Контрольна робота по темі:
Адміністративний поділ Росії
План
1. Основні етапи розвитку російського федералізму
2. Загальна характеристика і основні принципи федеративного устрою Росії, їх особливості
3. Предмети ведення та повноваження РФ і її суб'єктів
4. Правовий статус суб'єктів РФ
5. Особливості правового статусу автономій
1. Основні етапи розвитку російського федералізму
Федерати вное прист тання - спосіб територіальної організації федеративної держави, який визначається характером взаємовідносин суб'єктів федерації з федеральними органами влади, а також між собою. На відміну від адміністративно-територіального устрою (поділу), властивого унітарних держав, федеративний устрій має в своїй основі набагато більш ускладнені стосунки, і пов'язано це в першу чергу зі складним механізмом взаємодії різних частин федерації. Одиницями територіального поділу є суб'єкти федерації, найменування яких можуть бути різним: штати, республіки, краю, землі, області та інші.
Територіально-державна форма устрою Росії пройшла кілька етапів у своєму розвитку.
Перший етап розпочався з проголошення на III Всеросійському з'їзді Рад у січні 1918 р. Російської Федерації, що стало прямим наслідком здійснення Жовтневої революції і розпаду колишньої Російської імперії. Це був етап створення і розвитку соціалістичного федералізму, в результаті якого було утворено нову державу - Російська Федерація, а 10 липня 1918 р. була прийнята перша Конституція РРФСР. На російській території відбулося утворення республік і областей за національною та географічною ознаками, хоча чітких меж національного розселення населення не встановлювалося, як не було і чіткого відмінності між республікою і областю, а також розмежування компетенції між центральним урядом і автономними утвореннями. Крім того, адміністративно-територіальні частини Росії включали також губернії та області. У 1923 р., наприклад, до складу РРФСР входило 11 автономних республік, 14 автономних областей і 63 губернії та області.
У 1922 р. був проголошений СРСР - нова федеративна держава, котра включала до свого складу формально рівні суб'єкти - соціалістичні республіки, володіли правом виходу з Союзу. Насправді це була фіктивна федерація з яскраво вираженою тенденцією до створення централізованої унітарної держави. РРФСР увійшла до складу СРСР на правах окремої союзної республіки. При цьому статус її автономій і адміністративно-територіальних одиниць не змінювався. Було проголошено, що суб'єкти Радянського Союзу - республіки - є національними за формою і соціалістичними за змістом. Керівна роль Комуністичної партії, яка офіційно характеризувалася як інтернаціональна сила, перетворювала Радянський Союз, по суті, у фактично унітарна держава з формальними ознаками федеративної держави, побудованого за національним принципом.
Після входження РРФСР до складу СРСР на правах союзної республіки склалася унікальна, з точки зору територіально-державної структури, ситуація, коли до складу федеративної держави входило інше федеративна держава, поряд з унітарними державами. У цей період питання про національно-територіальну структуру РРФСР відійшов на другий план, оскільки на перший план вийшли питання зміцнення Союзу РСР як єдиного жорстко централізованої держави.
У 1936 р. була прийнята нова Конституція СРСР, а в 1937 р. за аналогією з загальносоюзної була прийнята нова Конституція РРФСР. У складі РРФСР налічувалося 16 автономних республік, 5 автономних областей і 10 національних округів (останні не були перераховані в тексті Конституції). Краї та області, в яких проживала велика частина населення РРФСР, в якості суб'єктів Федерації не визнавалися. Автономні республіки були державами, але несуверенним, оскільки їхні основні закони - Конституції - підлягали обов'язковому затвердженню вищим органом державної влади РРФСР - Верховною Радою. Правове становище автономних областей і національних округів не знайшло свого чіткого конституційного закріплення. У наступний період існування в СРСР тоталітарної держави і особливо практика політичних репресій дуже серйозно вдарили по національно-територіальному устрою РРФСР. Були фізично знищені багато керівників автономних утворень РРФСР, були ліквідовані багато автономії без будь-якого юридичного обгрунтування, а цілі народи були насильницьким шляхом переселені в інші місця з місць їх традиційного проживання.
Вже в сучасний період 1991 р. був прийнятий Закон РРФСР "Про реабілітацію репресованих народів", відповідно до якого дії радянської влади щодо репресованих народів були визнані злочинними, а ці народи були юридично реабілітовані.
Найважливіший етап розвитку територіально-державної форми Російської Федерації припадає на початок 90-х рр.., Коли вимоги демократизації політичної та державної структур Радянського Союзу призвели до його розпаду і фактичного проголошення суверенітету більшістю автономних республік і багатьма автономними областями у складі РРФСР. Це явище, що отримало назву "параду суверенітетів", призвело до сильного росту сепаратизму і націоналізму, що, у свою чергу, обернулося навіть вимогою деяких республік про вихід зі складу Російської Федерації. Серйозне значення для збереження цілісності Російської Федерації мало укладення 31 березня 1992 Федеративного договору, який згодом був включений до тексту Конституції РРФСР у якості її складової частини. Договір підтверджував суверенітет республік у складі Російської Федерації, а краї, області, міста Москва і Санкт-Петербург визнавалися суб'єктами Російської Федерації. Крім того, Федеративний договір розмежував предмети ведення і відповідних повноважень між федеральними органами державної влади та органами влади різних суб'єктів Російської Федерації. Федеративний договір не зміг вирішити всіх проблем територіально-політичного устрою Російської Федерації і поставити заслін зростанню націоналістичних тенденцій в ряді суб'єктів, оскільки фактично не гарантував принцип рівноправності суб'єктів і залишав багато невирішеного у взаєминах федеральних органів влади з органами влади суб'єктів.
І нарешті, особливим етапом розвитку сучасного російського федералізму стало прийняття всенародним референдумом 12 грудня 1993 Конституції Російської Федерації. Проект був схвалений Конституційним нарадою і представлений Президентом РФ на всенародне голосування. Більшістю голосів проект був схвалений, і Конституція Російської Федерації вступила в силу, поклавши початок новому етапу розвитку федеративних відносин у Росії.
Референдум був проведений відповідно до Указу Президента РФ від 15 жовтня 1993 р. "Про проведення всенародного голосування за проектом Конституції Російської Федерації". За умовами проведення референдуму Конституція вважалася прийнятою, якщо за неї проголосувало 50% виборців, які взяли участь у голосуванні, за умови, що в референдумі взяли участь не менше 50% зареєстрованих виборців. За підсумками голосування такі умови були дотримані: у голосуванні брало участь більше 58 млн. виборців (54,8%), а за прийняття Конституції проголосувало 33,4 млн. виборців, що склало 58,4% всіх що брали участь у референдумі.
2. Загальна характеристика і основні принципи федеративного устрою Росії, їх особливості
Конституційні засади національно-державного устрою Російської Федерації встановлені нормами гл. 1 Конституції РФ, яка не може бути змінена в звичайному законодавчому порядку, а вимагає для свого зміни фактично ухвалення нової Конституції. Таке положення спрямоване на неприпустимість кардинальної зміни всієї системи федеративних відносин у Росії. Крім того, основи конституційного ладу поширюють суверенітет Російської Федерації на всю її територію, включаючи всі без винятку її суб'єкти, а Конституція Російської Федерації і федеральні закони мають верховенство на всій території Російської Федерації. Тільки Російська Федерація має право забезпечувати цілісність і недоторканність території, отже, цілісність і недоторканність усіх входять до її складу територіальних одиниць.
В якості конституційної основи федеративного устрою Російської Федерації закріплено такі принципи, як:
державна цілісність;
єдність системи державної влади;
розмежування предметів ведення повноважень між органами державної влади України та органами державної влади її суб'єктів;
рівноправність і самовизначення народів Російської Федерації.
У відносинах із федеральними органами державної влади всі суб'єкти Російської Федерації рівноправні між собою. Закріплюючи принцип рівноправності всіх суб'єктів Російської Федерації, Конституція в якості одного з найважливіших принципів закріплює принцип єдиного і рівного громадянства Російської Федерації, незалежно від підстав його придбання, а кожен громадянин Російської Федерації має на її території всіма правами і свободами і має рівні обов'язки, передбачені Конституцією РФ.
