных законов в урегулировании жизни в субъектах является важным и положительным фактом в развитии федераций мира. Но вместе с тем возникновение и развитие данного института ставит перед нами и ряд вопросов. Это и вопросы определения пределов собственного законотворчества субъектов федераций, и вопросы согласования федерального и регионального законодательства, и вопросы развития и эффективности регионального законотворчества. При этом основным вопросом, который требует немедленного ответа, является вопрос о значимости регионального законотворчества в общем для развития единого федеративного правового пространства и отдельно взятого субъекта федерации. Она задается вопросом: действительно ли оправданно наделение широкими законотворческими полномочиями субъектов федераций. Ведь существуют федеративные государства, предоставляющие своим субъектам минимальные права в области правотворчества (Нигерия, Индия, Малайзия). Но при этом существуют и федерации, которые предоставляют своим субъектам право осуществлять собственное законотворчество во многих областях общественной жизни, к которым и относятся Российская Федерация и Федеративная Республика Германия.

Отвечая на вопрос о значимости законотворчества отдельно взятых субъектов федераций для развития единого правового пространства федеративного государства, актуальным является, отмечает Ф. Ибрагимова, исследование законотворческого процесса и практики Республики Башкортостан РФ и земли Саксония ФРГ, так как именно изучение законотворчества регионов позволит показать, как общие закономерности развития собственного законотворчества субъектов федераций преломляются на практике, и выявить как типичное, так и особенное в законотворчестве этих регионов.

Так, в Российской Федерации достаточно давно определились лидеры законотворческой работы. Это: Московская областная Дума, Законодательное Собрание Краснодарского края, Московская городская Дума, Законодательное Собрание Приморского края.

Вместе с тем в период работы IV Государственной Думы ФС РФ своим правом законодательной инициативы, определенным ч. 1 ст. 104 Конституции РФ, ни разу не воспользовались такие представительные органы государственной власти субъектов РФ, как: Государственное Собрание - Эл Курултай Республики Алтай, Государственное Собрание Республики Мордовия, Верховный Совет Республики Хакасия, Новосибирский областной Совет депутатов, Смоленская областная Дума, Агинская Бурятская окружная Дума, Дума Корякского автономного округа, Дума Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, Законодательное Собрание Эвенкийского автономного округа. По состоянию на 1 января 2006 г. Законодательным Собранием Кировской области было внесено 43 законопроекта, по 36 из них было завершено рассмотрение в Государственной Думе ФС РФ, 7 находились на рассмотрении и 1 закон был принят ¹ .

Всего же законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации было внесено значительное число законопроектов, однако качество принятых по их инициативе законов остается не очень значительным.

Причин, как отмечают аналитики, по-прежнему остается несколько. В том числе: низкая степень профессионализма их авторов при составлении законопроектов; запаздывание с выдвижением инициатив и длительный срок («устаревание») нахождения их на рассмотрении в парламенте (от 14 до 3710 дней); несовершенство самого порядка осуществления законодательной инициативы в Государственной Думе, позволяющее отклонять данные инициативы по формальным признакам; большие сложности (этот вопрос неоднократно обсуждался в Государственной Думе и на других уровнях власти) с получением финансово-экономического обоснования (положительного заключения) законопроекта и т.д. ¹ .

В 2006 году завершена процедура рассмотрения 406 законодательных инициатив органов законодательной власти субъектов Российской Федерации. В том числе из них 25 подписаны Президентом Российской Федерации, 172 отклонены Государственной Думой (при рассмотрении в первом и втором чтениях), 39 сняты с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой в связи с отзывом субъекта права законодательной инициативы, 133 возвращены субъекту права законодательной инициативы в связи с несоблюдением требований части 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации и статьи 105 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (отсутствует заключение Правительства Российской Федерации), 16 возвращены субъекту права законодательной инициативы по мотивам принятия аналогичного законопроекта в первом чтении и 21 возвращены авторам по иным основаниям.

Необходимо отметить, что ежегодно растет число законопроектов, вносимых в Государственную Думу органами власти субъектов Российской Федерации, в том числе законопроектов, внесенных в Государственную Думу региональными законодательными органами совместно с депутатами Государственной Думы. Причем законопроекты, внесенные совместно, гораздо чаще становятся законами, чем законопроекты, внесенные только региональными субъектами права законодательной инициативы.

В этой связи администрацией и Законодательным Собранием Кировской области поддерживаются уже неоднократно звучавшие из уст ученых и практиков, различных органов, общественности предложения: о принятии в России закона о парламенте и порядке принятия федеральных законов о консолидированной законодательной инициативе группы субъектов Российской Федерации; о проекте федерального закона, вносящего изменения в процедуру разрешения разногласий во мнениях законодательного органа власти и высшего должностного лица субъекта РФ по проектам федеральных законов; в целом о порядке учета мнения субъектов РФ по тем или иным законам и увеличении сроков для внесения ими поправок; о принятии действенных законов, последствий их применения и т.д. ¹

Более качественному решению этих вопросов может способствовать накопленный опыт работы законодательными и исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации и создаваемых для этого региональных структур. Это в том числе более чем пятилетний опыт работы Совета законодателей (Совета по взаимодействию Совета Федерации с законодательными (представительными) органами субъектов РФ) ² , проведение (включая выездные) парламентских слушаний, круглых столов по различной тематике законодательного обеспечения жизнедеятельности стран, организация широкого мониторинга законотворческой деятельности на федеральном и региональном уровнях с помощью создания на местах центров, советов и т.д. законотворческой работы (например, отдела системного анализа применения законодательства правового управления Самарской области, отдела мониторинга законодательства в аппарате Законодательного Собрания Ростовской области, Института регионального законодательства при Воронежской областной Думе, регионального Центра мониторинга права при Государственной Думе Ставропольского края ¹ , написание и публичное обсуждение докладов о состоянии законодательства в субъектах РФ ² , активное сотрудничество с высшими учебными заведениями по вопросам разработки и мониторинга регионального законодательства и т.д. По мнению автора, заслуживают всяческой поддержки идея и первые практические шаги по созданию (в условиях отсутствия вертикали представительных, законодательных органов власти субъектов РФ) Всероссийской системы мониторинга правового пространства проводимой правовой практики в стране, в том числе на основе создаваемых региональных центров правового мониторинга, проводимых эмпирических исследований, включая «замеры» прогностического свойства по применению действующего законодательства, проведения независимой экспертизы последствий принимаемых законов и правоприменительной практики.

Ф. Ибрагимова обращает внимание на то, что:

1. Основными предпосылками развития законодательства субъектов федерации являются федерализм, необходимость и возможность реализации правового статуса субъектов федерации, приближенность представительных органов государственной власти к населению, необходимость учета особенностей субъектов федерации, а также то, что региональное законодательство всегда выступает инструментом осуществления полномочий субъектов федерации, заложенных в федеральных и региональных законах.

