Курсова робота
з дисципліни: «Фінанси»На тему: «Федеральний бюджет і його роль у регулюванні доходів нижчестоящих бюджетів»
Введення
Тема моєї курсової роботи «Міжбюджетні відносини. Роль Федерального бюджету в регулюванні доходів нижчестоящих бюджетів ». Питання вдосконалення системи державного регулювання бюджетів усіх рівнів є невід'ємною частиною загальної стратегії розвитку Росії на середньострокову перспективу. Нерозвиненість системи бюджетного регулювання, відсутність стабільності в ній блокує розвиток багатьох стратегічно важливих напрямів державної політики, зокрема, становлення в Росії інституту місцевого самоврядування, розвитку інвестиційної ініціативи регіонів, переходу до системи автономних бюджетів на кожному бюджетному рівні.
Більшість сучасних проблем системи бюджетного регулювання в Росії лежить вже поза сферою формалізованих способів розподілу фінансової допомоги суб'єктам Федерації та місцевим бюджетам. Неминучість застосування механізмів бюджетного вирівнювання обумовлена принциповою неможливістю досягнення «ідеального» розподілу витрат і відповідних їм доходів між усіма рівнями бюджетної системи, включаючи як мінімум два рівні місцевих бюджетів. Різноманітність структури органів місцевого самоврядування в регіонах змушує федеральний центр надавати їм суттєві законодавчі права у формуванні ефективної моделі регулювання субрегіональних фінансів з урахуванням місцевих реалій.
Система бюджетного регулювання в Росії в даний час - це складний і суперечливий комплекс фінансових методів і механізмів, вектор розвитку яких в довгостроковому плані орієнтований на реалізацію федеративних принципів функціонування російської держави. Актуальність вдосконалення російської системи бюджетного регулювання визначається незрілістю і малим досвідом функціонування федеративних відносин як таких. Принципи її побудови та функціонування знаходяться в постійному русі, вона приводиться у відповідність з об'єктивними вимогами часу і прогресу. У цьому сенсі актуальність вдосконалення системи бюджетного регулювання в Росії на роки вперед визначається об'єктивним ходом політичного розвитку молодого федеративної держави.
У першому розділі розкрито поняття «Міжбюджетні відносини», розкрито принципи та моделі міжбюджетних відносин, а також описано міжбюджетне пристрій у країнах з різним державним устроєм. Дан новий підхід до бюджетного регулювання. Друга глава присвячена міжбюджетних відносин на рівні федерація - регіон. У ній показані взаємини ФБ з регіональними і розказано про реформи Мінфіну та Міністерства регіонального розвитку регіональних бюджетів і про наслідки цих реформ. У третьому розділі розказано про Перспективи міжбюджетних відносин.
Мета моєї курсової роботи - розкрити зміст бюджетного регулювання в Російській Федерації як системи відносин між бюджетами різних рівнів та конкретними одержувачами бюджетних коштів, у якості яких виступають як нижчі бюджети. Показати місце міжбюджетних відносин у системі бюджетного регулювання.
А завдання полягають у тому, що докладніше розібратися у міжбюджетних відносинах в нашій країні, а також у країнах з різним державним устроєм, розкрити основні принципи і методи міжбюджетного регулювання, розповісти про нововведення і реформи міжбюджетного регулювання і т.д. описано про подальші перспективи міжбюджетних відносин і т.д.
1. Особливості міжбюджетних відносин в країнах з різним державним устроєм
1.1 Принципи і моделі міжбюджетних відносин
Міжбюджетні відносини - це відносини між органами державної влади Російської Федерації, органами державної влади суб'єктів РФ і органами місцевого самоврядування при здійсненні бюджетного процесу. Міжбюджетні відносини реалізуються в будь-якій державі, що має адміністративно-територіальний поділ, але розвиватися вони можуть на основі різних принципів. Розрізняють унітарні та федеративні бюджетні системи. Унітарним бюджетним системам відповідає високий рівень централізації бюджетних коштів, відсутність або незначний обсяг бюджетних коштів бюджетних прав нижчестоящих органів влади. Федеративним бюджетним системам властива висока ступінь самостійності територіальних бюджетів при дотриманні єдності загальнодержавних інтересів. Принципи, на основі яких функціонують федеративні бюджетні системи, називають принципами бюджетного федералізму.Бюджетний або фіскальний федералізм - це система управління громадськими фінансами, заснована на розмежуванні між різними рівнями влади бюджетних прав і повноважень у сфері формування і витрачання бюджетних коштів при поєднанні інтересів учасників бюджетного процесу на всіх рівнях бюджетної системи країни та інтересів усього суспільства в цілому [1] . Основне завдання бюджетного федералізму полягає в тому, щоб у конкретних економічних і політичних умовах обрати найбільш ефективну модель бюджетних відносин. Для цього, перш за все, необхідно чітко розподілити видаткові функції між рівнями влади, закріпити відповідні їм джерела фінансування, сформувати систему надання фінансової допомоги фінансово неблагополучних регіонів.
Кожна країна вирішує завдання вибору моделі бюджетних відносин по-своєму. Ефективність міжбюджетних відносин не ступенем централізації (децентралізації) бюджетної системи, не наявністю чи відсутністю регулюючих податків, не частками доходів (витрат) федерального уряду, не обсягом і способами передачі фінансової допомоги, а чітко встановленою та збалансованою системою всіх цих чинників, відповідає особливостям даного федеративного держави. Як правило, більш висока централізація бюджетної системи і великим обсягом перерозподілених бюджетних коштів характерні для країн з високим ступенем нерівності бюджетної забезпеченості між суб'єктами федерації
Росія відноситься до асиметричних федераціям. До її складу, як визначено в Конституції РФ, входять республіки, краю, області, автономна область, автономні округи, міста федерального значення - Москва і Санкт-Петербург - всього 89 суб'єктів. Згідно зі ст. 5 Конституції РФ всі суб'єкти РФ рівні між собою. Принцип рівності прав тут не виключає відмінності в ступені відповідності цих прав реально сформованим історичним, соціально-економічних і політичних умов для функціонування і розвитку суб'єктів РФ. Відповідно до Конституції РФ розмежовані предмети ведення і відповідних повноважень між органами державної влади РФ і її суб'єктів РФ, у тому числі в галузі бюджету. Асиметричність федерації не означає відступу від принципів федералізму. Коли така асиметричність викликана об'єктивною необхідністю, це обов'язкова умова для збалансованості інтересів її суб'єктів, а значить, і для збереження єдності федеративної держави.
Л.І. Якобсон зазначає: «міжтериторіальні економічні відносини неминуче зазнають впливу різноманітних історичних, географічних, політичних та етнокультурних чинників. Безсумнівно, не все, що має місце у взаєминах будь-якої федерації з її суб'єктами і місцевими органами, вичерпним чином відбивається в моделях і положеннях теорії бюджетного федералізму. У тій мірі, в якій децентралізоване в територіальному розрізі розпорядження громадськими ресурсами не зводиться до реалізації бюджетних повноважень (так, регіони можуть володіти власними підприємствами), фіскальний федералізм становить аспект більш широкого поняття, а саме економічного федералізму - втім, аспект найбільш важливий, що визначає [ 2] ».
Економічний федералізм, чи економічні федеративні відносини, складаються в галузі бюджету, інвестицій, промисловості і т.д. Для визначення державно-правової стратегії ефективного рішення всіма рівнями публічної влади сучасних завдань економічного розвитку в умовах федералізації Росії експертами ТАСІС розроблено проект Кодексу основних принципів федеративних економічних відносин в Росії [3]. Даний проект складений, перш за все, на основі Конституції РФ, законодавства та судової практики Росії, а також досвіду зарубіжних країн у побудові федеративної моделі держави. Кодекс визначає наступні принципи федеративних економічних відносин:
- Єдності економічного простору Росії;
- Конституційного розмежування предметів ведення РФ і її суб'єктів у сферах економічного регулювання;
- Розмежування федеральним законодавством компетенції між органами державної влади РФ і її суб'єктів;
- Узгодженого формування і здійснення єдиної економічної політики РФ і його суб'єктами;
- Субсидіарності (децентралізації управління економічними відносинами адекватно регіональним і місцевим потребам і ресурсам, територіальним умовам розвитку);
- Рівних умов економічного розвитку територій;
- Федеративної лояльності (відданості федеративної ідеї, або лояльності Федерації);
- Кооперації діяльності РФ і її суб'єктів при здійсненні повноважень в економічній сфері;
- Вільного переміщення товарів, послуг, фінансових засобів і робочої сили в країні;
- Рівноправності господарюючих суб'єктів; та ін
Така багатогранність федералізму дозволяє зробити висновок, що він заснований на повазі тих основних принципів, які гарантують демократичну спрямованість державної політики.
БК РФ регламентує наступні принципи міжбюджетних відносин, які з більшою часткою впевненості можна віднести до принципів бюджетного федералізму:
- Розподілу та закріплення видатків бюджетів за певним рівням бюджетної системи РФ;
- Розмежування (закріплення) на постійній основі та розподілу за тимчасовим нормативам регулюючих доходів за рівнями бюджетної системи РФ;
- Рівності бюджетних прав суб'єктів РФ, муніципальних утворень;
- Вирівнювання рівнів мінімальної бюджетної забезпеченості суб'єктів РФ, муніципальних утворень;
- Рівності всіх бюджетів РФ у взаєминах з федеральним бюджетом, місцевих бюджетів у взаєминах з бюджетами суб'єктів РФ.
Особливо слід зупинитися на принципі рівності у взаєминах бюджетів суб'єктів РФ з федеральним бюджетом, який передбачає встановлення єдиних для всіх суб'єктів РФ нормативів відрахування до їх бюджетів від федеральних податків і зборів та єдиного порядку сплати федеральних податків і зборів. Угоди між Російською Федерацією і суб'єктом РФ, які містять норми, що порушують єдиний порядок взаємовідносин між федеральним бюджетом і бюджетами суб'єктів РФ і інші положення, встановлені БК РФ, федеральним законом про федеральний бюджет на черговий фінансовий рік, є недійсними і виконанню не підлягають.
Арсенал інструментів міжбюджетних відносин включає розмежування дохідних джерел, видаткових зобов'язань і фінансування, а також надання фінансової допомоги. Важливо зауважити, що найбільш «об'ємним» напрямком міжбюджетних відносин залишається розподіл «розщеплення» регулюючих доходів. «Широке застосування в Росії розщеплення податкових надходжень між рівнями бюджетної системи розщеплення податкових надходжень перевершували її переваги. Розщеплення податкових надходжень включає елемент політичного торгу, що вже саме по собі припускає його «м'якість». Чинне законодавство, що дозволяє федеральним владі щороку змінювати нормативи розщеплення податкових доходів між рівнями бюджетної системи, робить процес поділу доходів вкрай політизованим і неефективним », - відзначають економісти А. Лавров, Дж. Литвак, Д. Сазерленд» [4].
Одним з напрямків міжбюджетних відносин є передача витрат і доходів з одного рівня бюджетної системи на інший. БК РФ встановлює, що окремі види витрат можуть передаватися з федерального бюджету до бюджетів суб'єктів РФ шляхом включення відповідних норм (положень) у федеральний закон про федеральний бюджет з одночасним внесенням змін до БК РФ. Аналогічно вирішуються питання про передачу видатків з бюджету суб'єкта РФ до місцевих бюджетів. Передача окремих державних повноважень на нижчий рівень повинна супроводжуватися відповідною компенсацією, переданої бюджету іншого рівня. Таким чином, застосування «фінансується мандатів» стає неможливо. Даний термін характеризує процес передачі повноважень іншим рівням бюджетної системи РФ без наділення відповідним джерелом - явище, яке часто зустрічається у бюджетній практиці РФ початку і середини 1990-х років.
В даний час система міжбюджетних відносин в Російській Федерації перебувати в стані розвитку, йде пошук оптимальної моделі бюджетного федералізму. У зв'язку з цим корисно вивчити досвід організації міжбюджетних відносин у зарубіжних країнах, особливо в тих, які домоглися реальних успіхів у регіональному вирівнюванні.
Ефективність моделі міжбюджетних відносин, що діє в будь-якій державі, залежить від оптимального поєднання різних методів і форм бюджетного регулювання, яке здійснюється за допомогою горизонтального і вертикального бюджетного вирівнювання. У процесі вертикального бюджетного вирівнювання усуваються невідповідності між видатковими функціями бюджетів всіх рівнів та їх прибутковими можливостями, тобто досягається збалансованість усіх ланок бюджетної системи по вертикалі. До власних податковим джерелам центрального бюджету, як правило, відносять ті види, які відповідають функцій центру, пов'язаним з перерозподілом і використанням ресурсів і макроекономічним регулюванням ресурсів і макроекономічним регулюванням (похідні особисті та корпоративні податки, ПДВ, ряд акцизів і мита). Власними податковими джерелами регіональних бюджетів є, перш за все, податки на споживання, в тому числі акцизи, а місцевими - податки на власність. Ці форми оподаткування у меншій мірі, ніж прибуткові податки, схильні до циклічних коливань, що особливо важливо для регіональних і місцевих бюджетів, які несуть основне навантаження з фінансування соціальних витрат.
Країни за типом державного устрою умовно поділяються на: унітарні та федеративні. У табл. 1. [5] розглядаються особливості міжбюджетних відносин у зарубіжних державах на основі країн Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР), виробленої за такими ознаками, як загальні підходи до регулювання міжбюджетних відносин і співвідношення ролей центральної та урядів влади.
Табл. 1.1. Угруповання країн ОЕСР за типами регулювання міжбюджетних відносин
| Група | Країни | Тип держустрою | Кількість країн | Характеристика міжбюджетних відносин |
| 1 | Австралія, Канада, США | федеративний | 3 | Високий ступінь самостійності регіональних і місцевих властей |
| 2 | Австрія, Німеччина, Швейцарія | Федеративний | 3 | Істотна ступінь автономії бюджетів і розвинена система їх співпраці |
| 3 | Данія, Норвегія, Швеція, Фінляндія | Унітарна | 4 | Висока частка участі місцевих органів влади у фінансуванні соціальних витрат |
| 4 | Бельгія, Франція, Греція, Італія, Нідерланди, Португалія, Іспанія | Унітарна | 7 | Значна фінансова залежність регіонів від центрального бюджету |
Австралія за конституцією - федеративна держава зі значною автономією штатів. Суть бюджетного федералізму в цій країні полягає в чіткому розподілі видаткових повноважень між федеральним рівнем і штатами. Особливістю розмежування повноважень між рівнями влади в Австралії є те, що соціальний захист населення перебуває виключно у веденні федерального уряду. В інших країнах забезпечення соціальних гарантій населенню відноситься до компетенції в основному регіональних і місцевих органів влади. Проте в Австралії діє єдина система податків, яка суттєво обмежує права штатів. У результаті у федеральному бюджеті акумулюється близько 80% всіх податків, що дозволяє центральному уряду зберігати жорсткий контроль над державними витратами і проводити політику бюджетного вирівнювання шляхом надання штатам субсидій. Для подолання фінансових труднощів, викликаних наприклад, різкою зміною світових ринкових цін, штатах надаються спеціальні субсидії, які носять тимчасовий характер.
Основними доходними джерелами федерального бюджету США є податок на доходи фізичних осіб (48% усіх доходів федерального бюджету), внески на соціальне страхування та в пенсійні фонди (33,8%), податок на доходи корпорацій (9,6%) і акцизи (3 , 8%). Головними джерелами доходів штатів служать фонди соціального страхування і пенсійні фонди (25,4%), податок з продажу (18,7%), податок на доходи фізичних осіб (17,9%), акцизи (9%) і доходи від використання власності (9%). Основні джерела місцевих бюджетів: податки на майно (37,4%), доходи від використання власності (21,6%), інші доходи (19,4%) та податок з продажів (5,6%).
Фінансова допомога з федерального бюджету нижчим рівнями влади надається у формі бюджетних грантів. Вони поділяються на цільові і вузькоцільовий, які переважають. Вузькоцільовий гранти призначені в основному для фінансування витрат штатів на охорону здоров'я, соціальну підтримку, освіта, зайнятість і профпідготовку. На федеральні бюджетні гранти припадає близько 25% сукупних доходів штатів. Місцеві бюджети в ще більшою мірою залежать від фінансової допомоги з вищестоящих бюджетів (частка трансфертів у середньому становить близько 45%, у тому числі частка трансфертів штатів - 36%, федерального уряду - 9%).
Подібний механізм організації міжбюджетних відносин використовується в Канаді (є федерацією, до якої входять десять провінцій та дві території). Список податків, установлюваний бюджетами провінцій, територій і місцевими бюджетами, є відкритим. Основа цього механізму - система трансфертів із спеціального фонду, сформованого на рівні федерального бюджету. Фінансова допомога до бюджетів провінцій надається на основі програмно-цільового підходу за трьома основними федеральним програмами: охорони здоров'я та соціальної допомоги.
Такі країни, як Німеччина, Австрія і Швейцарія, що мають федеративний устрій, віднесені до другої групи в силу специфіки організації міжбюджетних відносин. Особливість бюджетної системи Німеччини (складається з 16 земель) полягає в тому, що податкові доходи всіх трьох ланок влади формуються переважно на базі пайової участі в головних видах податків - особистому і корпоративному прибутковий податок, - а також ПДВ. У федеральному бюджеті спільні податки складають близько 75%, в бюджетах земель - в середньому 87%, місцевих бюджетах - 41%. При цьому надходження від особистого і корпоративного прибуткового податку розподіляються між федерацією і землями на основі передбаченого федеральною конституцією пайової участі. Пайова участь місцевої влади у надходженнях від особистого прибуткового податку визначається не конституцією, а федеральним законом, схваленим бундесратом.