Основні питання, які регулюють федеративний устрій Росії, знайшли своє відображення в гол. 3 Конституції. Перш за все, у ст. 65 перерахований повний склад суб'єктів Російської Федерації. У неї входять 21 республіка, 6 країв, 49 областей, 2 міста федерального значення, 1 автономна область і 10 автономних округів. Всього у складі Російської Федерації 89 самостійних суб'єктів, побудованих як за національною, так і за територіальним принципам. Це означає, що в Російській Федерації принцип федералізму поєднується з принципом унітаризму та автономії, забезпечуючи тим самим державну цілісність Російської Федерації як єдиного, самостійної держави. Дуже важливо, що текстом основного закону РФ закріплений поіменний склад суб'єктів Федерації, що означає, що будь-яка зміна загального складу суб'єктів Федерації вимагає як мінімум внесення змін до самої Конституції. Державна цілісність РФ означає відсутність права виходу суб'єктів зі складу Федерації (тобто реалізації права сецесії). Оскільки суб'єкти Федерації входять до складу єдиної держави з територією, що включає території всіх суб'єктів, то будь-яке відділення частини цієї території буде неминуче означатиме порушення цілісності держави. Як правило, сучасні федеративні держави не передбачають у своїх основних законах права суб'єктів на вихід зі складу Федерації. Право на вихід зі складу Федерацій передбачалося конституціями соціалістичних країн - СРСР, Чехословаччини та Югославії. Цей принцип виходив з марксистсько-ленінської теорії про право націй на самовизначення, аж до відділення. Інші Федерації цей принцип не визнавали, але навіть в соціалістичних федераціях закріплювалося чіткого механізму реалізації права суб'єктів на односторонній вихід зі складу єдиного фактично централізованої держави. І коли в результаті політичних змін у цих державах постало питання про вихід окремих суб'єктів, всі три соціалістичні Федерації (СРСР, Чехословаччина та Югославія) фактично розпалися на окремі самостійні держави.
Відсутність принципу добровільного виходу суб'єктів Російської Федерації зі складу єдиного цілісного держави не суперечить принципам демократичного суспільства і цілком відповідає загальносвітовим тенденціям розвитку федералізму. Разом з тим Конституція Російської Федерації допускає прийняття до складу єдиної держави і утворення в ньому нового суб'єкта на основі федерального конституційного закону.
Конституція РФ встановлює статусний характер суб'єктів, відповідно до якого статус республіки як суб'єкта Федерації визначається самою Конституцією РФ і конституцією даної республіки, а статус краю, області, міста федерального значення, автономної області, автономного округу визначається Конституцією РФ і статутом відповідного суб'єкта Федерації, прийнятою законодавчим (представницьким) органом відповідного суб'єкта РФ. Статус суб'єкта Російської Федерації може бути змінений за взаємною згодою Російської Федерації та суб'єкта Російської Федерації відповідно до федеральним конституційним законом, а межі між суб'єктами Російської Федерації можуть бути змінені тільки з їх взаємної згоди.
Найважливіше значення для нормального функціонування російського федералізму має принцип встановлення єдиної державної мови на всій території Російської Федерації, яким є російська мова. Свої державні мови можуть встановлювати і республіки. Вони використовуються поряд з державною мовою Російської Федерації в органах державної влади, органах місцевого самоврядування та державних установах цих республік. Разом з тим Росія гарантує всім її народам право на збереження рідної мови та створення умов для її вивчення та розвитку і гарантує права корінних нечисленних народів відповідно до загальновизнаних принципів і норм міжнародного права та міжнародними договорами Російської Федерації.
Російський федералізм має цілу низку специфічних особливостей, що відрізняють його від федералізму в інших країнах.
Перш за все, Росія була в історичному плані проголошена федерацією, а не створена шляхом об'єднання самостійних держав. Отже, Росія може бути віднесена до конституційної федерації, оскільки вона створена на основі Конституції, в якій закріплена політична самостійність окремих територій, надана загальфедеральній владою.
З самого початку свого утворення Росія являла собою не конституційно-договірну федерацію (як США чи Швейцарія), а конституційно-правову федерацію. Росія на відміну від абсолютної більшості інших федерацій створювалася як федерація асиметрична з різними видами суб'єктів Федерації, створеними як по національно-територіальному (21 республіка-держава, 10 автономних округів і 1 автономна область), так і за територіальною ознакою (6 країв, 49 областей , 2 міста федерального значення).
Суб'єкти Федерації з самого початку не мали право виходу з її складу, але статус суб'єкта Федерації за узгодженням з загальнофедеральних органами влади і на підставі спеціального конституційного закону міг бути змінений. Конституція РФ передбачила можливість вступу нових суб'єктів до складу Російської Федерації.
3. Предмети ведення та повноваження РФ і її суб'єктів
Одним з найбільш складних питань функціонування російського федералізму є проблема сфери ведення і повноважень самої Федерації та її суб'єктів. Ця проблема, до речі, є найбільш важкою і для багатьох зарубіжних федерацій. Конституція РФ при закріпленні предметів ведення самої Федерації та її суб'єктів виходить з принципу встановлення окремо питань ведення Російської Федерації і питань спільного відання Федерації та її суб'єктів.
Поза межами ведення Російської Федерації і повноважень Російської Федерації і її суб'єктів суб'єкти Російської Федерації мають всю повноту державної влади. У ведення Російської Федерації входять найбільш суттєві питання державного життя, соціально-економічної, зовнішньополітичної, оборонної, законодавчої та інших сфер діяльності (ст. 71 Конституції).
У спільній віданні Російської Федерації і її суб'єктів знаходяться:
питання захисту прав і свобод людини;
питання забезпечення законності та правопорядку;
питання громадської безпеки;
режим прикордонних зон;
питання володіння, користування і розпорядження землею;
розмежування державної власності;
охорона навколишнього середовища;
захист сім'ї та соціальний захист громадян;
встановлення загальних принципів організації системи органів державної влади та місцевого самоврядування;
координація міжнародних і зовнішньополітичних зв'язків суб'єктів Російської Федерації;
виконання міжнародних договорів Російської Федерації та інші питання внутрішньої, зовнішньої та соціально-економічної політики як самої Федерації, так і її суб'єктів.
За предметів ведення Російської Федерації приймаються федеральні конституційні закони та федеральні закони, що мають пряму дію на всій території Російської Федерації. За предметів спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації видаються федеральні закони і приймаються відповідно до них закони та інші нормативні правові акти суб'єктів Російської Федерації.
Поза предметів ведення Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації республіки, краю, області, міста федерального значення, автономна область і автономні округу здійснюють власне правове регулювання, включаючи прийняття законів та інших нормативних правових актів. Закони та інші нормативні правові акти суб'єктів Російської Федерації не можуть суперечити федеральним законам, прийнятим з предметів ведення Російської Федерації і з предметів спільного ведення.
У разі протиріччя між федеральним законом і іншим актом, виданим у Російській Федерації, діє федеральний закон. У разі протиріччя між федеральним законом і нормативним правовим актом суб'єкта Російської Федерації, виданим поза предметів ведення Російської Федерації і поза предметів спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів, діє нормативний правовий акт суб'єкта Російської Федерації.
Проблеми розмежування повноважень між Російською Федерацією і її суб'єктами прийняли досить гострий характер у зв'язку з намірами центральної влади до зміцнення вертикалі виконавчої влади в Російській Федерації. Крім конституційних положень про предмети ведення Російської Федерації і його суб'єктів для вирішення цих проблем використовувалися положення Федеративного Договору, підписаного 31 березня 1992 Федеративний договір не підписали повноважні представники Республіки Татарстан і Чеченської Республіки. З Республікою Татарстан 15 лютого 1994 був підписаний окремий договір про розмежування предметів ведення і взаємне делегування повноважень із Російською Федерацією. Аналогічний договір був укладений з Республікою Башкортостан і рядом інших суб'єктів Російської Федерації. Подібні договори були укладені в силу об'єктивної необхідності для запобігання розпаду Російської Федерації. Однак, по закінченні ряду років, стало очевидним, що проблема розмежування повноважень не була вирішена, ряд повноважень взагалі не був законодавчо врегульовано, що стало серйозним гальмом у розвитку як федеративних відносин, так і в подальшому розвитку російської державності.