2. Существование двухуровневой системы законодательства неизбежно сопровождается возникновением противоречий между федеральным и региональным законодательством. В Российской Федерации и Федеративной Республике Германия предусматриваются разные модели разграничения предметов ведения и полномочий для осуществления собственного законотворчества регионов. Хотя не стоит говорить о полном совершенстве одной из этих схем разграничения предметов ведения, модель, применяемая в Федеративной Республике Германия, является более сложной и совершенной, так как в ней очень четко прописаны условия, при которых может законодательствовать земля, а также применение данной схемы позволяет избежать дублирования одних и тех же положений как федеральным законодателем, так и региональным.

3. Анализ законотворчества Республики Башкортостан как субъекта Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что множество нормативных правовых актов Республики Башкортостан, принятых по предметам совместного ведения, были опротестованы и признаны противоречащими федеральным законам. Это говорит о том, что вопросы наделения субъектов правом на собственное законотворчество недостаточно были проработаны федеральным законодателем, что привело к противоречиям между федеральным и региональным законодательством. Не оспаривая положение о том, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов именно федеральный центр должен «задать тон», необходимо отметить, что центр должен придерживаться положений Конституции при разграничении предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Конституция Российской Федерации гласит, что разграничение предметов ведения должно осуществляться Конституцией Российской Федерации и договорами о разграничении предметов ведения между федеральным центром и регионами. На сегодняшний день начинает практиковаться неконституционная модель законодательного разграничения предметов ведения и отказ от договорного разграничения права субъекта иметь собственное законодательство.

4. Сравнительно-правовой анализ законотворческого процесса Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан РФ и Ландтага земли Саксония ФРГ позволил выявить, что законотворческая деятельность Ландтага является более демократичной и открытой для общественности, чем деятельность представительного органа Башкортостана. Это выражается прежде всего в том, что пленарные заседания Ландтага являются открытыми для широкой общественности, а также и тем, что народ посредством народного прошения может выступить субъектом законодательной инициативы. Рассматривая это как положительный опыт, необходимо как можно шире, обстоятельнее и нагляднее показывать общественности законотворческую деятельность Государственного Собрания Республики Башкортостан и тем самым поднимать авторитет представительной власти.

5. Сравнительно-правовой анализ законотворчества Республики Башкортостан РФ и земли Саксония ФРГ позволяет сделать вывод о том, что в обоих регионах установлена довольно эффективная законодательная процедура, позволяющая разрабатывать, обсуждать и принимать законы без обращения в соответствующие федеральные органы. При этом надо отметить, что в Республике Башкортостан установлен более сложный законотворческий процесс, что обусловлено объемом участия постоянных комитетов и Президента Республики Башкортостан в законотворческом процессе.

6. Сравнительно-правовой анализ законотворческой деятельности Государственного Собрания Республики Башкортостан РФ и Ландтага земли Саксония ФРГ позволил сделать вывод о том, что как в Республике Башкортостан, так и в свободном государстве Саксония парламентами этих регионов принят необходимый комплекс нормативных правовых актов, регулирующих все основные сферы общественной жизни. При этом приоритетными направлениями развития собственного законотворчества в этих регионах являются вопросы бюджетно-финансового характера, образования, спорта, экономики, труда, строительства, жилья и транспорта, культуры, экологии и развития сельского хозяйства, вопросы природопользования, вопросы здравоохранения, дела семьи, женщин и молодежи, а также социальные вопросы, так как именно в этих сферах общественной жизни субъекты федераций могут более качественно и оперативно решить многие проблемы с помощью собственного законодательства. Развитие собственного законотворчества в этих направлениях определяется также предметом совершенствования законодательства по указанным сферам общественной жизни постоянными комитетами представительного органа как Республики Башкортостан, так и земли Саксония ¹

«Рассматривая вопрос правового регулирования законодательной деятельности субъектов Российской Федерации в современных условиях, необходимо учитывать то, что Конституция предоставила всем субъектам Российской Федерации возможность ведения законодательной деятельности по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и по вопросам, находящимся в исключительной компетенции регионов. Особенностью законодательной деятельности является государственно-территориальное устройство России, которое основывается на принципе федерализма. При ее изучении следует принимать во внимание двухуровневую структуру государственности» ² , - считает С. Салмина.

Во всех субъектах РФ нужно сформировать более совершенную, логичную, результативную правовую систему, принимающую во внимание особенности субъекта Российской Федерации и способную эффективно регулировать происходящие на его территории процессы. Исходя из этого, федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ должно совершенствоваться, руководствуясь научно обоснованным прогнозом развития отношений людей в обществе и соответствующего действительности экономического и финансового состояния государства ¹ .

По ее мнению, стержневой проблемой законодательной деятельности в государствах с федеративным устройством остается точное разделение правового регулирования между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации. Отношения между Российской Федерацией и ее субъектами строятся в зависимости от решения этого вопроса.

В Конституции РФ недостаточно четко сформулированы многие положения о предметах ведения Российской Федерации и предметах совместного ведения, закрепленные ст. 71 и 72, в результате этого возникают трудности в определении исчерпывающего перечня вопросов, по которым субъект РФ вправе осуществлять правовое регулирование. Вне предметов исключительного ведения Российской Федерации и совместных предметов ведения Федерации и ее субъектов последние обладают всей полнотой государственной власти в соответствии со ст. 73 Конституции РФ.

Реализуя на практике положения ст. 72 Конституции РФ, субъекты часто сталкиваются с проблемой отсутствия федерального конституционного закона либо в федеральном законе не в полном объеме затрагиваются интересы субъектов РФ, что приводит к противоречивости законодательства субъектов РФ Основному Закону государства. На основании этого одни субъекты РФ осознанно, другие в силу недостаточной компетентности разрушают и дестабилизируют единое правовое поле Российской Федерации.

При разрешении разногласий между Российской Федерацией и ее субъектами необходимо учитывать интересы всех заинтересованных в этом процессе сторон, соблюдая правовые процедуры согласования этих интересов. Для того чтобы законодательство субъектов Федерации соответствовало Конституции России и ее законам, нужно разработать комплексную программу сохранения единого правового пространства, разработчиками которой должны выступать обе стороны ¹ .

С. Салминой дается следующее определение законодательной деятельности: «Это особый вид деятельности уполномоченных на то законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации, направленной на создание и совершенствование единой, внутренне слаженной и непротиворечивой системы норм, регулирующих сформировавшиеся отношения в обществе. Фундаментальными ее составляющими являются: концепция проекта закона, принципы законодательной деятельности, законодательный процесс - которые должны отличаться научностью, демократизмом, соответствовать праву и не противоречить Конституции РФ, конституциям и уставам субъектов Российской Федерации» ² .

В целях исключения противоречий, которые возникают между Российской Федерацией и ее субъектами по предметам совместного ведения, необходимо исключить возможность произвольного вторжения субъектов РФ в сферы предметов совместного ведения, особо зафиксировать в ст. 72 Конституции РФ, что вторгаться в сферу предметов ведения может только Конституция РФ и федеральные конституционные законы.

