Участь російської прокуратури у правотворчій діяльності

[ виправити ] текст може містити помилки, будь ласка перевіряйте перш ніж використовувати.

скачати

Федеральне агентство з освіти Російської Федерації
Державна освітня установа вищої професійної освіти
«Південно-Уральський державний університет»
Факультет «__________________________»
Кафедра «___________________________»
РОБОТА (Проект) перевірено
Допустити до захисту
Рецензент, (посада) Завідувач кафедрою
_______________________( І.О. Ф.) __________________( І.О. Ф.)
_______________________2008 Р. __________________ 2008

__________________________________________ __________________________________________
(НАЙМЕНУВАННЯ ТЕМИ)

Пояснювальна записка
до Випускна кваліфікаційна робота (ПРОЕКТУ)
ЮУрГУ ________________ПЗ ВКР (П)
Консультант Керівник проекту

_______________( І.О. Ф.)) ______________ І.О. Ф.)
_______________ 2008 ______________ 2008
Консультант Автор проекту
студент групи
________________( І.О. Ф.) ______________ (І.О. Ф.)
________________ 2008 ______________ 2008
Консультант Нормоконтролер
________________ (І.О. Ф.) _______________ (І.О. Ф.)
________________ 2008 _______________ 2008
Челябінськ 2008

Реферат
Чегаева І.А. Участь російської прокуратури у правотворчій діяльності. - Озерськ: філія ЮУрГУ, 428-Озз, 2008. - 109 с., Бібліографічний список - 59 найменувань, 4 додатки.
Об'єктом дослідження є правовідносини, що виникають між суб'єктами кримінально-процесуальної діяльності і підозрюваним у процесі забезпечення прав підозрюваного.
Метою дипломної роботи є комплексний системний аналіз участі російської прокуратури у правотворчій діяльності.
У роботі розглянуті теоретичні основи участі прокуратури у правотворчій діяльності, наведено поняття правотворчої діяльності, розкриті її цілі, завдання і принципи, а також розглянуті учасники та ієрархія правотворчої діяльності.
У роботі вивчені правові основи участі прокурорів у правотворчій діяльності, розкрито становлення і розвиток регламентації участі прокурорів у правотворчій діяльності в Росії і в СРСР, а також розглянуто сучасний стан і тенденції участі прокурорів у правотворчій діяльності.
У роботі також розкрито основні організаційні форми участі прокурорів у правотворчій діяльності.
Проведено науковий аналіз участі у правотворчій діяльності органів законодавчої (представницької), виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, законодавства та інших нормативних актів, що регулюють участь прокурорів у цій діяльності, практики взаємодії прокуратури з цими органами та здійснено вироблення теоретичних положень, що відповідають найбільш повного вирішення зазначених проблем.

Зміст

Введення. 5
1 Теоретичні основи участі прокуратури у правотворчій діяльності 10
1.1 Поняття правотворчої діяльності. 10
1.2 Цілі, завдання та принципи правотворчої діяльності. 23
1.3 Учасники та ієрархія правотворчої діяльності. 32
2 Правові основи участі прокурорів у правотворчій діяльності 44
2.1 Становлення та розвиток регламентації участі прокурорів у правотворчій діяльності в Росії. 44
2.2 Участь прокурорів у правотворчій діяльності в СРСР. 60
3 Роль прокуратури у правотворчій діяльності. 70
3.1 Сучасний стан і тенденції участі прокурорів у правотворчій діяльності. 70
3.2 Основні організаційні форми участі прокурорів у правотворчій діяльності. 89
Висновок. 92
Бібліографічний список. 95
ДОДАТОК А.. 101
ДОДАТОК Б. 105
ДОДАТОК В.. 107
ДОДАТОК Г. 109

Введення

В останні роки в Російській Федерації здійснюється інтенсивний законодавчий процес, обумовлений необхідністю правового забезпечення ефективної реалізації проведених у країні економічної, політичної, правової, адміністративної, судової та інших реформ. Прийняття в грудні 1993 р. Конституції Російської Федерації поклало початок інтенсивного процесу правотворчої діяльності не тільки на федеральному рівні, а й у суб'єктах Російської Федерації.
Становлення системи регіонального законодавства вимагало вирішення цілого ряду питань як теоретичного, так і прикладного характеру. Зокрема, виявилася потреба наукового осмислення питань співвідношення регіонального і федерального законодавства, розмежування правотворчих повноважень між Російською Федерацією, суб'єктами Федерації і муніципальними утвореннями, делегування правотворчих повноважень, співвідношення юридичної сили нормативних правових актів органів влади суб'єктів РФ і органів місцевого самоврядування та ін Практика регіонального правотворчості зажадала планування та координації цієї діяльності, створення механізмів інформаційного забезпечення підготовки проектів нормативних правових актів, експертизи проектів нормативних актів.
У зв'язку з активним процесом законотворчої діяльності Федеральних Зборів РФ, формуванням системи регіонального законодавства стали актуальними проблеми підготовки кваліфікованих фахівців для розробки проектів законів, інших нормативних правових актів, підвищення юридичної кваліфікації посадових осіб, пов'язаних за родом своєї діяльності з організацією законодавчого процесу, тим більше що класичне вузівське юридична освіта націлена, насамперед, на навчання правозастосування, а належної уваги навчанню написання, розробці, експертизі проектів нормативних правових актів практично не приділялося.
У період 1994-1995 рр.. одні з найбільш підготовлених до цієї діяльності правознавців - працівники прокуратури - були, по суті, від неї усунені: у Законі Російської Федерації «Про прокуратуру Російської Федерації» від 17 січня 1992 р., прийнятій після припинення існування прокуратури СРСР, Генеральному прокурору, прокурорам республік у складі Федерації надавалося право законодавчої ініціативи у межах своєї компетенції (вони також могли звертатися до Верховної Ради відповідного рівня з питань, які вимагають тлумачення закону) [1]. Але в Конституції РФ 1993 р. право законодавчої ініціативи Генерального прокурора РФ і прокурорів суб'єктів федерації не було передбачено, що негативно позначилося на діяльності не тільки системи органів прокуратури, а й істотно послабило правотворчий потенціал держави в цілому.
Тому в Федеральний закон від 17 листопада 1995 р. «Про внесення змін і доповнень до Закону Російської Федерації" Про прокуратуру Російської Федерації "» була включена ст.9 «Участь у правотворчій діяльності». Відповідно до неї прокурор при встановленні в ході здійснення своїх повноважень необхідності вдосконалення чинних нормативних правових актів має право вносити в законодавчі органи та органи, які мають право законодавчої ініціативи, відповідного і нижчестоящого рівнів пропозиції про зміну, про цей додаток, про скасування або про прийняття законів та інших нормативних правових актів. Законодавче закріплення участі прокурорів у правотворчій діяльності обумовлювалося необхідністю компенсувати відсутність у них права законодавчої ініціативи. Тим самим було визнано, що прокуратура має всеосяжні можливості з оцінки відповідності правових актів змінюються суспільним відносинам.
Поряд з цим Генеральний прокурор РФ, його заступники і за їх дорученням інші прокурори мають право бути присутніми на засіданнях палат Федеральних Зборів РФ, їх комітетів і комісій. Уряду Російської Федерації, законодавчих (представницьких) і виконавчих органів суб'єктів Росії та органів місцевого самоврядування.
Прокурор суб'єкта Федерації, міста, району, прирівняні до них прокурори, їх заступники і за їх дорученням інші прокурори мають право бути присутніми на засіданнях законодавчих (представницьких) і виконавчих органів суб'єктів Російської Федерації та органів місцевого самоврядування відповідного і нижчестоящого рівнів.
Прокурор, його заступник, а також за їх дорученням інші прокурори вправі брати участь у розгляді внесених ними подань і протестів федеральними органами виконавчої влади, законодавчими (представницькими) і виконавчими органами суб'єктів Російської Федерації, органами місцевого самоврядування, комерційними та некомерційними організаціями [2].
Участь прокурорів у правотворчій діяльності має істотне профілактичне значення, оскільки завдяки йому вже на стадіях підготовки і розгляду нормативного правового акту усуваються можливі порушення законів. Причому участь прокурорів поширюється на всі етапи правотворчого процесу. Результативність цієї роботи прямо залежить від використання всього різноманіття її форм. Тобто участь у правотворчості іманентно притаманне прокуратурі як державному правовому інституту, який при реалізації сукупності своїх функцій, в тому числі з нагляду за дотриманням Конституції Російської Федерації і виконанням законів у різних сферах правовідносин, координації діяльності правоохоронних органів, участь у розгляді справ судами та інших функцій має як ніякий інший державний орган динамічною, всеосяжної та об'єктивною інформацією про рівень відповідності закону та інших нормативних правових актів Конституції РФ, загальновизнаним принципам і нормам міжнародного права, міжнародних договорів Російської Федерації, федерального законодавства, потребам окремого індивіда, суспільства і держави, і, відповідно, в межах своєї компетенції органи прокуратури на основі аналізу та правозастосовчої практики здатні визначити потреби правового регулювання суспільних відносин, прогалини, суперечливість і інші недоліки діючих і розроблюваних нормативних правових актів.
У своєму виступі на розширеному засіданні колегії Генеральної прокуратури Російської Федерації за підсумками роботи в 2004 р. і завдання на 2005 р. Президент Російської Федерації В.В. Путін відзначав: «Повинна бути в цілому продовжена робота по розвитку законодавчої бази як на федеральному, так і на регіональному місцевому рівні. Прокуратурі необхідно заявляти свою власну позицію з усіх проектів, пов'язаних з протидією злочинності, забезпеченням національної безпеки і захистом інтересів громадян »[3].
Слід зазначити, що деякі автори досить успішно реалізували свій науковий і практичний потенціал у дослідженні проблем участі прокурорів у правотворчій діяльності: А.І. Алексєєв, І.Д. Берензон, Ю.С. Бірюков, І.С. Вікторов, Е.А. Винокурова, Ю.Є. Винокуров, А.А. Власов, В.В. Гаврилов, С.І. Герасимов, Н.В. Григор'єва, В.З. Гущин, Л.М. Давиденко, В.Г. Даєв, О.В. Дамаскін, І.Ф. Демидов, В.М. Додонов, А.А. Доржиев, С.З. Женетль, А.А. Рідких, М.П. Журавльов, В.К. Звірбуль, А.Г. Звягінцев, Р.Н. Зінур, С.М. Казанцев, А.Х. Казаріна, С.Г. Кехлер, В.В. Клочков, Н.В. Мельников, А.Я. Мицик, О.І. Мицикова, Ю.Г. Орлов, С.А. Осіпян, А.І. Рибчинський, В.П. Рябцев, Ю.І. Скуратов, А.Ф. Смирнов, А.Я. Сухарєв, С.М. Фридинський, А.А. Чувілев, М.С. Шалумов, Н.М. Яковлєв, В. Б. Ястребов та ін Але ними розглядалися лише окремі елементи цього явища, а предметом комплексного правового дослідження зазначена проблематика поки не стала.
У зв'язку з викладеним, актуальним для наукового дослідження стає участь прокурорів у правотворчій діяльності. Для цього потрібно не тільки провести науковий аналіз участі в цій роботі органів законодавчої (представницької), виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, законодавства та інших нормативних актів, що регулюють участь прокурорів у цій діяльності, практики взаємодії прокуратури з цими органами, а й здійснити вироблення теоретичних положень, що відповідають найбільш повного вирішення зазначених проблем. Таким чином, саме актуальність проблеми участі прокурорів у правотворчій діяльності, недостатність теоретичних розробок, присвячених даних питань, аналітичних досліджень практики цієї діяльності визначили вибір теми представленої роботи.
Метою моєї роботи є розгляд та аналіз участі російської прокуратури у правотворчій діяльності.
Завдання роботи:
- Розглянути теоретичні основи участі прокуратури у правотворчій діяльності, а саме: розкрити поняття правотворчої діяльності, розписати її цілі, завдання і принципи, а також розглянути учасників та ієрархію правотворчої діяльності;
- Показати правові основи участі прокурорів у правотворчій діяльності, а саме: розкрити становлення і розвиток регламентації участі прокурорів у правотворчій діяльності в Росії і в СРСР;
- Проаналізувати роль прокуратури у правотворчій діяльності: розглянувши сучасний стан та тенденції участі прокурорів у правотворчій діяльності, а також розкривши їх основні організаційні форми;
- На підставі проведеного дослідження і аналізу літератури з даної теми, в кінці роботи зробити необхідні висновки.
У роботі використовувалися різні типи та види джерел інформації ряду наук: теорії права і держави, конституційного, цивільного та арбітражного процесуального права, муніципального права і ряду інших галузей російського права, соціології, історії, політології. Сукупність джерел інформації, використаних при написанні даної роботи, відповідає його меті та завданням, забезпечує повноту, репрезентативність і вірогідність.