У зв'язку з цим в липні 2001 р. Президентом РФ була утворена робоча комісія для підготовки пропозицій і документів для подальшого розвитку федеративних відносин, розмежування повноважень між Російською Федерацією, її суб'єктами та органами місцевого самоврядування. Тому в цьому відношенні належить ще дуже велика і складна робота, до якої будуть залучені Президент, Уряд, Федеральні збори, представники суб'єктів Федерації органів місцевого самоврядування.
4. Правовий статус суб'єктів РФ
Суб'єктами Російської Федерації називаються входять до її складу як невід'ємних складових частин на принципах рівноправності національно-державні та державно-територіальні утворення. У складі Російської Федерації 32 національно-державних утворення (21 республіка, 10 автономних округів, 1 автономна область) і 57 державно-територіальних утворень (6 країв, 49 областей і 2 міста федерального значення).
Проблема правового статусу суб'єктів Російської Федерації є найбільш складною, що викликає багато суперечок і дискусій, а отже, і різні точки зору на способи і шляхи вирішення цієї проблеми. Перш за все, слід відзначити особливість закріплення правового статусу суб'єктів Російської Федерації, яка полягає в тому, що цей статус закріплено двома видами нормативно-правових актів. Для республік - це Конституція РФ і Конституція відповідної республіки, а для країв, областей, міст федерального значення, автономної області, автономних округів - Конституція РФ і статут відповідного суб'єкта.
Конституція РФ встановлює основні принципи, на яких повинен базуватися правовий статус суб'єктів Російської Федерації. Перш за все, суб'єкти мають свій основний закон і своє законодавство, для республік - це Конституції, для всіх інших суб'єктів - це статути. Причому ці основні закони, як і все законодавство суб'єктів, приймається ними самостійно і не потребує ніякого затвердження з боку загальнофедеральних державних органів. Республіка може приймати свою конституцію як представницьким органом, так і шляхом всенародного референдуму, статути інших суб'єктів Федерації приймаються законодавчим (представницьким) органом відповідного суб'єкта.
Конституція РФ встановлює принцип розмежування предметів ведення і повноважень між федеральними органами державної влади та органами державної влади суб'єктів Федерації. Це розмежування повноважень встановлюється, у першу чергу, Конституцією Російської Федерації, а також Федеративним та іншими договорами про розмежування предметів ведення і повноважень. Необхідно відзначити, що ця проблема є однією з найбільш складних у відносинах федерального центру з суб'єктами Федерації. Справа в тому, що деякі Конституції республік та інші правові акти суб'єктів були прийняті ще до набуття чинності Конституцією РФ 1993 р. в період "параду суверенітетів" і, відповідно, містять значну кількість норм, що суперечать як самої російської Конституції, так і общефедеральному законодавству .
Проте деякі суб'єкти Федерації брали свої Конституції вже після прийняття Конституції РФ і також включали суперечать загально Конституції положення. Бурхливе зростання самостійного законодавства в суб'єктах знизив рівень якості цього законодавства, що також об'єктивно викликало появу суперечать Конституції і федерального законодавства норм.
Найбільш часті приклади суперечать загально Конституції і законодавству норм, що містяться в Конституціях суб'єктів, перш за все республік, зводилися до наступного:
проголошення повного державного суверенітету;
оголошення своєї держави суб'єктом міжнародного права.
В окремих випадках навіть було визначено конституційне право республіки на вихід зі складу Федерації на основі референдуму, закріплення пріоритету федеральних законів тільки після затвердження їх законодавчими органами республіки; віднесення засад внутрішньої і зовнішньої політики тільки до компетенції самої республіки; закріплення права республіки на надання іноземцям російського громадянства та надання політичного притулку (що знаходиться у винятковому віданні РФ); можливість створення внутрішніх митних кордонів (повністю забороняються Конституцією РФ); пріоритет державного національної мови за рахунок применшення ролі державної російської мови і т.д.
Численні невідповідності правових норм, що діяли в суб'єктах Федерації, правовим нормам самої Федерації загрожували перерости в правове беззаконня і створити небезпеку повної дезінтеграції російського федералізму. Президентом РФ було вжито невідкладних заходів, створено інститут повноважних представників Президента в 7 федеральних округах, які за прямим дорученням Президента провели величезну роботу з приведення законодавства суб'єктів Федерації у відповідність з загальфедеральним. Таким чином, були здійснені серйозні заходи по фактичному відтворенню принципу розмежування предметів ведення і повноважень між федеральними органами державної влади Російської Федерації і її суб'єктів, хоча остаточно проблема ще далека від свого вирішення.
Наступним найважливішим принципом конституційного статусу суб'єктів Російської Федерації є принцип рівноправності всіх суб'єктів, який закріплюється у кількох напрямках.
По-перше, закріплюється рівноправність суб'єктів Федерації у відносинах з федеральними органами державної влади.
По-друге, рівноправність суб'єктів Федерації між собою, тобто у відносинах один з одним, коли вони виступають на рівноправній основі. Хоча деякі вітчизняні автори ставлять під сумнів принцип рівноправності суб'єктів РФ, виходячи, насамперед, з асиметричності самої Федерації, що включає різні види суб'єктів, як з точки зору обсягу їх повноважень, так і з точки зору характеру їх існування і функціонування.
Конституція РФ забезпечує територіальну і державну цілісність Російської Федерації. Цим положенням фактично стверджується відсутність права виходу (сецесії) будь-якого суб'єкта РФ з її складу, оскільки територія Російської Федерації включає в себе території всіх її суб'єктів. Відсутність права сецесії у суб'єктів Російської Федерації цілком відповідає тенденціям світового розвитку федералізму, оскільки сучасні зарубіжні Конституції також в абсолютній більшості виходять з непорушною цілісності федерацій, а спроби окремих суб'єктів односторонньо поставити питання про відділення від Федерації зустрічають самий жорсткий опір з боку загальнофедеральних влади.
Конституція України закріплює основи державної влади в суб'єктах Російської Федерації, які включають в себе єдність всієї державної влади, тобто державна влада і у Федерації і в її суб'єктах виступає у формі єдиної, але при її здійсненні як в Російській Федерації, так і в її суб'єктах реалізується принцип її поділу на законодавчу, виконавчу і судову галузі влади, і, нарешті, державну владу в суб'єктах РФ здійснюють утворювані ними державні органи. Це означає, що ніякі інші державні органи, крім утворених безпосередньо самими суб'єктами Федерації, не можуть привласнювати собі право на здійснення державної влади.
Вся система органів державної влади суб'єктів Російської Федерації встановлюється ними самостійно, але при цьому повинні бути дотримані дві обов'язкові умови: по-перше, ця система повинна відповідати основам конституційного ладу РФ і, по-друге, вона повинна відповідати загальним принципам організації представницьких і виконавчих органів державної влади, встановленим федеральним законом. Такий закон був прийнятий 6 жовтня 1999
Конституція РФ виходить з принципу єдності системи виконавчої влади в Російській Федерації. Цю систему утворюють федеральні органи виконавчої влади та органи виконавчої влади суб'єктів Федерації з предметів ведення Російської Федерації і повноважень Російської Федерації з предметів спільного ведення Федерації і її суб'єктів. Федеральні органи виконавчої влади та органи виконавчої влади суб'єктів можуть за взаємною згодою передавати один одному здійснення частини своїх повноважень. Це положення прямо закріплено в ст. 78 Конституції РФ. Суб'єкти Федерації з предметів свого ведення мають усю повноту державної влади, тобто у цій сфері здійснюють свою власну законотворчість, включаючи прийняття законів суб'єктів Федерації, підзаконних та інших нормативних актів. При цьому важливою особливістю законодавства суб'єкта Федерації є те, що у разі протиріччя між федеральним законом і нормативним правовим актом, виданим з предметів ведення суб'єкта Федерації, пріоритет належить нормативного правового акту суб'єкта Федерації.