На регіональному рівні ефективним засобом горизонтального бюджетного вирівнювання є особистий прибутковий податок. Загальним підходом до вирощування на рівні земель є акумулювання частини бюджетних доходів земель до фонду субсидування місцевих бюджетів. Приблизно 30% цих коштів направляється у формі цільових і 70% - нецільових грантів, використання яких не обумовлюється. Нецільові гранти в основному розподіляються між муніципалітетами згідно з формулою, що враховує їх податковий потенціал і потреба у фінансових коштах.
Основний принцип міжбюджетних відносин в Австрії полягає в тому, що власні витрати кожен рівень влади повинен повністю покривати власними ж доходами. Практично всі податки поділяються на пайовій основі. Пропорції розподілу податків між федеральним бюджетом і бюджетами земель встановлюються федеральним законом про бюджетний вирівнюванні строком на п'ять років. Параметри розподілу податків визначаються в процесі переговорів земель з федерацією, яка може їх змінити в односторонньому порядку. Основними податковими джерелами бюджетів всіх рівнів є податки на доходи фізичних осіб, ПДВ, податок на доходи корпорацій, податок на нерухомість, акцизи. Частка фінансової допомоги з федерального бюджету в доходах земель невелика і має цільовий характер.
З реді перерахованих країн особливої уваги заслуговує досвід Швеції. Система управління податками побудована таким чином, що держава здійснює збір податків центрального і місцевих рівнів, хоча останні і приймають рішення про свої податки. Так, муніципалітети визначають ставку податку на доходи фізосіб (76%), а також тарифи на певні послуги (водопостачання, енергопостачання). Система вирівнювання побудована за принципом самофінансування і складається з двох частин - вирівнювання доходів та вирівнювання витрат.
До четвертої групи країн за класифікацією ОЕСР віднесені Бельгія, Франція, Греція, Італія, Нідерланди, Португалія, Іспанія. Державні трансферти місцевим органам влади надаються у трьох формах: через перерозподіл податкових надходжень, дотації загального призначення та спеціальні субсидії. В останні десятиріччя в більшості країн з унітарним устроєм інтенсивно йде процес децентралізації, більша самостійність в бюджетних питаннях надається місцевим органам влади. Моделі бюджетних відносин у різних країнах мають загальнонаціональні та регіональні особливості. Проведений аналіз показав, що у всіх державах, будь то унітарні або федеративні, більшою чи меншою мірою реалізуються принципи бюджетного федералізму. У ряді країн з унітарним типом держустрою, таких як Скандинавські країни, застосовуються більш прогресивні, ніж у федеративних, механізми взаємовідносин з місцевими органами влади, на які покладається велика частка соціальних видатків. Це виправдано, оскільки місцеві органи влади безпосередньо стикаються з проблемами життєзабезпечення населення і здатні найбільш ефективно їх вирішувати.
Але, тим не менш, ні в одній країні поки не вдалося створити ефективні механізми бюджетного вирівнювання.
1.2 Роль ФБ в регулюванні доходів нижчестоящих бюджетів
Бюджетне регулювання - розподіл доходів федерального бюджету між різними рівнями з метою їх збалансованості [6].Процес бюджетного регулювання починається з того, що всі види державних витрат розподіляються по різних ланках і рівнях бюджетної системи. Наприклад, встановлюється, що судова система буде фінансуватися за рахунок федерального бюджету, а школи - будуть утримуватись за рахунок бюджетів суб'єктів Російської Федерації. Одночасно всі види бюджетних доходів також розподіляються по різних ланках бюджетної системи. Наприклад, встановлюється, що податок на додану вартість буде зараховуватися в дохід федерального бюджету, податок на нерухомість - у дохід бюджетів суб'єктів Російської Федерації, податок на рекламу - в доход місцевих бюджетів.
Відповідно до цього доходи поділяються на федеральні, суб'єктів Російської Федерації і місцеві. Ці доходи Бюджетний кодекс Російської Федерації іменує «власними» доходами відповідно федерального бюджету, бюджету суб'єкта Російської Федерації і місцевого бюджету. Раніше в теорії бюджетного права такого роду доходи іменувалися «постійно закріпленими».
При будові бюджетної системи на основі принципів самостійності і автономності бюджетів (як наприклад, у США) кожна ланка бюджетної системи покриває свої витрати за рахунок своїх закріплених (власних) доходів. І якщо виникає проблема нерівномірності бюджетного забезпечення населення тих чи інших регіонів країни (в силу, наприклад, нерівномірності економічного розвитку цих регіонів), то згладжування цієї нерівномірності проводиться за рахунок цільових федеральних програм, адресатами яких виступають безпосередньо громадяни.
Але при будові бюджетної системи на основі принципів централізації та єдності розподіл державних доходів між ланками бюджетної системи здійснюється таким чином, що доходів, закріплених за бюджетами суб'єктів Російської Федерації і місцевими бюджетами (власних доходів бюджетів суб'єктів Російської Федерації і місцевих бюджетів), недостатньо для забезпечення фінансових потреб цих суспільно-територіальних формувань. Тому набуває чинності механізм бюджетного регулювання.
Для розуміння сутності бюджетного регулювання необхідно розкрити значення таких категорій, як «профіцит бюджету» та «дефіцит бюджету».
Профіцит бюджету [7] - це перевищення доходів бюджету над його видатками.
Дефіцит бюджету [8] - це перевищення видатків бюджету над його доходами.
Дефіцит бюджету є негативним фактором, профіцит - розглядається як позитивне явище, оскільки воно свідчить про фінансове благополуччя держави і нормальної організації бюджетного планування.
Сенс бюджетного регулювання полягає в наступному.
При розробці бюджетів на черговий рік, на всіх рівнях бюджетної системи виробляється підрахунок очікуваних доходів і планованих витрат кожного з бюджетів. Проблем не виникає, якщо доходи перевищують видатки, тобто очікується профіцит бюджету. Тоді в межах допустимого можна дещо збільшити витрати. Труднощі виникають тоді, коли доходи не покривають витрат (дефіцит бюджету), що є більш типовою ситуацією. Вирішити цю проблему в принципі можна двома шляхами: збільшити доходи або зменшити витрати. Для федерального бюджету головними способами збільшення доходів виступає або збільшення розміру податкових надходжень (шляхом введення нових податків або збільшення податкових ставок по вже існуючих), або розміщення державної позики (як внутрішнього, так і зовнішнього). Звичайно, у розпорядженні держави залишається і такий спосіб, отримання додаткового бюджетного доходу, як емісія. Але всі ці способи збільшення бюджетних доходів мають відомі межі: збільшення податкового тягаря призводить до уповільнення темпів економічного розвитку, викликає роздратування, а то і пряме опір суспільства; позики небезпечні тим, що їх потрібно рано чи пізно повертати (та ще з відсотками), і тоді вони перетворюються з доходу у витрату, збільшуючи навантаження на бюджет; емісія дезорганізує грошову систему, породжують інфляцію, знецінює національну грошову одиницю. Тому для федерального бюджету в даній ситуації найбільш прийнятний такий метод бюджетного регулювання, як скорочення бюджетних витрат.
Дещо в іншому становищі перебувають бюджети суб'єктів Російської Федерації і місцеві бюджети: закріплених за цими бюджетами доходів завідомо не вистачає для покриття їх витрат. Власне в розмежування доходів і видатків між федеральним бюджетом, бюджетом суб'єкта Російської Федерації та місцевим бюджетом закладено саме цей принцип. Можливості ж зі збільшення власних доходів у цих бюджетів вельми невеликі.
Тому включається «в роботу» механізм бюджетного регулювання, який полягає в тому, що кожен вищестоящий бюджет передає частину своїх доходів нижчестоящому бюджету, забезпечуючи тим самим його збалансованість. Доходи, виділені вищим бюджетом для збалансування нижчестоящого бюджету, отримали назву «регулюючих доходів».
Звичайно як регулюючих доходів використовується передача нижчестоящому бюджету (повністю або частково) тих податків, які є закріпленими за вищестоящими бюджетами.
Так, федеральний бюджет поступається бюджету право на зарахування грошових сум, зібраних на території даного регіону в результаті сплати податків, віднесених до федеральним. У цьому випадку федеральний податок стає регулюючим доходом бюджету суб'єкта Російської Федерації. Відзначимо, що практика бюджетної діяльності «підказала» які з видів федеральних податків найбільш зручно використовувати в якості регулюючих доходів бюджетів суб'єктів Російської Федерації, тобто напрацьовані певні стандарти при використанні податків у ролі методів бюджетного регулювання.
Аналогічним чином здійснюється бюджетне регулювання у зв'язці «бюджет суб'єкта Російської Федерації - місцевий бюджет»: бюджет суб'єкта Російської Федерації поступається місцевому бюджету право на зарахування грошових сум, зібраних на території даного муніципалітету в результаті сплати податків, віднесених до податків суб'єктів Російської Федерації. У цьому випадку податок суб'єкта Російської Федерації стає регулюючим доходом місцевого бюджету. Крім того, бюджет суб'єкта Російської Федерації може передати місцевому бюджету доходи, які отримає від федеральних податків, передані бюджету суб'єкта Російської Федерації як регулюючого доходу. У результаті буде мати місце вторинний перерозподіл федеральних податків, з перетворенням їх з регулюючого доходу бюджету суб'єкта Російської Федерації в регулюючий доход місцевого бюджету.
Оскільки розмір регулюючого податку, що йде на потреби нижчестоящого бюджету, виражається у відсотках від загальної суми цього податку, зібраної на даній території, то в практиці бюджетної діяльності цей метод бюджетного регулювання іменується як «метод встановлення процентних відрахувань від регулюючих податків».
Але може скластися ситуація, коли коштів, зібраних за допомогою регулюючих податків, виявиться все-таки недостатньо для вирішення проблеми забезпечення бездефіцитності регульованого бюджету. Тоді підключаються додаткові кошти бюджетного регулювання у вигляді надання вищим бюджетом фінансової допомоги нижчестоящому бюджету.
Ця фінансова допомога може бути здійснена як на безповоротній основі (у вигляді бюджетних дотацій, субвенцій, субсидій), так і на поворотній основі (у вигляді бюджетних кредитів та бюджетних позичок).
Відзначимо, що згідно з Бюджетним кодексом Російської Федерації дотація - це бюджетні кошти, що надаються бюджету іншого рівня бюджетної системи Російської Федерації на безоплатній та безповоротній основі для покриття поточних витрат [9].
Субвенції - бюджетні кошти, що надаються бюджету іншого рівня бюджетної системи Російської Федерації на безоплатній та безповоротній основах для здійснення певних цільових видатків [10].
Таким чином основна відмінність дотації від субвенції полягає в тому, що субвенція має цільовий характер, дотація ж може бути використана на розсуд того бюджету, якому вона надана (тобто надані гроші не носять цільового характер).
Субсидія - бюджетні кошти, які надаються вищим бюджетом нижчому, на умовах часткового фінансування цільових видатків [11]. Отже, субсидію об'єднує з субвенцією те, що обидва види надання грошових коштів має цільовий характер, а також те, що вони здійснюються на безповоротній та безоплатній основі. Однак субсидія висловлює пайову участь вищестоящого бюджету у фінансуванні того чи іншого заходу чи бюджетної програми нижчестоящого ланки бюджетної системи, тобто в даному випадку частина витрат буде покриватися вищестоящим бюджетом, а частина - нижчестоящим.
У зазначених випадках грошові кошти надаються з вищестоящого бюджету нижчестоящому на безповоротній та безоплатній основі. Крім того, надання грошових коштів з вищестоящого бюджету нижчестоящому в процесі бюджетного регулювання може бути здійснено на поворотній основі, тобто за допомогою кредитування.
Бюджетний кодекс Російської Федерації говорить у даному випадку про двох формах кредитування: бюджетному кредиті і бюджетної позикою.
Бюджетний кредит [12] - грошові кошти, що надаються бюджетом іншому бюджету бюджетної системи Російської Федерації, юридичній особі (за винятком державних (муніципальних) установ), іноземній державі, іноземній юридичній особі на поворотній і платній основах.
форма фінансування бюджетних витрат, яка передбачає надання коштів іншому бюджету на поворотній і платній основі.
Бюджетна позика [13] - бюджетні кошти, надані одним бюджетом іншому бюджету на поворотній, безоплатній або платній основі на строк не більше шести місяців у межах фінансового року (ст. 6 Бюджетного кодексу Російської Федерації).
Як ми бачимо, відмінність бюджетної позики від бюджетного кредиту полягає лише в терміні надання грошових коштів на позиковій основі: у визначенні бюджетного кредиту цей термін не згадано, у визначенні бюджетної позички він обмовляється (не більше шести місяців).
Слід зазначити, що даної ознаки явно недостатньо для встановлення будь-яких істотних відмінностей між бюджетним кредитом і бюджетної позичкою. І в цілому слід розуміти, що введення а законодавство настільки тонких і недостатньо певних відмінностей між методами бюджетного регулювання, заснованих на кредитній основі, лише заплутує систему цих методів і ускладнює практику бюджетного регулювання. До того ж, якщо бути точним, то кредит являє собою економічну категорію, що виражає одне рух грошових коштів. Поняття «позичка» більше відноситься до правової категорії, опосредующей «кредит» як економічну категорію. Іншими словами, співвідношення понять «бюджетна позика» і «бюджетний кредит», це співвідношення правової форми та економічного змісту бюджетного відносини, опосередковують одне рух грошових коштів.
Відмінними рисами бюджетної позички та бюджетного кредиту від інших форм фінансової допомоги (дотацій, субсидій і субвенцій) виступає наступне. По-перше, бюджетна позика і бюджетний кредит надаються на договірній основі, тобто на основі зустрічного волевиявлення сторін: при наданні позики або кредиту з федерального бюджету бюджету суб'єкта Російської Федерації - відповідно органів державної влади Російської Федерації, з одного боку, та органів державної влади суб'єкта Російської Федерації, з іншого боку, де названі органи подають федеральний бюджет і бюджет суб'єкта Російської Федерації; при наданні позики або кредиту з бюджету суб'єкта Російської Федерації місцевому - на основі зустрічного волевиявлення відповідно органів державної влади суб'єкта Російської Федерації, з одного боку, та органів місцевого самоврядування, з іншого, де названі органи представляють бюджет суб'єкта Російської Федерації і місцева бюджет. Слід мати на увазі, що даний договір буде не цивільно-правовим, а фінансово-правовим (конкретніше, бюджетно-правовим), а саме кредитування як метод бюджетної діяльності буде висловлювати диспозитивний метод правового регулювання бюджетного відносини. По-друге, бюджетна позика і бюджетний кредит надаються на умовах повернення, терміновості і (можливо) оплатне. Дотація, субвенція і субсидія надаються на умовах безповоротність і безоплатності. По-третє, - і це відмінність у фінансово-правовій науці вважається принциповим - використання бюджетної позики як методу бюджетного регулювання здійснюється на стадії виконання бюджету, в той час як дотація (субвенція, субсидія) застосовуються на стадії його складання [14].
Існує практика, коли вищестоящий бюджет бере на фінансування витрат нижчестоящого бюджету. Зазвичай це здійснюється в рамках загальнофедеральних цільових програм. Так, у федеральному бюджеті на 2003 рік у рамках федеральної цільової програми «Збереження і розвиток архітектури та історичних міст (2002-2010 роки)» передбачено фінансування спеціальної підпрограми «Збереження і розвиток історичного центру м. Санкт-Петербурга». Існують і більш цільові федеральні програми, прямо націлені на розвиток суб'єктів Російської Федерації. Наприклад, федеральний бюджет на 2003 рік містив фінансування таких спеціалізованих програм, як «Соціально-економічний розвиток Республіки Татарстан до 2006 року», «Соціально-економічний розвиток Республіки Башкортостан до 2006 року», «Соціально-економічний розвиток Республіки Курильських островів Сахалінської області (1994 -2005 роки »і т.п.
Нарешті, якщо в процесі виконання бюджету з'ясовується, що наявних доходів недостатньо для покриття видатків бюджетів, то скорочуються ці витрати. Даний процес отримав назву «секвестрування бюджетних витрат». Бюджетний кодекс Російської Федерації не містить цього поняття, але те, що в практиці бюджетної діяльності скорочення витрат бюджету реально застосовується як метод бюджетного регулювання, сумніву не викликає [15].
Секвестр [від лат. sequestrum - обмеження] - спеціальний механізм, що передбачає заборону на витрачання коштів в певних межах, який вводиться у випадках, коли при виконанні бюджету відбувається перевищення встановленого рівня бюджетного дефіциту, або скорочуються надходження від доходних джерел, в результаті чого стає неможливим фінансування в повному обсязі передбачених бюджетом витрат [16].
Таким чином, процес бюджетного регулювання здійснюється зверху вниз: кожен вищестоящий бюджет регулює нижчестоящі бюджети [17].
При цьому основна правове відміну власних (закріплених) доходів і регулюючих доходів бюджетів полягає в тому, що право на власний дохід виникає у бюджету в силу нормативного правового акту (наприклад, Податкового кодексу Російської Федерації або Бюджетного кодексу Російської Федерації) і це право діє стільки, скільки буде діяти той нормативний правовий акт, яким дане право встановлено. Право ж на регулюючі доходи виникає при затвердженні того бюджету, який регулює нижчі бюджети. І це право діє протягом поточного фінансового року (тобто стільки, скільки діє правовий акт, яким схвалено вищестоящий бюджет). Втім, бюджетне законодавство Росії дещо відійшло від цієї досить традиційної схеми, про що буде сказано нижче.