1 Теоретичні основи участі прокуратури у правотворчій діяльності

1.1 Поняття правотворчої діяльності

В останні роки в Російській Федерації здійснюється інтенсивний правотворчий процес, обумовлений необхідністю правового забезпечення ефективної реалізації проведених в країні реформ і вдосконалення чинного законодавства.
Терміном «правотворчість» у юридичній науці позначається процес створення правових норм [4]. Створення норм права нерозривно пов'язане з державною владою. І хоча зазначений термін не викликає якихось значних суперечок у юридичній літературі, тим не менш вважаю, що для з'ясування поняття «правотворчість» необхідно дати визначення поняття «правовий акт».
У юридичній літературі є чимало визначень цього поняття, що обумовлено низкою об'єктивних і суб'єктивних причин. Так Р.Ф. Васильєв вважає, що основною причиною цього є складність явища, яке ми називаємо правовим нормативним актом, наявністю у нього багатьох внутрішніх і зовнішніх зв'язків і відносин. Але тільки правові акти органів влади і посадових осіб складають ряд явищ, в який нормативні правові акти входять безпосередньо як один з видів даного роду. Тому, з точки зору автора, і визначати нормативні правові акти треба як один з видів актів органів влади і посадових осіб [5].
А.В. Мал'ко вважає, що термін «правовий акт» має кілька смислових значень: він означає дію (поведінку): правомірне, що здійснюється з наміром створити, змінити, припинити конкретні правовідносини; протиправне (узагальнено-юридичні факти, що тягнуть за собою відповідні правові наслідки); до правовим актам слід віднести результати як правомірних, так і протиправних дій. До правомірним актів належать також втілені в законах і підзаконних актах юридичні норми; індивідуальні приписи, що виражаються в правозастосовних актах, договорах та інших документах [6].
Під правовим актом розуміється юридичний документ, тобто зовнішнє словесно-документально оформлене вираження волі, що відбиває перше або друге. Правомірний акт-документ - це належним чином оформлене зовнішнє вираження волі держави, її органів, окремих осіб, яка виступає в якості носія змістовних елементів правової системи - юридичних норм, правоположеній практики, індивідуальних приписів, автономних рішень осіб [7].
Приведення у відповідність з Конституцією РФ і федеральними законами конституцій, статутів та законодавства суб'єктів Федерації є однією з головних умов успішності проведених реформ. Вирішення цього питання не може бути досягнуто тільки прокурорськими способами реагування. Тому, видається, що відділи (управління) Генеральної прокуратури РФ у федеральних округах у взаємодії з прокурорами суб'єктів Федерації мають вирішувати зазначені питання відповідно до обстановки і в тісному взаємозв'язку з Повноважними представниками Президента РФ, які відповідно до п.6 Положення про Повноважного представника Президента Росії у федеральному окрузі, затвердженого Президентом РФ 13 травня 2000 р. № 849, можуть за дорученням Президента РФ провести погоджувальні процедури для вирішення розбіжностей між федеральними органами державної влади та її суб'єктів, що перебувають в межах федерального округу, або, якщо суперечить федеральному законодавству нормативний правовий акт прийнятий виконавчим органом суб'єкта Федерації, вони вносять Президентові РФ пропозиції про призупинення дії цього акта. У зв'язку з цим, на думку С.А. Осіпян, було б доцільно Повноважному представнику Президента РФ, який відповідно до п.1 названого Положення «забезпечує реалізацію конституційних повноважень глави держави», надати «право звернення" до Конституційного Суду РФ про перевірку відповідності Конституції РФ нормативних актів суб'єктів Російської Федерації в даному федеральному окрузі. Це, як він вважає, розширило б можливості предметного та оперативного вирішення питань забезпечення конституційної законності в окрузі без порушення клопотання перед Президентом Російської Федерації [102].
Стаття 9 Закону про прокуратуру РФ, наказ Генерального прокурора Російської Федерації від 22 травня 1996 р. № 30 «Про організацію прокурорського нагляду за виконанням законів, дотриманням прав і свобод людини і громадянина» пріоритетним напрямом прокурорської діяльності визначає забезпечення взаємодії з органами місцевого самоврядування, безпосереднє участь прокуратури у правотворчому процесі. Прокурорам необхідно брати активну участь у процесах розробки, обговорення і прийняття найважливіших рішень органів місцевого самоврядування, перш за все з питань прийняття програм по боротьбі зі злочинністю, наркоманією, житлового законодавства, приватизації муніципального майна. Прокурори при встановленні необхідності вдосконалення чинних правових актів має право вносити до органів місцевого самоврядування відповідні пропозиції.
Участь прокурорів у роботі представницьких органів місцевого самоврядування сприяє реалізації їх обов'язки щодо забезпечення законності, дає можливість отримувати додаткову інформацію про порушення законів та обставини, що їм сприяють, вступати в безпосередні контакти з депутатами з приводу порушень законів, визначати шляхи їх усунення та попередження.
Практика свідчить, що в якості найбільш характерних порушень, що містяться у статутах і актах органів місцевого самоврядування, можна виділити наступні: перевищення наданих органами місцевого самоврядування повноважень; неправомірне перерозподіл повноважень між органами і посадовими особами місцевого самоврядування; порушення бюджетного законодавства та законодавства про податки і збори; порушення прав громадян і організацій, передбачених чинним законодавством; порушення адміністративного законодавства [103].
В даний час повноваження прокурорів у зв'язку з участю у правотворчій діяльності закріплені в Законі «Про прокуратуру Російської Федерації», Наказі Генерального прокурора РФ від 9 серпня 1996 р. № 41 «Про участь органів і установ прокуратури у правотворчій діяльності та систематизації законодавства в прокуратурі Російської Федерації», вказівки Генерального прокурора РФ від 20 грудня 1996 р. № 75/22 «Про недоліки в роботі по виконання наказу Генерального прокурора РФ від 9 серпня 1996 р. № 47 "Про участь органів і установ прокуратури у правотворчій діяльності та систематизації законодавства в прокуратурі Російської Федерації" », Наказі Генерального прокурора РФ від 19 квітня 2004 р. № 9« Про систематизації законодавства в органах прокуратури », яким затверджено Інструкцію про порядок ведення систематизації законодавства в органах прокуратури.
Крім вказівок у федеральному законодавстві, участь прокурорів у правотворчій діяльності в суб'єктах Російської Федерації передбачено регіональними правовими актами. Але, як показав аналіз, у більшості суб'єктів Російської Федерації органи прокуратури мають обмеженим правом законодавчої ініціативи: регіональні законодавці, за аналогією зі ст.104 Конституції РФ, вживають словосполучення «з предметів її ведення». Тлумачення і реалізація подібних правових приписів є вкрай скрутними.
Що стосується права законодавчої ініціативи органів прокуратури в законодавчих (представницьких) органах суб'єктів Федерації, то ця проблема може бути вирішена одним з трьох способів. Перший спосіб передбачає внесення доповнень у Федеральний закон «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації», які б встановлювали єдина вимога на всій території держави про право відповідних органів прокуратури вносити законопроекти в законодавчі (представницькі) органи суб'єктів Федерації в порядку законодавчої ініціативи. Другий спосіб, який сьогодні повсюдно використовується, передбачає замовчування у Федеральному законі «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації» про таке право органів прокуратури та рішення даного питання в конституціях (статутах) суб'єктів Федерації. І, нарешті, третій спосіб передбачає формулювання дозволительної норми права у Федеральному законі «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації», яка дозволяла б суб'єктам Федерації самостійно вирішити зазначену проблему у своїх конституціях або статутах [104] .
Третій спосіб вирішення поставленої проблеми представляється найкращим. У силу того, що органи прокуратури відносяться до системи федеральних органів державної влади, наділення прокуратури правом законодавчої ініціативи в законодавчих (представницьких) органах суб'єктів Федерації лише конституцією або статутом суб'єкта Федерації виглядає не зовсім коректним. Для цього потрібно також наявність дозволительної норми у Федеральному законі «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації» і внесення доповнень до Федерального закону «Про прокуратуру Російської Федерації».
Безумовно, можливість реалізувати правотворчу функцію в значній мірі залежить від наявності у прокуратури права законодавчої ініціативи. Однак це право (передбачене раніше Конституцією СРСР і конституціями союзних республік) зустрічається все рідше: в даний час на території колишнього СРСР воно передбачено лише у законодавстві Узбекистану (ст.82 Конституції).
Участь прокуратури у вдосконаленні законодавства (у правотворчій діяльності) передбачено законами про прокуратуру Казахстану (ст.12), Киргизії (ст.8), Таджикистану (ст.11), Україна (ст.5), Узбекистану (ст.3). У Туркменістані цей вид діяльності покладається на науково-методична рада при Генеральній прокуратурі, в обов'язки якого входить розгляд проектів законів (ст.43 Закону про прокуратуру). Не володіючи правом законодавчої ініціативи, прокуратура вносить законодавчі пропозиції іншим органам, наділеним таким правом.
У той же час слід відзначити, що в державах - учасницях Співдружності Незалежних Держав відчувається потреба у більш активній участі органів прокуратури у правотворчій діяльності. Підтвердженням цьому є той факт, що на яке відбулося 24 листопада 2004 р. у м. Алма-Аті засіданні Координаційної ради генеральних прокурорів Співдружності було розглянуто та прийнято за основу проект Модельного закону «Про прокуратуру», підготовлений Генеральною прокуратурою Республіки Казахстан, у ст.57 якого «Повноваження прокурорів щодо участі у правотворчій діяльності» визначено, що при здійсненні функцій участі у правотворчій діяльності Генеральний прокурор має право законодавчої ініціативи в законодавчому органі (Парламенті), а прокурори територій мають право законодавчої ініціативи в законодавчому (представницькому) органі території [105] .
Спираючись на результати проведеного дослідження, спробую дати визначення поняття «участь прокурорів у правотворчій діяльності». Вважаю, що це здійснювана в межах своїх повноважень діяльність прокурорів, спрямована на встановлення відповідності законів, інших нормативних правових актів, їх проектів потребам правового регулювання суспільних відносин і необхідності вдосконалення чинних нормативних правових актів з метою забезпечення верховенства закону, єдності і зміцнення законності, захисту прав і свобод людини і громадянина, а також охоронюваних законом інтересів суспільства і держави, шляхом внесення в законодавчі органи та органи, мають право законодавчої ініціативи, відповідного і нижчестоящого рівнів, а також до органів виконавчої влади та місцевого самоврядування пропозицій про зміну, про цей додаток, про скасування або про прийняття законів та інших нормативних правових актів.
Участь прокурорів у правотворчій діяльності характеризується єдністю мотиву; цілей, завдань, принципів; учасників правотворчості; основних організаційних форм участі в ній прокурорів. Беручи участь у правотворчій діяльності, прокурори одночасно забезпечують верховенство законів. Прийняття усіма представницькими та виконавчими органами, органами місцевого самоврядування нормативних правових актів у суворій відповідності до норм міжнародного права, Конституцією РФ і федеральними законами, а саме на це спрямована правотворча діяльність прокурорів, попереджає порушення прав громадян, що охороняються законом інтересів суспільства і держави, сприяє підвищенню авторитету органів влади, що позитивно позначається на зміцненні законності та правопорядку. Беручи участь у правотворчості, прокурори одночасно здійснюють правозахисну діяльність. Важливе значення має освітлення прокурорами правотворчої діяльності в засобах масової інформації. Тим самим населення отримує оперативні та достовірні відомості про вдосконалення правового регулювання в різних сферах державного і суспільного життя.
Разом з тим участь прокурорів у правотворчій діяльності потребує подальшого вдосконалення, яке передбачає підвищення рівня його нормативного, організаційного і матеріального забезпечення. Практика свідчить, що інтенсивний правотворчий процес в Російській Федерації і її суб'єктів, необхідність нормативного забезпечення проведених у країні демократичних реформ, усунення наявних у праві прогалин і суперечностей вимагають від органів прокуратури більш активного використання прокурорами наданого законом права брати участь у правотворчій діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, своєчасного і принципового реагування на видавані ними незаконні акти, домагатися фактичного усунення розкритих порушень.
Тим не менш, результати проведеного дослідження свідчать про те, що розвиток практики реалізації органами і установами прокуратури Російської Федерації функції участі у правотворчій діяльності ускладнюється через невирішеність ряду проблем. У їх числі такі.
Відсутність належного нормативного врегулювання роботи органів прокуратури щодо участі у правотворчій діяльності ускладнює роботу центрального апарату з організації діяльності прокуратур суб'єктів Російської Федерації за участю у правотворчості. Існуюче нормативно-правове забезпечення даної функції не адекватно тій ситуації, коли поєднання нагляду та участі у правотворчому процесі особливо важливі у зв'язку з постійною необхідністю приведення чинного масиву і знову прийнятих нормативних правових актів суб'єктів Російської Федерації і муніципальних утворень у відповідність з федеральним законодавством, що в цілому обумовлено розвитком федеративних відносин, реформуванням системи і структури федеральних органів виконавчої влади, процесом переходу на оновлені стандарти функціонування органів місцевого самоврядування, їх взаємодії з державною владою [106].
Функція прокуратури щодо участі у правотворчій діяльності не забезпечена в належній мірі також через недостатні штатних можливостей укомплектування органів прокуратури фахівцями на цій ділянці діяльності, організації та здійснення взаємодії органів прокуратури з іншими державними органами та органами місцевого самоврядування в даній сфері; слабкою розробленістю проблем участі прокурорів у правотворчості на теоретичному і науково-методичному рівні.
Завершуючи другу главу роботи можна відзначити, що наявність у ряду прокурорів суб'єктів Російської Федерації права законодавчої ініціативи на рівні суб'єктів Федерації не може повною мірою компенсувати відсутність права законодавчої ініціативи у Генерального прокурора Російської Федерації на федеральному рівні. Участь у правотворчій, в тому числі законотворчої, діяльності держави у різних формах було характерно для органів російської прокуратури протягом практично всього періоду її існування і благотворно впливало не тільки на процес прийняття законів та інших нормативних правових актів, а й на процес їх реалізації. У зв'язку з цим в перспективі було б доцільно в Конституції Російської Федерації передбачити право законодавчої ініціативи Генерального прокурора РФ, а також аналогічні повноваження Генерального прокурора РФ стосовно законодавчим органам суб'єктів Російської Федерації.
Оскільки утворився законодавчого масиву потребує систематизації та кодифікації, назріла необхідність у прийнятті Федерального закону про нормативні акти, Федерального закону «Про порядок прийняття федеральних конституційних законів і федеральних законів», всерйоз приступити до робіт по виданню Зводу законів Російської Федерації.
У зв'язку з тим, що наказ Генерального прокурора РФ від 9 серпня 1996 р. № 47 «Про участь органів і установ прокуратури у правотворчій діяльності та систематизації законодавства в прокуратурі Російської Федерації» вже не регулює всього різноманіття форм участі прокурорів у правотворчій діяльності і те, що Генеральний прокурор РФ 19 квітня 2004 видав наказ № 9 «Про систематизації законодавства в органах прокуратури», представляється необхідним видати новий організаційно-розпорядчий документ - наказ Генерального прокурора Російської Федерації, що регулює участь прокурорів у правотворчій діяльності. У цьому наказі, зокрема, націлити прокурорів на здійснення правотворчості з урахуванням нових цілей, завдань і принципів правотворчої діяльності, які виявилися в ході участі в ній прокурорів усіх рівнів. З метою підвищення рівня аналітичної роботи при складанні щорічних доповідей прокурорів суб'єктів Федерації Генеральному прокурору РФ нормативно закріпити структуру основних розділів доповіді, включивши в неї розділ щодо участі прокуратури суб'єкта Федерації у правотворчій діяльності, в якому відображати результати роботи органів прокуратури над проектами законів, іншими нормативними правовими актами і висловлювати пропозиції як нормотворчого характеру, так і по організації цієї роботи; закріпити в наказі Генерального прокурора РФ перелік показників оцінки діяльності органів прокуратури всіх рівнів щодо здійснення правотворчої діяльності і ввести спеціальну звітність, що відображає результати цієї роботи; в структурних підрозділах Генеральної прокуратури РФ доцільно виробити механізм збору, узагальнення та аналізу нормативних та організаційних пропозицій, що містяться в інформаціях прокурорів суб'єктів Федерації до Генеральної прокуратури Російської Федерації, з подальшою їх реалізацією; націлити прокурорів на використання добре зарекомендували себе на практиці нових форм участі прокурорів у правотворчій діяльності.
Необхідно проводити послідовну і цілеспрямовану роботу по підготовці та перепідготовці прокурорських кадрів навичкам участі у правотворчій діяльності, для чого включити в плани занять в інститутах прокуратури, які готують студентів, інститутах підвищення кваліфікації прокурорських кадрів спеціальні програми; проводити спеціальні дослідження з цих питань; готувати наукові, науково -методичні посібники, присвячені цим проблемам; використовувати різні форми та методи узагальнення та поширення наявного передового досвіду цієї роботи.