Закрепленная в ч. 1 ст. 72 Конституции РФ норма требует опережающего законодательного регулирования Российской Федерацией вопросов, подлежащих совместному ведению. Конституция Российской Федерации не регламентирует обратной последовательности. Таким образом, субъекты РФ не имеют права вторгаться в пределы совместного ведения Российской Федерации посредством своих законов. От концепции опережающего нормотворчества необходимо отказаться, так как она, вне всякого сомнения, противоречит Конституции РФ.

По мнению С. Салминой, поскольку качество законов, как федеральных, так и региональных, которые касаются совместных предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, далеко от идеала, согласование их разработки и принятия необходимо возвести в законодательный ранг, унифицировать требования к их принятию. Каждый закон должен отличаться четкостью, ясностью, определенностью, логичностью. С данной точкой зрения можно согласиться, однако не злоупотребляя при этом унификацией и согласованием разработки региональных законов.

По мнению Р. Мусаевой, со вступлением России на путь демократического развития решение многих социально-экономических проблем общества связывается с полноценным функционированием всего государства, и в первую очередь той части его механизма, которая осуществляет законодательную власть. В этой связи теоретическое осмысление такого сложного и многопланового государственно-политического института, как законодательная власть субъектов Федерации, изучение проблем ее организации и деятельности приобретают в современных условиях особую актуальность. Несомненно, наличие легитимной законодательной власти в силу своего представительного характера способствует укреплению государства в целом, повышению эффективности государственного управления, обеспечению демократии и соблюдению прав как отдельной личности, так и всех граждан России ¹ .

Представленная на региональном и федеральном уровнях законодательная власть в современной России имеет определенные этнокультурные, национальные, исторические и иные особенности, которые должны быть наиболее полно отражены в законодательстве и правоприменительной практике. Актуальность данной темы обусловлена и необходимостью обеспечения действия законов, принимаемых органами законодательной власти, и повышения ответственности указанной ветви власти в целом за полноценную и эффективную реализацию возложенных на нее полномочий в субъектах Российской Федерации.

Вместе с тем, считает она, несмотря на широкий спектр проведенных исследований, теоретико-правовая характеристика законодательной власти субъектов Федерации представляет собой в недостаточной степени исследованную проблематику. Так, в частности, теоретико-правовые проблемы формирования, компетенции и организации деятельности органов законодательной власти субъектов Российской Федерации, определения их места в системе органов государственной власти субъектов и многие другие теоретико-правовые вопросы требуют комплексного исследования с учетом современных реалий ¹ .

Это в значительной степени, с точки зрения автора, касается исследований конституционно-правовых основ деятельности представительных органов власти республик, краев и областей РФ, организации ими законотворческой работы, взаимодействия с Федеральным Собранием РФ и другими высшими органами государственной власти России.

По утверждению Р. Мусаевой:

- деятельность законодательной власти субъектов РФ носит ограниченный характер как по предмету (вопросы исключительного и совместного с субъектами РФ ведения), так и в пространстве (применительно к территориям соответствующих субъектов РФ). С учетом этого под законодательной властью субъекта РФ необходимо понимать основанную на конституционных (уставных) положениях власть народа субъекта РФ, осуществляемую им как непосредственно, так и через уполномоченных лиц, путем реализации законотворческой, представительной, контрольной и учредительной функций по вопросам собственного и совместного ведения;

- на современном этапе законодательная деятельность в субъектах Российской Федерации характеризуется как комплексное явление, в основе которого лежит не только совокупность процедурно-процессуальных правил, определяющих процесс принятия нормативно-правовых актов, но и закрепление определенной компетенции, строящейся на принципе разделения властей, как по вертикали, так и по горизонтали;

- формирование и функционирование законодательной власти в субъектах Федерации осуществляются на основе принципов, которые по своей значимости могут быть классифицированы на общеправовые и специальные. К общеправовым относятся принципы: народовластия; разделения властей; законности; преемственности; единства государственной власти; неотвратимости юридической ответственности; соответствия национального законодательства нормам международного права и другие. К специальным относятся такие принципы, как: принцип создания гарантий для свободной реализации гражданами избирательного права при проведении выборов в законодательный орган; обеспечения представительного характера органа законодательной власти; периодического обновления его состава; разграничения полномочий между органами Федерации и ее субъектов; использования федеральных законов в качестве базовых при разработке и принятии законодательных актов органами субъектов РФ; соответствия нормативных правовых актов субъектов РФ федеральному законодательству; учета местных обычаев и традиций в законотворческой деятельности;

- становление и развитие законодательной власти в России происходили с учетом характерных для ее истории трех периодов: дореволюционного, советского и современного. При этом процесс становления и развития законодательной власти в субъектах РФ в советский и современный периоды органически связан с аналогичными процессами во всей стране, а в дореволюционный период имеет определенные особенности, обусловленные спецификой становления государственности у народов, населяющих территорию России. В частности, в Дагестане и некоторых других субъектах РФ Северокавказского региона (Чечня, Осетия, Кабардино-Балкария и др.) еще задолго до разработки и осуществления положений теории разделения властей в дореволюционный период на уровне местного самоуправления фактически сложился своеобразный прообраз законодательной (представительной) власти. В общинах полисного типа (джамаатах) - народное собрание, обеспечивавшее достаточно эффективное регулирование общественных отношений;

- характерная для современного периода практика чрезмерного расширения на федеральном уровне нормативно-правового регулирования вопросов формирования и функционирования законодательной власти в субъектах РФ препятствует более полному учету соответствующих региональных особенностей, что отрицательно сказывается на эффективности законодательной власти в целом;

- основные проблемы функционирования законодательной власти субъектов Федерации на практике связаны не столько с дальнейшим развитием теоретической основы и совершенствованием нормативно-правовой базы, сколько с реализацией ею своих полномочий, которые необходимо классифицировать на две группы: проблемы совместного характера и проблемы собственно органов законодательной власти субъектов Федерации. Решение проблем совместного характера связано в основном с разграничением полномочий и предметов ведения Федерации и ее субъектов; более четким определением пределов совместной компетенции; обеспечением единого правового пространства Российской Федерации на региональном уровне; участием органов законодательной власти субъектов в правотворческом процессе федеральных органов законодательной власти; осуществлением права законодательной инициативы субъектами Федерации, а также вопросами опережающего законотворчества субъектов Федерации в сфере совместного ведения ¹ . Для отечественной юридической науки, считает Е. Шубина, весьма актуально теоретико-правовое осмысление различных подходов к формированию законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, к вопросам компетенции и организации их деятельности в условиях разделения властей и реформирования федеративных отношений ¹ .

Подводя итог данному вопросу отметим, что сегодня в каждом субъекте Российской Федерации создается собственная система формирования законодательной (представительной) государственной власти. Однако региональное государственное строительство еще не опирается на четко сформулированные критерии, основанные на Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве. Система формирования законодательной (представительной) государственной власти в субъектах Российской Федерации в настоящее время еще не стабилизировалась и не использует всех своих внутренних резервов для самосовершенствования.

В немалой степени это обусловлено еще слабостью теоретико-правовых и прикладных разработок в данной области, подменой научно обоснованных подходов политическим прагматизмом, отсутствием необходимой системности в формировании законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

3.3 Проблема качества законов и пути ее решения

В даний час, як, втім, і раніше, в прийняті закони вноситься значна кількість змін (поправок).