Конституція РФ встановлює загальний принцип зміни статусу суб'єкта Федерації, який полягає в тому, що має бути взаємна згода Російської Федерації і даного суб'єкта.
Проте Конституцією РФ не встановлена процедура зміни як самого статусу суб'єкта Федерації, так і реалізація принципу взаємної згоди. Такі процедури повинні бути врегульовані спеціальним федеральним конституційним законом, який ще не прийнятий.
За взаємною згодою між суб'єктами Федерації може бути проведено зміну їх меж, яке обов'язково підлягає затвердженню Радою Федерації Федеральних Зборів РФ. У разі внесення змін в найменування суб'єкта Федерації, яке здійснюється самим суб'єктом, нове найменування підлягає включенню до ст. 65 Конституції РФ, що містить перелік всіх суб'єктів Федерації. Така зміна здійснюється прийняттям спеціального указу Президента РФ, а будь-яких погоджувальних чи інших процедур з боку федеральних органів влади законодавством не передбачено.
Конституція РФ встановлює деякі особливості окремих видів суб'єктів Федерації, що дає підставу російським дослідникам визначати Російську Федерацію як "асиметричну", оскільки в абсолютній більшості зарубіжних федерацій встановлюється і гарантується певна симетрія як у найменуваннях, так і в переліку ознак самого суб'єкта Федерації. Конституція РФ визначає республіки, що входять до її складу, як держави (ч. 2, ст. 5).
Інші види суб'єктів, що входять до складу РФ, Конституцією ніяк не визначені, хоча в постанові Конституційного Суду РФ від 14 липня 1997 р. у справі про тлумачення міститься у ч. 4 ст. 66 Конституції РФ положення про входження автономного округу до складу краю, області визначені. Тобто край, область, автономний округ визначено як державно-територіальні утворення, що, поряд з існуванням національно-територіальних утворень, характеризує Російську Федерацію як "асиметричну".
При цьому необхідно зазначити, що традиційно федеративні держави не містять у своєму складі таких суб'єктів, як республіки. Це було характерно для соціалістичного типу федерацій (Радянського Союзу, Чехословаччини, Югославії). Соціалістичні Федерації розпалися на окремі самостійні держави. А в інших федераціях таких суб'єктів, як республіки, не передбачено. Крім того, до складу Федерації як єдиної союзної держави не входять інші держави, це швидше характерно для конфедерації як форми об'єднання повністю суверенних держав. Тому і з цієї точки зору Російська Федерація є абсолютно своєрідною. Республіки як суб'єкти Російської Федерації мають своє громадянство. Інші суб'єкти такого права позбавлені. У даному випадку тут спостерігається знову разюча відмінність від світового досвіду федералізму, коли одні Федерації (США, Німеччина) надають своїм суб'єктам всім без винятку право мати своє громадянство, інші (Індія) позбавляють всі свої суб'єкти такого права.
Конституцією РФ питання республіканського громадянства не врегульоване. Разом з тим питання надання іноземним громадянам та особам без громадянства статусу громадянина Російської Федерації та питання виходу російських громадян з громадянства РФ є виключною компетенцією самої Федерації, а не її суб'єктів - республік.
Відповідно до норм Конституції РФ республіки мають право встановлювати свої державні мови, хоча більш конкретно питання про державні мови республік Конституцією також не регулюється.
Особливістю російського федералізму та правового статусу ряду суб'єктів Федерації є входження автономних округів до складу краю чи області. Це також відмінна особливість російського федералізму, оскільки в інших федераціях одні суб'єкти не можуть входити до складу інших суб'єктів, що неминуче викликало б правові та організаційні колізії. За Конституцією РФ відносини автономних округів, що входять до складу краю чи області, можуть регулюватися федеральним законом і договором між органами державної влади автономного округу і відповідно органами державної влади краю чи області. За постановою Конституційного суду РФ про тлумачення ч. 4 ст. 66 Конституції РФ констатувалося, що входження автономного округу до складу краю, області означає, що, будучи рівноправним суб'єктом Федерації, він одночасно становить частину іншого її суб'єкта. Це означає наявність у краю, області єдиних території і населення, складовими частинами яких є територія і населення автономного округу, а також органів державної влади, повноваження яких поширюються на територію автономних округів.
Конституція України закріплює в якості суб'єктів Російської Федерації два міста федерального значення - Москви і Санкт-Петербург. Слід зазначити, що Москва, будучи самостійним суб'єктом Російської Федерації, одночасно є столицею Федерації зі своїм особливим статусом столиці. Санкт-Петербург є також самостійним суб'єктом Федерації. В обох містах федерального значення здійснюється місцеве самоврядування.
Незважаючи на певні особливості різного виду у суб'єктів Російської Федерації є багато спільного, що дає підставу говорити про наявність єдиного конституційно-правового статусу всіх суб'єктів РФ.
Перш за все, кожен суб'єкт РФ має свою територію, положення про яку закріплюються в Конституціях та статутах суб'єктів Федерації. Територія суб'єкта Федерації цілісна, неподільна, недоторканною і не може бути змінена без згоди суб'єкта Федерації. Крім своєї власної території кожен суб'єкт має свою правову систему. Поза предметів ведення Російської Федерації і спільного ведення Федерації і її суб'єктів, всі суб'єкти самостійно здійснюють правове регулювання, включаючи прийняття основних законів - Конституцій або статутів, звичайного (поточного) законодавства і прийняття інших нормативних актів.
Республіки беруть Конституції, порядок прийняття і зміни яких закріплюється Конституцією даного суб'єкта. Конституції республік можуть прийматися як референдумом (всенародним голосуванням), так і законодавчим (представницьким) органом республіки. Інші види суб'єктів Російської Федерації приймають свої статути, як встановлено Конституцією РФ, законодавчим (представницьким) органом даного суб'єкта Федерації. Тому прийняття статутів яким-небудь іншим способом, включаючи регіональний референдум, не передбачається.
Системи права суб'єктів Федерації представляють собою складову частину системи права всієї Російської Федерації. Звідси випливає, що системи права суб'єктів Федерації мають будуватися на конституційних принципах Російської Федерації, а основні закони суб'єктів, поточні закони та інші нормативні акти, прийняті в суб'єктах, не повинні суперечити загальфедеральній Конституції і федеральних законів. Необхідно відзначити, що в конституціях республік можна знайти положення, що не відповідають нормам основного закону РФ. У різних Конституціях це невідповідність стосується статусу республік у складі Російської Федерації, громадянства і державних мов, меж дії Конституції РФ і федеральних законів, розмежування предметів ведення Російської Федерації і входять до її складу республік, системи органів державної влади та місцевого самоврядування, прав людини і громадянина .
Суб'єкти Російської Федерації встановлюють самостійно свою систему органів державної влади, яка повинна відповідати основам конституційного ладу РФ і загальним принципам організації представницьких і виконавчих органів державної влади, встановлених федеральним законодавством. У систему органів державної влади суб'єкта РФ входить законодавчий (представницький) орган державної влади, вищий виконавчий орган державної влади, інші органи державної влади, що встановлюються конституцією або статутом суб'єкта Федерації. У систему органів державної влади суб'єкта Федерації може входити і вища посадова особа суб'єкта, посада якого встановлена конституцією або статутом суб'єкта.