Таким чином, бюджетне регулювання, висловлюючи взаємодія різних видів бюджетів, що входять до складу бюджетної системи, охоплює такі явища: а) структуру доходів і видатків бюджетів різних ланок, б) принципи і порядок розподілу доходів і видатків між окремими бюджетами; в) порядок збалансування ( зрівнювання) дохідних і видаткових частин кожного бюджету.
Мета бюджетного регулювання - забезпечення належної взаємодії всіх компонентів бюджетної системи, збалансування кожного його елемента і всієї системи в цілому з тим, щоб цей механізм нормально функціонував і безперебійно працював.
Методами бюджетного регулювання є: а) розподіл витрат між окремими видами бюджетів, що входять до бюджетної системи; б) встановлення власних (постійно закріплених) доходів для кожної ланки бюджетної системи; в) встановлення податків, що передаються з вищестоящих бюджетів у нижчі з метою збалансування останніх. Ці податки прийнято іменувати «регулюють податки»; г) збалансування нижчестоящого бюджету шляхом надання йому фінансової допомоги з вищестоящого бюджету на основі безповоротного надання грошових коштів (дотація, субвенція, субсидія); д) міжбюджетне кредитування у вигляді у вигляді бюджетного кредиту або бюджетної позички; e) скорочення бюджетних витрат, включаючи секвестрування.
Така в загальних рисах схема бюджетного регулювання з випливають з цього розподілом доходів нижчестоящих бюджетів на власні (закріплені) і регулюючі.
Що стосується бюджетів суб'єктів Російської Федерації, то вони відповідно до Бюджетного кодексу Російської Федерації формуються за рахунок власних і регулюючих податкових доходів, за винятком доходів, переданих у порядку регулювання місцевим бюджетам (п. 1 ст. 55 Бюджетного кодексу Російської Федерації). Іншими словами, в даному випадку ми також маємо досить традиційну схему розподілу доходів на власні і регулюючі.
До власних доходів бюджету суб'єкта Російської Федерації Бюджетний кодекс Російської Федерації відносить такі види доходів.
1. Податкові доходи, закріплені за бюджетами суб'єктів Російської Федерації законодавством Російської Федерації.
До числа таких доходів відносяться податки і збори суб'єктів Російської Федерації, перелік яких встановлює Податковий кодекс Російської Федерації.
Згідно з цим Кодексом до податків і зборів суб'єктів Російської Федерації ставляться: 1) податок на майно організацій; 2) податок на нерухомість, 3) дорожній податок; 4) транспортний податок; 5) податок з продажів; 6) податок на гральний бізнес; 7) регіональні ліцензійні збори (ст. 14 Податкового кодексу Російської Федерації).
2. Неподаткові доходи у вигляді:
а) доходів від платних послуг, що надаються бюджетними установами, що знаходяться у віданні органів виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації, після сплати податків і зборів, передбачених законодавством про податки і збори;
б) кошти, отримані в результаті застосування цивільно-правової, адміністративної та кримінальної відповідальності, в тому числі штрафи, конфіскації, компенсації, а також кошти, отримані на відшкодування шкоди, заподіяної суб'єктам Російської Федерації, та інші суми примусового вилучення, після сплати податків і зборів, передбачених законодавством про податки і збори.
3. Безоплатні надходження, це дотації з інших бюджетів бюджетної системи РФ; субсидії з інших бюджетів бюджетної системи РФ (міжбюджетні субсидії); субвенції з інших бюджетів бюджетної системи РФ; інші міжбюджетні трансферти з інших бюджетів бюджетної системи РФ, а також безоплатні надходження від фізичних і юридичних осіб, міжнародних організацій та урядів іноземних держав, у тому числі добровільні пожертвування [18].
Що стосується регулюючих доходів бюджетів Російської Федерації, то вони представляють собою, як уже було сказано вище, федеральні податки та інші платежі, по яких встановлюються нормативи відрахувань (у відсотках) до бюджетів суб'єктів Російської Федерації на черговий фінансовий рік, а також на довготривалій основі ( не менше ніж на 3 роки) з різних видів таких доходів (ст. 48 Бюджетного кодексу Російської Федерації).
Відзначимо, встановлення регулюючих податків як доходи бюджетів суб'єктів Російської Федерації на довготривалій основі стирає різницю між регулюючими і закріпленими (власними) доходами цих бюджетів. Дійсно, якщо той чи інший податок, що відноситься до системи федеральних податків, визначений як регулюючий доходу бюджетів суб'єктів Російської Федерації на довготривалій основі, то чи не простіше цей податок перевести з розряду федерального в розряд податку суб'єкта Російської Федерації, перетворивши тим самим його в постійний доход суб'єкта Російської Федерації.
Нормативи відрахувань федеральних податків до бюджетів суб'єктів Російської Федерації згідно з Бюджетним кодексом Російської Федерації визначаються Податковим кодексом Російської Федерації або законом про федеральний бюджет, який передає регулюючі доходи до бюджету суб'єкта Російської Федерації.
Сам Бюджетний кодекс Російської Федерації встановлює нормативи відрахувань за такими видами податків:
а) податок на видобуток корисних копалин (за винятком вуглеводневої сировини і загальнопоширених корисних копалин), який розподіляється наступним чином:
40 відсотків від суми податку - в доход федерального бюджету;
60 відсотків від суми податку - в доход бюджету суб'єкта Російської Федерації;
б) податок на видобуток вуглеводневої сировини, який розподіляється наступним чином:
80 відсотків від суми податку - в доход федерального бюджету;
20 відсотків від суми податку - в доход бюджету суб'єкта Російської Федерації.
При видобутку загальнокорисних копалин повна сума податку підлягає сплаті в дохід бюджетів суб'єктів Російської Федерації;
в) дохід від сплати податку при застосуванні спрощеної системи оподаткування, який розподіляється наступним чином:
до федерального бюджету - 30 відсотків;
до бюджетів суб'єктів Російської Федерації - 15 відсотків;
до місцевих бюджетів - 45 відсотків;
до бюджету Федерального фонду обов'язкового медичного страхування - 0,5 відсотка;
до бюджету територіальних фондів обов'язкового медичного страхування - 4,5 відсотка;
до бюджету Фонду соціального страхування Російської Федерації - 5 відсотків.
г) доходи від сплати єдиного податку на поставлений дохід для окремих видів діяльності, який розподіляється наступним чином:
до федерального бюджету - 30 відсотків;
до бюджетів суб'єктів Російської Федерації - 15 відсотків;
до місцевих бюджетів - 45 відсотків;
до бюджету Федерального фонду обов'язкового медичного страхування - 0,5 відсотка;
до бюджетів територіальних фондів обов'язкового медичного страхування - 4,5 відсотка;
до бюджету Фонду соціально страхування Російської Федерації - 5 відсотків.
Треба визнати, що перераховані доходи мало відповідають своїм статусом «регулюють» доходів, оскільки вони, по-перше, перераховані безпосередньо в Бюджетному кодексі Російської Федерації (тобто в правовому акті, що носить нормативний характер), по-друге, нормативи їх розподілу також встановлені в нормативному правовому акті. У результаті ці доходи, будучи не пов'язаними з процесом щорічного перерозподілу між федеральним бюджетом і бюджетами суб'єктів Російської Федерації, переходять скоріше в розряд постійно закріплених доходів бюджетів суб'єктів Російської Федерації та інших нижчестоящих бюджетів.
До більш класичних видів регулюючих доходів, належать ті, розміри відрахувань яких до бюджетів суб'єктів Російської Федерації встановлюються безпосередньо в законі про федеральний бюджет на поточний рік.
Наприклад, у Федеральному законі «Про федеральний бюджет на 2008 рік і на плановий період 2009 і 2010 років» в якості регулюючих податків суб'єктів Російської Федерації передбачено передачу цим бюджетам у повному обсязі (тобто у розмірі 100 відсотках) податку на доходи фізичних осіб , який відноситься до федеральних податків.
Звичайно ж в якості регулюючих доходів суб'єктів Російської Федерації федеральний центр використовує акцизи, віднесені до розряду доходів федерального рівня.
Встановлено, що 80 відсотків доходів від акцизів на алкогольну продукцію з об'ємною часткою спирту етилового понад 9 до 25 відсотків включно (за винятком вин) і алкогольну продукцію з об'ємною часткою спирту етилового понад 25 відсотків (за винятком вин), вироблену на території Російської Федерації, зазначених у статті 56 Бюджетного кодексу Російської Федерації, направляється до уповноваженого територіальний орган Федерального казначейства і перераховується їм до бюджетів суб'єктів Російської Федерації не рідше одного разу на 10 днів відповідно до нормативів розподілу на 2008 рік згідно з додатком 2 до цього Федеральним законом і на 2009 - 2010 роки згідно з додатком 3 до цього Федеральним законом.
Також встановлено, що 60 відсотків доходів від акцизів на автомобільний і прямогонний бензин, дизельне паливо, моторні масла для дизельних і (або) карбюраторних (інжекторних) двигунів, зазначених у статті 56 Бюджетного кодексу Російської Федерації, направляється до уповноваженого територіальний орган Федерального казначейства і перераховується їм до бюджетів суб'єктів Російської Федерації не рідше одного разу на 10 днів відповідно до нормативів розподілу на 2008 рік згідно з додатком 4 до цього Федеральним законом і на 2009-2010 роки згідно з додатком 5 до цього Федеральним законом.
Що стосується міжбюджетних трансфертів надаються бюджетам суб'єктів РФ, то розподіл міжбюджетних трансфертів бюджетам суб'єктів Російської Федерації затверджується Урядом Російської Федерації або здійснюється у встановленому ним порядку.
Встановлено що, оплата послуг поштового зв'язку та банківських послуг, що надаються банками, які визначаються суб'єктами Російської Федерації (місцевими адміністраціями) у встановленому законодавством порядку, з виплати грошових коштів громадянам у рамках забезпечення заходів соціальної підтримки і (або) компенсація витрат на забезпечення діяльності виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації (місцевих адміністрацій) та установ, що знаходяться в їхньому віданні, у зв'язку із здійсненням переданих їм повноважень Російської Федерації можуть здійснюватися за рахунок відповідних субвенцій, що надаються бюджетам суб'єктів Російської Федерації, у порядку, що встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Що в 2008 році операції з міжбюджетними трансфертами, які надаються з федерального бюджету у формі субсидій і субвенцій, в рамках виконання бюджетів суб'єктів Російської Федерації обліковуються на особових рахунках, відкритих одержувачам коштів бюджетів суб'єктів Російської Федерації в територіальних органах Федерального казначейства. При передачі зазначених міжбюджетних трансфертів з бюджетів суб'єктів Російської Федерації в місцеві бюджети операції із зазначеними міжбюджетними трансфертами обліковуються на особових рахунках, відкритих одержувачам коштів місцевих бюджетів в територіальних органах Федерального казначейства, але ці вимоги не поширюються на субсидії і субвенції, що надаються в порядку компенсації вироблених касових витрат.
Установлюють Урядом Російської Федерації порядок надання бюджетам суб'єктів Російської Федерації субсидій або субвенцій повинен передбачати можливість отримання зазначених субсидій або субвенцій в порядку компенсації вироблених касових витрат і правом вибору вищого органу виконавчої влади суб'єкта Російської Федерації (місцевої адміністрації) між отриманням зазначених субсидій або субвенцій у порядку, встановленому частиною 4 цієї статті, або в порядку компенсації вироблених касових видатків.
Крім того виділяються субвенції і субсидії цільового характеру (на відшкодування збитків від утримання об'єктів житлово-комунального господарства та соціально-культурної сфери, переданої у відання органів місцевого самоврядування, на фінансування дорожнього господарства, на проведення оздоровчої компанії дітей та підлітків тощо) .
У федеральному бюджеті спеціально затверджується перелік високодотаціонних суб'єктів Російської Федерації, що покликане підкреслити особливе ставлення до бюджетного регулювання зазначених суб'єктом.
Завершуючи розгляд питання про співвідношення власних (закріплених) і регулюючих доходів суб'єктів Російської Федерації, слід підкреслити, що саме власні доходи цих суб'єктів, висловлюючи їх фінансову самостійність, відображають ступінь реальності федералізму в державному устрої країни. Так, відповідно до Закону Російської Федерації «Про основи бюджетних прав і прав щодо формування та використання позабюджетних фондів представницьких і виконавчих органів державної влади республік у складі Російської Федерації, автономних округів, країв, областей, міст Москви і Санкт-Петербурга, органів місцевого самоврядування »частка закріплених доходів бюджетів суб'єктів Російської Федерації (без урахування дотацій та субвенцій) у субфедеральними (тобто консолідованому) бюджеті повинна була становити не менше 70 відсотків. Відповідно до Бюджетного кодексу Російської Федерації ця частка знижується і податкові доходи бюджетів суб'єктів Російської Федерації мають становити не менше 50 відсотків від суми доходів консолідованого бюджету Російської Федерації. Практично ж ця частка наближається до 30 відсотків.
1.3 Методи бюджетного регулювання та способи розподілу доходів між бюджетами (про новий підхід до бюджетного регулювання)
Діючий механізм бюджетного регулювання не позбавлений недоліків і потребує вдосконалення.Теоретично розмежування бюджетних повноважень має грунтуватися на принципі достатності витратних прав. Однак на практиці на федеральному рівні відбувається перекіс у бік прибуткових повноважень, на інших рівнях бюджетної системи - у напрямку видаткових зобов'язань. Існуючих підхід до перерозподілу доходів помітно обмежує можливості бюджетного регулювання, знижує самостійність територіальних бюджетів.
До вступу в дію поправок до Бюджетного кодексу РФ, прийнятих Федеральним законом від 20.08.2004 р. № 120-ФЗ, бюджетне регулювання здійснювалося із застосуванням регулюючих доходів. Серед недоліків цього методу відзначалися: відсутність стимулів до розвитку бази оподаткування, щорічна конкуренція з владою за джерела доходів, відсутність належного рівня відповідальності виконавчих органів влади суб'єктів РФ за збір доходів у бюджетну систему і т.д. Однак заміна регулюючих доходів на закріплені при погано розвиненою власною дохідній базі бюджетів тільки підвищила залежність регіонів від коштів, що передаються з федерального центру.
Основним методом бюджетного регулювання в РФ є міжбюджетні трансферти. При цьому методики розподілу коштів спеціалізованих фондів мають недоліки, основним з яких є недостовірність розрахунків. Наприклад, при розподілі коштів ФФФПР на 2007 р. використовувалися звітні дані за 2002-2005 рр.., В той час як вже до кінця першого кварталу 2007 р. Федеральною службою державної статистики була підготовлена звітність за 2006 р.
Фахівцями неодноразово вказувалося на складність розрахунків міжбюджетних трансфертів. Під сумнів ставляться економічна обгрунтованість критеріїв, покладених в основу розподілу коштів фондів, а також доцільність змін, що вносяться до методики розподілу коштів на черговий фінансовий рік. Гарантоване надання коштів федерального бюджету, на думку більшості фінансистів, не сприяє соціально-економічному розвитку регіонів.
Стимулююча роль трансфертів залежить від того, яким чином був визначений їх обсяг, а від того, як ставляться до фінансової допомоги на місцях. Якщо її сприймають як додатковий дохід, то стимулюючого ефекту не спостерігається. Наявність спеціалізованих фондів, що мають схожі функції (Фонд співфінансування соціальних витрат, Фонд компенсацій) тільки погіршують ситуацію.
Одним з основоположних принципів бюджетної системи Росії є рівність бюджетних прав суб'єктів РФ. Однак згідно з конституцією країни, є декілька різновидів суб'єктів РФ, що розрізняються за своїм статусом: республіки, міста Федерального значення і т.д. існують і складені суб'єкти РФ, в яких більше прав належить більш великому адміністративно-територіальним освіти. Так, перерозподіл бюджетних коштів між автономними округами може здійснювати тільки край, в який вони входять. Тому автономний округ спочатку має менше повноважень, ніж край, хоча той і інший є суб'єктами РФ.
У зв'язку з цим слід уважніше поглянути на практику вирівнювання бюджетної асиметрії. З одного боку, держава зобов'язана забезпечити своїх громадян однаковим набором суспільно значущих послуг. З іншого боку, вартість цих послуг безпосередньо залежить від соціально-економічного становища регіону.
Якщо поставити мету - забезпечити вирівнювання бюджетних можливостей на всій території країни, в цьому випадку порушиться принцип справедливості: регіони, які вкладають у свій розвиток більше коштів, більше і втратять. Звідси стає зрозумілим пасивне ставлення дотаційних регіонів до підвищення якості управління своїми бюджетними коштами.
У той же час не варто забувати, що більша частина регіонів-донорів мають на своїй території великі родовища природних ресурсів, що належать державі в цілому. Такі суб'єкти РФ зобов'язані перераховувати підвищені доходи у федеральний бюджет, з якого в подальшому буде відбуватися перерозподіл між іншими суб'єктами РФ.
Виходить, що не варто прагнути до абсолютної симетрії у бюджетній сфері, оскільки це недосяжно в принципі. Механізми горизонтального вирівнювання, хоч і далекі про досконалості, все-таки дозволяють здійснити вирівнювання бюджетної забезпеченості регіонів до законодавчо встановлених критеріїв. Інше питання, що необхідно виключити вплив на бюджетний процес суб'єктивних факторів, підвищити прозорість операцій, стимулювати суб'єкти РФ до збільшення доходної бази, підвищення ефективності використання бюджетних коштів.