Це говорить про те, що прийняті закони є неякісними. Основну причину цього ми бачимо у недостатній правової регламентації законотворчого процесу.

В даний час хіба що порядок прийняття поправок до Конституції РФ врегульовано окремим Федеральним законом від 4 березня 1998 р. № 33-ФЗ «Про порядок прийняття і вступу в силу поправок до Конституції Російської Федерації» ^1. Всі інші законотворчі процедури входять в регламенти Федеральних зборів РФ:

- Регламент Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації утв. Постановою Державної Думи Федеральних Зборів РФ від 22 січня 1998 р. № 2134-11 ГД ^2;

- Регламент Ради Федерації Федеральних Зборів (зі змінами від 29 березня, 29 травня, 11 грудня 2002 р., 12 лютого 2003 р.) утв. Постановою Ради Федерації Федеральних Зборів РФ від 30 січня 2002 р. № 33-СФ ^3.

Таким чином, фактично, законотворчий процес будується на тлумаченнях Конституційного суду РФ і регламенти Федеральних зборів РФ, прийнятих, як раз на основі зазначених тлумачень.

Вищесказане дозволяє зробити однозначний висновок: в даний час існує очевидна потреба в законодавчому врегулюванні багатьох важливих деталей цього процесу, проте поки такий федеральний закон відсутній.

Такий Закон (назвемо його умовно - «Про законодавчої діяльності в РФ» не тільки б дав легальне поняття законодавчої діяльності (і ряду випливають понять), в рамках Закону можна було б вирішити ряд проблем і питань, які накопичилися в законодавчому процесі нашої країни. Звичайно ж , це могло вимагати внесення змін і доповнень до Конституції РФ, але рано чи пізно це доведеться зробити.

Отже, як же можна зробити законодавчий процес більш досконалим? На які недоліки і дрібниці необхідно звернути увагу законодавцю?

По-перше, звернемося до суб'єктів законодавчої ініціативи. Відповідно до п.1 ст.104 Конституції право законодавчої ініціативи належить Президентові Російської Федерації, Ради Федерації, членам Ради Федерації, депутатів Державної Думи, Уряду Російської Федерації, законодавчим (представницьким) органам суб'єктів Російської Федерації. Право законодавчої ініціативи належить також Конституційному Суду Російської Федерації, Верховного Суду Російської Федерації і Вищого Арбітражного Суду Російської Федерації з питань їх ведення.

Між тим, як підкреслюють дослідники (Карпович В.Д.) можна лише шкодувати, що до числа суб'єктів права законодавчої ініціативи в Російській Федерації не увійшли групи виборців, що передбачено конституціями багатьох демократичних держав світу ^1.

По-друге, на практиці часто виникає питання про те, хто звертається до Уряду РФ за висновком. Пункт 3 ст.104 закріплює, що законопроекти про введення або скасування податків, звільнення від їх сплати, про випуск державних позик, про зміну фінансових зобов'язань держави, інші законопроекти, що передбачають витрати, що покриваються за рахунок федерального бюджету, можуть бути внесені тільки за наявності висновку Уряду Російської Федерації.

Із конституційного тексту недвозначно випливає, що цей обов'язок лежить на ініціатора законопроекту, бо без такого висновку не можна вносити законопроект в Думу. Чинний Регламент Державної Думи це підтверджує, оскільки висновок Уряду належить до числа документів, обов'язково додаються до відповідних законопроектів при їх внесенні в Думу.

Президент РФ вже звертав увагу на те, що у Федеральному Зборах допускалося недотримання цього положення, і повертав прийняті таким чином федеральні закони без розгляду з цієї причини.

Правове значення висновків, як свідчить практика, чисто консультативний. Воно змістовно не пов'язує ні палати Федеральних Зборів, ні Президента. Проте це абсолютно необхідна для них інформація, яка дозволяє судити про те, чи мають можливі наслідки прийняття майбутнього федерального закону фінансове покриття з федерального бюджету, та й про сам характер таких близьких і віддалених наслідків теж.

У зв'язку з цим, представляється доцільним надання висновку Уряду зобов'язуючого характеру, щоб при негативному висновку законопроект не розглядався і не приймався Державною Думою.

По-третє, ч.3 ст.105 Конституції РФ встановлює строк відповідно, з яким, прийняті Державною Думою федеральні закони протягом п'яти днів передаються на розгляд Ради Федерації.

Згаданий строк починає текти, за змістом, на наступний день після прийняття Державною Думою федерального закону в третьому читанні. Протягом цього терміну є можливість остаточно оформити текст прийнятого федерального закону і постанови про його направлення до Ради Федерації. Щоправда, в Конституції немає яке б то не було офіційне тлумачення щодо того, які дні маються на увазі - робочі чи календарні, виключається з цього терміну канікулярний час. Немає такого тлумачення і в Регламенті Державної Думи. Якщо взяти до уваги стислість зазначеного терміну, є підстави вважати, що маються на увазі робочі дні під час сесії. Однак остаточне тлумачення залишається за Конституційним Судом РФ або Законом.

По-четверте, як ми вже зазначили, «терміни» в сучасному законодавчому процесі - це один з основних неврегульованих питань. Також це питання актуальне і щодо терміну відповідно, з яким, президент повинен підписати й оприлюднити прийнятий закон (п.1 ст.106 Конституції РФ).

Якщо вважати, що Президент пов'язаний 14-денним терміном тільки для підписання федерального закону, то виникає питання про те, протягом якого часу після підписання федеральний закон повинен бути оприлюднений? Незрозуміло також, чи входять у зазначені терміни вихідні дні?

Необхідно також законодавчо розділити такі терміни як «оприлюднення» і «опублікування» (або офіційне опублікування), тому що окремі законодавчі акти, зокрема ФКЗ «Про надзвичайний стан» розрізняє два цих терміну.

Слід акцентувати увагу й на те, що в практиці виникають випадки, коли законодавчі акти приймаються з порушенням конституційних процедур. Так, наприклад, як Федеральне збори, так і Президент періодично пропускали 14-денний термін, передбачений п. 4 ст.105, п.2 ст.107, п.2 ст.108 Конституції РФ ^1. Крім того, у практиці палат Федеральних Зборів бували випадки неодноразового голосування за повторно розглядався федеральному закону, якщо відразу необхідну кваліфіковану більшість отримати не вдається. Конституційність такої практики викликає сумніву, бо, по суті, вона означає викручування рук парламентаріям ^2. Виникає логічне запитання, як бути з законодавчими актами, які прийняті з порушенням встановлених процедур? Як бути, якщо, наприклад, при повторному розгляді Федерального закону конституційні вимоги не були дотримані та Державною Думою: порушуючи Регламенту на засіданні палати не було присутнє необхідне число депутатів і не був дотриманий принцип особистого голосування депутатів? Адже таке дуже часто трапляється на практиці.