Законодавчий (представницький) орган суб'єкта Федерації є постійно діючим вищим і єдиним органом законодавчої влади суб'єкта РФ. Структура і повноваження цього законодавчого органу визначаються конституцією або статутом даного суб'єкта. Формування законодавчого органу здійснюється на основі загального, рівного і прямого виборчого права при таємному голосуванні. Законодавчий орган суб'єкта обирається на 4 або 5 років, а чисельність депутатів коливається від 250 депутатів у Татарстані, 65 - в Бурятії до 32 депутатів у Туві.
Президент республіки може достроково розпустити законодавчий орган. Але він позбавлений цього права протягом першого року після обрання законодавчого органу; якщо законодавчий орган пред'явив президентові конституційні звинувачення, якщо на території республіки введено надзвичайний стан, якщо до закінчення терміну президентських повноважень залишається шість місяців.
Основні повноваження законодавчого (представницького) органу суб'єкта Федерації зводяться до наступного:
прийняття місцевої Конституції;
внесення поправок до Конституції або статут суб'єкта Федерації;
прийняття регіональних законів, внесення до них змін та доповнень;
вирішення питань, що стосуються кордонів суб'єкта Федерації;
вирішення питання про проведення референдуму в суб'єкті Федерації;
призначення чергових або позачергових виборів президента чи вищої посадової особи суб'єкта Федерації;
прийняття місцевого бюджету;
розпорядження власністю суб'єкта і інші повноваження.
Правом законодавчої ініціативи володіють депутати законодавчого (представницького) органу, вища посадова особа суб'єкта Федерації, представницькі органи місцевого самоврядування. Конституція або статут суб'єкта Федерації передбачають можливість надання права законодавчої ініціативи також громадським об'єднанням або групі громадян.
Закони суб'єкта Федерації направляються вищій посадовій особі для підписання та оприлюднення. Вища посадова особа має право відхилити прийнятий закон і направити його на повторний розгляд вищим представницьким органом суб'єкта Федерації. Депутати можуть подолати вето на закон, накладене вищою посадовою особою.
Депутати законодавчого (представницького) органу суб'єкта Федерації не можуть бути депутатами інших представницьких органів, обіймати державні посади, перебувати на державній службі. Депутати працюють на професійній основі і не можуть займатися іншою оплачуваною діяльністю, крім викладацької, наукової та іншої творчої діяльності. Конституція або статут суб'єкта Федерації закріплює принцип недоторканності депутата законодавчого органу протягом всього терміну його повноважень. Позбавлення депутата недоторканності може бути вирішено законодавчим (представницьким) органом суб'єкта за поданням прокурора суб'єкта Російської Федерації.
У суб'єктах Російської Федерації встановлена система органів виконавчої влади (вищий виконавчий орган) на чолі з його керівником. Керівник вищого виконавчого органу обирається громадянами даного суб'єкта шляхом загального голосування на термін до 5 років і, як правило, не може бути переобраний на свою посаду більше двох термінів поспіль.
При обранні посадової особи на посаду кількість висунутих кандидатів не обмежена. При цьому в республіках кандидат на посаду президента повинен бути громадянином даної республіки, проживати постійно на її території встановлений Конституцією термін, володіти національною мовою, вимовляти присягу при вступі на посаду на національному державною мовою республіки. В інших суб'єктах Федерації таких вимог не встановлено.
Вища посадова особа як глава виконавчої влади не може виконувати ніяких інших державних функцій, бути депутатом представницького органу, займатися підприємницькою або іншою оплачуваною діяльністю. Йому може бути висловлена недовіра законодавчим органом, а якщо це передбачається законодавством суб'єкта Федерації, то він може бути достроково відкликаний виборцями зі своєї посади.
У разі дострокового припинення повноважень вищого посадової особи позачергові вибори проводяться не пізніше ніж через шість місяців.
Вищий виконавчий орган є постійно діючим органом виконавчої влади суб'єкта Російської Федерації. У його повноваження входить виконання Конституції, законів та інших нормативних актів на території суб'єкта, соціально-економічний розвиток суб'єкта, участь у проведенні єдиної державної політики в галузі фінансів, науки, освіти, охорони здоров'я, соціального забезпечення та екології, здійснення інших повноважень.
Правові акти органів та посадових осіб суб'єкта, що суперечать Конституції Російської Федерації, федеральним і регіональним законам, повинні бути опротестовані відповідним прокурором чи його заступником. Президент Російської Федерації має право звернутися до законодавчого органу суб'єкта Федерації з поданням про приведення Конституції або статуту суб'єкта у відповідність з Конституцією Російської Федерації і федеральними законами, призупиняти дію акта вищої посадової особи і органу виконавчої влади. А вища посадова особа суб'єкта має право звернення до відповідного суду для вирішення питання про відповідність виданого ним або органом виконавчої влади акту Конституції Російської Федерації федеральним законам і міжнародним зобов'язанням Російської Федерації.
Система органів державної влади суб'єктів встановлюється нормами конституцій або статутів і будується на принципах поділу влади - на законодавчу, виконавчу і судову. У багатьох республіках створені конституційні суди, у ряді інших суб'єктів - статутні суди.
Законодавчу владу в краях, областях, містах федерального значення, автономних утвореннях здійснюють думи, законодавчі збори, збори депутатів, утворені на основі виборності відповідно до норм відповідного статуту. Виконавчу владу в цих суб'єктах здійснюють губернатор, голова адміністрації, адміністрація області і т.д.
У межах ведення Російської Федерації і повноважень Російської Федерації з предметів спільного ведення Федерації і її суб'єктів федеральні органи виконавчої влади та органи виконавчої влади суб'єктів Федерації утворюють єдину систему виконавчої влади Російської Федерації. Органи виконавчої влади суб'єктів і федеральні органи виконавчої влади можуть взаємно передавати один одному здійснення частини своїх повноважень. Така передача може здійснюватися шляхом підписання угод між відповідними органами виконавчої влади. Президент Російської Федерації має право припиняти дії актів органів виконавчої влади суб'єктів Федерації, якщо вони суперечать федеральної Конституції й федеральних законів, міжнародним зобов'язанням Російської Федерації чи порушують права та свободи людини і громадянина. Президент РФ також має право використовувати погоджувальні процедури для розв'язання розбіжностей між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади її суб'єктів, а також між органами державної влади суб'єктів.
Конституціями, статутами і законами суб'єктів Російської Федерації встановлено правовий статус і порядок використання офіційної символіки суб'єктів - герба, прапора і гімну. Суб'єктам Російської Федерації належить право брати участь у міжнародних та зовнішньоекономічних зв'язках Російської Федерації, координація яких входить в спільне ведення Російської Федерації і її суб'єктів. Суб'єкти Російської Федерації здійснюють міжнародні та зовнішньоекономічні зв'язки із суб'єктами іноземних федеративних держав, адміністративно-територіальними утвореннями іноземних держав, а також беруть участь у діяльності міжнародних організацій. Органи державної влади суб'єкта Російської Федерації мають право на ведення переговорів з іноземними партнерами та укладання з ними угод, про що попередньо повідомляються федеральні органи виконавчої влади.
Координація міжнародних і зовнішньоекономічних зв'язків суб'єктів Російської Федерації здійснюється федеральними органами виконавчої влади в порядку, що встановлюється Президентом Російської Федерації.
Конституціями республік і статутами інших суб'єктів РФ встановлюється конкретний перелік питань, що входять у виключне відання суб'єктів Російської Федерації. Цей перелік грунтується на нормах федеральної Конституції, в яких говориться, що поза межами ведення Російської Федерації і спільного ведення Федерації і її суб'єктів суб'єкти Федерації мають всю повноту державної влади, а у випадку протиріччя між федеральним законом і нормативним правовим актом, виданим поза межами ведення Російської Федерації та спільного ведення Федерації і її суб'єктів, діє нормативний правовий акт суб'єкта Російської Федерації.