3.2 Основні організаційні форми участі прокурорів у правотворчій діяльності

Розглядаючи питання про форми участі прокурорів у правотворчій діяльності, слід, перш за все, визначити, що ж ми розуміємо під поняттям «форма» тієї чи іншої діяльності. У «Словнику російської мови» С.І. Ожегова дається кілька визначень поняття «форма», з яких для нас найбільш переважними видаються такі: «Форма - зовнішній обрис, зовнішній вигляд предмета; вид, тип, пристрій, структура, зовнішнє вираження чого-небудь, обумовлене певним змістом ...»[ 107]. Тобто кожен об'єкт являє собою певним чином структурно оформлене зміст. Немає і не може бути безформного змісту, також як немає і не може бути форми, позбавленої змісту. Форма - це порядок, розташування складових елементів змісту, внутрішня організація, що робить можливість його існування як чогось якісно визначеного [108].
Форми участі прокурорів у правотворчій діяльності можна підрозділити на основні і неосновні (специфічні). При цьому до числа основних ознак (критеріїв) віднесення форм до тієї чи іншої групи входять такі, як використання тієї чи іншої форми за певний період часу (кількісний показник), використання форми на федеральному, регіональному та місцевому рівнях, тобто поширеність використання якоїсь форми і пр.
Так, специфічною формою участі прокуратури у правотворчій діяльності є видання спільно з іншими державними органами нормативних правових актів у випадках і в порядку, передбачених законодавством. Узгодження з Генеральним прокурором Російської Федерації нормативних правових актів здійснюється і в інших випадках, передбачених федеральним законом [109].
У той же час, відзначене розмежування форм не носить постійного характеру, оскільки з часом та чи інша неосновна (специфічна) форма участі прокурорів у правотворчій діяльності може придбати ознаки основної форми. Прикладом останнього може бути перехід неосновної форми участі прокурорів у правотворчій діяльності - здійснення прокурорами консультування учасників правотворчого процесу - до числа основних форм.
Під формою участі прокурорів у правотворчій де ності слід розуміти зовнішнє вираження неодноразово повторюваних дій, змістом яких є здійснення прокурорами своїх повноважень щодо вдосконалення нормативно-правової бази Російської Федерації (законів та інших нормативних актів) з метою забезпечення верховенства закону, єдності і зміцнення законності, захисту прав і свобод людини і громадянина, що охороняються законом інтересів суспільства і держави.
Підводячи підсумок, слід виділити основні форми участі прокурорів у правотворчій діяльності на сучаснi менном етапі:
1) подання ініціативних проектів;
2) участь у підготовці проектів нормативних правових актів;
3) підготовка правових висновків на проекти нормативних правових актів;
4) внесення пропозицій про зміни, доповнення, про відміну чи прийняття законів та інших нормативних правових актів;
5) участь в обговоренні проектів законів та інших нормативних правових актів; консультування з правових питань депутатів, представників органів, які мають право законодавчої ініціативи і правом прийняття нормативних правових актів;
6) участь у розгляді внесених протестів і подань представницькими (законодавчими), виконавчими органами та органами місцевого самоврядування;
7) участь прокурорів у заперечування прийнятих нормативних правових актів у суді.

Висновок

Сучасний етап розвитку нашого суспільства і держави викликає нагальну потребу в тому, щоб зрозуміти й об'єктивно оцінити відбуваються в Російській Федерації процеси, пов'язані з діяльністю прокуратури щодо виконання нею всього обсягу функцій, встановлених Конституцією Російської Федерації, федеральними законами з метою забезпечення верховенства закону, єдності і зміцнення законності, захисту прав і свобод людини і громадянина, а також охоронюваних законом інтересів суспільства і держави. Вирішення цього завдання вимагає не тільки наукового аналізу законодавства та практики діяльності прокуратури, а й розробки теоретичних положень, що відповідають найбільш вірного рішення позначених проблем.
Тому, на мій погляд, розгляд питань участі прокурорів Росії у правотворчій діяльності є дуже важливим, так як функція участі прокуратури у правотворчій діяльності - самостійна функція прокуратури, до цих пір не була предметом окремого монографічного дослідження. Тому в представленій роботі у відповідності з цілями і завданнями дослідження розглянуті основні проблемні питання, пов'язані з участю прокурорів у правотворчій роботі.
У роботі дано короткий історичний нарис розвитку функції участі російської прокуратури у правотворчій діяльності, розглянуто порядок її здійснення органами прокуратури (і органів, що виконують з прокуратурою аналогічні функції) у ряді іноземних держав. Участь прокурорів у правотворчій діяльності об'єктивно притаманне російської прокуратури на всіх етапах її діяльності. Обсяг і зміст повноважень прокурорів щодо участі в ній змінювалися в залежності від місця і ролі прокуратури в державному механізмі на відповідному етапі розвитку держави і суспільства. Сучасна система участі прокурорів у правотворчій діяльності органів державної влади, місцевого самоврядування склалася в ході реформування російської державності після прийняття Конституції Російської Федерації.
Прийняття в грудні 1993 р. Конституції Російської Федерації поклало початок інтенсивному розвитку регіонального законодавства. За ці роки правотворча діяльність суб'єктів Російської Федерації знайшла деякий досвід. Однак потреби регіонів у науково-методичному забезпеченні правотворчості ще далеко не задоволені. Констітуціоналізація регіонального законодавства як іманентно притаманного Федерації атрибуту відбувається з великими труднощами, зумовленими новизною вирішуваних завдань і недостатнім рівнем кадрового, технічного та інформаційного забезпечення законотворчої діяльності.
Для підвищення якості регіонального законодавства, нормативних правових актів суб'єктів Російської Федерації, органів місцевого самоврядування необхідна як спеціальна підготовка депутатів, представників органів державної влади, місцевого самоврядування - учасників правотворчого процесу, так і інших осіб, в тому числі прокурорів, які беруть участь у правотворчій діяльності. Крім того, враховуючи той факт, що Російська Федерація при вступі до Ради Європи взяла на себе низку зобов'язань, у тому числі щодо зміни законодавства відповідно до стандартів Ради Європи, ці зобов'язання повинні виконуватися.
Проводячи правову реформу, не слід обмежуватися питаннями змісту технології законодавства. Адже навіть найкращі закони стають на ділі регулятором суспільних відносин лише тоді і в тій мірі, коли вони входять у свідомість суспільства, коли законослухняність як принцип засвоєно всіма громадянами і конкретне значення діючого законодавства супроводжує і визначає діяльність професіоналів будь-якої галузі. Такий рівень правової культури не приходить сам по собі, він вимагає цілеспрямованих зусиль, перш за все державних структур. Правова реформа - це в першу чергу шлях до формування правової держави, в якому визначальну роль відіграють інститути громадянського суспільства. Отже, без опори на найширші громадські сили, партії, профспілки, громадські об'єднання громадян, широке обговорення законопроектів неможливо здійснювати ефективну законотворчу діяльність.
У зв'язку з цим, в полі зору прокуратури повинен бути включений і нагляд за виконанням Федерального закону від 4 квітня 2005 р. «Про суспільну палаті Російської Федерації», який набув чинності з 1 липня 2005 р., і має головною метою врахування потреб населення і захист прав і свобод громадян, перш за все у законотворчій роботі. Новостворений суспільно-політичний інститут може і покликаний з'явитися важливим передавальною ланкою, елементом механізму, що забезпечує налагодження надійного діалогу між громадянським суспільством і органами публічної влади.
Зроблені в ході написання роботи численні висновки і висловлені пропозиції щодо вдосконалення участі прокурорів у правотворчій діяльності не претендують на вичерпне вирішення всіх питань, що стосуються даної теми, однак їх обговорення і впровадження, як видається, буде сприяти також вдосконалення діяльності органів прокуратури при здійсненні нею інших функцій , видів і напрямів її діяльності.