Можливості регіонів можуть бути розширені за рахунок виявлення резервів зростання бюджетних доходів. Такі резерви існують, але часто залишаються незатребуваними. Мова йде про неподаткових доходах бюджетів, в першу чергу, від регіональної власності (оренди землі, лісового фонду, іншого майна).
Щоб власність почала приносити дохід, необхідно її структурувати, розробити порядок адміністрування даного джерела бюджетних доходів і методи взаємодії підприємств і організацій з бюджетною системою держави (в частині сплати неподаткових платежів до бюджету). У рамках реформування системи управління регіональною власністю доцільно передбачити наявність системи обліку та моніторингу обсягів і реальної вартості нерухомого майна.
Останнє передбачає наступне:
- Затвердження концепції управління частками участі адміністрації у приватизованих підприємствах;
- Відповідність списку підприємств, частками участі в яких є власником адміністрація, заявленої концепції;
- Оцінку ефективності використання активів адміністрації;
- Практику продажу об'єктів нерухомості, що не відповідають концепції управління частками участі в капіталі підприємства;
Все це вже зараз може бути реалізовано на рівні суб'єкта РФ.
Акумулювання грошових коштів у державну скарбницю забезпечується не тільки комплексом фіскальних заходів, скільки проведенням превентивних заходів, спрямованих на скорочення кредиторської заборгованості перед бюджетом. Важливу роль тут грає державний фінансовий контроль, результативність якого багато в чому залежить від організаційної структури, правової бази та функціональної взаємодії контролюючих органів. Рішення наявних у цій області проблем також дозволить збільшити доходи бюджетів.
У свою чергу, ефективність застосування механізму бюджетного регулювання багато в чому залежить від використовуваних в бюджетному процесі методик.
Пропонується методичний підхід, спрямований на вдосконалення механізму бюджетного регулювання в РФ. Даний підхід передбачає дослідження як об'єкт бюджетного регулювання не окремо взятого суб'єкта РФ, а цілого федерального округу і складається з 6 етапів, що характеризуються прямими та зворотними зв'язками. Перехід до кожного наступного етапу здійснюється тільки після реалізації попереднього етапу. У підході передбачена зворотній зв'язок, що забезпечує повернення до попередніх етапів.
Етап 1 передбачає розгляд Федерального округу як укрупненого суб'єкта РФ.
Враховуючи сучасні тенденції просторово-економічної трансформації бюджетне регулювання на Федеральному рівні буде здійснюватися не щодо республік, країв, областей, а щодо федеральних округів, утворених у складі Російської Федерації.
Виділено загальні соціальні та економічні особливості суб'єктів РФ, що утворюють один федеральний округ, з метою визначення для нього механізму бюджетного регулювання.
Оскільки формування федеральних округів грунтувалося на соціально-економічному районуванні, яке використовувалося в радянській державі, демографічні і природно-кліматичні фактори враховувалися спочатку. Також розглядалася взаємозв'язок показників віддаленості від центру та розвитку території з урахуванням фактора транспортного зв'язку. У той же час бюджетні особливості території не досліджувалися і до уваги не приймалися.
Стійкість бюджету можна представити чотирма типами його стану:
1) абсолютно стійким;
2) нормальним;
3) нестійким;
4) кризовим.
Абсолютно стійкий стан бюджету можливо за умови, якщо мінімальних витрат менше значення власних доходів бюджету.
Нормальний стан бюджету характеризується рівними значеннями мінімальних витрат і власних доходів бюджету.
Нестійкий стан бюджету характеризується тим, що для покриття мінімальних витрат додатково до власних доходів бюджету залучаються кошти федерального бюджету та інші фінансові ресурси (вільні залишки бюджетних коштів, позабюджетні кошти і т.д.).
Кризовий стан бюджету можливо за умови, якщо абсолютне значення мінімальних витрат більше значення консолідованих доходів бюджету.
Під мінімальними бюджетними видатками розуміються кошти, передбачені у бюджеті для фінансування конституційно гарантованих заходів із життєзабезпечення населення. Власні доходи бюджету не враховують кошти, що надаються з федерального бюджету як міжбюджетних трансфертів, за винятком субвенцій.
По кожному суб'єкту РФ, що входить в федеральний округ, аналізується стійкість фінансової системи регіону і здатність економіки регіону до подальшого розвитку.
Для цілей даного аналізу пропонується слід. Система показників:
- Обсяг ВРП в поточних цінах на душу населення;
- Темп зростання ВРП, у% до відповідного періоду минулого року;
- Дефіцит регіонального бюджету, у% до ВРП;
- Дохідна частина регіонального бюджету (фактичне виконання), у% до ВРП;
- Видаткова частина регіонального бюджету, у% до ВРП;
- Обсяг державного боргу суб'єкта РФ, у% до ВРП;
- Кошти регіонального бюджету, у% до загального обсягу інвестицій в звітному періоді;
- Співвідношення власних і сукупних доходів регіонального бюджету (коефіцієнт автономії);
- Забезпеченість мінімальних витрат консолідованими доходами бюджету (коефіцієнт бюджетного покриття);
- Рівень бюджетної заборгованості від загальної суми видатків бюджету (коефіцієнт бюджетної заборгованості);
- Обсяг бюджетних доходів у розрахунку на душу населення (коефіцієнт бюджетної результативності регіону);
- Обсяг бюджетних витрат на 1 жителя регіону (коефіцієнт бюджетної забезпеченості населення).
Відзначимо, що в розрахунках використовується середньорічна чисельність населення регіону.
Для більш ретельного аналізу бюджету можна скористатися методикою оцінки фінансового стану та якості управління фінансами, розробленій міністерством фінансів РФ для розподілу коштів федерального фонду реформування регіональних і муніципальних фінансів.
Етап 2 передбачає вибір економічного критерію, на підставі якого буде здійснюватися оцінка ефективності бюджетного регулювання.
В якості такого критерію вибирається показник достатності бюджетних доходів, або показник бездефіцитності бюджету.
Під достатністю бюджетних доходів розуміється співвідношення обсягу доходів, закладених до бюджету на черговий фінансовий рік, і планованої величини витрат, необхідної для реалізації бюджетних повноважень на відповідній території в черговому фінансовому році. Показник бездефіцитності бюджету характеризує плановий рівень бюджетного дефіциту і визначається як відношення обсягу дефіциту бюджету до загальної суми бюджетних витрат на черговий фінансовий рік.
Оскільки державних стандартів вартості надання бюджетних послуг не існує, необхідний обсяг бюджетних коштів може бути розрахований на основі стандартів, прийнятих на регіональному рівні.
Зазначені показники є взаємовиключними, тому оптимізація структури бюджету може здійснюватися тільки по одному з них.
Етап 3 - аналіз діючих методів бюджетного регулювання - має на увазі дослідження впливу окремих методів бюджетного регулювання на формування структури бюджету.
Аналогічно першому етапу, спочатку аналіз проводиться в розрізі суб'єктів РФ, далі виділяються особливості застосування окремих способів, прийомів і форм бюджетного регулювання для федерального округу.
Вирішення проблем бюджетного регулювання, в першу чергу, має бути пов'язане з пошуком і залученням в бюджетний процес резервів бюджетних доходів.
етап 4 має на меті визначення резервів зростання бюджетних доходів і об'єктивну оцінку можливості мобілізувати ці резерви в бюджет.
Зростання податкових доходів можливий в наступних випадках:
- Зміни податкового законодавства в частині закріплення окремих податків за суб'єктами РФ в повному обсязі або у вигляді фіксованого відсотка відрахувань до регіонального бюджету;
- Підвищення надходжень податкових доходів до бюджету в результаті ефективного проведення на регіональному рівні заходів бюджетно - податкового адміністрування.
Зростання неподаткових доходів може бути забезпечений якісним урахуванням регіональної власності, її моніторингом та ефективним бюджетним адмініструванням.
На обсяг міжбюджетних трансфертів також може вплинути інформація, яка використовується при розрахунку їх величини.
Як показує практика, в останні роки значно підвищилася оперативність законодавчих процедур. Тому всі перераховані резерви можуть бути успішно мобілізовані до бюджету.
Етап5 передбачає побудову універсальної моделі оптимізації структури бюджету.
Універсальність моделі полягає в тому, що, по-перше, як невідомої величини ми можемо вибрати будь-яку складову, по-друге, кожна така складова з урахуванням поставленої задачі може бути додатково деталізована.
Можливо моделювання і порівняння ситуацій з урахуванням бюджетних резервів, виявлених на попередньому етапі.
Припустимо, у федеральний округ входить М суб'єктів РФ з наступними показниками [19]:
Aj - податкові доходи j-го суб'єкта РФ,
Bj - неподаткові доходи j-го суб'єкта РФ,
Cj - кошти федерального бюджету, надані j-му суб'єкту РФ як міжбюджетного трансферту,
Rj - витратні зобов'язання j-го суб'єкта РФ.
Облік цих показників здійснюється в наступній моделі оптимізації структури бюджету:
1)
В якості цільової функції моделі приймаємо мінімізацію сумарного дефіциту бюджету коштів округу:
2)
Якщо в якості критерію ефективності бюджетного регулювання приймається достатність бюджетних доходів, то цільова функція набуде вигляду:
3)
при цьому:
4)
величину податкових доходів j-го суб'єкта РФ знаходимо за формулою:
5)
де: Nij - розмір податкової бази по i-му регіональному податку j-го суб'єкта РФ.
Si - ставка i-податку, закріплена податковим законодавством.
Ngj - размет податкової бази з g-му федеральному податку j-го суб'єкта РФ.
Sg - ставка g-го податку, закріплена законодавством за регіональним рівнем бюджетної системи.
n - число регіональних податків, m - число федеральних податків, закріплених за регіональним рівнем.
Величину неподаткових доходів j-го суб'єкта РФ знаходимо за формулою:
6)
де: Rij - базова величина для обчислення неподаткового платежу,
Fi - ставка неподаткового платежу,
s - число видів неподаткових платежів.
Припустимо, що в якості невідомою визначений показник міжбюджетних трансфертів - Cj. Його велечина з базової формули виводиться наступним чином:
7)
при цьому підсумкова сума міжбюджетного трансферту федеральному округу на черговий фінансовий рік розраховується наступним чином:
8)
де: Cj - обсяг міжбюджетного трансферту на черговий фінансовий рік,
Jj - рівень інфляції, прогнозований в черговому фінансовому році.
Тобто ми пропонується проводити індексацію розрахункових показників, а не фондів фінансової підтримки регіонів.
Етап 6 передбачає розробку рекомендацій, які передбачають всебічний аналіз отриманих результатів по оцінки ефективності бюджетного регулювання для федерального округу.
Підводячи підсумок цього параграфа можна зробити висновок, що представлений методичний підхід цілком вписується в концепцію бюджетування, орієнтованого на результат, і тим самим спрямований на вирішення завдань бюджетної політики держави на середньострокову перспективу.
2. Міжбюджетні відносини на рівні федерація-регіон
2.1 Фінансове забезпечення регіонів. Взаємовідносини ФБ з регіональними бюджетами
Досягнення стабільного економічного зростання в Росії, стабільного соціально - економічного розвитку регіонів неможливо без створення оптимальної системи бюджетних відносин. У сучасних умовах важливо забезпечити спрямованість реформування процесу виконання регіональних і місцевих бюджетів на створення ефективних засобів управління регіональними та муніципальними фінансовими ресурсами.В даний час не тільки провідні економісти, але і практично всі діючі політики і керівники суб'єктів і муніципальних утворень Російської Федерації усвідомили, що подальший поступальний розвиток економіки і рівномірне поліпшення добробуту громадян у всіх регіонах може бути досягнуто тільки за умови вдосконалення бюджетної і податкової політики, в тому числі і стратегії реформування міжбюджетних відносин та законодавчого забезпечення фінансових основ місцевого самоврядування.
З моменту прийняття Урядом РФ Програми розвитку бюджетного федералізму в Російській Федерації досягнуті значні позитивні результати. Зокрема зроблено великий крок у напрямку уточнення видаткових повноважень усіх рівнів бюджетної системи. Вдалося просунутися в напрямку розробки нормативів мінімальної бюджетної забезпеченості. Істотно удосконалено механізм розподілу Федерального фонду підтримки суб'єктів РФ. Прийнято Федеральні закони «Про внесення змін і доповнень до Бюджетного кодексу РФ в частині регулювання міжбюджетних відносин», «Про внесення змін і доповнень до Федерального закону« Про загальні принципи організації законодавчих і виконавчих органів державної влади суб'єктів РФ »і« Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в РФ ».
Все це говорить про те, що в даний час видається абсолютно необхідним створення в Росії моделі фінансового вирівнювання рівня розвитку окремих регіонів, адекватної сучасним про ефективність і справедливості.
Зазвичай під моделлю фінансового вирівнювання рівня соціально-економічного розвитку розуміють схему перерахування дотацій на вирівнювання рівня бюджетної забезпеченості з федерального бюджету регіональним бюджетам.
Табл. 2.2. Угруповання суб'єктів РФ за доходами консолідованих бюджетів у розрахунку на одного жителя в 2003 р. (у руб.)
| № п / п | показники | Колмчество суб'єктів РФ у цій групі | Середній дохід по групі | Максимальне значення в групі | Мінімальне значення в групі |
| 1 | Понад 20000 | 15 | 37800,6 | 161566,1 | 20107,3 |
| 2 | Від 15000 до 20000 | 7 | 16137,5 | 17548,5 | 15054,3 |
| 3 | Від 10000 до 15000 | 24 | 11750,5 | 14877,5 | 10001,7 |
| 4 | Від 5000 до 10000 | 43 | 8142,7 | 9795,6 | 6089,8 |
| Разом *: | 89 | 13356,5 | 161566,1 | 6089,8 |
Виходячи з аналізу даних таблиць можна зробити висновок, що механізм фінансового вирівнювання рівня розвитку регіонів Росії необхідно вдосконалювати. І перше, про що відразу слід сказати - це розподіл між регіонами Росії коштів федерального фонду фінансової підтримки суб'єктів РФ.
Табл. 2.3. Угруповання суб'єктів РФ за доходами консолідованих бюджетів у розрахунку на одного жителя в 2003 р. (у руб.)
| № п / п | показники | Колмчество суб'єктів РФ у цій групі | Середній дохід по групі | Максимальне значення в групі | Мінімальне значення в групі |
| 1 | Понад 20000 | 14 | 40916,7 | 175272,0 | 20779,6 |
| 2 | Від 15000 до 20000 | 9 | 16844,3 | 19247,7 | 15244,1 |
| 3 | Від 10000 до 15000 | 25 | 11754,4 | 14810,2 | 10050,3 |
| 4 | Від 5000 до 10000 | 41 | 8138,5 | 9870,9 | 6360,4 |
| Разом *: | 89 | 13707,9 | 175272,0 | 6360,4 |
Аналіз надходжень дотацій на вирівнювання рівня бюджетної забезпеченості з 2000 р. показує, що темп зростання 2001 р. до 2000 р. складає в середньому по Росії 152%. Разом з тим в Ненецькому АТ даний показник становить лише 11% від рівня 2000 р., у Білгородській області - 12%, тоді як в Ленінградській області збільшується на 345%, а в Челябінській - на 1134%.
У 2002 р. в середньому по Росії темп зростання надходжень дотацій на вирівнювання рівня бюджетної забезпеченості 2002 до 2001 р. складає 132%. В Іркутській області та Удмуртської Республіки темпи росту відповідно - лише 29% і 39% від рівня 2001 р. тоді як в Челябінській обл. - 355%, а в Білгородській обл. - 1810%. Білгородська область зі 156,8 млн. руб. і вже в 2002 р. - 329,9 млн. руб.
У 2003 р. темп зростання надходжень дотацій на вирівнювання рівня бюджетної забезпеченості до рівня 2002 р. в цілому по Росії становить 119%. 38 територій Росії мають показник темпу зростання 112%, але разом з тим Таймирський АО приростає на 285%, а Іркутська область при катастрофічному падінні рік тому - на 981%.
Аналіз надходження дотацій на вирівнювання рівня бюджетної забезпеченості в 2000-2003 рр.. показує, що мінімальні і максимальні значення темпів росту трансферту у ряду регіонів мають великий розкид. Проведений аналіз говорить про те, що методику розподілу коштів Федерального фонду фінансової підтримки необхідно вдосконалювати. Але не так, як це було зроблено при визначенні обсягу коштів цього Фонду у 2004 р., коли було встановлено граничний рівень відхилення обсягу його коштів у порівнянні з 2003 р. - 15%.
Розрахунковий обсяг коштів Федерального фонду фінансової підтримки для кожного регіону у 2004 р. скоригований на коефіцієнти стабілізації. Як зазначено в методиці розподілу коштів Фонду «коригування розрахункового обсягу засобів проводиться з метою забезпечення стабілізації розподілу фонду та підвищення достовірності бюджетного планування консолідованих бюджетів суб'єктів РФ».
До чого призвела така «коригування» показують, наприклад, дані по ряду територій в порівнянні з Волгоградської областю.
Оцінка дохідних можливостей і видаткових потреб Волгоградської області дозволяє у 2004 р. розраховувати на обсяг фінансової допомоги з федерального бюджету в сумі 1865,5 млн. руб., А реально область отримує 1255 млн. руб., Втрачаючи 610,5 млн. руб. (Табл. № ... аналіз розрахунку дотацій ...).