Потребує вирішення і таке питання, як можливість Президента РФ відмовити у підписанні законодавчого акту в разі його не конституційності. Нагадаємо, що Конституційний Суд РФ у своїй постанові від 06.04.1998 вказав на те, що Президент РФ повинен підписати Закон, при цьому може звернутися до Конституційного суду РФ. На наш погляд дана позиція Конституційного суду РФ є спірною (з таким рішенням Конституційного суду, до речі, не були згодні всі судді). Президент має право повернути в палати Федеральних Зборів без підписання і оприлюднення такий закон, якщо не вважає його прийнятим в сенсі частини 1 статті 107 Конституції. Це право належить Президенту як гаранту Конституції, зобов'язаному забезпечувати всі встановлені нею законодавчі процедури ^1.

Рішення проблеми ми бачимо у прийнятті спеціального Закону «Про законодавчу діяльність у РФ». Це обумовлюється і тим, що окремі акти, що містять норми спрямовані на регулювання законодавчого процесу суперечать Конституції РФ. Так, зокрема ст. 106 Конституції РФ закріплює, що обов'язковому розгляду у Раді Федерації підлягають прийняті Державною Думою федеральні закони з питань:

а) федерального бюджету;

б) федеральних податків і зборів;

в) фінансового, валютного, кредитного, митного регулювання, грошової емісії;

г) ратифікацію та денонсацію міжнародних договорів України;

д) статусу і захисту державного кордону Російської Федерації;

е) війни і миру.

Між тим, п. 5 ст. 16 Закону «Про міжнародні договори» передбачає таку процедуру внесення міжнародного договору на ратифікацію - у порядку законодавчої ініціативи. Відповідно до неї, суб'єкти права законодавчої ініціативи мають право представляти в Державну Думу законопроекти про ратифікацію договорів, які не вступили в силу, але, відповідно до Закону від 15 липня 1995 р., підлягають ратифікації. У цьому випадку Державна Дума направляє законопроект Президентові для внесення по нього пропозицій.

Дана норма вторгається в сферу діяльності виконавчої влади щодо укладання міжнародних договорів і поданням їх на ратифікацію. Викладена процедура, таким чином, усуває від цього Рада Федерації всупереч його конституційним повноваженням, передбаченим у п. «г» ст. 106. І крім того, з Конституції не випливає обов'язки виконавчої влади представляти договір, підлягає відповідно до законодавства ратифікацію, на затвердження Державної Думи, якщо вона не має наміру брати участь у такому договорі.

Не зовсім зрозуміла позиція Державної Думи, яка відповідно до своєї компетенції має прийняти закон або відкинути законопроект, а не направляти його Президентові ^1.

Таким чином, ще раз підкреслимо, що необхідне прийняття спеціального закону спрямованого на регулювання законодавчого процесу. Незважаючи на те, що законодавчий процес у нашій країні вже склався важливо надати йому форму закону, тим самим консолідувати положення, що містяться в тлумаченнях Конституційного суду РФ, регламентах обох палат Федеральних зборів РФ.

На закінчення розгляду даної глави, хотілося б відзначити, що офіційне визнання інституту лобізму в Росії сприяло б певною мірою оптимізації соціально-економічного розвитку країни, стабільності суспільства.

Головне достоїнство лобізму укладено у створенні легітимних можливостей участі у виробленні і прийнятті рішень як найбільш зацікавлених суспільних груп, так і висококомпетентних фахівців.

Перехід в Росії від «дикого», стихійного, кримінального лобізму до цивілізованих відносин, нормальної лобістської діяльності, безсумнівно, сприяв би стабілізації суспільства.

Сьогодні в кожному суб'єкті Російської Федерації створюється власна система формування законодавчої (представницької) державної влади, але в даний час вона ще не стабілізувалася, і не використовує всіх своїх внутрішніх резервів для самовдосконалення.

А так же, это обусловлено еще слабостью теоретико-правовых и прикладных разработок в данной области, подменой научно обоснованных подходов политическим прагматизмом, отсутствием необходимой системности в формировании законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Сьогодні в суб'єктах Федерації склалася досить різноманітна і велика правова система. Разом з тим цю систему не можна назвати цілісної, узгодженої та адекватної дійсності, що потребує досконалого вивчення і чіткого з'ясування специфіки регіонального законотворчості, щоб визначити його місце, роль і співвідносність з федеральним законотворчістю.

І хоча законодавчий процес у нашій країні вже склався, на наш погляд, необхідно прийняти спеціальний закон який консолідував би положення, що містяться в тлумаченнях Конституційного суду РФ, регламентах обох палат Федеральних зборів РФ.

ВИСНОВОК

Законотворчество представляет собой одну из важнейших сторон деятельности государства, форму его активности, имеющую своей не посредственной целью формирование правовых норм, их изменения, отмену или дополнение. В каждом государстве законо творчество обладает своими особенностями, но везде оно направлено на создание и совершенствование единой, внутренне согласованной и непротиворечивой системы норм, регулирующих сложившиеся в обществе разнообразные отношения.

По своей социальной сути законо творчество выступает как процесс возведения государственной воли в закон, ее оформления в различных юридических актах, наконец, как процесс придания содержащимся в них правилам поведения — государственным велениям общеобязательного характеру. Воно охоплює собою безпосередню діяльність уповноважених на те державних органів щодо вироблення, прийняття, зміни чи доповнення нормативно-правових актів.

Законо творчество является важнейшей составной частью всего процесса законоо бразования. Последний включает в себя не только собственно законо творческий, но и весь предшествующий ему подготовительный процесс формирования законодательных актов . Необхідність існування останнього обумовлюється постійно виникає потребою підвищення якості видаваних актів. Оно зависит не только, а зачастую — и не столько от уровня самой собственно законо творческой деятельности государственных органов, сколько от уровня проводившихся до принятия того или иного правового акта подготовительных работ.

Большое значение для повышения качества и эффективности законо творческого процесса имеют , лежащие в основе его организации и осуществления, принципы , так как они:

во-первых, они выступают в качестве руководящих идей для законодателя, определяя пути совершенствования правовых норм;
во-вторых, в случаях пробелов в законодательстве указанные принципы могут использоваться в качестве юридического основания.

Однако принципы законотворчества должны обладать значительной устойчивостью и стабильностью, носить фундаментальный характер.

В зависимости от субъектов законотворчество можно подразделить на такие виды, как:

безпосереднє законотворчість народу в процесі проведення референдуму;
законотворчість представницьких органів державної влади суб'єктів РФ;
законотворчість Федеральних Зборів РФ.

Прийняття закону складається з кількох послідовно наступних одна за одною стадій, сукупність яких називається законодавчим процесом. Закон вважається прийнятим, яке набрало чинності, якщо він внесений, розглянутий, прийнятий двома палатами парламенту, підписаний і оприлюднений головою держави відповідно до встановленого Конституцією порядку.

Але в даний час існує така актуальна проблема, як лобіювання у представницьких органах влади. З одного боку, безумовно негативний аспект даного явища виявляється, наприклад, при лобіюванні відверто злочинних або «антидержавних» інтересів (припустимо, при ратифікації міжнародного договору, невигідного для Росії). З іншого ж боку, кулуарне рішення будь-яких питань, досягнення домовленостей часто може сприяти прийняттю найбільш вірних і далекоглядних рішень, які враховують ряд завуальованих нюансів.