Бібліографічний список

I Нормативні акти:
1. Конституція Російської Федерації (прийнята всенародним голосуванням 12.12.1993) (з ізм. І доп. Від 21.07.2007 № 5-ФКЗ);
2. Конституція (Основний закон) Російської Соціалістичної Федеративної Радянської Республіки / / СУ РРФСР. - 1918. - Ст. 582;
3. Конституція (Основний закон) Російської Соціалістичної Федеративної Радянської Республіки / / СУ РРФСР. - 1925. - Ст. 218;
4. Конституція (Основний закон) Російської Соціалістичної Федеративної Радянської Республіки / / СУ РРФСР. - 1937. - Ст. 11;
5. Про Конституційний Суд Російської Федерації: Федеральний конституційний закон / / Відомості Верховної Ради України. - 1994. - № 13. - Ст. 1447;
6. Про внесення змін і доповнень до Закону Російської Федерації «Про прокуратуру Російської Федерації»: Федеральний закон / / Відомості Верховної Ради України. - 1995. - № 47. - Ст. 4472;
7. Про внесення змін і доповнень до Федерального закону «Про прокуратуру
Російської Федерації »: Федеральний закон / / Відомості Верховної Ради України. - 1999. - № 1. - Ст. 136;
8. Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації: Федеральний закон / / Відомості Верховної Ради України. - 1995. - № 35. - Ст. 3506;
9. Про прокуратуру Російської Федерації: Закон РСФСР / / Відомості З'їзду народних депутатів РРФСР і Верховної Ради РРФСР. - 1992. - № 8. - Ст. 366;
10. Звід законів Російської імперії. - Т. X. - СПб., 1857;
11. Про заснування Прокуратури Союзу РСР: Постанова ЦВК і РНК СРСР / / СЗ СРСР. - 1933. - № 40. - Ст. 239;
12. Ухвала Конституційного Суду РФ від 11.04.2000 р. «У справі про перевірку конституційності окремих положень п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 і п. 3 ст. 22 Федерального закону "Про прокуратуру Російської Федерації" у зв'язку із запитом судової колегії в цивільних справах Верховного Суду Російської Федерації »/ / Вісник Конституційного Суду РФ. - 2000. - № 4;
13. Про деякі питання, що виникають при розгляді справ за заявою прокурорів про визнання правових актів суперечать закону: Постанова Пленуму Верховного Суду РФ від 27.04.1993 р. / / Бюлетень Верховного Суду РФ. - 1993. - № 7;
14. Наказ Генерального прокурора РФ від 22 травня 1996 р. № 30 «Про організацію прокурорського нагляду за виконанням законів, дотриманням прав і свобод людини і громадянина»;
15. Наказ Генерального прокурора РФ від 9 серпня 1996 р. № 47 «Про участь органів і установ прокуратури у правотворчій діяльності та систематизації законодавства в прокуратурі Російської Федерації»;
16. Наказ Генерального прокурора РФ від 18 липня 1997 р. № 42 «Про посилення прокурорського нагляду за законністю правових актів суб'єктів Російської Федерації»;
17. Вказівка ​​Генерального прокурора РФ від 20 грудня 1996 р. № 75/22 «Про недоліки в роботі з виконання наказу Генерального прокурора РФ від 09.08.96 № 47" Про участь органів і установ прокуратури у правотворчій діяльності та систематизації законодавства в прокуратурі Російської Федерації "» ;
18. Вказівка ​​Генерального прокурора РФ від 8 червня 1999 р. № 26 / 7 «Про організацію прокурорського нагляду за законністю правових актів суб'єктів Російської Федерації у зв'язку з постановою Конституційного Суду Російської Федерації від 16 травня 1998»;
II Література (навчальні посібники, монографії, статті):
1. Абузова, Г.А. Прокурорський нагляд за законністю правових суб'єктів Російської Федерації: навчальний посібник / Г.А. Абузова, А.Х. Казріна, І.А. Соколова. - М., 2003. - 560 с.;
2. Алексєєв, А.І. Професія - прокурор (введення в юридичну спеціальність). А.І. Алексєєв, В. Б. Ястребов. - М., 1998. - 224 с.;
3. Баранов, І.В. Проблеми захисту прокурором державних інтересів при здійсненні нагляду за виконанням законодавства на унітарних підприємствах: дис ... канд. юрид наук / І.В. Баранов. - М., 2003. - 216 с;
4. Басков, В.І. Курс прокурорського нагляду: підручник / В.І. Басков. - М., 1998. - 326 с.;
5. Бєляєв, І.Д. Історія російського законодавства / І.Д. Бєляєв. - СПб., 1999. - 103 с.;
6. Бєляєв, В.П. Прокурорський нагляд в Росії: історико-теоретичний нарис / В.П. Бєляєв, Г. А. Борисов, Ю.М. Горячевський, В.І. Теплов. - Білгород, 2001. - 268 с.;
7. Бессарабов, В.Г. Участь прокуратури у правотворчій діяльності як найважливіший механізм зміцнення законності в країні і виконання міжнародних зобов'язань / В.Г. Бессарабов / / Прокурорська та слідча практика. - 2004. - № 3. - С. 1; № 4. - С. 5;
8. Венгеров, А.Б. Теорія держави і права / А.Б. Венгеров. - М., 1998. - 245 с.;
9. Вікторов, І.С. Прокуратура: статус на межі тисячоліть / І.С. Вікторов / / Законність. - 2000. - № 12. - С. 23-25;
10. Григор'єва, Н.В. Прокурорський нагляд: навчальний посібник / Н.В. Григор'єва. - М., 2003. - 551 с.;
11. Гузнов, А.Г. Сучасний законодавчий процес: основні інститути / О.Г. Гузнов, А.Л. Кененії, Т.Е. Різдвяна. - Смоленськ, 1995. - 467 с.;
12. Давидович, AM Самодержавство в епоху імперіалізму (класова сутність та еволюція абсолютизму в Росії) / А.М. Давидович. - М., 1975. - 106 с.;
13. Даєв, В.Г. Основи теорії прокурорського нагляду / В.Г. Даєв, М.І. Маршунов. - Л., 1990. - 290 с.;
14. Друкар, І.Л. Прокурорський нагляд у Російській Федерації: навчальний посібник / І.Л. Друкар. - Барнаул, 2000. - 315 с.;
15. Женетль, С.З. Проблеми прокурорського нагляду за відповідністю правових актів суб'єктів Федерації Конституції РФ і федеральному законодавству: автореф. дис .... канд. юрид. наук / С.З. Женетль. - М., 2002. - 119 с.;
16. Ісаєв, А.І. Історія держави і права України: підручник / А.І. Ісаєв. - М., 2001. - 159 с.;
17. Казанцев, С.М. Історія царської прокуратури / С.М. Казанцев. - СПб., 1993. - 160 с.;
18. Кравець, І.А. Конституціоналізм і російська державність на початку XX століття: навчальний посібник / І.А. Кравець. - М., 2000. - 306 с.;
19. Ломовський, В.Д. Сутність і завдання прокурорського нагляду в СРСР: автореф. дис .... докт. юрид. наук / В.Д. Ломовський. - М., 1989. - 131 с.;
20. Муравйов, Н.В. Прокурорський нагляд в його будові і діяльності / Н.В. Муравйов. - М., 1989. - 256 с.;
21. Прокурорський нагляд у Російській Федерації: підручник / за ред. проф. В.І. Рохліна. - СПб., 2000. - 196 с.;
22. Прокурорський нагляд: курс лекцій і практикум / під ред. проф. Ю.Є. Винокурова. - М., 2003. - 145 с.;
23. Прокурорський нагляд: підручник / за ред. проф. А.Я. Сухарєва. - М., 2003. - 178 с.;
24. Путін, В.В. Виступ на розширеному засіданні колегії Генеральної прокуратури Росії / В.В. Путін / / «Президент Росії»: Офіційне інтернет-представництво. - 2005. - 21 січня;
25. Рохлін, В.І. Проблеми розвитку прокуратури: погляд науки / В.І. Рохлін / / Законність. - 2000. - № 1. - С. 4;
26. Рябцев, В.П. Координація правоохоронної та участь у правотворчій діяльності прокуратури в структурі її правозахисного призначення / В.П. Рябцев / / Прокурорська та слідча практика. - 2004. - № 3-4;
27. Самойлова, B.Г. Організація прокурорського нагляду за відповідністю статутів муніципальних утворень чинному законодавству: зб. статей / В.Г. Самойлова. - М., 2003. - 19 с.;
28. Самощенко, І.С. Деякі питання вчення про нормативні акти Радянської держави / І.С. Самощенко / / Правознавство. - 1969. - № 3. - С. 26-30;
29. Студенкіна, М.С. Деякі проблеми правотворчості суб'єктів Російської Федерації / М.С. Студенкіна / / Журнал російського права. - 1997. - № 1. - С. 49-51;
30. Теорія держави і права: підручник / В.М. Корельський, В.Д. Перевалів; під ред. В.М. Корельского. - М., 2000. - 258 с.;
31. Теорія держави і права: підручник для вузів / І.М. Розсолів, В.О. Лучин, Б.С. Ебзеев; під ред. І.М. Рассолова. - М., 2001. - 312 с.;
32. Тихомиров, Ю.А. Правотворчість в області як суб'єкта Російської Федерації / Ю.О. Тихомиров, Л.Д. Зражевська / / Держава і право. - 1997. - № 1. - С. 32-34;
33. Ус, А.В. Актуальні проблеми формування єдиного простору в Російській Федерації / О.В. Ус / / Законодавчі (представницькі) органи влади суб'єктів Російської Федерації. Практика. Думка. Проблеми. - 2000. - Вип. 2 (16). - С. 23-25;
34. Федоров, К.Н. Прокурорський нагляд за законністю нормативних правових актів. Методичні рекомендації для прокурорів: навчально-методичний посібник / К.Н. Федоров. - Іркутськ, 2004. - 260 с.;
35. Чиркин, В.Є. Конституційне право в Російській Федерації: підручник / В.Є. Чиркин. - М., 2001. - 192 с.;
36. Черепанов, В.В. Такі горе-державні реформи М.М. Сперанського / В.В. Черепанов / / Закон і право. - 1997. - № 5. - С. 31-32;
37. Шаламова, О.М. Законодавча діяльність суб'єкта Російської Федерації (на прикладі Іркутської області): автореф. дис .... канд. юрид. наук / О.М. Шаламов. - СПб., 2001. - 201 с.;
38. Шалумов, М.С. Прокуратура в сучасному Російському державі / М.С. Шалумова. - Кострома, 2001. - 264 с.;
39. Шапіро, Е.А. Методичні аспекти регіонального правотворчості / Е.А. Шапіро / / Матеріали міжрегіональної науково-практичної конференції. - Краснодар, 2000. - 20 червня;
40. Шувалов, І.І. Цілі та засоби у правотворчій діяльності / І.І. Шувалов / / Закон. - 2005. - № 9. - С. 2-4;
41. Ястребов, В. Б. Методологія оцінки законності нормативних актів, прийнятих органами державної влади суб'єкта РФ / В.Б. Ястребов / / Зміцнення законності в економіці, соціальній сфері та адміністративної діяльності засобами прокурорського нагляду. - М., 2001.