У той же час Республіка Калмикія, Астраханська обл. виграють у ситуації, що склалася. Як видно з табл. (№ ... аналіз розрахунку дотацій ...), вже при розподілі коштів Фонду на 2003 р. дані території виграли, отримавши компенсаційну частину трансферту, Республіка Калмикія - 381,2 млн. руб., Астраханська обл. - 408,9 млн. руб. У 2004 р. їх знову «підтягують» до рівня 2003 р., але ж таке «підтягування» вже було вироблено.
Проаналізувавши результати розподілу коштів Фонду у 2002-2004 р., можна сказати, що Волгоградська область впродовж останніх років «програє» при розподілі дотацій на вирівнювання рівня бюджетної забезпеченості. І якщо в 2002 р. цей програш можна було пояснити відносно «благополучними» у порівнянні з іншими територіями соціально-економічними, демографічними та іншими показниками Волгоградської області, то рахунок індексу податкового потенціалу та індексу бюджетних витрат у 2003 р. «третьої» частину переказів, у 2004 р. - встановленням граничного рівня відхилення обсягу коштів Фонду на 2003 р. від обсягу коштів Фонду на 2004 р. (15%), Волгоградська область втратила значні суми дотацій на вирівнювання рівня бюджетної забезпеченості.
Природно напрошується висновок, що введення в методику в 2003-2004 рр.. поправок фактично знецінює методику розрахунку індексу податкового потенціалу, а також індексу бюджетних витрат і, відповідно, порушує загальну ідеологію методики розподілу коштів з Фонду фінансової підтримки суб'єктів РФ.
Аналіз розподілу коштів Фонду фінансової підтримки у 2004 р. в розрахунку на одного мешканця (табл. Угрупування ... у 2004 р.) показує, що 9-ти територій Росії розмір трансферту визначається більш 10000 руб. на людину, максимальний показник у Чукотського АО - 42187,1 руб. на людину, мінімальний показник у Свердловська - 7,7 руб. на особу. Не одержують трансферту 18 територій.
Табл. 2.5. Угруповання суб'єктів РФ за обсягом коштів з Фонду фінансової підтримки суб'єктів РФ в розрахунку на одного жителя в 2004 р. (у руб.)
| № п / п | Кількість суб'єктів РФ у цій групі | Середній обсяг по групі | Максимальне значення в групі | Мінімальне значення в групі | |
| 1 | Понад 10000 | 9 | 14798,6 | 42187,1 | 10832,2 |
| 2 | Від 5000 до 10000 | 6 | 7070,5 | 9586,2 | 5271,8 |
| 3 | Від 2000 до 5000 | 22 | 3188 | 4971,9 | 2220,1 |
| 4 | Від 1000 до 2000 | 18 | 1279,9 | 1893,7 | 1038,4 |
| 5 | Від 500 до 1000 | 8 | 776,2 | 956,8 | 613,5 |
| 6 | Від 200 до 500 | 7 | 340,3 | 469,7 | 205 |
| 7 | Менше 200 | 1 | 7,7 | 7,7 | 7,7 |
| 8 | Не одержують дотації На вирівнювання рівня бюджетної забезпеченості | 18 | |||
| РАЗОМ: | 89 | 1227,1 | 42187,1 | 7,7 |
Фінансове вирівнювання рівня розвитку територій залежить не тільки від перерахування трансфертів з федерального бюджету, хоча цей фактор повинен відігравати суттєву роль, але і від оподаткування, реалізації цільових федеральних програм, реалізації федеральних законів і інших способів вторинного розподілу фінансових ресурсів між регіонами.
Що стосується оподаткування, то зміни у федеральному податковому та бюджетному законодавстві, прийняті протягом останніх років, призвели до значного скорочення джерел доходів бюджетів суб'єктів РФ.
Так, з 1 січня 2001 р. були скасовані податок на утримання житлового фонду та об'єктів у соціально-культурної сфери, який був одним із джерел формування доходів місцевих бюджетів, податок на придбання автотранспортних засобів, а також знижена в 2 рази ставка податку на користувачів автомобільних доріг , зараховується в територіальні дорожні фонди. У 2001 р. регіони позбулися частки відрахувань з податку на додану вартість (15%), і податок на додану вартість став у повному обсязі зараховуватися у федеральний бюджет. Також був знижений норматив зарахування до регіонального бюджету
плати за нормативні і понад нор е викиди і скиди шкідливих речовин, розміщення відходів з 90 до 81%.
Доходи, що випадають бюджету Волгоградської обл. в 2001 р. тільки за трьома бюджетоутворюючих податках склали близько 3,7 млн. руб., в тому числі:
- З податку на додану вартість - 1,6 млрд. руб.;
- З податку на утримання житлового фонду - 0,8 млрд. руб.;
- За територіальним дорожньому фонду - 1,3 млрд. руб.
в 2002 р. втрати бюджету Волгоградської області стали ще більше. З прийняттям глави 25 ч. 2 НКРФ «Податок на прибуток організацій» скоротилися ставки, обчислені за якими суми податку на прибуток зараховувалися до бюджетів суб'єктів РФ та місцеві бюджети, а саме:
- До бюджетів суб'єктів РФ - з 19% до 14,5%;
- До місцевих бюджетів - з 5% до 2%.
Незважаючи на те, що практично в повному обсязі скасовано всі податкові пільги, втрати бюджету Волгоградської обл. з податку на прибуток організацій у 2002 р. склали більше 1 млрд. руб.
Крім того, федеральним законодавством з 2002 р. скасовані відрахування на відтворення мінерально-сировинної бази та платежі за користування надрами, а також значно скорочена частка суб'єктів РФ у надходженнях від податків на видобуток корисних копалин у вигляді вуглеводневої сировини. Передбачене розподіл податку на видобуток корисних копалин у вигляді вуглеводневої сировини - до федерального бюджету - 80%, регіональний - 20% (при діяли раніше нормативах у федеральний бюджет - 40%, регіональний - 60%) - істотно знизило дохідну базу обласного та місцевих бюджетів.
Загальна сума втрат консолідованого бюджету області з вищезгаданих причин в 2002 р. перевищила 6 млрд. руб.
Подальше проведення податково-бюджетної реформи, спричинило за собою чергове скорочення дохідної частини бюджету області і в 2003 р.
З 1 січня 2003 р. скасовано податок на користувачів автомобільних доріг, податок з власників транспортних засобів, податок на купівлю іноземних грошових законів і акцизи на ювелірні вироби. Акцизи на тютюнові вироби в повному обсязі передані до федерального бюджету. У системі оподаткування у вигляді єдиного податку на тимчасовий дохід для певних видів діяльності змінені нормативи зарахування податку. Тепер у федеральний бюджет зараховується 30% доходів (раніше - 30% по юридичних особах і 0% за індивідуальним підприємцям), до бюджету суб'єкта РФ і місцеві бюджети - 60% доходів (раніше - 70% по юридичних особах і 100% за індивідуальним підприємцям) , у державні позабюджетні фонди - 10% доходів (раніше - 0%).
Крім того, що почалося розмежування державної власності на землю також призвело до зниження надходжень до бюджету Волгоградської області.
Таким чином, в результаті проведеної у 2002-2003 роках. реформи, втрати консолідованого бюджету області в 2003 р. оцінюються в сумі 7,2 млрд. руб.
У 2004 р. втрати консолідованого бюджету Волгоградської області ще більше. Це пов'язано зі скасуванням з 1 січня 2004 р. податку з продажів, більшості регіональних і місцевих податків і зборів, а також зниженням нормативу зарахування до бюджетів суб'єктів РФ податку на видобуток корисних копалин у вигляді вуглеводневої сировини з 20 до 14,4%. Втрати бюджету області за вказаними податків в 2004 р. складуть близько 1,2 млрд. руб. Передбачена ж з федерального бюджету компенсації випадаючих доходів бюджетів суб'єктів Федерації не покриває суму втрат бюджету області в повному обсязі.
Таким чином, відбувається перерозподіл податкових надходжень, що несе за собою зменшення доходів бюджетів регіонів. При цьому обсязі зобов'язань регіональних бюджетів, у тому числі за рахунок прийнятих на федеральному рівні рішень, постійно збільшується, що природним чином обумовлює невідповідність між рівнем необхідного фінансового забезпечення законодавчо закріплених видаткових зобов'язань і фактично можливим витрат за рахунок коштів регіональних і місцевих бюджетів. Перелік і оподатковуваний база обчислення регіональних місцевих податків завідомо недостатні для фінансування витрат регіонального та місцевого характеру, при цьому повноваження з регулювання даних податків на регіональному та місцевому рівні досить обмежені.
Все це стає найбільш гострим в період, коли необхідно втілювати в життя нове законодавство про місцеве самоврядування.
Основні положення закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування РФ» говорять про те, що:
1. уніфікується система організації місцевого самоврядування, встановлюється обов'язкове формування місцевого самоврядування на двох територіальних рівнях, створюється дворівнева система місцевих бюджетів (міський або районний та поселенський в районах).
2. розмежовуються повноваження між рівнями публічної влади, визначається перелік питань місцевого значення.
3. визначаються права РФ в питаннях регулювання місцевого самоврядування.
4. змінюється система федеральних, регіональних і місцевих податків.
5. за конкретним рівнем бюджетної системи доходи закріплюються на довгостроковій основі.
6. вносяться суттєві зміни до бюджетного та податкового законодавства.
Таким чином, органи державної влади та органи місцевого самоврядування суб'єктів РФ будуть поставлені в нові умови формування міжбюджетних відносин.
2.2 Аналіз регулювання Федеральним Бюджетом доходів бюджету Кемеровській області в 2007-2010 рр..
Кемеровська область є одним з високодотаціонних суб'єктів РФ. Наприклад, при розподілі субсидій з Федерального фонду регіонального розвитку по суб'єктах Російської Федерації на 2007 рік, Кемеровська область отримала 94 328, 1 тисячі рублів, а, приміром, Томська область отримала 30 846 100 рублів, Новосибірська область - 44 178 т. р., Володимирська область (зовсім мало) - 5 559 т.р., Волгоградська область - 55 091,1 УРАХУВАННЯМ
При розподілі субвенцій бюджетам суб'єктів Російської Федерації на реалізацію програм місцевого розвитку та забезпечення зайнятості для шахтарських міст і селищ на 2007 рік, Кемеровська область отримала від Федерального бюджету 512 180,4 УРАХУВАННЯМ У тому числі: Адміністрація р. Березовського отримала - 6 400,0 т.р., Адміністрація м. Анжеро-Судженськ - 36 838,0 т.р., Адміністрація м. Кемерово - 185 182,4 т.р., Адміністрація м. Ленінськ-Кузнецького - 49 000,0 т.р., Адміністрація м. Белово - 46 710,0 т.р., Адміністрація м. Кисілевська - 30 400,0 т.р., Адміністрація м. Прокоп'євськ - 91 250 , 0 т.р., Адміністрація м. Новокузнецька - 35 700,0 т.р., Адміністрація м. Осічняки - 30 700,0 УРАХУВАННЯМ Республіка Комі отримала 428 159 500 рублів, і лише Ростовська область отримала більше коштів, ніж Кемеровська область - 618 959 900 рублів. У 2009 році ці субвенції будуть складати для Кемеровської області 3560 346,6 т.р., а в 2010 р. - 3429 490,0 УРАХУВАННЯМ
При розподілі субвенцій бюджетам суб'єктів Російської Федерації на здійснення видатків на забезпечення рівної доступності послуг громадського транспорту на території відповідного суб'єкта Російської Федерації для окремих категорій громадян, надання заходів соціальної підтримки, який відноситься до ведення Російської Федерації, на 2007 рік, Кемеровській області Федеральний бюджет виділив 72 041,4 тисячі рублів, Томська область отримала 16 883,1 т.р., Новосибірська область - 57 222,6 т.р., а місто Москва - 621 196,9 УРАХУВАННЯМ
При розподілі субсидій бюджетам суб'єктів Російської Федерації на заходи з організації оздоровчої кампанії дітей
у 2007 році Федеральний бюджет направив у Кемеровську область 23 540,0 УРАХУВАННЯМ
При розподілі субсидій бюджетам суб'єктів Російської Федерації на щомісячне грошове винагороду за класне керівництво в державних і муніципальних освітніх установах, перелік типів яких визначено Урядом Російської Федерації, на 2007 рік у Кемеровську область було направлено 267 957,2 УРАХУВАННЯМ
При розподілі дотацій на вирівнювання бюджетної забезпеченості суб'єктів Російської Федерації на 2008 рік у Кемеровську область надійшло 1394 917,5 УРАХУВАННЯМ
Нормативи розподілу доходів від акцизів на алкогольну продукцію з об'ємною часткою спирту етилового понад 9 до 25 відсотків включно (за винятком вин) і алкогольну продукцію з об'ємною часткою спирту етилового понад 25 відсотків (за винятком вин), вироблену на території Російської Федерації, до бюджетів суб'єктів Російської Федерації на 2008 рік для Кемеровської області становили 2,3783%.
Нормативи розподілу доходів від акцизів на алкогольну продукцію з об'ємною часткою спирту етилового понад 9 до 25 відсотків включно (за винятком вин) і алкогольну продукцію з об'ємною часткою спирту етилового понад 25 відсотків (за винятком вин), вироблену на території Російської Федерації, до бюджетів суб'єктів Російської Федерації на 2009-2010 роки становитимуть для Кемеровської області 2,3783%.
Нормативи розподілу доходів від акцизів на автомобільний і прямогонний бензин, дизельне паливо, моторні масла для дизельних і (або) карбюраторних (інжекторних) двигунів до бюджетів суб'єктів Російської Федерації на 2008 рік для Кемеровської області становили 1,5229%. А нормативи розподілу доходів від акцизів на автомобільний і прямогонний бензин, дизельне паливо, моторні масла для дизельних і (або) карбюраторних (інжекторних) двигунів до бюджетів суб'єктів Російської Федерації на 2009-2010 роки в Кемеровській області будуть становитиме 23 540,0%.
У розподілі субвенцій бюджетам суб'єктів Російської Федерації на здійснення повноважень щодо забезпечення житлом окремих категорій громадян, передбачених Федеральним законом «Про ветеранів» (у редакції Федерального закону від 2 січня 2000 року № 40-ФЗ) і Федеральним законом від 24 листопада 1995 року № 181 - ФЗ «Про соціальний захист інвалідів у Російської Федерації», на 2007 рік Кемеровська область отримала від Федерального бюджету 72 194,0 УРАХУВАННЯМ
При розподілі бюджетних асигнувань на 2008 рік по суб'єктах Російської Федерації на здійснення соціальних виплат для придбання житла громадянами, що виїжджають з районів Крайньої Півночі і прирівняних до них місцевостей, а також громадянами, які виїхали з зазначених районів і місцевостей не раніше 1 січня 1992 року, відповідно до федеральної цільової програми «Житло» на 2002-2010 роки Кемеровська область отримала 5 441,2 УРАХУВАННЯМ
У розподілі субвенцій бюджетам суб'єктів Російської Федерації на здійснення повноважень щодо забезпечення житлом інвалідів війни та інвалідів бойових дій, учасників Великої Вітчизняної війни, ветеранів бойових дій, військовослужбовців, які проходили військову службу в період з 22 червня 1941 року по 3 вересня 1945 року, громадян, нагороджених знаком "Жителю блокадного Ленінграда», осіб, які працювали на військових об'єктах в період Великої Вітчизняної війни, членів сімей загиблих (померлих) інвалідів війни, учасників Великої Вітчизняної війни, ветеранів бойових дій, інвалідів та сімей, що мають дітей-інвалідів, на 2008 рік Кемеровська область отримала 81 666,0 УРАХУВАННЯМ
Однією з цілей міжбюджетних відносин у нових умовах є не забезпечення мінімальних бюджетів, а вирівнювання фінансових можливостей місцевих органів влади здійснювати свої повноваження з вирішення питань місцевого значення. Управління фінансовими потоками бюджетних коштів у рамках міжбюджетних відносин має бути спрямоване, перш за все, на досягнення зазначеної мети. І в цих умовах особливо актуальним є механізм та методика фінансового вирівнювання рівня розвитку регіонів Росії.
2.3 Реформування регіональних бюджетів та наслідки
Міністерство фінансів Росії планує оптимізувати обсяг субсидій суб'єктам РФ, скоротити кількість «струмочків», які течуть до регіональних бюджетів з тим, щоб зробити єдиними принципи розподілу фінансових коштів, а також впорядкувати кількість видів надання фінансової допомоги. Можна створити «об'єднані» субсидії, які спрямовувалися б суб'єктам РФ, наприклад, на підтримку соціальної чи інженерної інфраструктури, сільського господарства і т.д. При цьому регіони самостійно могли б визначати напрями витрачання цих коштів. Розподілятися такі «об'єднані» субсидії повинні з урахуванням показника бюджетної забезпеченості регіону.З в'язі з цим виникає питання: як ці плани Мінфіну Росії узгоджуються з тим, що у федеральному бюджеті на "2008-2010 рр.. закладені конкретні обсяги фінансової допомоги регіонам? Чи не спричинить за собою таке об'єднання «соціальних» субсидій згортання заходів у цій сфері на регіональному рівні?