Сегодня в каждом субъекте Российской Федерации создается собственная система формирования законодательной (представительной) государственной власти. Однако региональное государственное строительство еще не опирается на четко сформулированные критерии, основанные на Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве. Система формирования законодательной (представительной) государственной власти в субъектах Российской Федерации в настоящее время еще не стабилизировалась и не использует всех своих внутренних резервов для самосовершенствования.

Законотворчість це складний процес, який вимагає чіткого правового регулювання. І хоча в даний час існує велика кількість правових актів, що регулюють дану діяльність, ця проблема, як і раніше залишається актуальною.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ПРАВОВИХ АКТІВ ТА ЛІТЕРАТУРИ

Правові акти:

1. Конституція Російської Федерації 1993 р. / / Російська газета. - № 7. 21 січня 2009

2. Федеральний конституційний закон від 28.06.2004 № 5 - ФКЗ (ред. від 24.04.2008) «Про референдумі Російської Федерації» / / Збори законодавства РФ. 05.07.2004г. № 27. Ст. 2710.

3. Федеральний закон від 4 березня 1998 р. № 33-ФЗ «Про порядок прийняття і вступу в силу поправок до Конституції Російської Федерації» / / Відомості Верховної Ради України. 9 березня 1998 № 10. Ст. 1146.

4. Постанова Державної Думи Федеральних Зборів РФ від 22 січня 1998 р. № 2134-11 ГД «Про Регламент Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації» / / Відомості Верховної Ради України. 16 лютого 1998 № 7. Ст. 801.

5. Постанова Ради Федерації Федеральних Зборів РФ від 30 січня 2002 р. № 33-СФ «Про Регламент Ради Федерації Федеральних Зборів Російської Федерації» / / Відомості Верховної Ради України. 18 лютого 2002 № 7. Ст. 635.

6. Рада Федерації Федеральних Зборів РФ. Доповідь про стан законодавства в Російській Федерації. - М., 2006. - 261 с.

7. Совет Федерации Федерального Собрания РФ. Доповідь про стан законодавства в Російській Федерації. - М., 2007. - 245 с.

Монографії та збірники:

1. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Підручник. - М., 1999. - С. 542.

2. Бінецький А.Е. Лобізм у сучасному світі. - ТЕИС., М., 2004. - 43 с.

Великий юридичний словник. - Инфра-М., 2006. - C . 58.

3. Васильев В.И. Павлушкин А.В., Постников А. Е. Законодательные органы Субъектов Российской Федерации. - М., 2001. - С. 245 - 246.

4. Венгеров А.Б. Теорія держави і права: Підручник для юридич. вузів. - М.: Юриспруденція, - 1999. - 528 с.

5. Гарднер Д. Великобританія. Центральне і місцеве управління. - М., 1982. - 132 с.

6. Гошуляк В.В. Теоретико-правовые проблемы кон ституционного и уставного законодательства Российской Федерации. - М., 2000. - С. 204.

7. Ісаков В.Б. Законодавчий кодекс Російської Федерації (макет) / / Підготовка і прийняття законів у правовій державі: Матеріали міжнародного семінару. - М. 1998. - С. 419 - 517.

8. Карпович В.Д. Постатейний коментар до Конституції Російської Федерації / / Нова Правова культура. - М.: Юрайт-М., 2002. - С. 457-465.

9. Ковачев Д.А. Проблеми конституційності права. - М., 2003. - С. 173 - 174.

10. Спасів Б.П. Закон і його тлумачення. - М.: Юрид. лит., 1986. - 93 с.

11. Теорія держави і права: Підручник для вузів. Під ред. проф. В.М. Корельского і проф. В.Д. Перевалова. - 2-е вид., Зм. і доп. - М.: Видавництво НОРМА, 2000. - 616 с.

12. Умнова І. А. Конституційні основи сучасного російського федералізму. Уч. посібник. - М., 2000. - С. 140.

13. Чиркин В.Е. Конституционное право в Российской Федерации. - М., 2002. - С. 348.

14. Юбилейный год российского парламентаризма / Под общ. ред. Ю. Шувалова. Выступление Б.В. Грызлова на торжественном заседании Государственной Думы ФС РФ, посвященном столетию учреждения Государственной Думы России. 27 апреля 2006 г. Сборник. - М.: Голжен – Би., 2006. - С. 38.

Статьи:

1. Абрамова А.И. Современный законодательный процесс Российской Федерации: стадии и проблемы их совершенствования // Журнал российского права. - 2007. № 2. - С. 14 - 24.

2. Адарчева Л.С. О совершенствовании законодательной деятельности Государственной Думы // Журнал российского права. - 2000. № 3. - С. 45.

3. Антонова Л.И. Про стадіях правотворчого процесу в СРСР / / Правознавство. - 1966. № 1. - С. 10.

4. Борискова И.В. Современный законодательный процесс Российской Федерации // Вестник Воронежского института МВД России. - 2007. № 4. - С. 8 - 14.

5. Борсова Ж.П. Понятие законотворчества в современном государстве // Конституционное и муниципальное право. - 2008. № 3. - С. 7-9.

6. Бошно С.В. Законодавча ініціатива: внесення законопроектів до Державної Думи / / Право та освіта. - 2004. № 2. - С. 154.

7. Васильев Т.В. Лоббизм как форма политической деятельности: природа, функции, современные виды // Вестник Серия 12. Политические науки. - 2003. № 4. - 128 с.

8. Вестник КС РФ. - 1996. № 3. - С. 13.

9. Дубов І.А. Законодавча ініціатива: проблеми та шляхи вдосконалення / / Держава і право. - 1993. № 10. - С. 34.

10. Законодательство Российской Федерации: теоретические вопросы, проблемы и перспективы развития. Круглый стол // Советское государство и право. - 1992. № 10. - С. 24.

11. Ісаков В.Б. Проблемы обеспечения единства законодательства в Российской Федерации // Законодательство. - 1997. № 4. - С. 17.

12. Исполнение законов. Круглый стол // Советское государство и право. - 1991. № 6. - С. 4.

13. Кененов А.А, Чернобель Г.В. Логические основы законотворческого процесса // Правоведение. - 1991 № 6. - C. 71-77.

14. Керимов Л.М. Понимание парламентаризма и перспективы его развития в России // Гражданин и право. - 2002. № 7/8. - С. 30.

15. Кравченко А.І. Лоббизм в России: этапы большого пути // Социологические исследования. - 1996. № 4. - С. 3-10.

16. Курманов М.М. Приняты изменения в Федеральный закон. Что «приобрели» законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации // Юрист. - 2002. № 11. - С. 2-7.

17. Курманов М.М. Участие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в федеральном законодательном процессе // Государство и право. - 2004. № 10. - С. 52 - 56.

18. Лукьянова Е. Как готовить закон // Народный депутат. - 1990. № 12. - С. 86.