ДОДАТОК А

ГЕНЕРАЛЬНА ПРОКУРАТУРА УКРАЇНИ
НАКАЗ
22.05.96 № 30
Москва
Про організацію прокурорського нагляду
за виконанням законів, дотриманням прав і свобод
людини і громадянина
З метою вдосконалення прокурорського нагляду за виконанням законів, дотриманням прав і свобод людини і громадянина, приведення його у відповідність з новими правовими та соціально-економічними реаліями, керуючись ст. 17 Федерального закону «Про прокуратуру Російської Федерації»,
НАКАЗУЮ:
1. Заступникам Генерального прокурора, начальникам управлінь і відділів Генеральної прокуратури Російської Федерації, прокурорам суб'єктів Російської Федерації; міст і районів, військовим прокурорам, прокурорам спеціалізованих прокуратур повною мірою використовувати надані Федеральним законом «Про прокуратуру Російської Федерації» повноваження для зміцнення правових основ російської державності, забезпечення верховенства закону і єдності законності.
Основними напрямами наглядової діяльності вважати нагляд за законністю правових актів, дотриманням прав і свобод людини і громадянина; нагляд у сфері економіки та екологічної безпеки, попередження злочинних проявів.
2. У наглядових діях керуватися положенням про найвищу юридичну силу Конституції Російської Федерації, прямому її дії та застосуванні на всій території Росії, а також загальновизнаними принципами і нормами міжнародного права і міжнародними договорами Російської Федерації.
3. Нагляд за законністю правових актів, що видаються міністерствами і відомствами, представницькими (законодавчими) і виконавчими органами суб'єктів Російської Федерації, органами місцевого самоврядування, військового управління, органами контролю, їх посадовими особами, здійснювати незалежно від надходження інформації про порушення законності.
Використати для цього систематичне ознайомлення з протоколами засідань, право участі в засіданнях представницьких (законодавчих), виконавчих органів та органів місцевого самоврядування, періодичні перевірки і т. п.
4. Забезпечити нагляд за відповідністю конституцій республік, статутів, законів, нормативних актів суб'єктів Російської Федерації, а також статутів муніципальних утворень Конституції Російської Федерації і федеральним законам. При цьому, перш за все, виходити з установленого розподілу компетенцій між Російською Федерацією, складовими її суб'єктами та органами місцевого самоврядування.
4.1. З метою запобігання прийняття представницькими (законодавчими) органами суб'єктів Російської Федерації законів та інших нормативних актів, що суперечать Конституції Російської Федерації і федерального законодавства, відповідно до ст. 9 Закону про прокуратуру налагодити необхідна взаємодія органів прокуратури з представницькими органами, забезпечити безпосередню участь прокуратури в правотворчому процесі {розробка законопроектів, що мають принципове значення, у складі робочих груп, підготовка висновків на законопроекти, виступи на засіданнях і ін}.
4.2. При виборі форм реагування на виявлені незаконні правові акти керуватися тим, що прокурор має право на свій розсуд або принести протест на незаконний правовий акт, або звернутися з цього приводу безпосередньо до суду.
У разі відхилення органом влади суб'єкта Російської Федерації протесту на суперечить Конституції Росії правовий акт, прийнятий з питань ведення Російської Федерації або спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів, всі матеріали з необхідним обгрунтуванням негайно направляти до Генеральної прокуратури.
При відхиленні інших протестів домагатися скасування суперечать Конституції Російської Федерації і законам правових актів шляхом звернення до судів загальної юрисдикції, військові або арбітражні суди.
5. Встановити постійний нагляд за виконанням діючих на території Російської Федерації законів, включаючи не суперечать федеральному законодавству закони суб'єктів Федерації. Про найбільш серйозні порушення законності і проблеми, що виникають у здійсненні прокурорського нагляду інформувати Генеральну прокуратуру.
6. Перевірки виконання законів проводити на підставі надійшла до органів прокуратури інформації (звернень громадян, посадових осіб, повідомлень засобів масової інформації і т. п.), а також інших матеріалів про допущені правопорушення, що вимагають використання прокурорських повноважень, в першу чергу - для захисту загальнозначущих або державних інтересів, прав і гарантій груп населення, трудових колективів, репресованих, нечисленних народів, громадян, які потребують особливої ​​соціальної і правової охорони.
Як привід для прокурорських перевірок розглядати матеріали кримінальних, цивільних, арбітражних та адміністративних справ, результати аналізу статистики, прокурорської та правозастосовчої практики, а також інші матеріали, що містять достатні дані про порушення закону.
При розгляді сигналів про правопорушення у сферах, на які поширюється дія законодавства про комерційну або банківську таємницю, керуватися порядком, встановленим для таких випадків законом.
7. У сфері економічних відносин зосередити зусилля на нагляді за виконанням законів про власність, землі, приватизації, підприємницької діяльності, фінансового, податкового, банківського, митного законодавства.
Особливу увагу приділяти стану справ на об'єктах військово-промислового комплексу і підприємствах, що мають стратегічне значення.
Максимально використати потенціал прокурорської системи, наявні права і повноваження в інтересах здійснення економічних реформ, щодо припинення та усунення порушень законності.
8. З урахуванням екологічної обстановки в кожному регіоні налагодити ефективний нагляд за виконанням законів про охорону природи та раціональне використання її ресурсів.
За кожним фактом екологічного правопорушення гостро ставити питання про відповідальність винних і стягнення завданої матеріальної шкоди.
9. У нагляд за виконанням законів контролюючими органами першорядне значення надавати виконання ними обов'язків з виявлення та припинення правопорушень. Вимагати в необхідних випадках виділення спеціалістів для з'ясування питань, що виникли. Перевіряти законність і повноту прийнятих цими органами заходів щодо усунення порушень та притягнення винних до відповідальності.
У разі бездіяльності органів контролю вирішувати питання про відповідальність їх керівників.
10. Конкретними і систематичними діями реалізовувати пріоритетний напрямок прокурорського нагляду - дотримання прав і свобод людини і громадянина федеральними міністерствами і відомствами, представницькими (законодавчими) і виконавчими органами суб'єктів Російської Федерації, органами місцевого самоврядування, органами військового управління, військовими частинами та установами, органами контролю, їх посадовими особами, а також органами управління і керівниками комерційних і некомерційних організацій (підприємств, господарських товариств і товариств, виробничих і споживчих кооперативів, громадських об'єднань, благодійних та інших фондів).
10.1. Акцентувати увагу на захисті закріплених у Конституції Російської Федерації трудових, майнових, житлових, екологічних, виборчих і інших політичних прав і свобод людини і громадянина.
При перевірці на підприємствах і в організаціях аналізувати виконання роботодавцями обов'язків щодо своєчасної виплати заробітної плати та створення працівникам безпечних умов праці.
10.2. Рішуче припиняти факти незаконного застосування до громадян адміністративного затримання, штрафів та інших заходів адміністративної відповідальності. Активніше використовувати надане ст. 22 Закону про прокуратуру право звільняти своєю постановою осіб, необгрунтовано підданих адміністративному затриманню на підставі рішень несудових органів.
10.3. При здійсненні нагляду за виконанням законів органами влади і управління в обов'язковому порядку оцінювати правомірність прийнятих у відношенні громадян рішень за скаргами на дії підлеглих організацій.
10.4. У разі виявлення порушень прав і свобод людини і громадянина, що захищаються в порядку цивільного судочинства, коли потерпілий за станом здоров'я, за віком або інших причин не може особисто відстоювати в суді або арбітражному суді свої права і свободи, або коли порушені права і свободи значного числа громадян, або якщо в силу інших обставин порушення придбало особливе громадське значення, висувати й підтримувати в суді (арбітражному суді) позови в інтересах потерпілих.
11. Забезпечити профілактичну спрямованість прокурорського нагляду. Систематично перевіряти виконання законів про зайнятість населення, про боротьбу з наркоманією, пияцтвом, порушенням порядку придбання та використання зброї.
Шукати поєднання наглядових дій з заходами щодо зміцнення правопорядку, що робляться з боку представницьких (законодавчих) і виконавчих органів, органів місцевого самоврядування. Ширше використовувати в профілактичних цілях матеріали кримінальних, цивільних, арбітражних та адміністративних справ.
12. У документах прокурорського реагування викладати правову сутність, а також негативні наслідки порушень закону, причини й умови, які цьому сприяли, ставити питання про їх усунення та відповідальності винних осіб. Контролювати фактичне усунення порушень законів, принципово реагувати на невиконання вимог прокурора.
При внесенні подань і протестів у кожному випадку вирішувати питання про необхідність участі прокурора у їх розгляді.
13. Прокурорський нагляд здійснювати гласно. Громадянам, громадським організаціям, засобами масової інформації надавати можливість отримання у передбачених законом межах відомостей про діяльність прокуратури, стану законності та правопорядку. Регулярно інформувати про це органи законодавчої і виконавчої влади, місцевого самоврядування, а також населення.
14. При виявленні прогалин і суперечностей у чинному законодавстві, керуючись ст. 9 Закону про прокуратуру, вносити в законодавчі органи та органи, які мають право законодавчої ініціативи, пропозиції про зміни, доповнення, скасування або прийняття законів та інших нормативних правових актів. У разі виявлення невідповідності постанов Уряду Російської Федерації Конституції Російської Федерації і федеральним законам, недосконалості федерального законодавства надавати матеріали Генеральному прокурору.
15. Діяльність прокурорів з нагляду за виконанням законів, законністю правових актів, дотриманням прав і свобод людини і громадянина оцінювати, виходячи з правомірності та своєчасності втручання, повноти використання наданих їм повноважень, принциповості та наполегливості в усуненні порушень закону, поновлення порушених прав, притягнення винних до відповідальності.
16. Прокурорам суб'єктів Російської Федерації, прирівняним до них прокурорам спеціалізованих прокуратур забезпечити належну організацію прокурорського нагляду підлеглими їм органами і контроль за їх роботою, надавати їм необхідну методичну і практичну допомогу. Створити ефективну систему вивчення чинного законодавства та підвищення професійного рівня підлеглих працівників.
Направляти до Генеральної прокуратури Російської Федерації копії документів прокурорського реагування з найбільш актуальних питань, інформувати її про виникаючі проблеми, що мають загальнодержавне значення і потребують дозволу на федеральному рівні.
17. Управлінням по нагляду за виконанням законів і законністю правових актів, з нагляду за виконанням законів на транспорті та в митних органах, у справах неповнолітніх та молоді, Другому управління, Головної військової прокуратури: здійснювати нагляд за виконанням законів, відповідністю законам видаваних правових актів, дотриманням прав і свобод людини і громадянина федеральними міністерствами, відомствами, органами контролю, військового управління, їх посадовими особами, дотриманням законів загальноросійськими громадськими об'єднаннями з предметів їх відання;
систематично аналізувати стан законності, вивчати прокурорську і правозастосовчу практику, визначати актуальні проблеми, вносити пропозиції щодо їх вирішення;
надавати практичну допомогу нижчестоящим прокурорам в організації прокурорського нагляду, здійснювати керівництво і контроль за їх діяльністю;
налагодити взаємодію всіх ланок органів прокуратури, використовуючи при цьому предметний принцип організації роботи. Встановити тісну координацію наглядових дій територіальних, транспортних, військових прокурорів, прокурорів спеціалізованих прокуратур;
спільно з Науково-дослідним інститутом проблем зміцнення законності і правопорядку та Інститутом підвищення кваліфікації керівних кадрів Генеральної прокуратури Російської Федерації розробляти нормативно-методичні основи прокурорського нагляду, поширювати позитивний досвід роботи прокурорів.
18. Вважати такими, що втратили чинність п. 2-3,7.3,8,10 наказу Генерального прокурора Російської Федерації від 28.05.92 № 20. Контроль за виконанням наказу покласти на заступників Генерального прокурора Російської Федерації.
Наказ направити прокурорам суб'єктів Російської Федерації, прокурорам міст і районів, прокурорам спеціалізованих прокуратур.
Генеральний прокурор
Російської Федерації

ДОДАТОК Б

ГЕНЕРАЛЬНА ПРОКУРАТУРА
РОСІЙСЬКОЇ ФЕДЕРАЦІЇ
ВКАЗІВКА
20.12.96 № 75/22
Москва
Про недоліки в роботі з виконання наказу
Генерального прокурора Російської Федерації
від 09.08.96 № 47 «Про участь органів та установ
прокуратури у правотворчій діяльності та
систематизації законодавства в прокуратурі
Російської Федерації »
Останнім часом законодавчі (представницькі) і виконавчі органи державної влади окремих суб'єктів Російської Федерації розробили і направили в Державну Думу законопроекти, що пропонують внесення змін і доповнень до законів, що регламентують організацію і діяльність прокуратури та інших правоохоронних органів. Частина цих законопроектів спрямована на обмеження матеріального і соціального забезпечення прокурорських працівників. Так, законопроект, представлений Головою Уряду Республіки Карелія, передбачає позбавлення працівників прокуратури пільги з оплати житлових приміщень і комунальних послуг; позбавити їх права безкоштовного проїзду на транспорті пропонує законопроект Псковського обласного Зборів депутатів.
Прокурори суб'єктів Російської Федерації не повідомляють в Генеральну прокуратуру про направлення до Державної Думи подібних законопроектів, що ставить під загрозу можливість своєчасного та ефективного реагування на такі ініціативи. Причинами цього є непоінформованість прокурорів про законодавчу роботу законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації, про конкретні прийнятих або запропонованих ними законопроекти, упущення в організації правотворчої діяльності в органах прокуратури, недостатню участь у роботі з підготовки законопроектів.
Враховуючи, що участь у правотворчій діяльності є одним з важливих напрямів діяльності прокуратури, встановлених статтями 1 і 9 Федерального закону «Про прокуратуру Російської Федерації»,
ПРОПОНУЮ:
1. Прокурорам суб'єктів Російської Федерації:
1.1. Вжити додаткових заходів щодо поліпшення організації правотворчої діяльності; повідомити в управління правового забезпечення про осіб, на яких відповідно до пункту 7 наказу Генерального прокурора Російської Федерації від 09.08.96 № 47 «Про участь органів і установ прокуратури у правотворчій діяльності та систематизації законодавства в прокуратурі Російської Федерації »покладено організацію участі прокуратури у правотворчій діяльності.
1.2. Забезпечити вичерпну інформованість прокуратури про плани законотворчої діяльності законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади, що розробляються ними законопроекти, надавати активний вплив на їх концепцію, редакцію окремих положень. У випадках, коли запобігти прийняття законів, що суперечать федеральному законодавству не вдається, негайно інформувати про це (з додатком проектів) керівництво Генеральної прокуратури або управління правового забезпечення.
Звернути особливу увагу на законопроекти, спрямовані на зміну і доповнення федеральних законів, що регулюють організацію і діяльність прокуратури та інших правоохоронних органів. Без зволікання направляти тексти цих проектів зі своїми зауваженнями до Генеральної прокуратури Російської Федерації.
2. Контроль за виконанням цього вказівки покласти на начальника управління правового забезпечення.
Вказівку направити всім прокурорам суб'єктів Російської Федерації.
Заступник Генерального прокурора
Російської Федерації