У виняткове ведення суб'єкта Російської Федерації входять такі питання, як:
прийняття та зміна Конституції, статуту, законів та інших нормативних правових актів суб'єкта;
визначення адміністративно-територіального устрою даного суб'єкта;
встановлення системи органів державної влади, визначення порядку їх формування, внутрішньої організації та функціонування;
законодавство про організацію місцевого самоврядування;
управління державною власністю суб'єкта;
прийняття та реалізація програм у сфері державного, соціально-економічного, культурного та економічного розвитку суб'єкта;
фінансове, валютне та кредитне регулювання з питань, віднесених до відання суб'єкта;
регіональний бюджет, податки і збори;
міжнародні та зовнішньоекономічні зв'язки;
законодавство про державну та муніципальної службі та інші питання, що входять у відання суб'єкта Російської Федерації.
Крім перерахованих вище питань, до предметів відання суб'єкта відносяться:
встановлення порядку проведення регіональних і муніципальних виборів;
визначення порядку діяльності органів місцевого самоврядування;
порядок утворення та діяльності позабюджетних і валютних фондів;
укладання та розірвання договорів суб'єкта;
встановлення порядку призначення і проведення референдуму суб'єкта;
затвердження схем управління суб'єктом, визначення структури вищого виконавчого органу суб'єкта і ряд інших питань.
Одним з найбільш складних питань у відносинах Російської Федерації і його суб'єктів є проблема федерального втручання в права суб'єктів Федерації. Традиційно в зарубіжних федеративних державах встановлені конституційні підстави для втручання федеральної влади в права суб'єктів Федерації, що отримали назву "право федеральної інтервенції".
Вони включають досить широкий спектр:
збройні конфлікти в самому суб'єкті або між суб'єктами;
масові безладдя;
загроза національній безпеці;
зростання злочинності;
конфлікти між гілками державної влади суб'єкта;
значна заборгованість суб'єкта по федеральних платежах;
розбіжність валютно-фінансової політики уряду суб'єкта Федерації із загально політикою й інші підстави.
Протягом багаторічної історії федералізму відомі сотні випадків федерального втручання в права суб'єктів, направлення туди збройних сил, введення в окремих суб'єктах президентського правління. Ці заходи завжди носили вимушений характер і переслідували мету відновлення в суб'єктах конституційного порядку і збереження територіальної цілісності і внутрішньої безпеки у Федерації. Спроби окремих суб'єктів поставити питання про вихід з Федерації служили прямою підставою для федерального втручання і дуже часто припинялися збройним шляхом.
У Конституції РФ відсутні положення про федеральний втручанні, підстави та механізм здійснення такого втручання. Однак таке втручання можливо в силу загальних конституційних положень про повноваження президента як глави держави і уряду РФ. Зокрема, ч. 4 ст. 78 встановлює, що Президент і Уряд РФ забезпечують відповідно до Конституції РФ здійснення повноважень федеральної державної влади на всій території Російської Федерації. Крім того, за Конституцією Президент РФ є гарантом самої Конституції, прав і свобод людини, і він приймає в установленому Конституцією порядку заходів щодо охорони суверенітету Російської Федерації, її незалежності і державної цілісності.
Президент для усунення порушень конституційних норм суб'єктами Федерації може використовувати погоджувальні процедури для вирішення розбіжностей між федеральними органами державної влади та органами державної влади суб'єктів Федерації, а також своє конституційне право, наприклад, призупинити дію актів виконавчої влади, що суперечать Конституції, федеральним законам і указам, і право на введення надзвичайного або військового стану на всій або частині території Російської Федерації.
У разі виникнення незаконних збройних формувань на окремих територіях Росії застосовується міжнародно-правовий акт - Додатковий протокол від 8 червня 1977 р. до Женевських конвенцій від 12 серпня 1949 р., що стосується захисту жертв збройних конфліктів неміжнародного характеру. Цей міжнародно-правовий акт, який є, в силу ч. 4 ст. 15 Конституції РФ, складовою частиною правової системи Російської Федерації, підтверджує принцип суверенітету держави і встановлює при виникненні збройного конфлікту "обов'язок уряду всіма законними засобами підтримувати або відновлювати правопорядок у державі або захищати національну єдність і територіальну цілісність держави" (ч. 1 ст. 3) . Одночасно цей міжнародно-правовий документ вводить гарантії від посягання на життя, здоров'я, проти жорстокого поводження, колективних покарань, взяття заручників, актів тероризму, наруги над людською гідністю та інших порушень прав і свобод у відношенні осіб, які припинили брати участь у військових діях.
Конституція РФ не встановлює підстав та порядку використання збройних сил на території суб'єктів Федерації у разі виникнення там повстань та інших порушень конституційного порядку. Факт використання федеральними властями збройних сил в Чеченській Республіці для відновлення конституційного порядку і ліквідації незаконних збройних формувань був визнаний Конституційним судом РФ відповідним нормам Конституції РФ.
Укази Президента РФ від 30 листопада та 9 грудня 1994 р. і Постанови Уряду від того ж числа наказали Збройним силам і внутрішнім військам МВС застосувати заходи державного примусу для забезпечення державної безпеки і територіальної цілісності Російської Федерації, роззброєння незаконних збройних формувань на території Чеченської Республіки. При перевірці конституційності зазначених актів Президента та Уряду Постановою Конституційного суду РФ від 31 липня 1995 р. вони були визнані відповідними Конституції РФ. Разом з тим Конституційний суд зазначив, що, хоча дії Збройних сил та внутрішніх військ базувалися на конституційних засадах, вони призвели до загибелі тисяч російських громадян, що вимагає розслідування і покарання винних у общесудебном порядку. Події в Чечні показали необхідність удосконалення законодавства для втручання федеральних властей у разі порушення в суб'єктах Федерації основ конституційного ладу, прав і свобод громадян.
Найважливішим актом такого законодавства стало прийняття Федерального конституційного закону "Про надзвичайний стан", який набув чинності 2 червня 2001 р. Відповідно до цього закону введення надзвичайного стану є тимчасовим заходом, що застосовується виключно для забезпечення безпеки громадян і захисту конституційного ладу Російської Федерації. Цілями введення надзвичайного стану є усунення обставин, що стали підставою для його введення, забезпечення захисту прав і свобод людини і громадянина, захисту конституційного ладу Російської Федерації. Законом чітко визначено обставини, за наявності яких вводиться надзвичайний стан.
До таких обставин відносяться:
спроби насильницької зміни конституційного ладу Російської Федерації, захоплення або присвоєння влади, озброєний заколот, масові заворушення, терористичні акти, блокування або захоплення особливо важливих об'єктів або окремих місцевостей, підготовка і діяльність незаконних збройних формувань; міжнаціональні; міжконфесійні та регіональні конфлікти, що супроводжуються насильницькими діями, створюють безпосередню загрозу життю і безпеці громадян, нормальної діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування;
надзвичайні ситуації природного і техногенного характеру, надзвичайні екологічні ситуації, у тому числі епідемії та епізоотії, що виникли в результаті аварій, небезпечних природних явищ, катастроф, стихійних і інших лих, що спричинили (можуть призвести) людські жертви, нанесення шкоди здоров'ю людей та навколишньому природному середовищі , значні матеріальні збитки та порушення умов життєдіяльності населення і потребують проведення масштабних аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт.
Термін дії надзвичайного стану, введеного на всій території Російської Федерації, не може перевищувати 30 діб, а вводиться в її окремих місцевостях - 60 діб. У разі, якщо протягом цього терміну мети введення надзвичайного стану не були досягнуті, термін його дії може бути продовжений указом Президента РФ з дотриманням вимог, встановлених федеральним конституційним законом для введення надзвичайного стану.
Важливо зазначити, що відповідно до норм цього закону, Президент Російської Федерації вправі припиняти дію правових актів органів державної влади суб'єктів Російської Федерації, правових актів органів місцевого самоврядування, що діють на території, на якій введено надзвичайний стан, у випадку якщо цих актів з указом Президента РФ про введення на даній території надзвичайного стану.
Для забезпечення режиму надзвичайного положення використовуються сили і засоби органів внутрішніх справ, кримінально-виконавчої системи, федеральних органів безпеки, внутрішніх військ, а також сили і засоби органів у справах цивільної оборони, надзвичайних ситуацій і ліквідації наслідків стихійних лих.