Природно, якщо регіону буде надаватися «об'єднана» соціальна субсидія, то з нього потім і буде питати за результат його соціальної політики, наприклад, в регіону не повинно бути заборгованості по соціальних виплатах і по зарплаті. Суб'єкт РФ повинен виконувати рекомендації федерального центру по переходу на нормативно-душове фінансування і т.д. Всі ці позиції необхідно закладати в угоду між федеральними відомствами та суб'єктами РФ. Крім констатації умов взаємодії, такі угоди повинні спонукати регіони реформувати галузі своєї економіки.
Запропоновані зміни можна реалізувати і в рамках трирічного бюджету, оскільки не всі субсидії розподілені між суб'єктами РФ на перший і другий роки планового періоду.
Незважаючи на значне зростання доходів регіональних бюджетів в 2007 р., обсяг профіциту, в порівнянні з 2006 р., знизився більш ніж на 70%, при цьому найбільше падіння зафіксоване у суб'єктів РФ, в доходах яких допомога їх федерального бюджету складає менше 5%, тобто у найсильніших. Загальна кількість профіцитних бюджетів скоротилася на 4, а дефіцитних виросло на 3. Взагалі судити про дефіцитності або профіцитним бюджетом не зовсім правильно. Профіцит міг утворитися тому, що регіон отримав фінансову допомогу або додаткові доходи в четвертому кварталі і не встиг витратити гроші. Дефіцит може виникнути в результаті проведеного регіоном запозичення на реалізацію інвестиційного проекту. Це стосується в першу чергу сильних регіонів, активно діють на ринку запозичень або випускають власні облігаційні позики, фінансують за рахунок залучених коштів свої інфраструктурні проекти.
Більш точним показником достатності фінансових ресурсів є перевиконання плану за доходами бюджету і скорочення кредиторської заборгованості, накопиченої у попередні роки. Останній показник говорить про те, що регіон, крім здійснення поточних витрат, погашає свої борги. На початок 2008 року обсяг кредиторської заборгованості консолідованих бюджетів суб'єктів РФ становить 41,6 млрд. руб., Або скоротився за рік на 14%. У 11 регіонах вона зовсім відсутня, а в 52 становить вкрай незначну величину.
Те, що скоротилася кількість профіцитних регіональних бюджетів, не свідчить про зниження рівня збалансованості бюджетів регіонів. Було б дивно, якби, отримуючи додаткові доходи, влади суб'єктів РФ не брали б рішень про витрачання цих коштів.
Нині в засобах масової інформації йде дискусія про те, яким чином можна ліквідувати таке явище, як дотаційні регіони. Деякі економісти висловлюються на користь збереження за регіональними бюджетами частини федеральних податків, за рахунок чого ці регіони могли б досить швидко розвинути власну податкову базу.
Згідно з чинним законодавством з федерального бюджету надаються дотації тим регіонам, у яких рівень бюджетної забезпеченості, тобто рівень бюджетних доходів на душу населення, нижче середнього по Росії. Враховуючи значну диференціацію економічних потенціалів суб'єктів РФ, що виникла внаслідок відмінностей у такій структурі економіки, чисельності проживаючого населення та інших самих різних об'єктивних і суб'єктивних причин, домогтися однакового рівня доходів на душу населення неможливо. Тому тема вирівнювання бюджетної забезпеченості за рахунок надання дотацій з федерального бюджету буде довго зберігати свою актуальність. З цього зовсім не випливає, що не потрібно створювати умов для того, щоб суб'єкти РФ заробляли власні кошти. Задачу щорічного зниження рівня залежності регіональних бюджетів від допомоги федерального центру теж ніхто не знімає. Її потрібно ставити і вирішувати - шляхом розвитку економічного потенціалу регіонів. Передача додаткових доходних джерел до бюджетів суб'єктів РФ призведе лише до зростання доходів міцних регіонів з уже сформованим економічним, податковим потенціалом.
3. Міжбюджетні відносини: перспективи розвитку
3.1 Перспективи міжбюджетних відносин
В даний час все більшої актуальності набувають такі кошти фінансової допомоги, які не тільки заповнюють недоліки власних ресурсів регіонів, а й сприяють створенню бази для їх економічного і соціального зростання, стимулюють модернізацію галузей, що надають основні послуги населенню. В умовах зростаючої міжрегіональної диференціації економічного потенціалу і, як наслідок, бюджетної забезпеченості територій, зберігається необхідність надання дотацій на вирівнювання, забезпечують підтримку найменш забезпечених регіонів.Міжбюджетні відносини в Росії на даний момент формуються на основі ідей, які були закладені ще в 1999 р., коли була прийнята перша концепція щодо вдосконалення міжбюджетних відносин. Доходи бюджетів суб'єктів РФ приростають кожен рік приблизно на 25% у номінальному вираженні, на 11 - 16% у реальному вираженні [20].
Суперечка про те, що важливіше - дотації або субсидії, напевно, повинен закінчитися компромісом. Через субсидії Федерація стимулює регіональні влади до здійснення політики, яку вона вважає пріоритетною. На 2009 рік у федеральному бюджеті передбачено 1,2 трлн. руб. у вигляді міжбюджетних трансфертів [21]. Закріплені податкові джерела та фінансова допомога дають суб'єктам РФ можливість стабільно виконувати свої зобов'язання.
Подальше вдосконалення фінансових відносин із суб'єктами планується в наступних напрямках:
- Розмежування видаткових зобов'язань.
- Будь-яка субсидія надається протягом певного терміну, наприклад, 5 років.
- Формування фондів фінансових резервів.
- Розширення практики моніторингу дотримання бюджетного законодавства для того, щоб посилити націленість на якість фінансового менеджменту.
У Бюджетному кодексі є глава «Тимчасова фінансова адміністрація». Вона не працює з причин порога простроченої кредиторської заборгованості в 30%. Тільки після цього може вводитися така адміністрація. У сьогоднішніх умовах цей поріг завищений. Пропонується знизити його до 10%, але головне - це обмеження самостійності в ухваленні бюджетних рішень тими суб'єктами, які покажуть низький рівень фінансового управління.
В останні роки рівень фінансової підтримки суб'єктів, які показують економічне зростання, не знижувався. Це може призвести до того, що високодотаціонние суб'єкти РФ залишаться в недалекому майбутньому взагалі без фінансової підтримки. У федерального бюджету немає ідля збереження фінансової підтримки бистроразвівающхся регіонів, і одночасно для підтримки високодотаціонних. Тому було прийнято рішення припинити в 2011 році практику збереження обсягу дотацій на вирівнювання в обсязі попереднього року. Це рішення залишається відкритим для подальшого обговорення. Але в будь-якому випадку суб'єкти РФ, що забезпечують економічне зростання, будуть мати преференції. В якості премії регіону залишається весь приріст податкових надходжень в суб'єкті РФ.
У 2009 р. доведеться вирішувати проблеми підвищення тарифів на теплоенергоносітелі і підвищення заробітної плати. У Федеральному бюджеті передбачена можливість збільшити фонд оплати праці працівникам бюджетної сфери на 30%, але далеко не всі суб'єкти зможуть знайти в себе такі ресурси на ці цілі.
Що ж стосується розподілу коштів на вирівнювання бюджетної забезпеченості, то за методикою обсяг дотацій, затверджений Федеральним законом, розподіляється в два етапи. На першому етапі отримують дотацію 38 суб'єктів, а це 40%. Фінансова допомога становить 56 млрд. руб. Це - 75% від усього розподілу коштів. При такому підході зберігаються істотні відмінності (в 1,7 рази) за рівнем бюджетної забезпеченості серед суб'єктів, які отримують дотацію.
Було б правильним допустити участь муніципалітетів у податкових правовідносинах. На тлі серйозної перебудови функцій і повноважень, які покладені на муніципальний рівень, виникають проблеми скритності дефіцитів муніципального рівня і якщо це явище буде присутній в подальшому, то це означає не виконання зобов'язань, ненадання бюджетних послуг населенню.
Слід ще дослідити законодавчу природу відсутності диференційованих нормативів на рівні «суб'єкт Федерації - муніципалітет». Це дозволило б зняти дуже велику напругу і ліквідувати негнучкість механізмів міжбюджетного регулювання.
За логікою проведеної реформи кожному типу муніципальних утворень на законодавчій основі вменен перелік питань місцевого значення, які визначають напрями діяльності муніципальної влади. Крім власних питань ведення муніципальні освіти повинні виконувати окремі державні повноваження, а також в ініціативному (добровільному) порядку приймати до виконання інші питання, не віднесені до компетенції органів державної влади та інших органів місцевого самоврядування. В останньому випадку обов'язковою умовою є наявність власних матеріальних і фінансових ресурсів, що дозволяють виконувати прийняті на себе зобов'язання.
Однак незавершеність процесу розмежування видаткових зобов'язань за рівнями бюджетної системи ставить перед муніципалітетами нові проблеми. Розвиток федерального законодавства, по суті, призвело до розмивання чіткості розмежування видаткових зобов'язань за типами муніципальних утворень. Наприклад, на рівень муніципальних районів додалися такі питання місцевого значення, як організація та здійснення заходів межпоселенческого характеру по роботі з дітьми та молоддю, створення умов для забезпечення поселень, що входять до складу муніципального району, послугами з організації дозвілля та послугами організацій культури. У більшості цих питань місцевого значення чітко розмежувати повноваження між районом і поселенням неможливо. Більш того, на федеральному рівні встановлено і право органів місцевого самоврядування на реалізацію повноважень, які безпосередньо не можуть бути віднесені до питань місцевого значення (вчинення нотаріальних дій, передбачених законодавством, у разі відсутності в поселенні нотаріуса тощо).
Триваючий процес розмежування повноважень практично перетворює проголошений закритий перелік цих питань у відкритий. Це проявляється в тому, що місцеві влади всіх типів муніципальних утворень можуть і повинні приймати до свого розгляду і вирішення питання, віднесені до державних повноважень, насамперед у соціальній сфері. Іншими словами, різні рівні публічної влади тепер можуть вирішувати невизначене коло одних і тих самих питань. На наш погляд, це означає девальвацію концепції чіткого розмежування зон відповідальності і фінансування, що підвищує ризики повернення до практики «не фінансується» федеральних мандатів. Єдиним фактом, який не дозволяє повністю провести паралелі з колишньою моделлю делегування відповідальності без повноважень, є наявність у федеральному законодавстві інституту видаткових та бюджетних зобов'язань. Однак і тут існують проблеми: в умовах відсутності вивіреного зведеного реєстру видаткових зобов'язань, яким чітко детермінуються підстави для бюджетних зобов'язань відповідного рівня влади, органи місцевого самоврядування не можуть використовувати власні доходи місцевих бюджетів для вирішення окремих державних повноважень, у здійсненні яких вони можуть приймати участь. Іншими словами, самим законодавством закладаються внутрішні протиріччя, які можуть мати в тому числі і серйозні соціальні наслідки. У цілому, ці інституційні зміни призвели до збільшення повноважень органів місцевого самоврядування, але не як результат розширення автономії муніципалітетів, а як нову якість раніше існуючої форми «квазідержавного» управління.
Детального дослідження потребують моделі регіонального регулювання новостворених муніципальних утворень. В даний час проявився досить широкий набір можливих варіантів регламентації питань місцевого значення знову створених муніципальних утворень (поселень). Аналіз різних моделей регіонального регулювання новостворених муніципальних утворень, проведений Інститутом економіки міста та Інститутом економіки перехідного періоду, показує неоднозначні результати. По-перше, немає ні одного питання місцевого значення, який суб'єкти Федерації однозначно передали б для вирішення на рівень поселень: у кожному регіоні існує свій перелік переданих повноважень, який не повторюється ніде. По-друге, серед причин та факторів, що визначають вибір варіанта регламентації питань місцевого значення знову створених поселень, не завжди домінує об'єктивний посил - фінансова та організаційна неготовність муніципальних утворень виконувати весь комплекс повноважень. За експертними оцінками, суб'єкти Федерації часом підходять до проблем наділення новостворених поселень необхідними повноваженнями дуже практично, виходячи з уже сформованих до початку реформи реалій в розмежуванні дохідних джерел і майнового комплексу. Підтримувати сформовані «традиції» у перехідний період дозволяє практика часткового наділення поселень мінімальним обсягом питань місцевого значення. При цьому будь-який підхід, який обирає суб'єкт Федерації у визначенні правил наділення новостворених поселень повноваженнями у вирішенні питань місцевого значення, потенційно несе в собі конфліктну ситуацію, а регіональне законодавство і муніципальне нормотворчість визначають додаткові методи регламентації новостворених муніципалітетів. Останнє проявляється, перш за все, у практиці делегування повноважень з рівня поселень на рівень муніципального району. Складається тенденція одностороннього перерозподілу повноважень на користь муніципальних районів досить яскраво проявляється у багатьох регіонах, що рівнозначно існуванню однорівневої моделі місцевого самоврядування.
Слід сказати і про можливість формування місцевих бюджетів. За Бюджетним кодексом РФ органи місцевого самоврядування самостійно здійснюють підготовку проекту місцевого бюджету, його затвердження, виконання, затвердження звіту про виконання бюджету і контроль за бюджетним процесом. Іншими словами, формально всі муніципальні освіти повинні мати власні бюджети і вести ефективну роботу щодо забезпечення бюджетного процесу. На практиці ситуація значно складніша. Офіційні цифри свідчать, що 36% новостворених поселень продовжують залишатися на кошторисному фінансуванні, що дозволяється чинним законодавством з перехідному періоду і, отже, можна припустити, що до 2009 р. всі муніципалітети будуть мати самостійні місцеві бюджети. Але законодавство визначає і можливість передачі повноважень щодо бюджетного процесу з рівня поселень на рівень муніципальних районів, залишаючи за муніципальними утвореннями поселенського типу права на затвердження бюджету та звіту про виконання бюджету. Така інституційна норма вже призвела до того, що навіть ті муніципалітети, які юридично мають місцевий бюджет, фактично продовжують фінансуватися на принципах кошторисного фінансування, при чому до цього числа увійшли не тільки новоутворені сільські поселення, а й міські поселення з розвинутою економічною базою.
Особливістю формування доходної бази місцевих бюджетів є висока значимість фінансової допомоги у фінансуванні основної маси муніципальних утворень. Безоплатні та безповоротні перерахування від бюджетів інших рівнів за підсумками 2006 р. склали в середньому 58% доходів місцевих бюджетів. У деяких регіонах місцеві бюджети формувалися практично тільки на основі фінансової допомоги. Так, у Республіці Дагестан частка фінансової допомоги в місцевих бюджетах досягла значення 90,1%, в Республіці Саха (Якутія) - 75,6%, Республіці Тива - 87%, в Амурській області - майже 74%.
Проблеми доходів, отриманих з самої території муніципального освіти, зводяться до того, що податкова база більшості податків, закріплених за муніципалітетами, нестабільна і має труднощі в мобілізації. Незавершеність державного нормативно-правового регулювання питань, пов'язаних з формуванням бази оподаткування місцевих податків, призводить до серйозних проблем у дохідній частині місцевих бюджетів. Так, наявність значного числа федеральних пільг по земельному податку, проблеми розмежування прав власності на землю між державою та місцевим самоврядуванням призводять до зниження орендної плати за землю, до випадання з місцевих бюджетів до 60% надходжень від земельного податку. Обчислення земельного податку з використанням державної кадастрової оцінки землі відповідно до федеральної методикою за ринковою вартістю призвело до того, що в 2006 р. доходи від цього податку знизилися в ряді муніципальних утворень більш ніж в 2 рази, а по окремих муніципальних утворень - у 5 - 10 разів.
Надходження від податку на майно фізичних осіб протягом ряду років не є серйозним джерелом доходів місцевого бюджету, що визначається низкою причин. З одного боку, правові механізми формування майнових прав фізичних осіб потребують удосконалення і подальшого розвитку, а з іншого - муніципалітети мають різний потенціал надходжень від цього податку, тому що власність фізичних осіб, як і їхні доходи, диференційована за групами домогосподарств і нерівномірні по територіях.
Закріплені федеральним законодавством за муніципалітетами доходи від федеральних податків і зборів, а також відрахування від федеральних і регіональних податків і зборів, що підлягають зарахуванню до бюджету суб'єкта Федерації для зарахування їх до місцевого бюджету (з регіонального законодавству), за даними Мінфіну Росії, становлять близько 88% у структурі податкових доходів місцевих бюджетів. У цілому закріплені за муніципалітетами доходи не пов'язані з виробничою діяльністю підприємств, що знаходяться на їх території, що виключає пряму зацікавленість місцевих органів управління в розвитку економіки муніципальних утворень з метою збільшення власної податкової бази. Позитивні приклади були продемонстровані в тих регіонах, де з метою поповнення дохідної частини місцевих бюджетів на місцевий рівень регіональним законодавством була передана частина податку на прибуток, що зараховується до регіонального бюджету. Але необхідність закріплення переданих податкових доходів за єдиними нормативами, роблячи систему регулюючих податків більш прозорою, виключає можливість маневру і гнучкості при використанні даного інструменту міжбюджетного регулювання. Використання єдиних нормативів призводить до ще більшої диференціації в бюджетній забезпеченості муніципалітетів, так як дана модель не дозволяє враховувати особливості кожного муніципального освіти (чисельність і структуру населення, ступінь розвитку промисловості, торгівлі, соціальної інфраструктури тощо). Ці нормативи як і раніше можна закріплювати на щорічній основі. При цьому виявляються всі раніше відомі негативи регулюючих податків: неможливість бюджетного планування цих доходів на середньострокову перспективу, висока залежність від політичних рішень регіональної влади, використання доходів із цих джерел лише на поточне споживання в силу неясності перспектив з надходжень до майбутніх періодах.