19. Магомедова Є.А. До питання про правові основи законотворчості в Російській Федерації / / Правова політика та правове життя. - 2007. № 2. - С. 123-125.

20. Малков В.П. Оприлюднення та набуття чинності федеральними законів, інших нормативних правових актів / / Держава і право. - 1995. № 5. - С. 28.

21. Миронов С.М. Конституционно-правовой статус Совета Федерации и его взаимодействие с другими органами государственной власти // Журнал российского права. - 2003. № 1. - С. 4-5.

22. Окуньков Л.А. Вето Президента / / Журнал російського права. - 1998. № 2. - С. 22 - 23.

23. Правотворчество в СССР / Под ред. А.В. Мицкевича. - М. 1974. – 284 c.

24. Чехарина В.И. Концепция стабильности закона. - М., 2000. - 205с.

Диссертации и авторефераты:

1. Горобец В.Д. Конституционно-правовой статус парламента Российской Федерации. Дис. на здобуття уч. ст. доктора юрид. наук. - М., 2000. – 391 c.

2. Ибрагимова Ф.М. Сутність та особливості законотворчості в суб'єктах федеративної держави (на прикладі Республіки Башкортостан РФ і землі Саксонія ФРН): Автореф. дис. к.ю.н. Спеціальність 12.00.01. - Челябинск, 2006. – 20 c.

3. Мусаева Р.М. Законодавча влада в суб'єктах Російської Федерації (теоретико-правові питання): Автореф. дис. к.ю.н. Спеціальність 12.00.01. – Махачкала, 2006.- 21 с.

4. Салмина С.Г. Конституція Російської Федерації - правова основа законодавчої діяльності суб'єктів Російської Федерації (на прикладі Тюменської області, Ханти-Мансійського автономного округу - Югри, Ямало-Ненецького автономного округу): Автореф. дис. к.ю.н. Спеціальність 12.00.02. - СПб., 2006. - 20 с.

5. Шубина Е.В. Формирование законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (правовые и организационные вопросы): Автореф. дис. к.ю.н. Спеціальність 12.00.02. – Челябинск, 2006. – 21 с.

1 Див: Венгеров А.Б. Теорія держави і права: Підручник для юридич. вузів. М.: Юриспруденція. 1999. С. 16.

2 Див: Гарднер Д. Великобританія. Центральне і місцеве управління. М. 1982. С. 96.

1 Конституція Російської Федерації 1993 р. / / Російська газета. 21 січня 2009.

1 См.: Теория государства и права: Учебник для вузов. Під ред. Проф. В.М. Корельского і проф. В.Д. Перевалова. - 2-е вид., Зм. і доп. М.: Видавництво НОРМА. 2000. С. 304.

1 Спасів Б. Закон і його тлумачення. М. 1986. С. 84.

2 Див: кененії А.А, Чорнобіле Г.В. Логічні основи законотворчого процесу / / Правознавство. 1991 № 6. C. 71.

3 Виконання законів. Круглий стіл / / Радянська держава і право. 1991. № 6. С. 4.

1 Спасів Б.П. Закон і його тлумачення. М.: Юрид. літ. 1986. C. 70 - 91.

1 Лук'янова Е. Як готувати закон / / Народний депутат. 1990. № 12. С. 86.

2 Законодавство Російської Федерації: теоретичні питання, проблеми та перспективи розвитку. Круглий стіл / / Радянська держава і право. 1992. № 10. С. 24.

1 кененії А.А., Чорнобіле Г.Т. Указ. Раб. З .74.

2 Там же.

1 Див: Борсова Ж.П. Поняття законотворчості в сучасній державі / / Конституційне й муніципальне право. 2008. № 3. С. 7 - 9.

1 Див: Федеральний конституційний закон від 28.06.2004 № 5 - ФКЗ (ред. від 24.04.2008) «Про референдумі Російської Федерації» / / Збори законодавства РФ. 05.07.2004. № 27. ст. 2710.

1 Див: Магомедова Е. А. До питання про правові основи законотворчості в Російській Федерації / / Правова політика та правове життя. 2007. № 2. С. 123 - 125.

1 Постанова Державної Думи Федеральних Зборів РФ від 22 січня 1998 р. № 2134-11 ГД «Про Регламент Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації» / / Відомості Верховної Ради України. 16 лютого 1998 № 7. Ст. 801.

1 Див: Рада Федерації Федеральних Зборів РФ. Доповідь про стан законодавства в Російській Федерації. М. 2006. С. 204 - 205.

2 См.: А дарчева Л.С. О совершенствовании законодательной деятельности Государственной Думы // Журнал российского права. 2000. № 3. С. 45.

1 См.: Горобец В.Д. Конституционно-правовой статус парламента Российской Федерации // Дисс. на здобуття уч. ст. доктора юрид. наук. М. 2000. С. 362 - 363.

1 Исаков В.Б. Проблемы обеспечения единства законодательства в Российской Федерации // Законодательство. 1997. № 4. С. 17.

2 Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. Уч. посібник. М. 2000. С. 140.

1 См.: Курманов М.М. Приняты изменения в Федеральный закон. Що «придбали» законодавчі (представницькі) органи суб'єктів Російської Федерації / / Юрист. 2002. № 11. С. 2 - 7.

1 См. об этом: Курманов М.М. Участие законодательного (представительного) органа государственной власти субъектов РФ в федеральном законодательном процессе // Государство и право. 2004. № 10. С. 52 - 56.

1 См.: Баглай М.В. Конституційне право Російської Федерації. Підручник. М. 1999. С. 542.

2 См.: Васильев В.И . , Павлушкин А.В., Постников А. Е. Законодательные органы Субъектов Российской Федерации. М. 2001. С. 245 - 246.

3 См.: Гошуляк В.В. Теоретико-правовые проблемы кон ституционного и уставного законодательства Российской Федерации. М. 2000. С. 204.

1 См.: Чиркин В.Е. Конституционное право в Российской Федерации. М. 2002. С. 348 .

1 См.: Керимов Л.М. Понимание парламентаризма и перспективы его развития в России // Гражданин и право. 2002 . № 7 / 8. С. 30.

1 Миронов С.М. Конституционно-правовой статус Совета Федерации и его взаимодействие с другими органами государственной власти // Журнал российского права. 2003. № 1 . С. 4 - 5.

1 Див: Курманов М.М. Участь законодавчого (представницького) органу державної влади суб'єкта Російської Федерації у федеральному законодавчому процесі / / Держава і право. 2004. № 10. С. 52 - 56.

1 Див: Ісаков В.Б. Законодавчий кодекс Російської Федерації (макет) / / Підготовка і прийняття законів у правовій державі: Матеріали міжнародного семінару. М. 1998. С. 419 - 517.

1 Див: Абрамова О.І. Сучасний законодавчий процес Російської Федерації: стадії і проблеми їх вдосконалення / / Журнал російського права. 2007. № 2. С. 14 - 24.

1 Боріскова І.В. Сучасний законодавчий процес Російської Федерації / / Вісник Воронезького інституту МВС Росії. 2007. № 4. С. 8 - 14.