У виняткових випадках на підставі указу Президента РФ на додаток до сил і засобів, зазначених вище, для забезпечення режиму надзвичайного стану можуть залучатися збройні сили Російської Федерації, інші війська, військові формування та їх органи. Закон чітко визначив завдання, для виконання яких можуть залучатися збройні сили в разі введення надзвичайного стану.
Ці завдання зводяться до:
підтримання особливого режиму в'їзду на територію, на якій введено надзвичайний стан, і виїзду з неї;
охорони об'єктів, що забезпечують життєдіяльність населення та функціонування транспорту, та об'єктів, що становлять підвищену небезпеку для життя і здоров'я людей, а також для навколишнього природного середовища;
роз'єднання протиборчих сторін, що беруть участь у конфліктах, що супроводжуються насильницькими діями з застосуванням зброї, бойової та спеціальної техніки;
участі у припиненні діяльності незаконних збройних формувань;
участі в ліквідації надзвичайних ситуацій та рятуванні життя людей у складі сил Єдиної державної системи попередження і ліквідації надзвичайних ситуацій.
Для здійснення єдиного управління силами і засобами, які забезпечують режим надзвичайного стану, указом Президента РФ призначається комендант території, на якій введено надзвичайний стан.
Крім того, на території, на якій введено надзвичайний стан, указом Президента РФ може встановлюватися особливе управління цією територією шляхом створення:
тимчасового спеціального органу управління територією, на якій введено надзвичайний стан;
федерального органу управління територією, на якій введено надзвичайний стан.
Тимчасовому спеціальному органу управління територією, на якій введено надзвичайний стан, можуть бути передані повністю або частково повноваження органів виконавчої влади суб'єкта Російської Федерації та органів місцевого самоврядування, що діють на території, на якій введено надзвичайний стан. Комендант території переходить у підпорядкування керівнику органу тимчасового спеціального управління територією, на якій введено надзвичайний стан, і за посадою є його першим заступником. У разі, якщо на території, на якій введено надзвичайний стан, створення тимчасового спеціального органу управління зазначеної територією не забезпечило досягнення цілей введення надзвичайного стану, може бути створений федеральний орган управління територією, на якій введено надзвичайний стан.
При цьому тимчасовий спеціальний орган управління територією, на якій введено надзвичайний стан, припиняє свої повноваження. При введенні особливого управління територією, на якій введено надзвичайний стан шляхом створення федерального органу управління цією територією, здійснення повноважень органів державної влади суб'єктів Російської Федерації та органів місцевого самоврядування, що діють на вказаній території, призупиняється, а їх функції покладаються на федеральний орган управління територією, на якої введено надзвичайний стан.
Органи особливого управління територією, на якій введено надзвичайний стан, має право видавати в межах своїх повноважень обов'язкові для виконання на відповідній території накази і розпорядження з питань забезпечення режиму надзвичайного стану.
Таким чином, Федеральний конституційний закон "Про надзвичайний стан" є серйозною законодавчою базою для регулювання багатьох питань, пов'язаних з відновленням конституційної законності і захисту конституційного ладу як в цілому у Федерації, так і в окремих її регіонах. Закон чітко визначає підстави введення надзвичайного стану і наступного за цим федерального втручання в права окремих регіонів.
З прийняттям цього закону урегульованість низки питань взаємовідносин федерального центру і регіонів, у тому числі і суб'єктів Російської Федерації, знайшла своє більш точний вираз і багато в чому наблизилася до відносин федеральної влади і суб'єктів Федерації в зарубіжних країнах, де досвід федерального втручання має тривалу історію і в значною мірою сприяє збереженню цілісності федеративної держави.
5. Особливості правового статусу автономій
Відповідно до тексту Конституції РФ до складу Російської Федерації на правах її самостійних суб'єктів входить одна автономна область (Єврейська) і десять автономних округів.
Збереження Єврейської автономної області багато в чому пояснюється історичними традиціями, оскільки до теперішнього часу єврейське населення в ній складає незначну меншість.
Автономні округу дуже нечисленні й багатонаціональні, а питома вага корінної національності, дає назву автономного округу, також становить незначна меншість. У Ханти-Мансійському автономному окрузі корінна національність, наприклад, нараховує всього 1,4% загального населення округу.
Правове становище автономій в Російській Федерації особливе. Зокрема, Єврейська автономна область входить до Російської Федерації безпосередньо, оскільки ще в 1990 р. всі автономні області були виведені з країв і безпосередньо увійшли до Російської Федерації.
Що стосується автономних округів, то вони мають право самостійно вирішувати питання про входження в Російську Федерацію безпосередньо або через інший суб'єкт (край чи область). Дев'ять з десяти автономних округів входять до РФ як раз через край чи область, а Чукотський автономний округ в 1992 р., виділившись зі складу Магаданської області, увійшов до Російської Федерації безпосередньо.
Правове становище округів досить суперечливо. З одного боку, дев'ять з десяти автономних округів в даний час входять до складу краю чи області, а з іншого боку, за текстом Конституції округ, так само як край і область, є рівноправним суб'єктом Російської Федерації. Для вирішення такого протиріччя Конституція РФ надає можливість округах регулювати свої відносини з краєм або областю на основі федерального закону та договору між органами державної владою автономного округу та органами державної влади відповідного краю чи області.
Тим не менш подібне правове становище округу викликає ряд конституційних колізій. Конституційний суд РФ в спеціальній постанові від 14 липня 1997 р. визнав, що рівноправність суб'єктів РФ не виключає входження округу в край, область; і входження одного суб'єкта до складу іншого є реальним лише в тому випадку, якщо відбувається включення його території та населення до складу території та населення іншого суб'єкта, що не означає його поглинання. У зв'язку з цим населення округу має право брати участь у виборах органів державної влади краю, області.
Автономна область і автономні округу, як і інші суб'єкти Російської Федерації, мають по два представники в Раді Федерації та обирають депутатів Державної думи, що дає їм можливість захищати свої інтереси в законодавчому органі всієї Федерації.
Однією з форм автономії в Російській Федерації є національно-культурна автономія, регульована Федеральним законом від 17 червня 1996 р. "Про національно-культурної автономії".
Значення цього закону важко переоцінити, оскільки він прямо закріплює правові основи національно-культурної автономії в Російській Федерації, створює правові умови взаємодії держави і суспільства для захисту національних інтересів громадян в процесі вибору ними шляхів і форм свого національно-культурного розвитку. За законом національно-культурна автономія в Російській Федерації - це форма національно-культурного самовизначення, що представляє собою громадське об'єднання громадян, які відносять себе до певних етнічних спільнот на основі їхньої добровільної самоорганізації, з метою самостійного вирішення питань збереження самобутності, розвитку мови, освіти, національної культури .
Законом встановлюються основні принципи, на яких має базуватися національно-культурна автономія в РФ. Це принципи вільного волевиявлення громадян при віднесенні себе до певної етнічної спільності, самоорганізації і самоврядування, різноманіття форм внутрішньої організації національно-культурної автономії, поєднання громадської ініціативи з державною підтримкою, поваги мови, культури, традицій і звичаїв громадян різних етнічних спільнот, принцип законності.
Важливо зазначити, що закон закріплює досить широкий перелік прав, якими володіє національно-культурна автономія. Зокрема, національно-культурна автономія має право отримувати підтримку з боку російських органів державної влади та місцевого самоврядування, необхідну для збереження національної самобутності, розвитку національного (рідної) мови та національної культури; звертатися до органів законодавчої і виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, представляючи свої національно-культурні інтереси. Національно-культурна автономія має право відповідно до законодавства РФ створювати засоби масової інформації, а також одержувати і поширювати інформацію на національному (рідному) мовою.
Законом закріплені серйозні права в галузі національної культури:
зберігати і збагачувати історичну і культурну спадщину;
мати вільний доступ до національно-культурних цінностей;
дотримуватися національних звичаїв і традицій;
відроджувати і розвивати художні народні промисли і ремесла;
створювати освітні та наукові установи, заклади культури та забезпечувати їх діяльність відповідно до законодавства РФ.