Міжбюджетні трансферти, що надходять з регіональних бюджетів до місцевих, підпорядковуються у своєму розподілі загальним принципам, на яких будується в сучасних умовах вся система трансфертного механізму в міжбюджетного регулювання. Однак конкретні моделі створення і розподілу коштів з різних фондів фінансової допомоги муніципальним бюджетам на регіональному рівні тільки формуються. У ряді випадків в основу розроблених методик надання фінансової допомоги за допомогою дотацій закладається розрахунковий дефіцит території без оцінки бюджетної забезпеченості, або оцінка бюджетної забезпеченості муніципальних утворень здійснюється на основі фактичних доходів і видатків місцевих бюджетів, що не дозволяє об'єктивно оцінити фінансові потреби муніципалітетів у додаткових коштах. Чинні методики досить складні, непрозорі.
Таким чином, розвиток муніципальних фінансів в умовах реформування місцевого самоврядування можна охарактеризувати як досить суперечливе. З одного боку, переважна більшість регіонів активні в повномасштабному впровадженні муніципальної реформи. Формально даний процес йде досить успішно: до початку 2007 р. 57 суб'єктів Федерації реалізують муніципальну реформу в повному обсязі. З іншого боку, її перші підсумки ставлять під сумнів саму можливість самостійного виконання всього комплексу прав і обов'язків щодо здійснення бюджетного процесу з боку органів місцевого самоврядування у всіх муніципальних утвореннях.
Перспективи розвитку муніципальних фінансів у Росії визначаються не тільки муніципальної реформою, але процесами реформування бюджетної системи країни в цілому. Зокрема, введені інституційні норми щодо регламентації міжбюджетних відносин для муніципалітетів, у яких частка міжбюджетних трансфертів (за винятком субвенцій) перевищує встановлені Бюджетним кодексом РФ (табл.).
Табл. 3.5. Додаткова регламентація міжбюджетних відносин для муніципальних утворень
Обмежувальні заходи для територій, які отримують високі обсяги фінансової допомоги, не повинні домінувати у вирішенні питань зміцнення фінансової самостійності місцевих властей. Висока частка фінансової допомоги не означає апріорі неефективного управління муніципальними фінансами і може спостерігатися в муніципалітетах, які проводять розумну бюджетну політику. Розмір фінансової допомоги визначається різними факторами, серед яких можуть бути особливості методики розподілу міжбюджетних трансфертів, загальний обсяг коштів, що виділяються владою на цілі міжбюджетного вирівнювання, інші чинники, які залежать від рішень місцевої влади. Крім того, можливість встановлення обмежень для територій з причин, не пов'язаних з порушеннями бюджетного законодавства або неефективним витрачанням бюджетних коштів, може призвести до спотворення відповідних статистичних даних і зниження прозорості бюджетного процесу. У зв'язку з цим очевидно, що система бюджетних обмежень має будуватися на критеріях ефективного чи неефективного управління муніципальними фінансами.
Розвиток фінансових взаємовідносин між органами влади всіх рівнів, реалізація нового бюджетного законодавства (в тому числі і з питань реформування бюджетного процесу) вимагають здійснення комплексу заходів, які, узгоджуючи з Концепцією підвищення ефективності міжбюджетних відносин та якості управління державними і муніципальними фінансами в Російській Федерації на 2006 -2008 рр.. для муніципалітетів передбачають:
- Підвищення результативності бюджетних витрат, достовірності та об'єктивності середньострокового бюджетного планування. Даний напрямок передбачає впровадження принципів бюджетування, орієнтованого на результат, цільових індикаторів для планування та оцінки роботи головних розпорядників (розпорядників) коштів місцевих бюджетів, створення систем управління якістю муніципальних послуг, поточного моніторингу їх надання та контролю за результатами;
- Вдосконалення механізмів розподілу інвестиційного фінансової допомоги місцевим бюджетам шляхом формалізації принципів та умов її надання;
- Посилення відповідальності органів місцевого самоврядування за виконання делегованих повноважень, в тому числі і через розвиток системи моніторингу та контролю за реалізацією переданих повноважень;
- Встановлення різних умов здійснення бюджетного процесу для муніципалітетів в залежності від їх дотаційності з метою стимулювання органів влади до збільшення надходжень доходів до місцевих бюджетів. Інструментами даного напрямку покликані стати додаткові вимоги щодо контролю за ефективністю використання бюджетних коштів;
- Проведення роботи з профілактики неплатоспроможності муніципальних утворень за допомогою введення регулярного моніторингу оцінки платоспроможності та якості управління муніципальними фінансами, розробки регламенту дій тимчасової фінансової адміністрації;
- Підвищення прозорості муніципальних фінансів, включаючи обов'язкові публічні щорічні звіти муніципальних органів влади про плани, умови та результати своєї діяльності, а також розвиток інституту незалежної експертизи діяльності органів місцевого самоврядування та ін
Розвиток муніципальних фінансів є складовою частиною реформи суспільних фінансів і повинно проходити в рамках загальних зусиль держави з реформування бюджетної сфери. При цьому основною метою реформування муніципальних фінансів має стати стимулювання економічного зростання в муніципальних утвореннях, посилення ролі органів місцевого самоврядування в суспільних процесах.
Висновок
На закінчення даної роботи можна зробити ряд висновків:
1. Необхідне вдосконалення бюджетного законодавства Російської Федерації.
2. Потрібно формувати стимули до збільшення дохідної бази бюджетів суб'єктів Російської Федерації і муніципальних утворень.
3. Треба вдосконалювати механізм надання міжбюджетних трансфертів бюджетам суб'єктів РФ і муніципальних утворень.
4. Необхідно впровадити програмне планування бюджетного процесу.
5. Також я вважаю, що потрібно дати більше фінансової самостійності місцевого самоврядування.
6. Так, як система міжбюджетних відносин не досконала і є певні складності, то потрібно фінансовим органам активно вдосконалювати цю сферу. Адже без урахування міжбюджетних відносин практично жодне рішення, пов'язане з економічним розвитком не приймається.
Але все таки, та бюджетна система, яка була вибудована останнім часом дала непогані плоди. Так, доходи суб'єктів Російської Федерації ростуть темпами, значно випереджають інфляцію, і поточний рік у цьому плані не виняток. Тільки за 4 місяці поточного року доходи суб'єктів РФ виросли приблизно на 50%! А це вже дуже навіть непоганий результат! Це говорить про те, що рух іде в правильному напрямку!
Список використаної літератури
1) Федеральний Закон «Про Федеральному бюджеті на 2008 рік і на плановий період 2009 та 2010 років» / / Російська газета. - 2007; 3, 7, 8, 10, 11, 14-16, 21 серпня.
2) Барашева Т.І. Управління бюджетними доходами на субрегіональному рівні [текст] / Т.І. Барашева / / Фінанси. - 2007. - № 4. - С. 18 - 20.
3) Зав'ялов Д.Ю. Потенціал бюджетного регулювання як інструменту бюджетної політики [текст] / Д.Ю. Зав'ялов / / Фінанси. - 2008. - № 3. - С. 11 - 14.
4) Ларіна С.Є. Перспективи розвитку муніципальних фінансів [текст] / Фінанси. - 2007. - № 11. - С. 21 - 23.
5) Міністерство фінансів і міністерство регіонального розвитку. Міжбюджетні відносини: перспективи розвитку. / / Фінанси. - 2008. - № 11. - С. 15 - 19.
6) Послання президента РФ [текст] / Фінанси. - 2007. - № 7. - С. 5 - 7.
7) Сазонов С.П. Фінансове забезпечення регіонів. Взаємовідносини федерального і регіональних бюджетів [текст] / С.П. Сазонов / / Фінанси. - 2004. - № 10. - С. 7 - 11.
8) Тажетдінов С.Р. Про збільшення доходів регіональних бюджетів [текст] / С.Р. Тажетдінов / / Фінанси. - 2007. - № 3. - С. 19 - 21.
9) Швецов Ю.Г. Про новий підході до бюджетного регулювання [текст] / Ю.Г. Швецов, О.В. Бутакова / / Фінанси. - 2008. - № 2. - С. 16 - 19.
10) Бюджетний Кодекс РФ. Особливості застосування при формуванні бюджетів на 2006-2008 роки [текст] / Сибірське університетське видавництво: Новосибірськ, - 2007. - С. 60 - 61.
11) Бюджетна система Російської федерації [текст] / під ред. О.В. Врублевської, М.В. Романовського, - М.: Юрайт - Издат, 2003. - С. 563 - 575.
12) Бюджетна система Росії [текст] / під ред. Г.Б. Поляка, - М.: Юніті, 2007. - С. 22 - 35.
13) Бюджетне право і російський федералізм [текст] / під ред. Н.І. Химичева, - 2-е вид., Перераб. і доп, - М.: Видавництво НОРМА, 2002. - 255 с.
14) Державний сектор економіки: економічна теорія і політика [текст] / під ред. Л.І. Якобсона, - М., 2000. - 328 с.
15) Сучасний словник іншомовних слів / М.: Рос. яз., 1992. - 247 с.
16) Тлумачний словник сучасних бюджетних термінів / М., 1999. - 187 с.
17) Федеральне казначейство і бюджетна реформа [текст] / під ред. А.І. Романенкова, - Псков, 2000. - 88 с.
В останні роки рівень фінансової підтримки суб'єктів, які показують економічне зростання, не знижувався. Це може призвести до того, що високодотаціонние суб'єкти РФ залишаться в недалекому майбутньому взагалі без фінансової підтримки. У федерального бюджету немає ідля збереження фінансової підтримки бистроразвівающхся регіонів, і одночасно для підтримки високодотаціонних. Тому було прийнято рішення припинити в 2011 році практику збереження обсягу дотацій на вирівнювання в обсязі попереднього року. Це рішення залишається відкритим для подальшого обговорення. Але в будь-якому випадку суб'єкти РФ, що забезпечують економічне зростання, будуть мати преференції. В якості премії регіону залишається весь приріст податкових надходжень в суб'єкті РФ.
У 2009 р. доведеться вирішувати проблеми підвищення тарифів на теплоенергоносітелі і підвищення заробітної плати. У Федеральному бюджеті передбачена можливість збільшити фонд оплати праці працівникам бюджетної сфери на 30%, але далеко не всі суб'єкти зможуть знайти в себе такі ресурси на ці цілі.
Що ж стосується розподілу коштів на вирівнювання бюджетної забезпеченості, то за методикою обсяг дотацій, затверджений Федеральним законом, розподіляється в два етапи. На першому етапі отримують дотацію 38 суб'єктів, а це 40%. Фінансова допомога становить 56 млрд. руб. Це - 75% від усього розподілу коштів. При такому підході зберігаються істотні відмінності (в 1,7 рази) за рівнем бюджетної забезпеченості серед суб'єктів, які отримують дотацію.
Було б правильним допустити участь муніципалітетів у податкових правовідносинах. На тлі серйозної перебудови функцій і повноважень, які покладені на муніципальний рівень, виникають проблеми скритності дефіцитів муніципального рівня і якщо це явище буде присутній в подальшому, то це означає не виконання зобов'язань, ненадання бюджетних послуг населенню.
Слід ще дослідити законодавчу природу відсутності диференційованих нормативів на рівні «суб'єкт Федерації - муніципалітет». Це дозволило б зняти дуже велику напругу і ліквідувати негнучкість механізмів міжбюджетного регулювання.
3.2 Перспективи розвитку муніципальних фінансів
У сучасних умовах розвиток муніципальних фінансів зумовлюється новим форматом організації та функціонування місцевого самоврядування, особливостями формування доходів і видатків місцевих бюджетів, новими бюджетними процедурами, які спрямовані на реалізацію моделі «управління результатами» на всіх рівнях бюджетної системи і покликані підвищити відповідальність місцевих органів влади в бюджетній сфері.За логікою проведеної реформи кожному типу муніципальних утворень на законодавчій основі вменен перелік питань місцевого значення, які визначають напрями діяльності муніципальної влади. Крім власних питань ведення муніципальні освіти повинні виконувати окремі державні повноваження, а також в ініціативному (добровільному) порядку приймати до виконання інші питання, не віднесені до компетенції органів державної влади та інших органів місцевого самоврядування. В останньому випадку обов'язковою умовою є наявність власних матеріальних і фінансових ресурсів, що дозволяють виконувати прийняті на себе зобов'язання.
Однак незавершеність процесу розмежування видаткових зобов'язань за рівнями бюджетної системи ставить перед муніципалітетами нові проблеми. Розвиток федерального законодавства, по суті, призвело до розмивання чіткості розмежування видаткових зобов'язань за типами муніципальних утворень. Наприклад, на рівень муніципальних районів додалися такі питання місцевого значення, як організація та здійснення заходів межпоселенческого характеру по роботі з дітьми та молоддю, створення умов для забезпечення поселень, що входять до складу муніципального району, послугами з організації дозвілля та послугами організацій культури. У більшості цих питань місцевого значення чітко розмежувати повноваження між районом і поселенням неможливо. Більш того, на федеральному рівні встановлено і право органів місцевого самоврядування на реалізацію повноважень, які безпосередньо не можуть бути віднесені до питань місцевого значення (вчинення нотаріальних дій, передбачених законодавством, у разі відсутності в поселенні нотаріуса тощо).
Триваючий процес розмежування повноважень практично перетворює проголошений закритий перелік цих питань у відкритий. Це проявляється в тому, що місцеві влади всіх типів муніципальних утворень можуть і повинні приймати до свого розгляду і вирішення питання, віднесені до державних повноважень, насамперед у соціальній сфері. Іншими словами, різні рівні публічної влади тепер можуть вирішувати невизначене коло одних і тих самих питань. На наш погляд, це означає девальвацію концепції чіткого розмежування зон відповідальності і фінансування, що підвищує ризики повернення до практики «не фінансується» федеральних мандатів. Єдиним фактом, який не дозволяє повністю провести паралелі з колишньою моделлю делегування відповідальності без повноважень, є наявність у федеральному законодавстві інституту видаткових та бюджетних зобов'язань. Однак і тут існують проблеми: в умовах відсутності вивіреного зведеного реєстру видаткових зобов'язань, яким чітко детермінуються підстави для бюджетних зобов'язань відповідного рівня влади, органи місцевого самоврядування не можуть використовувати власні доходи місцевих бюджетів для вирішення окремих державних повноважень, у здійсненні яких вони можуть приймати участь. Іншими словами, самим законодавством закладаються внутрішні протиріччя, які можуть мати в тому числі і серйозні соціальні наслідки. У цілому, ці інституційні зміни призвели до збільшення повноважень органів місцевого самоврядування, але не як результат розширення автономії муніципалітетів, а як нову якість раніше існуючої форми «квазідержавного» управління.
Детального дослідження потребують моделі регіонального регулювання новостворених муніципальних утворень. В даний час проявився досить широкий набір можливих варіантів регламентації питань місцевого значення знову створених муніципальних утворень (поселень). Аналіз різних моделей регіонального регулювання новостворених муніципальних утворень, проведений Інститутом економіки міста та Інститутом економіки перехідного періоду, показує неоднозначні результати. По-перше, немає ні одного питання місцевого значення, який суб'єкти Федерації однозначно передали б для вирішення на рівень поселень: у кожному регіоні існує свій перелік переданих повноважень, який не повторюється ніде. По-друге, серед причин та факторів, що визначають вибір варіанта регламентації питань місцевого значення знову створених поселень, не завжди домінує об'єктивний посил - фінансова та організаційна неготовність муніципальних утворень виконувати весь комплекс повноважень. За експертними оцінками, суб'єкти Федерації часом підходять до проблем наділення новостворених поселень необхідними повноваженнями дуже практично, виходячи з уже сформованих до початку реформи реалій в розмежуванні дохідних джерел і майнового комплексу. Підтримувати сформовані «традиції» у перехідний період дозволяє практика часткового наділення поселень мінімальним обсягом питань місцевого значення. При цьому будь-який підхід, який обирає суб'єкт Федерації у визначенні правил наділення новостворених поселень повноваженнями у вирішенні питань місцевого значення, потенційно несе в собі конфліктну ситуацію, а регіональне законодавство і муніципальне нормотворчість визначають додаткові методи регламентації новостворених муніципалітетів. Останнє проявляється, перш за все, у практиці делегування повноважень з рівня поселень на рівень муніципального району. Складається тенденція одностороннього перерозподілу повноважень на користь муніципальних районів досить яскраво проявляється у багатьох регіонах, що рівнозначно існуванню однорівневої моделі місцевого самоврядування.
Слід сказати і про можливість формування місцевих бюджетів. За Бюджетним кодексом РФ органи місцевого самоврядування самостійно здійснюють підготовку проекту місцевого бюджету, його затвердження, виконання, затвердження звіту про виконання бюджету і контроль за бюджетним процесом. Іншими словами, формально всі муніципальні освіти повинні мати власні бюджети і вести ефективну роботу щодо забезпечення бюджетного процесу. На практиці ситуація значно складніша. Офіційні цифри свідчать, що 36% новостворених поселень продовжують залишатися на кошторисному фінансуванні, що дозволяється чинним законодавством з перехідному періоду і, отже, можна припустити, що до 2009 р. всі муніципалітети будуть мати самостійні місцеві бюджети. Але законодавство визначає і можливість передачі повноважень щодо бюджетного процесу з рівня поселень на рівень муніципальних районів, залишаючи за муніципальними утвореннями поселенського типу права на затвердження бюджету та звіту про виконання бюджету. Така інституційна норма вже призвела до того, що навіть ті муніципалітети, які юридично мають місцевий бюджет, фактично продовжують фінансуватися на принципах кошторисного фінансування, при чому до цього числа увійшли не тільки новоутворені сільські поселення, а й міські поселення з розвинутою економічною базою.