2 Наприклад, такі автори, як А.І. Лепьошкін, І. В. Боріскова, А.І. Абрамова та ін

3 Див: Дубов І.А. Законодавча ініціатива: проблеми та шляхи вдосконалення / / Держава і право. 1993. № 10. С. 34.

1 Див: Чехарін В.І. Право законодавчої ініціативи і його вплив на процес стабілізації закону / / Концепція стабільності закону. М. 2000. С. 91.

1 Див: Бошно С.В. Законодавча ініціатива: внесення законопроектів до Державної Думи / / Право та освіта. 2004. № 2. С. 154.

1 См.: Теория государства и права: Учебник для вузов. Під ред. проф. В.М. Корельского і проф. В.Д. Перевалова. - 2-е вид., Зм. і доп. М.: Видавництво НОРМА. 2000. С. 534 - 541.

1 Див: Боріскова І.В. Сучасний законодавчий процес Російської Федерації / / Вісник Воронезького інституту МВС Росії. 2007. № 4. С. 8 - 14.

1 См.: Вестник КС РФ. 1996. № 3. С. 13.

2 См.: Окуньков Л.А. Вето Президента / / Журнал російського права. 1998. № 2. С. 22 - 23.

1 Див: Малков В.П. Оприлюднення та набуття чинності федеральними законів, інших нормативних правових актів / / Держава і право. 1995. № 5. С. 28.

1 Див: Ковачев Д.А. Проблеми конституційності права. М. 2003. С. 173 - 174.

1 См. об этом: Правотворчество в СССР / Под ред. А.В. Міцкевича. М. 1974.С. 224.

2 Например: Антонова Л.И. Про стадіях правотворчого процесу в СРСР / / Правознавство. 1966. № 1. С. 10.

1 Великий юридичний словник. Инфра-М. 2006. C. 58.

2 Кравченко А.І. Лобізм у Росії: етапи великого шляху / / Соціологічні дослідження. 1996. № 4. С. 3-10.

1 Див: Бінецький А.Е. Лобізм у сучасному світі. ТЕИС. М. 2004. С. 24 - 33.

1 Див: Васильєв Т.В. Лобізм як форма політичної діяльності: природа, функції, сучасні види / / Вісник Серія 12. Політичні науки. 2003. № 4.

1 Див: Ібрагімова Ф.М. Сутність та особливості законотворчості в суб'єктах федеративної держави (на прикладі Республіки Башкортостан РФ і землі Саксонія ФРН): Автореф. дис. к.ю.н. Спеціальність 12.00.01. Челябінськ, 2006.

1 У період роботи Державної Думи IV скликання завершено розгляд по різних підставах 1362 законодавчих ініціатив регіонів, з них 64 стали федеральними законами.

1 Див: Ювілейний рік російського парламентаризму / За заг. ред. Ю. Шувалова. Виступ Б.В. Гризлова на урочистому засіданні Державної Думи ФС РФ, присвяченому сторіччю установи Державної Думи Росії. 27 квітня 2006 Збірник. М.: Голжен - Бі. 2006. С. 38.

2 Рада законодавців діє поряд з Державною Радою РФ з 2002 р., що дозволило зміцнити участь регіональних влад у формуванні та проведенні єдиної загальфедеральній державної політики і підвищило взаємодія всіх гілок і рівнів влади. Відбулося понад 10 засідань Ради, в тому числі в 2004 р. з питання законодавчого забезпечення шляхів розвитку лісопромислового комплексу, практики застосування федеральних законів, що розмежовують повноваження між рівнями публічної влади, що особливо важливо для лісової Кіровської області.

1 Див: Рада Федерації Федеральних Зборів РФ. Доповідь про стан законодавства в Російській Федерації. М. 2007. С. 205.

2 Див про це докладніше: там же. С. 212 - 214.

1 Ибрагимова Ф.М. Сутність та особливості законотворчості в суб'єктах федеративної держави (на прикладі Республіки Башкортостан РФ і землі Саксонія ФРН): Автореф. дис. к.ю.н. Спеціальність 12.00.01. Челябинск, 2006. С. 9 - 11.

2 Салміна С.Г. Конституція Російської Федерації - правова основа законодавчої діяльності суб'єктів Російської Федерації (на прикладі Тюменської області, Ханти-Мансійського автономного округу - Югри, Ямало-Ненецького автономного округу): Автореф. дис. к.ю.н. Спеціальність 12.00.02. СПб. 2006. С. 3 - 4.

1 Див: Там само.

1 Там же. С. 4 - 5.

2 Там же.

1 Див: Мусаєва Р.М. Законодавча влада в суб'єктах Російської Федерації (теоретико-правові питання): Автореф. дис. к.ю.н. Спеціальність 12.00.01. Махачкала. 2006. С. 3.

1 Там же. С. 4.

1 Там же. С. 7 - 9.

1 Див: Шубіна Є.В. Формування законодавчих (представницьких) органів державної влади суб'єктів Російської Федерації (правові та організаційні питання): Автореф. дис. к.ю.н. Спеціальність 12.00.02. Челябінськ. 2006. С. 3.

1 Федеральний закон від 4 березня 1998 р. № 33-ФЗ «Про порядок прийняття і вступу в силу поправок до Конституції Російської Федерації» / / Відомості Верховної Ради України. 9 березня 1998 № 10. Ст. 1146.

2 Див: Постанова Державної Думи Федеральних Зборів РФ від 22 січня 1998 р. № 2134-11 ГД «Про Регламент Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації» / / Відомості Верховної Ради України. 16 лютого 1998 № 7. Ст. 801.

3 Див: Постанова Ради Федерації Федеральних Зборів РФ від 30 січня 2002 р. № 33-СФ «Про Регламент Ради Федерації Федеральних Зборів Російської Федерації» / / Відомості Верховної Ради України. 18 лютого 2002 № 7. Ст. 635.

1 Див: Карпович В.Д. Постатейний коментар до Конституції Російської Федерації / / Нова Правова культура. М.: Юрайт-М. 2002. С. 457.

1 Див: Карпович В.Д. Постатейний коментар до Конституції Російської Федерації / / Нова Правова культура. М.: Юрайт-М. 2002. С. 459.

2 Див: Там само.

1 Особлива думка судді Конституційного Суду РФ Е.М. Аметистова / / Ухвала Конституційного Суду РФ від 6 квітня 1998 р. № 11 - П «У справі про вирішення спору між Радою Федерації і Президентом Російської Федерації, між Державною Думою і Президентом Російської Федерації про обов'язок Президента Російської Федерації підписати прийнятий Федеральний закон« Про культурні цінності, переміщені в Союз РСР в результаті Другої світової війни і знаходяться на території Російської Федерації ». Див про це докладніше Шаклеин М. І. Динаміка і якість законотворчого процесу в Російській Федерації / / Журнал російського права. 2008. № 9. С. 3-14.

1 Див: Карпович В.Д. Постатейний коментар до Конституції Російської Федерації / / Нова Правова культура. М.: Юрайт-М. 2002. С. 462.