Закон допускає можливість участі національно-культурної автономії у діяльності міжнародних неурядових організацій, а також встановлювати і підтримувати без будь-якої дискримінації гуманітарні контакти з громадянами та громадськими організаціями іноземних держав. Закони суб'єктів Російської Федерації можуть надати національно-культурної автономії додаткові права у порівнянні з уже зазначеними вище. Законодавство про національно-культурної автономії підходить з демократичних позицій до питання про участь чи неучасть в її діяльності, гарантуючи при цьому принцип добровільності. При цьому участь або неучасть в діяльності національно-культурної автономії не може служити підставою для обмеження громадянських прав. Національна приналежність також не є підставою для обмеження чиєї-небудь участі або неучасті в діяльності національно-культурної автономії. Закон чітко визначає, що здійснення права на національно-культурну автономію не повинно завдавати шкоди іншим етнічним спільнотам, і це ж право не є правом на національно-територіальне самовизначення.
Законом передбачено, що органи державної влади Російської Федерації і її суб'єктів забезпечують проведення державної політики, спрямованої на:
збереження і розвиток національних мов;
надання фінансової допомоги за рахунок коштів відповідних бюджетів та позабюджетних коштів;
іншу підтримку національно-культурним автономіям у розробці та реалізації державних програм у галузі збереження та розвитку національних мов.
Законом передбачено широке право національно-культурних автономій на збереження і розвиток своєї національної культури.
З цією метою вони можуть створювати недержавні (громадські) установи національної культури (театри, музеї, бібліотеки, клуби і т.д.), а також:
організовувати творчі спілки, самодіяльні колективи, гуртки з вивчення національної культурної спадщини, досягнень національної культури;
проводити масові заходи в області національної культури - фестивалі, огляди, виставки тощо;
засновувати організації, що займаються художніми народними промислами і ремеслами;
видавати твори історичної, художньої та іншої літератури на національних мовах.
З цією ж метою національні автономії можуть розробляти і подавати до органів державної влади та місцевого самоврядування свої пропозиції про збереження і розвиток національної культури і навіть укладати договори з неурядовими організаціями, що перебувають за межами Російської Федерації, про культурний обмін та співробітництво в галузі збереження національної культури. Законом передбачено фінансування діяльності, пов'язаної з реалізацією прав національно-культурної автономії, за рахунок коштів як самих національно-культурних автономій, їх установ і організацій, так і приватних осіб, а також за рахунок коштів федерального бюджету, бюджетів суб'єктів Російської Федерації і місцевих бюджетів. За законом фінансові кошти надаються національно-культурну автономію для фінансування общественнозначімих програм національно-культурного розвитку, для здійснення заходів у галузі культури, освіти і благодійних заходів. На території Російської Федерації національно-культурні автономії мають право власності відповідно до законодавства, при цьому допускається передача муніципального та державного майна національно-культурним автономіям у власність або в оренду.
Фінансова підтримка національно-культурних автономій передбачає виділення у федеральному бюджеті і бюджетах суб'єктів Федерації спеціальних асигнувань на ці цілі, створення спеціальних федеральних і регіональних фондів національно-культурного розвитку, надання національно-культурним автономіям пільг по податках, зборах і кредитах.
Причому фінансова підтримка надається за умови, що ці кошти мають цільовий характер і можуть використовуватися тільки на конкретні заходи. Якщо необхідно, така підтримка може бути надана на основі договору з відповідною національно-культурною автономією, а вибір програм і проектів національно-культурного розвитку для державного фінансування здійснюється органами виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації за участю представників національно-культурних автономій. Фінансові органи Російської Федерації і її суб'єктів здійснюють контроль за цільовим використанням наданих національно-культурним автономіям коштів. Останні зобов'язані своєчасно подавати звіти про витрачання отриманих ними державних коштів. У випадку, якщо державна фінансова підтримка здійснюється не за цільовим призначенням, керівники національно-культурної автономії несуть відповідальність у встановленому порядку. Цілком очевидно, що законодавча основа національно-культурної автономії створює дуже сприятливі організаційно-правові та фінансово-економічні передумови для подальшого ефективного розвитку та функціонування цієї найважливішої форми автономії в Російській Федерації. Тенденції розвитку російського федералізму зазнають прямого впливу політичних і соціально-економічних чинників, насамперед, внутрішнього характеру.
Світовий досвід розвитку федералізму наочно показує, що всі Федерації відчувають на собі вплив двох взаємовиключних тенденцій: з одного боку, прагнення загальнофедеральних органів до зміцнення своїх повноважень за рахунок применшення повноважень суб'єктів Федерації, і з іншого - прагнення суб'єктів Федерації до більшої самостійності від влади центру. Боротьба цих двох тенденцій визначає розвиток сучасного зарубіжного федералізму. При цьому зарубіжні федерації накопичили значний досвід вирішення конфліктів між цими двома протилежними тенденціями. При розвитку системи федералізму Росія могла б більш активно використовувати практику і досвід зарубіжних федерацій. Такий досвід не був врахований при підготовці Конституції РФ 1993 р., мабуть, у силу його недостатнього рівня вивчення або в силу помилкового переконання, що дезінтеграційні процеси Росії не загрожують і можливість чи необхідність федерального втручання у справи суб'єктів Російської Федерації об'єктивно не існує.
Необхідно враховувати, що ні одну федеративну державу не послаблює федеральний контроль і, якщо необхідно, в рамках існуючого законодавства прямо використовує федеральне примус для збереження цілісності федеративної держави, гарантій прав і свобод громадян. Такі чіткі механізми для вирішення можливих конфліктів між федеральними органами влади і органами влади суб'єктів Федерації вкрай необхідні і в конституційному праві РФ.
Нове керівництво Росії проводить політику на зміцнення вертикалі виконавчої влади, оскільки за попередній період ця вертикаль значно ослабла і дезінтеграційні процеси взяли загрозливий характер, поставивши Російську Федерацію на межу розпаду. Ці процеси викликали серйозні конфлікти не тільки в політичній, а й у правовій галузі, коли велика кількість найважливіших правових актів суб'єктів Російської Федерації вступило в пряме протиріччя з чинним загальфедеральним законодавством. Тому одним з найважливіших напрямів подальшого вдосконалення російського федералізму є усунення цього серйозного недоліку.
За останній період була проведена значна реформа Ради Федерації, прийнятий новий закон про порядок його формування, згідно з яким голови суб'єктів Федерації і керівники їх законодавчих органів більше не будуть входити за посадою до числа членів Ради Федерації, що дасть можливість чітко проводити в життя конституційний принцип поділу влади. Гостро стоїть питання і про розмежування повноважень між федеральним центром і суб'єктами Федерації. Це теж один з напрямків подальшого вдосконалення російського федералізму.
Мабуть, вимагає подальшої деталізації та інститут повноважних представників Президента в семи федеральних округах, покликаних виконувати координуючу роль між федеральним центром і суб'єктами Федерації. Основна проблема тут полягає в чіткому розподілі повноважень і у взаєминах повноважних представників Президента і керівників суб'єктів Федерації, що входять до складу відповідного федерального округу.
На думку ряду вітчизняних дослідників і політичних діячів, потребує вдосконалення і сама структура Російської Федерації, принципи її організаційно-правового побудови, кількісний склад суб'єктів, їх правовий статус і принципи взаємовідносин з федеральним центром. Зрозуміло, що вирішення багатьох питань розвитку російського федералізму неможливо без докорінного вирішення загальнодержавних проблем економічного, соціально-політичного і національного характеру. Від вирішення цих проблем залежить і напрям основних тенденцій подальшого вдосконалення всієї системи російського федералізму. Крім того, рішення цих внутрішніх проблем буде прямо залежати і від міжнародного становища Росії, її інтеграції в число розвинених в економічному відношенні держав.