Особливістю формування доходної бази місцевих бюджетів є висока значимість фінансової допомоги у фінансуванні основної маси муніципальних утворень. Безоплатні та безповоротні перерахування від бюджетів інших рівнів за підсумками 2006 р. склали в середньому 58% доходів місцевих бюджетів. У деяких регіонах місцеві бюджети формувалися практично тільки на основі фінансової допомоги. Так, у Республіці Дагестан частка фінансової допомоги в місцевих бюджетах досягла значення 90,1%, в Республіці Саха (Якутія) - 75,6%, Республіці Тива - 87%, в Амурській області - майже 74%.
Проблеми доходів, отриманих з самої території муніципального освіти, зводяться до того, що податкова база більшості податків, закріплених за муніципалітетами, нестабільна і має труднощі в мобілізації. Незавершеність державного нормативно-правового регулювання питань, пов'язаних з формуванням бази оподаткування місцевих податків, призводить до серйозних проблем у дохідній частині місцевих бюджетів. Так, наявність значного числа федеральних пільг по земельному податку, проблеми розмежування прав власності на землю між державою та місцевим самоврядуванням призводять до зниження орендної плати за землю, до випадання з місцевих бюджетів до 60% надходжень від земельного податку. Обчислення земельного податку з використанням державної кадастрової оцінки землі відповідно до федеральної методикою за ринковою вартістю призвело до того, що в 2006 р. доходи від цього податку знизилися в ряді муніципальних утворень більш ніж в 2 рази, а по окремих муніципальних утворень - у 5 - 10 разів.
Надходження від податку на майно фізичних осіб протягом ряду років не є серйозним джерелом доходів місцевого бюджету, що визначається низкою причин. З одного боку, правові механізми формування майнових прав фізичних осіб потребують удосконалення і подальшого розвитку, а з іншого - муніципалітети мають різний потенціал надходжень від цього податку, тому що власність фізичних осіб, як і їхні доходи, диференційована за групами домогосподарств і нерівномірні по територіях.
Закріплені федеральним законодавством за муніципалітетами доходи від федеральних податків і зборів, а також відрахування від федеральних і регіональних податків і зборів, що підлягають зарахуванню до бюджету суб'єкта Федерації для зарахування їх до місцевого бюджету (з регіонального законодавству), за даними Мінфіну Росії, становлять близько 88% у структурі податкових доходів місцевих бюджетів. У цілому закріплені за муніципалітетами доходи не пов'язані з виробничою діяльністю підприємств, що знаходяться на їх території, що виключає пряму зацікавленість місцевих органів управління в розвитку економіки муніципальних утворень з метою збільшення власної податкової бази. Позитивні приклади були продемонстровані в тих регіонах, де з метою поповнення дохідної частини місцевих бюджетів на місцевий рівень регіональним законодавством була передана частина податку на прибуток, що зараховується до регіонального бюджету. Але необхідність закріплення переданих податкових доходів за єдиними нормативами, роблячи систему регулюючих податків більш прозорою, виключає можливість маневру і гнучкості при використанні даного інструменту міжбюджетного регулювання. Використання єдиних нормативів призводить до ще більшої диференціації в бюджетній забезпеченості муніципалітетів, так як дана модель не дозволяє враховувати особливості кожного муніципального освіти (чисельність і структуру населення, ступінь розвитку промисловості, торгівлі, соціальної інфраструктури тощо). Ці нормативи як і раніше можна закріплювати на щорічній основі. При цьому виявляються всі раніше відомі негативи регулюючих податків: неможливість бюджетного планування цих доходів на середньострокову перспективу, висока залежність від політичних рішень регіональної влади, використання доходів із цих джерел лише на поточне споживання в силу неясності перспектив з надходжень до майбутніх періодах.
Міжбюджетні трансферти, що надходять з регіональних бюджетів до місцевих, підпорядковуються у своєму розподілі загальним принципам, на яких будується в сучасних умовах вся система трансфертного механізму в міжбюджетного регулювання. Однак конкретні моделі створення і розподілу коштів з різних фондів фінансової допомоги муніципальним бюджетам на регіональному рівні тільки формуються. У ряді випадків в основу розроблених методик надання фінансової допомоги за допомогою дотацій закладається розрахунковий дефіцит території без оцінки бюджетної забезпеченості, або оцінка бюджетної забезпеченості муніципальних утворень здійснюється на основі фактичних доходів і видатків місцевих бюджетів, що не дозволяє об'єктивно оцінити фінансові потреби муніципалітетів у додаткових коштах. Чинні методики досить складні, непрозорі.
Таким чином, розвиток муніципальних фінансів в умовах реформування місцевого самоврядування можна охарактеризувати як досить суперечливе. З одного боку, переважна більшість регіонів активні в повномасштабному впровадженні муніципальної реформи. Формально даний процес йде досить успішно: до початку 2007 р. 57 суб'єктів Федерації реалізують муніципальну реформу в повному обсязі. З іншого боку, її перші підсумки ставлять під сумнів саму можливість самостійного виконання всього комплексу прав і обов'язків щодо здійснення бюджетного процесу з боку органів місцевого самоврядування у всіх муніципальних утвореннях.
Перспективи розвитку муніципальних фінансів у Росії визначаються не тільки муніципальної реформою, але процесами реформування бюджетної системи країни в цілому. Зокрема, введені інституційні норми щодо регламентації міжбюджетних відносин для муніципалітетів, у яких частка міжбюджетних трансфертів (за винятком субвенцій) перевищує встановлені Бюджетним кодексом РФ (табл.).
Табл. 3.5. Додаткова регламентація міжбюджетних відносин для муніципальних утворень
| Частка фінансової допомоги в доходах місцевих бюджетів <*> | Додаткові і жорсткі бюджетні обмеження по БК РФ в редакції Федерального закону від 26 квітня 2007 № 63-ФЗ (ст. ст. 136, 92.1, 107) | |
| менше 10% | Загальні вимоги, встановлені БК РФ у частині дотримання обмежень на граничний розмір боргу та дефіцит бюджету | |
| від 10 до 30% | Додаткові обмеження | Забороняється 1. Перевищувати встановлені суб'єктом РФ нормативи формування витрат на оплату праці депутатів, виборних посадових осіб (Що працюють на постійній основі), муніципальних службовців і (або) зміст органів місцевого самоврядування |
| від 30 до 70% | Забороняється 2. Встановлювати і виконувати витратні зобов'язання, не пов'язані з вирішенням питань, віднесених федеральним і регіональним законодавством до повноважень органів місцевого самоврядування | |
| понад 70% | Жорсткі обмеження | 3. Підписання угод з фін. органом суб'єкта РФ про заходи щодо підвищення ефективності використання бюджетних коштів і збільшення надходжень податкових та неподаткових доходів місцевих бюджетів. 4. Висновок фін. органу суб'єкта РФ про проект рішення про місцевий бюджет. 5. Проведення не рідше 1 разу на два роки зовнішньої перевірки річного звіту про виконання місцевого бюджету контрольними органами суб'єкта РФ. 6. Розмір дефіциту бюджету суб'єкта РФ не повинен перевищувати 5% загального річного обсягу доходів даного бюджету (без урахування обсягу безоплатних надходжень та / або надходжень податкових доходів за додатковими нормативами відрахувань). 7. Граничний обсяг муніципального боргу не повинен перевищувати 50% загального річного обсягу даного бюджету (без урахування обсягу безоплатних надходжень та / або надходжень податкових доходів за додатковими нормативами відрахувань). 8. Інші заходи, встановлені федеральними законами |
Розвиток фінансових взаємовідносин між органами влади всіх рівнів, реалізація нового бюджетного законодавства (в тому числі і з питань реформування бюджетного процесу) вимагають здійснення комплексу заходів, які, узгоджуючи з Концепцією підвищення ефективності міжбюджетних відносин та якості управління державними і муніципальними фінансами в Російській Федерації на 2006 -2008 рр.. для муніципалітетів передбачають:
- Підвищення результативності бюджетних витрат, достовірності та об'єктивності середньострокового бюджетного планування. Даний напрямок передбачає впровадження принципів бюджетування, орієнтованого на результат, цільових індикаторів для планування та оцінки роботи головних розпорядників (розпорядників) коштів місцевих бюджетів, створення систем управління якістю муніципальних послуг, поточного моніторингу їх надання та контролю за результатами;
- Вдосконалення механізмів розподілу інвестиційного фінансової допомоги місцевим бюджетам шляхом формалізації принципів та умов її надання;
- Посилення відповідальності органів місцевого самоврядування за виконання делегованих повноважень, в тому числі і через розвиток системи моніторингу та контролю за реалізацією переданих повноважень;
- Встановлення різних умов здійснення бюджетного процесу для муніципалітетів в залежності від їх дотаційності з метою стимулювання органів влади до збільшення надходжень доходів до місцевих бюджетів. Інструментами даного напрямку покликані стати додаткові вимоги щодо контролю за ефективністю використання бюджетних коштів;
- Проведення роботи з профілактики неплатоспроможності муніципальних утворень за допомогою введення регулярного моніторингу оцінки платоспроможності та якості управління муніципальними фінансами, розробки регламенту дій тимчасової фінансової адміністрації;
- Підвищення прозорості муніципальних фінансів, включаючи обов'язкові публічні щорічні звіти муніципальних органів влади про плани, умови та результати своєї діяльності, а також розвиток інституту незалежної експертизи діяльності органів місцевого самоврядування та ін
Розвиток муніципальних фінансів є складовою частиною реформи суспільних фінансів і повинно проходити в рамках загальних зусиль держави з реформування бюджетної сфери. При цьому основною метою реформування муніципальних фінансів має стати стимулювання економічного зростання в муніципальних утвореннях, посилення ролі органів місцевого самоврядування в суспільних процесах.
Висновок
На закінчення даної роботи можна зробити ряд висновків:
1. Необхідне вдосконалення бюджетного законодавства Російської Федерації.
2. Потрібно формувати стимули до збільшення дохідної бази бюджетів суб'єктів Російської Федерації і муніципальних утворень.
3. Треба вдосконалювати механізм надання міжбюджетних трансфертів бюджетам суб'єктів РФ і муніципальних утворень.
4. Необхідно впровадити програмне планування бюджетного процесу.
5. Також я вважаю, що потрібно дати більше фінансової самостійності місцевого самоврядування.
6. Так, як система міжбюджетних відносин не досконала і є певні складності, то потрібно фінансовим органам активно вдосконалювати цю сферу. Адже без урахування міжбюджетних відносин практично жодне рішення, пов'язане з економічним розвитком не приймається.
Але все таки, та бюджетна система, яка була вибудована останнім часом дала непогані плоди. Так, доходи суб'єктів Російської Федерації ростуть темпами, значно випереджають інфляцію, і поточний рік у цьому плані не виняток. Тільки за 4 місяці поточного року доходи суб'єктів РФ виросли приблизно на 50%! А це вже дуже навіть непоганий результат! Це говорить про те, що рух іде в правильному напрямку!
Список використаної літератури
1) Федеральний Закон «Про Федеральному бюджеті на 2008 рік і на плановий період 2009 та 2010 років» / / Російська газета. - 2007; 3, 7, 8, 10, 11, 14-16, 21 серпня.
2) Барашева Т.І. Управління бюджетними доходами на субрегіональному рівні [текст] / Т.І. Барашева / / Фінанси. - 2007. - № 4. - С. 18 - 20.
3) Зав'ялов Д.Ю. Потенціал бюджетного регулювання як інструменту бюджетної політики [текст] / Д.Ю. Зав'ялов / / Фінанси. - 2008. - № 3. - С. 11 - 14.
4) Ларіна С.Є. Перспективи розвитку муніципальних фінансів [текст] / Фінанси. - 2007. - № 11. - С. 21 - 23.
5) Міністерство фінансів і міністерство регіонального розвитку. Міжбюджетні відносини: перспективи розвитку. / / Фінанси. - 2008. - № 11. - С. 15 - 19.
6) Послання президента РФ [текст] / Фінанси. - 2007. - № 7. - С. 5 - 7.
7) Сазонов С.П. Фінансове забезпечення регіонів. Взаємовідносини федерального і регіональних бюджетів [текст] / С.П. Сазонов / / Фінанси. - 2004. - № 10. - С. 7 - 11.
8) Тажетдінов С.Р. Про збільшення доходів регіональних бюджетів [текст] / С.Р. Тажетдінов / / Фінанси. - 2007. - № 3. - С. 19 - 21.
9) Швецов Ю.Г. Про новий підході до бюджетного регулювання [текст] / Ю.Г. Швецов, О.В. Бутакова / / Фінанси. - 2008. - № 2. - С. 16 - 19.
10) Бюджетний Кодекс РФ. Особливості застосування при формуванні бюджетів на 2006-2008 роки [текст] / Сибірське університетське видавництво: Новосибірськ, - 2007. - С. 60 - 61.
11) Бюджетна система Російської федерації [текст] / під ред. О.В. Врублевської, М.В. Романовського, - М.: Юрайт - Издат, 2003. - С. 563 - 575.
12) Бюджетна система Росії [текст] / під ред. Г.Б. Поляка, - М.: Юніті, 2007. - С. 22 - 35.
13) Бюджетне право і російський федералізм [текст] / під ред. Н.І. Химичева, - 2-е вид., Перераб. і доп, - М.: Видавництво НОРМА, 2002. - 255 с.
14) Державний сектор економіки: економічна теорія і політика [текст] / під ред. Л.І. Якобсона, - М., 2000. - 328 с.
15) Сучасний словник іншомовних слів / М.: Рос. яз., 1992. - 247 с.
16) Тлумачний словник сучасних бюджетних термінів / М., 1999. - 187 с.
17) Федеральне казначейство і бюджетна реформа [текст] / під ред. А.І. Романенкова, - Псков, 2000. - 88 с.
[1] Тлумачний словник сучасних бюджетних термінів. М., 1999. С. 187.
[2] Якобсон Л.І. Державний сектор економіки: економічна теорія і політика. М., 2000. С. 328.
[3] Проект Кодексу представлений на офіційному сайті Міністерства економіки РФ - www.ekonomy.gov.ru.
[4] Лавров А., Литвак Дж., Сазерленд Д. реформа міжбюджетних відносин в Росії: «федералізм, який створює ринок» / / Питання економіки. 2001. № 4. С. 46.
[5] Романенкова А.І. Федеральне казначейство і бюджетна реформа. С. 88.
[6] Словник фінансових і юридичних термінів. «КонсультатПлюс»
[7] Словник фінансових і юридичних термінів. «КонсультатПлюс».
[8] Словник фінансових і юридичних термінів. «КонсультатПлюс».
[9] Дотація - лат. dotacio - дар, пожертва / Сучасний словник іншомовних слів. - М.: Рос. яз., 1992. С. 213.
[10] Субвенція - лат. subvenire - приходити на допомогу / Сучасний словник іншомовних слів. - М.: Рос. яз., 1992. С. 585.
[11] Субсидія - лат. subsidium - допомога, підтримка / Сучасний словник іншомовних слів. - М.: Рос. яз., 1992. С. 585.
[12] "БЮДЖЕТНИЙ КОДЕКС УКРАЇНИ" від 31.07.1998 N 145-ФЗ
(Прийнято ДД ФС РФ 17.07.1998)
(Ред. від 24.07.2008). С. 31.
(Прийнято ДД ФС РФ 17.07.1998)
(Ред. від 24.07.2008). С. 31.
[13] Словник фінансових і юридичних термінів. «КонсультатПлюс».
[14] Крохіна Ю. А. Бюджетне право і російський федералізм / Под ред. М. І. Химичева. - 2-е вид., Перераб. і доп. - М.: Видавництво НОРМА, 2002. 337с.
[15] Механізм секвестрування витрат регіонального бюджету прямо передбачений у деяких суб'єктах Федерації. Так, відповідно до Бюджетного кодексу Вологодської області «секвестр видатків бюджету - це пропорційне скорочення витрат затвердженого бюджету в процесі його виконання щомісячно по всіх статтях бюджету протягом часу, що залишився поточного фінансового року, за винятком захищених статей бюджету» (стаття 4 Закону).
[16] Словник фінансових і юридичних термінів. «КонсультатПлюс».
[17] У принципі розподіл державних доходів між ланками бюджетної системи може бути здійснено таким чином, що бюджетне регулювання здійснюється знизу вгору: нижчий бюджет балансує вищестоящий бюджет шляхом передачі йому частини своїх закріплених доходів. Наприклад, в Казахстані, який є унітарною державою, основна маса державних доходів закріплена за обласними бюджетами, і дефіцит центрального (республіканського) бюджету ліквідується за рахунок передачі йому частини коштів обласних бюджетів за допомогою платежів, іменованих «бюджетні вилучення». Приблизно така ж ситуація має місце і в Швейцарії, де федеральний центр (точніше, центр конфедерації, в якості якої розглядає себе Швейцарія) фінансується за рахунок відрахувань з бюджетів кантонів.
[18] ст.41 Бюджетного Кодексу РФ на 2006-2008рр. Сибірське університетське видавництво, 2007. 60-61с.
[19] Ю.Г. Швецов, О.В. Бутакова. Про новий підході до бюджетного регулювання. / / Фінанси. - 2008. - № 2. 19с.
[20] «Фінанси» № 11/2008, стор 15.
[21] «Фінанси» № 11/2008, стор 15.