ДОДАТОК В

ГЕНЕРАЛЬНА
ПРОКУРАТУРА РОСІЙСЬКОЇ ФЕДЕРАЦІЇ
РОЗПОРЯДЖЕННЯ
30.07.98 № 49/7р
Москва
Про організацію виконання Угоди
Генеральної прокуратури та Міністерства юстиції
Російської Федерації від 25.03.98
З метою забезпечення реалізації Угоди від 25.03.98 № 18 «Про форми взаємодії Генеральної прокуратури Російської Федерації та Міністерства юстиції Російської Федерації у сфері нагляду і контролю за відомчим нормотворчістю, правовими актами суб'єктів Російської Федерації, а також за створенням і діяльністю громадських і релігійних об'єднань»
ПРОПОНУЮ:
1. Управлінню по нагляду за виконанням законів і законністю правових актів, управлінню правового забезпечення, НДІ проблем зміцнення законності та правопорядку при Генеральній прокуратурі Російської Федерації:
1.1. За що надходять з Міністерства юстиції копій висновків з правових актів суб'єктів Федерації щодо їх відповідності Конституції Російської Федерації і федерального законодавства, а також матеріалам про незаконні акти федеральних міністерств і відомств, інформації про протиправні дії громадських і релігійних об'єднань виробляти узгоджену юридичну оцінку, а також забезпечувати негайне вжиття заходів прокурорського реагування, спрямованих на припинення порушень законності.
Усунення зазначених правопорушень здійснювати переважно силами прокурорів суб'єктів Федерації, прирівняних до них військових та інших спеціалізованих прокурорів, встановити ефективний контроль за кінцевими результатами цієї роботи. 2. Управлінню по нагляду за виконанням законів і законністю
правових актів:
2.1. У випадках виявлення фактів злісних порушень законодавства громадськими та релігійними об'єднаннями направляти відповідні матеріали до Міністерства юстиції для постановки питань про зупинення та припинення їх діяльності, контролювати результати розгляду таких матеріалів.
2.2. Налагодити автоматизований облік відомостей (окремо) про незаконні правових актах суб'єктів Федерації, відомчих актах, неправомірних діях громадських і релігійних об'єднань та вжиті заходи реагування на підставі інформації відповідних підрозділів Генеральної прокуратури.
2.3. Щорічно не пізніше 30 липня і 30 січня інформувати Міністерство юстиції про заходи реагування за висновками міністерства про незаконних правових актах і матеріалами про протиправні дії громадських і релігійних об'єднань.
2.4. Кожне півріччя доповідати Генеральному прокурору зведену інформацію про результати коригування актів суб'єктів Федерації для подальшого розгляду на колегіальних нарадах керівників двох відомств.
2.5. Здійснювати спільні виїзди у регіони, де поширені факти прийняття незаконних правових актів. За участю фахівців Міністерства юстиції у необхідних випадках клопотати перед відповідними державними органами про звернення із запитом до Конституційного Суду Російської Федерації про відповідність Конституції Росії конституцій республік, статутів, а також законів та інших нормативних актів суб'єктів Федерації, виданих з питань, що належать до відання органів державної влади Російської Федерації і спільному ведення органів державної влади Російської Федерації органів державної влади суб'єктів Російської Федерації.
2.6. Організувати проведення щорічних спільних узагальнень матеріалів про порушення законів при виданні та правових актів федеральними органами виконавчої влади, а також перевірок у міністерствах і відомствах, які злісно порушують законодавство.
Забезпечувати підготовку матеріалів для засудження на спільних засіданнях колегій результатів взаємодії на вказаних напрямах практичної діяльності, а також розробку узгоджених пропозицій.
3. Підрозділам Генеральної прокуратури представляти (у міру накопичення) в управління з нагляду за виконанням законів і законністю правових актів відповідну інформацію.
4. НДІ проблем зміцнення законності та правопорядку при Генеральній прокуратурі Російської Федерації в строк до 01.01.99 розробити та впровадити програмне забезпечення автоматизованого обліку відповідно до п. 2.2 цього розпорядження.
Контроль за виконанням розпорядження покласти на першого заступника Генерального прокурора Російської Федерації.
Розпорядження довести до відома працівників Генеральної прокуратури і НДІ проблем зміцнення законності та правопорядку при Генеральній прокуратурі Російської Федерації.
Генеральний прокурор
Російської Федерації

ДОДАТОК Г

ПОСАДОВА ІНСТРУКЦІЯ
старшого помічника прокурора суб'єкта Російської Федерації
з правового забезпечення
Старший помічник прокурора суб'єкта Російської Федерації з правового забезпечення:
• здійснює представництво прокуратури суб'єкта Російської Федерації в законодавчому (представницькому) органі державної влади суб'єкта Російської Федерації, вищому органі виконавчої влади суб'єкта Російської Федерації;
• здійснює вивчення (організовує вивчення) надходять проектів правових актів суб'єкта Російської Федерації і підготовку висновків щодо них;
• здійснює нагляд за виконанням законів законодавчим (представницьким) органом державної влади суб'єкта Російської Федерації, а також нагляд за законністю прийнятих ним рішень;
• вживає заходів до приведення у відповідність з Конституцією Російської Федерації і федеральними законами правових актів, що діють на території суб'єкта Російської Федерації;
перевіряє обгрунтованість протестів, підготовлених галузевими відділами прокуратури суб'єкта Російської Федерації і невідповідність Конституції Російської Федерації і федеральним законам;
• здійснює координацію роботи і контролює діяльність міськрайпрокурорів щодо приведення актів органів місцевого самоврядування у відповідність з Конституцією Російської Федерації, федеральним законодавством і законами суб'єкта Російської Федерації;
• узагальнює роботу прокуратури суб'єкта Російської Федерації по здійсненню нагляду за законністю правових актів органів державної влади суб'єкта Російської Федерації і місцевого самоврядування;
• щомісячно за результатами проведених узагальнень готує інформації до Генеральної прокуратури Російської Федерації, відділ Генеральної прокуратури Російської Федерації у федеральному окрузі;
• здійснює взаємодію з апаратом Повноважного представника Президента Російської Федерації у федеральному окрузі, управлінням Міністерства юстиції Російської Федерації по суб'єкту Російської Федерації з питань приведення правових актів суб'єкта Російської Федерації у відповідність з Конституцією Російської Федерації і федеральним законодавством;
• при вивченні проектів правових актів, підготовці висновків, протестів, заяв до суду, інформації, проведенні узагальнень взаємодіє з галузевими відділами прокуратури суб'єкта Російської Федерації;
• надає необхідну методичну і практичну допомогу міськрайпрокурори по закріпленій галузі нагляду;
• виконує інші доручення прокурора суб'єкта Російської Федерації.


[1] Відомості З'їзду народних депутатів Російської Федерації і Верховної Ради Російської Федерації. - 1992. - № 8. - Ст. 366.
[2] Відомості Верховної Ради України. - 1995. - № 47. - Ст. 4472.
[3] Путін В.В. Виступ на розширеному засіданні колегії Генеральної прокуратури Росії / / «Президент Росії»: Офіційне інтернет-представництво. - 2005. - 21 січня. - С. 2.
[4] Теорія держави і права: Підручник для вузів / Під ред. М.М. Рассолова, В.О. Лучина, Б.С. Ебзеева. - М., 2001. - С. 268.
[5] Васильєв Р.Ф. Про поняття правового акта / / Вест. Моск. ун-ту. Cep.ll. Право. - 1998. - № 5. - С. 29-30.
[6] Малько А.В. Категорія «правове життя»: проблеми становлення / / Держава і право. - 2000. - № 5. - С. 11.
[7] Алексєєв С.С. Загальна теорія права. Т. 2. - М., 1982. - С. 192.
[8] Міцкевич А.В. Акти вищих органів Радянської держави. - М., 1967; Васильєв Р.Ф. Правові акти органів управління. - М., 1970; Горшеньов В.М. Способи та організаційні форми правового регулювання в соціалістичному суспільстві. - М., 1972; Матузов Н.І. Правова система і особистість. - Саратов, 1987; Котелевська І.В. Інформація та законодавчий процес / / Радянська держава і право. - 1990. - № 3; Конституція, закон, підзаконний акт / Под ред. Ю.А. Тихомирова-М., 1994; Тихомиров Ю.А., Котелевська І.В. Правові акти. - М., 1995; Воєводін Л.Д. Юридичний статус особи в Росії. - М., 1997; Керімов Д.А. Законодавча техніка. - М., 1997; Васильєв Р.Ф. Про поняття правового акта / / Вест. Моск. ун-ту. Сер. 11. Право. - 1998. - № 35; Баглай М.В. Конституційне право Російської Федерації. - М., 1998; Загальна теорія держави і права. Академічний курс. Т.2. Теорія права / Відп. ред. М.М. Марченко. - М., 1998; Піголкін О.С. Правотворчість / / Проблеми загальної теорії права та держави / Під ред. BC Нерсесянца. - М., 1999; Осінкіної В.М., Скачкова А.Є. Організація і методика нагляду за законністю правових актів законодавчих, представницьких і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації та органів місцевого самоврядування в бюджетній сфері: Учеб. посібник. - СПб., 2001; Мурашин О.Г. Пряме правотворчість. Особливості прийняття актів прямого народовладдя / / Держава і право. - 2001. - № 2.
[9] Алексєєв С.С. Указ. роб. - С. 74.
[10] Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 49. - Ст. 5506.
[11] Бюлетень Верховного Суду Російської Федерації. - 2003. - № 3.
[12] Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 22. - Ст. 2663.
[13] Відомості Верховної Ради України. - 1997. - № 51. - Ст. 5712.
[14] Відомості Верховної Ради України. - 1997. - № 33. - Ст. 3895.
[15] Керімов Д.А. Культура і техніка законотворчості. - М., 1991. - С. 40.
[16] Малько А.В. Категорія «Правове життя»: проблеми становлення / / Держава і право. - 2000. - № 5. - С. 12-13.
[17] Коментарі до Федеральним законом «Про прокуратуру Російської Федерації». - М, 1996. - С. 36
[18] Теорія держави і права: Підручник для вузів / Під ред. І.М. Рассолова, В.О. Лучина, Б.С. Ебзеева. - М., 2001. - С. 278.
[19] Гузнов А.Г., кененії А.Л., Різдвяна Т.Е. Сучасний законодавчий процес: основні інститути. - Смоленськ, 1995. - С. 77.
[20] Самощенко І.С. Деякі питання вчення про нормативні акти Радянської держави / / Правознавство. - 1969. - № 3. - С. 30.
[21] Нерсесянц BC Проблеми обший теорії права і держави. - М., 1999. - С. 307.
[22] Там же. - С. 309.
[23] Венгеров А.Б. Теорія держави і права. - М., 1998. - С. 494.
[24] Нерсесянц BC Указ. роб. - С. 310.
[25] Законодавчий процес. Поняття. Інститути. Стадії: Науково-практичний посібник / Відп. ред. проф. Р.Ф. Васильєв. - М., 2000. - С. 14.
[26] Шувалов І.І. Цілі та засоби у правотворчій діяльності / / Закон. - 2005. - С. 110.
[27] Григор'єва І.В. Прокурорський нагляд: Учеб. посібник. - М., 2003. - С. 153-154.
[28] Коротка філософська енциклопедія. - М., 1994. - С. 119.
[29] Теорія держави і права: Підручник / Відп. ред. В.М. Корельський, В.Д. Перевалів. - М., 2000. - С. 296.
[30] Поленика С.В. Якість закону і ефективність законодавства. - М., 1993. - С. 7.
[31] Алексєєв О.І., Ястребов В.Б. Професія - прокурор (введення в юридичну спеціальність). - М., 1998. - С. 130.
[32] Мурашин О.Г. Пряме правотворчість. Особливості прийняття актів прямого народовладдя / / Держава і право. - 2001. - № 2. - С. 88.
[33] Бессарабов В. Г. Законодавець - це професія. - Барнаул. 1995. - С. 6-9.
[34] Законодавчий процес: Поняття. Інститути. Стадії: Науково-практичний посібник. - М., 2000. - С. 20.
[35] Буші Сильні Ф. Практичний словник гуманітарного права / Пер. з фр. - М., 2004. - С. 145.
[37] Воєводін Л.Д. Юридичний статус особи в Росії. - М., 1997. - С. 131.
[38] Законодавчий процес: Поняття. Інститути. Стадії: Науково-практичний посібник. - М., 2000. - С. 60-61.
[39] Румянцев О.Г., Додонов В.М. Юридичний енциклопедичний словник. - М., 1997. - С. 105.
[40] Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 22, - Ст. 2663; 1998. - № 20. - Ст. 2242.
[41] Тихомиров Ю.А., Зражевська Л.Д. Правотворчість в області як суб'єкта Російської Федерації / / Держава і право. - 1997, - № 1. - С. 12-17; Уліско А.Т. Науково-практична конференція в Саратові: «Законотворча діяльність суб'єктів Російської Федерації» / / Держава і право. - 1998. - № 5. - С. 107-109.
[42] Шаламова О.М. Законодавча діяльність суб'єкта Російської Федерації (на прикладі Іркутської області): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - СПб., 2001. - С. 21-22.
[43] Студенкіна М.С. Деякі проблеми правотворчості суб'єктів Російської Федерації / / Журнал російського права. - 1997. - № 1. - С. 59-60; Щербініна Л.Ф. Законотворчість суб'єкта Російської Федерації. - Барнаул, 2005. - С. 12-14.
[44] Відомості Верховної Ради України. - 2000. - № 49. - Ст. 4826.
[45] Шапіро А.Є. Методологічні проблеми регіонального правотворчості / / Сучасні проблеми регіонального правотворчості: Матеріали міжрегіональної науково-практичної конференції. - Краснодар, 2000. - С. 19.
[46] Мельников Н. Реалізація закону про загальні принципи організації місцевого самоврядування в РФ / / Законність. - 2004. - С. 27-30.
[47] Самойлова В.Г. Організація прокурорського нагляду за відповідністю статутів муніципальних утворень чинному законодавству / / Організація прокурорського нагляду за виконанням законів і законністю правових актів: Зб. статей. - М., 2003, - С. 122-124.
[48] ​​Російське законодавство X-XX століть. Т. 4. / Відп. ред. А.Г. Маньков. - М, 1986. - С. 182-186.
[49] Курс російської історії. Т. 4,. - М., 1989. - С. 161-162.
[50] Бєляєв І.Д. Історія російського законодавства. - СПб., 1999. - С. 617-618.
[51] Російське законодавство X-XX століть. Т. 4. / Відп. ред. А.Г. Маньков. - М., 1986. - С. 184-185.
[52] Муравйов І.В. Прокурорський нагляд в його будові та діяльності. - М., 1889. - С. 284.
[53] Російське законодавство X-XX століть. Т. 4. / Відп. ред. А.Г. Маньков. - М., 1986. - С. 195.
[54] Муравйов Н.В. Указ. роб. - С. 266.
[55] Ісаєв І.А. Історія держави і права України: Підручник. - М., 2001. - С. 281-282.
[56] Орлов Ю. «Сей чин яко наше око» / / Законність. - 1992. - № 2. - С. 29.
[57] Ісаєв І.А. Історія держави і права України: Підручник. - М., 2001. - С. 276.
[58] Повне зібрання законів Російської Імперії. 1649-1733. Т. IX. № 6475.
[59] Бессарабов В.Г. Прокуратура та контрольні органи Росії. - М., 1999. - С. 17.
[60] Розвиток російського права в першій половині XIX століття. - М., 1994. - С. 87.
[61] Установа Державної Ради. - СПб., 1901. - Ст. 31, 37, 40.
[62] Повне зібрання законів Російської імперії (далі - ПСП). - Т. XXVII. - № 20406.
[63] Щеглов В.Г. Державна Рада в Росії в перші століття його утворення та діяльності. - Ярославль, 1903. - С. 48.
[64] Звід законів ...- Т. 1. - Ч. 1. Основні державні закони. - Ст. 49.
[65] Кравець І.А. Конституціоналізм і російська державність на початку XX століття: Учеб. посібник. - Новосибірськ, 2000. - С. 28.
[66] Давидович AM Самодержавство в епоху імперіалізму (класова сутність та еволюція абсолютизму в Росії). - М., 1975. - С. 223.
[67] ГТСЗ. - Т. XXVII. - № 20533.
[68] Черепанов В.В. Такі горе-державні реформи М.М. Сперанського / / Закон і право. - 1997. - С. 45-48.
[69] Історія вітчизняного держав і права. Ч. 1.: Підручник / За ред. О.І. Чистякова. - М., 1996. - С. 258-264.
[70] Казанцев С.М. Судова реформа 1864 р. і реорганізація прокуратури / / Державні управління і право: історія і сучасність. - Л., 1984. - С. 83.
[71] Судові статути 20 листопада 1864 року. - СПб., 1866. - С. 249.
[72] Казанцев С.М. Зміни в системі прокурорського нагляду після судової реформи 1864 року / / Вісник ЛДУ. - Сер. 6. - Вип. 1. - 1986. - С. 81.
[73] Казанцев С.М. Історія царської прокуратури. - СПб., 1993. - С. 154.
[74] Верт Н. Історія радянської держави 1900-1991 рр.. - М., 1994. - С. 36.
[75] ПСЗ. - Т. XXV. - Від. 1. - № 26661.
[76] Нерсесянц BC Правова держава: історія і сучасність / / Питання філософії. - 1998. - № 2. - С. 9.
[77] Ленін В.І. Повна. зібр. соч. Т. 37. - С. 318.
[78] Ломовський В.Д. Сутність і завдання прокурорського нагляду в СРСР / / Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. - М., 1989. - С. 12-13.
[79] Див: СУ РРФСР. - 1922. - № 44. - Ст. 539.
[80] Див: СУ РРФСР. - 1922. - № 36. - Ст. 424.
[81] Див: СУ РРФСР. - 1927. - № 36. - Ст. 238.
[82] Див: СЗ СРСР. - 1934. - № 1. - Ст. 2а - 2б.
[83] СЗ СРСР. - 1936. - № 40. - Ст. 338.
[84] Див: Відомості Верховної Ради СРСР. - 1955. - № 9. - Ст. 222
[85] Басков В.І. Курс прокурорського нагляду. - М., 1999 .- С.271-272.
[86] Див: Відомості Верховної Ради УРСР. - 1985. - № 5. - Ст. 163.
[87] Відомості Верховної Ради РФ. - 1992. - № 21. - Ст. 1560.
[88] Тихомиров Ю.Л. Дія закону. - М., 1992. - С. 13.
[89] Див: Відомості Верховної Ради СРСР. - 1970. - № 59. - Ст. 606.
[90] Див: Відомості З'їзду народних депутатів Російської Федерації і Верховної Ради Російської Федерації. - 1992. - № 8. - Ст. 366.
[91] Див: Моніторинг правового простору і правозастосовчої практики: методологія і світогляд. - М., 2004. - С. 77.
[92] Тихомиров Ю. Закон - основа стратегії / / Президентський контроль. - 2002. - № 8. - С. 5.
[93] Детально про це див: Російський федералізм: конституційні передумови і політична реальність. - М., 2000. - С. 13-14; Барціц І.М. Правовий простір Росії: питання конституційної теорії і практики. - М., 2000. - С. 78-79.
[94] Ус Л.В. Актуальні проблеми формування єдиного простору в Російській Федерації / / Законодавчі (представницькі) органи влади суб'єктів Російської Федерації. Практика. Думки. Проблеми. - М., 2000. - Вип. 2. (16). - С. 27.
[95] Див: Абрамова Ю. Вакуум права породжує свавілля / / Російська Федерація сьогодні. - 1998. - № 5. - С. 32-33; Мальцев Б.А. Слово про закон. - Томськ, 2000. - С. 41-42.
[96] Див: Стан законності в Російській Федерації (2000-2001 роки): Аналітична доповідь. - М., 2002. - С. 22-27.
[97] Збірник основних наказів і вказівок Генерального прокурора Російської Федерації. - М., 1999. - С. 59-62.
[98] Там же. - С. 62-64.
[99] Див: Відомості Верховної Ради Федерації. - 2003. - № 31. - Ст. 3205.
[100] Див: Стан законності в Російській Федерації (2000-2001 роки): Аналітична доповідь. - М., 2002. - С. 21-23.
[101] Див: Шінкін А. Алтай перебрав суверенітету / / Російська газета. - 2000. - 10 червня.
[102] Див: Осіпян С.А. Російський федералізм та проблеми конституційності / / Філософські науки. - 2002. - № 6. - С. 46-47.
[103] Див: Соловйов С., Степанищев В. Законність регіонального та місцевого нормотворчості / / Законність. - 2003. - № 3. - С. 4.
[104] Див, напр.: Миронов Д.М. Питання конституційності конституцій (статутів) суб'єктів Російської Федерації / / Вісник Статутного Суду Свердловської області. - 2001. - С. 46-47.
[105] Див: Прокурорська та слідча практика. - 2004. - № 3-4. - С. 14.
[106] Див з цього питання: Рябцев В.П. Координація правоохоронної та участь у правотворчій діяльності прокуратури в структурі її правозахисного призначення / / Прокурорська та слідча практика. - 2004. - № 3-4. - С. 53-54.
[107] Ожегов С.І. Словник російської мови. - М., 1984. - С. 743.
[108] Див: Спиркин А.Г. Курс марксистської філософії: Підручник. - М., 1963. - С. 196.
[109] Див, напр.: Друкар І.Л. Прокурорський нагляд у Російській Федерації: Учеб. посібник. - Барнаул, 2000. - С. 89; Російський прокурорський нагляд: Підручник / Пол ред. проф. А.Я. Сухарєва. - М., 2001. - С. 69-70.
У поглядах вчених, що займалися цією проблемою (С. А. Авакьян, С. С. Алексєєв, М. В. Баглай, Р. Ф. Васильєв, Л. Д. Воєводін, М. В. Горшеньов, Д. А. Керімов, В. В. Копейчиков, І. В. Котелевська, Б. В. Лазарєв, М. І. Матузов, А. В. Міцкевич, М. Н. Марченко, BC Нерсесянц, В. М. Осіпкін, А. С. Піголкін , І. С. Самощенко, А. Є. Скачкова, Ю. А. Тихомиров та ін), є певна різниця при визначенні поняття «правовий акт» [8]. Але в основі своїй вони містять одні й ті ж провідні положення. Найбільш чітке і ємне, як видається, визначення поняття правого акту дає С.С. Алексєєв: «Правовий акт - це, як правило, письмовий документ, прийнятий уповноваженою суб'єктом права (державним органом, місцевим самоврядуванням, інститутом прямої демократії), що має офіційний характер і обов'язкову силу, що виражає владне веління і спрямований на регулювання суспільних відносин» [9] .
Правові акти мають велике юридичне і практичне значення, оскільки регулюють різні правовідносини, мають різну сферу впливу, зовнішню форму та різне конкретне внутрішній зміст.
Під нормативним правовим актом на підставі постанови Державної Думи «Про звернення до Конституційного Суду Російської Федерації» від 11 листопада 1996 р. № 781-11 ГД [10] розуміється письмовий офіційний документ, прийнятий (виданий) у певній формі правотворческим органом у межах його компетенції і спрямований на встановлення, зміну або скасування правових норм. У свою чергу, під правовою нормою прийнято розуміти загальнообов'язкові державні приписи постійного або тимчасового характеру, розраховані на багаторазове застосування (п.1.3 Розпорядження Міністерства юстиції РФ від 15 червня 1998 р. № 894). Пленум Верховного Суду РФ у постанові від 20 січня 2003 р. № 2 «Про деякі питання, що виникають у зв'язку з прийняттям і введенням в дію Цивільного процесуального кодексу Російської Федерації» роз'яснив: «Під нормативним правовим актом розуміється виданий у встановленому порядку акт уповноваженої на те органу державної влади, органу місцевого самоврядування або посадової особи, що встановлює правові норми (правила поведінки), обов'язкові для невизначеного кола осіб, розраховані на неодноразове застосування, що діють незалежно від того, виникли чи припинилися конкретні правовідносини, передбачені актом »[11].
На відміну від нормативного правового акта, акт встановлює, змінює чи скасовує права і обов'язки конкретних осіб, іменується правовим актом індивідуального характеру або ненормативним правовим актом.
Нормативними правовими актами є закони Російської Федерації, укази Президента РФ, постанови Уряду РФ, акти федеральних органів виконавчої влади, органів влади суб'єктів Російської Федерації, муніципальних органів. Для застосування нормативного правового акту недостатньо тільки його прийняття. Всі нормативні правові акти повинні бути офіційно опубліковані у встановленому порядку, введені в дію, а певні акти федеральних органів виконавчої влади та нормативні правові акти суб'єктів федерації повинні пройти юридичну експертизу та державну реєстрацію в Міністерстві юстиції Російської Федерації.
Порядок опублікування і набрання чинності актами Президента РФ, Уряду РФ і нормативних правових актів федеральних органів виконавчої влади встановлений Указом Президента РФ від 23 травня 1996 р. № 763, в редакції Указу від 16 травня 1997 р. № 490 «Про порядок опублікування і набрання чинності актами Президента РФ, Уряду РФ і нормативних правових актів Федеральних органів виконавчої влади »[12] і Федеральним конституційним законом від 17 грудня 1997 р.« Про Уряді Російської Федерації »[13].
Акти федеральних органів виконавчої влади набирають чинності одночасно на всій території Російської Федерації після закінчення 10 днів з дня їх офіційного опублікування, якщо в них самих не встановлено інший порядок вступу в силу. Акти, що містять відомості, що становлять державну таємницю, або відомості конфіденційного характеру і не підлягають у зв'язку з цим офіційному оприлюдненню, що пройшли державну реєстрацію в Міністерстві юстиції Російської Федерації, набирають чинності з дня державної реєстрації та присвоєння номера, якщо самими актами не встановлено більш пізній термін набрання ними чинності.
Порядок державної реєстрації закріплений Правилами підготовки нормативних правових актів федеральних органів виконавчої влади та їх державної реєстрації, затвердженими Постановою Уряду РФ від 13 серпня 1997 р. № 1009 «Про затвердження правил підготовки нормативних правових актів федеральних органів виконавчої влади та їх державної реєстрації» (із змінами і доповненнями від II грудня 1997 р. № 1538, від 6 листопада 1998 р. № 1304) [14].
Правилами передбачено, що нормативні правові акти федеральних органів виконавчої влади видаються у вигляді постанов, наказів, розпоряджень, правил, інструкцій і положень. Видання нормативних правових актів у вигляді листів і телеграм не допускається. Державної реєстрації та офіційному опублікуванню підлягають нормативні правові акти, згадані в Указі Президента РФ № 763, незалежно від терміну їх дії. Указ визначає зміст, а Правила - форму нормативних правових актів. Проте є численні акти, форма яких не згадана в правилах, але які, безсумнівно, підпадають під визначення нормативних правових актів, що підлягають державній реєстрації та офіційному опублікуванню, дані в названому указі.
Таким чином, нормативний правовий акт можна визначити як письмовий документ, виданий відповідним суб'єктом у межах своєї компетенції, регулюючий правовідносини невизначеного кола осіб і розрахований на неодноразове застосування протягом тривалого терміну.
Правовий акт ненормативного характеру можна визначити як документ, виданий компетентним органом і містить припис індивідуально конкретної спрямованості, що має разове застосування, створює обов'язкові наслідки.
До ознак нормативного правового акта слід віднести: прийняття в установленому законом порядку уповноваженою на це органом; відповідність Конституції РФ; публічний характер, тобто правило поведінки, що міститься в диспозиції документа, стосується завжди невизначеного кола осіб; неодноразовість застосування цих норм незалежно від виникнення або припинення правовідносин між конкретними суб'єктами; обов'язковість опублікування в центральній пресі; реєстрація у випадках, передбачених законом.
Правові акти ненормативного характеру відрізняються наступній ми ознаками:
1) такі акти носять індивідуальний характер (наприклад, про призначення, звільнення, заохочення, стягнення їх д.);
2) дії правових актів вичерпуються одноразовим застосуванням;
3) носять оперативно-розпорядчий, рекомендаційний характер;
4) вони мають конкретного адресата, і акт доводиться лише до відома зацікавлених осіб чи органів;
5) акти можуть бути спрямовані на організацію виконання рішень вищестоящих органів чи власних рішень федеральних органів виконавчої влади;
6) можуть бути акти, координуючі рішення вищестоящих державних органів;
7) мають обов'язкові наслідки.
Тому видається обгрунтованим думку Д.А. Керімова, що ненормативний правовий акт має видаватися на основі та на виконання нормативно-правового акта, в повній відповідності з його змістом і цілями [15].
У залежності від змісту правового акта документи поділяються на нормативні акти (Конституція, закони, підзаконні акти); правозастосовні акти (документи, що містять індивідуальні владні приписи з одноразовим застосуванням); роз'яснювальні акти (роз'яснюють сенс юридичних норм, як, наприклад, постанови Конституційного Суду РФ, Пленуму Верховного Суду РФ); акти договірного права і акти реалізації прав і обов'язків [ 16].
Основним визначальним чинником якості правового акта є його юридична сила. Це самий чіткий визначник місця правового акта в ієрархічній драбині законодавчої системи. Місце конкретного правового акту за співвідношенням з іншими правовими актами визначають його правове становище у випадку виникнення протиріч між ними.
Юридична сила правових актів, як вказують у своїй роботі «Правові акти» Ю.А. Тихомиров та І.В. Котелевська, виражається в наступному:
1) в обов'язковому відповідно кожного акта принципам і нормам Конституції Російської Федерації;
2) у суворій відповідності встановленої Конституцією РФ і законом офіційної класифікації;
3) у визнанні обов'язковості співпідпорядкованості між видами актів (Конституція - закон - указ - постанова - розпорядження - наказ і т.д.);
4) у встановленні ієрархічної співпідпорядкованості актів державних органів, які займають більш високе і більш низьке місце в державній системі;
5) у визначенні підстав та рамок прийняття того чи іншого правового акту, його основного змісту;
6) у визнанні правового акта, що порушує встановлені юридичні залежності, що порушує законність і втрачають юридичну силу. Для цього існує набір спеціальних засобів: призупинення, оспорювання, визнання акта недійсним, скасування, визнання таким, що втратив юридичну силу самого акта.
Класифікація правових актів за їх юридичною силою, що склалася в теорії права, виглядає наступним чином:
за силою правових актів - Конституція РФ; конституційні і федеральні закони, укази і розпорядження Президента РФ; постанови і розпорядження Уряду РФ; акти міністерств, служб, агентств, відомств тощо;
по суб'єктах, їх видав - правові акти РФ; правові акти суб'єктів РФ; правові акти органів місцевого самоврядування; правові акти відомств, органів державного контролю господарюючих суб'єктів і пр.
В ієрархічній драбині нормативних правових актів верховенствующее положення займає Конституція Російської Федерації, що є Основним законом держави і вершиною правової системи. Її норми первинні для будь-яких правових актів, тобто є вихідними основоположними для нормотворчості. Ніякі закони не можуть скасувати її або бути рівними їй. Конституція - це базовий документ, на якому будується все інше законодавство, що становить правову систему.
Другим по юридичній силі нормативним правовим актом у правовій системі є Федеральний конституційний закон. Він регулює найбільш важливі суспільні відносини і основні інститути права: державний устрій, народовладдя, федеративні відносини. Федеральний конституційний закон приймається в особливому порядку, з проблем принципового значення, має найвищу юридичну силу. Ці закони розвивають і конкретизують положення Конституції РФ, є з'єднуючою ланкою до поточного законодавства. Вони не можуть суперечити Конституції Російської Федерації.
Найбільш часто видають, оперативно регулюючим правовідносини є Федеральний закон. Це нормативно-правовий акт, що володіє всіма перерахованими ознаками для правових актів нормативного характеру, що регулює суспільні відносини. Будучи актом поточного законодавства, він видається з питань виняткового ведення Росії і її спільного ведення з суб'єктами Федерації. Приписи, що встановлюють загальні норми, не завжди реалізуються. Однак у всіх випадках юридична можливість такої реалізації існує. Виходячи з того, що нормативні правові акти носять публічний характер, згідно з ч.3 ст.15 Конституції РФ розпорядження підлягають опублікуванню з метою доведення змісту владного поведінки до широкого кола осіб. Неопубліковані закони не можуть застосовуватися.
Інший великий групою актів, що регулюють суспільні відносини, є підзаконні акти. Як правило, це результат правотворчої діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування при здійсненні ними владних повноважень.
Відмінною особливістю підзаконних актів є те, що вони: видаються при здійсненні владних повноважень; носять офіційний характер; мають підзаконний характер, але всі вони видаються на основі або на виконання закону; виражають волю виконавчого органу; повинні бути оформлені відповідно до вимог, передбачених правилами і в межах компетенції; видаються не від імені держави, а від імені виконавчого органу, але виражають державну волю; тягнуть правові наслідки.
Підзаконні акти виносяться у вигляді: постанови - рішення, що має нормативний характер; розпорядження - рішення по оперативним і поточних питань. Але можуть мати й інші форми.
Правові акти органів місцевого самоврядування також належать до підзаконних актів. Юридична сила правових актів представницьких органів місцевого самоврядування більш висока, ніж юридична сила правових актів інших органів місцевого самоврядування та актів посадових осіб.
Правотворчий процес, так само як і законотворчий, в силу своєї специфіки вимагає активних дій з боку суб'єктів цього процесу. Тому не випадково, що ст.9 Закону про прокуратуру названа наступним чином: «Участь у правотворчій діяльності». У названій статті чинного Закону про прокуратуру визначено, що прокурор має право вносити в законодавчі органи та органи, які мають право законодавчої ініціативи, відповідного і нижчестоящого рівнів пропозиції про зміну, про цей додаток, про скасування або про прийняття законів та інших нормативних актів тільки «... при встановленні в ході здійснення своїх повноважень необхідності вдосконалення чинних нормативних правових актів »[17]. Тобто, говорячи про правотворчої діяльності, необхідно мати на увазі, що вона можлива за наявності мотиву, предмета і об'єкта пра вотворчества.
Мотив правотворчості робить можливим з'ясування його об'єкта, вказує на предмет і є поштовхом для початку правотворчих процедур. Відсутність мотиву робить правотворчість безпідставним, по суті безглуздим, диктує необхідність його припинення або зовсім не дозволяє здійснити правотворчі процедури. Таким чином, мотив правотворчості можна визначити як об'єктивно існуючу для потреб реалізації державної влади необхідність в регулюючому впливі на суспільні відносини шляхом прийняття нормативно-правового акту.
Предмет правотворчості - прийняття нормативного правового акту, необхідного для підтримки порядку силою регулюючого впливу державної влади.
Об'єкт правотворчості - це необхідний державною владою регулюючий вплив на певні суспільні відносини шляхом прийняття нормативно-правового акту. Іншими словами, це норми права, що вступають в дію через прийняття нормативного правового акта і дозволяють у разі їх належної реалізації забезпечити досягнення цілей державної влади [18]. Вважаю, що ці визначення, дані І.М. Рассоловим і В.О. Оливної, більшою мірою підходять для участі у правотворчості «держави як такого, держави в цілому», однак для окремих його інститутів, у тому числі російської прокуратури, повинні бути певною мірою відмінні й мотив правотворчості, і предмет, і об'єкт правотворчості, які поки не визначені ні в Законі про прокуратуру, ні в роботах вчених.
З формальної точки зору законодавчий процес являє собою складну систему організаційних дій (процедур), результатом яких є створення закону. А процедура правотворчої діяльності - це обов'язковий, суворо послідовний, юридично і логічно обгрунтований порядок дій, що забезпечує прийняття нормативно-правового акту.
Сукупність процедур складають стадії законодавчого про процесу, тобто відносно закінчені етапи, зміст кожного з яких регламентовано таким чином, що тільки виконання всіх його складових дає можливість перейти до наступного етапу [19].
Виділяються чотири основні стадії зако нодавчого процесу: внесення законопроекту чи законодавчої пропозиції (законодавча ініціатива); розгляд законопроекту в палатах, комітетах (комісіях) парламенту (обговорення законопроекту); прийняття закону; опублікування закону.
І.С. Самошенко справедливо зауважує, що нормативний акт - це завершальна ланка і безпосередній юридичний результат правотворчої діяльності [20]. При цьому правотворчий процес зовні виступає у вигляді послідовних стадій підготовки, обговорення, прийняття та оприлюднення окремих нормативних актів. Кожен новий акт - це самостійний елемент правової системи.
Всі зміни змісту правового регулювання можуть бути зведені до таких трьох основних видах: встановлення нових правових норм; скасування правових норм; заміна раніше прийнятих норм новими, які вводять нові види регулювання замість старого. Сюди відноситься найбільше правових актів.
Причому для самої сутності правового регулювання не має значення технічне оформлення заміни старих норм новими. Чи буде це дано в новій редакції або у вигляді нового рішення, але в будь-якому випадку повинні настати нові правові наслідки, які будуть запобігати виникненню тих наслідків, які допускалися діяло раніше нормативним актом.
Взагалі ж у теорії держави і права правотворчість розуміється як «... форма державної діяльності, спрямована на створення правових норм, а також на їх подальше вдосконалення, зміна або скасування» [21]. Головне для правотворчості, на думку BC Нерсесянца, «вироблення і затвердження нових правових норм» [22]. А.Б. Венгеров вважає, що «... законотворчість - особливий вид правотворчості, спрямований на створення законів у точному, формальному сенсі слова як актів вищого законодавчого органу» [23].
У Російській Федерації існує три основних форми правотворчості: «... прийняття нормативних актів органами державної влади, безпосередньо шляхом референдуму, укладення різного роду угод, що містять норми права »[24].
Поняття правотворчості може трактуватися по-різному. Тож зауважу, що в представленій роботі під правотворчістю буде розумітися процес створення правових норм шляхом прийняття нормативно-правових актів. Правотворчість - одна з найважливіших сфер забезпечення дії державної влади як суверенної організуючої сили в справах конкретного суспільства. Це підтверджується тим, що, за загальним правилом, у разі суперечності між законом (нормативним правовим актом, володіє вищої, обов'язкової юридичної сили) та іншими джерелами права діє закон. Природа правотворчості полягає у виявленні, освоєнні існуючих інтересів особистості, суспільства, держави і вплив на них через закріплення в юридичній формі норм поведінки. У кінцевому рахунку, правотворчий (законодавчий) процес (правотворча діяльність) є формально-юридичним виразом законотворчої функції держави.
Всі нормативно-правові акти мають правотворческое призначення. Правотворчість - одне з найважливіших і, можна сказати, найперших напрямів діяльності держави. У Росії - це діяльність уповноважених органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових осіб, а також безпосередньо народу країни, суб'єктів Федерації, населення муніципальних утворень (референдум) щодо створення, зміни, скасування правових норм і зміни сфери їх дії. Вона здійснюється за допомогою видання, зміни та скасування нормативних правових актів. Це інтелектуальна активна творча діяльність зі створення права, результати якої є показником цивілізованості та демократичності країни, рівня культури її народу [25]. З викладеного випливає, що правотворчість - одна з найважливіших сторін діяльності держави та її органів, форма їх активності, що має своєю безпосередньою метою формування правових норм, їх зміна, скасування чи доповнення. У кожній державі правотворча діяльність володіє певними особливостями, але скрізь вона спрямована на створення і вдосконалення єдиної, внутрішньо узгодженої і несуперечливої ​​системи норм, що регулюють склалися в суспільстві відносини. За своєю соціальною суттю правотворча діяльність виступає як процес зведення державної волі до закону, її оформлення в різних юридичних актах, нарешті, як процес надання містяться в них правилами загальнообов'язкового характеру.
Мотив участі прокурорів у правотворчій діяч ности можна визначити як об'єктивно існуючу необхідність в регулюючому впливі прокуратури на суспільні відносини шляхом участі прокурорів у вдосконаленні діючих і розробці ініціативних законів та інших нормативних правових актів.
Предмет участі прокурорів у правотворчій діяльності становлять юридичні норми та практика діяльності прокурорів по внесення в законодавчі органи та органи, які мають право законодавчої ініціативи, відповідного і нижчестоящого рівнів, а також до органів виконавчої влади та органи місцевого самоврядування пропозицій про зміну, про цей додаток, про скасування або про прийняття законів та інших нормативних правових актів.
Отже, об'єктом участі прокурорів у правотворчій діяльності є комплекс правовідносин, що виникають у ході здійснення прокурорами своїх повноважень при здійсненні діяльності щодо зміни, доповнення, скасування або прийняттю законів та інших нормативно-правових актів.
1.2 Цілі, завдання та принципи правотворчої діяльності
Загальні цілі діяльності сучасної прокуратури Російської Федерації вказані в п.2 ст.1 Федерального закону «Про прокуратуру Російської Федерації», де визначено, що органи прокуратури здійснюють діяльність з метою забезпечення верховенства закону, єдності і зміцнення законності, захисту прав і свобод людини і громадянина , а також охоронюваних законом інтересів суспільства і держави.
Мета - це уявне передбачення результату діяльності. Мета регулює дії, цілям людина підпорядковує свою волю. Цілепокладання характеризує людську свідомість з активною боку, воно залежить від об'єктивних закономірностей розвитку суспільних відносин, реальних можливостей суб'єкта і. застосовуваних засобів [26]. Тобто в якості цілей участі прокуратури у правотворчій діяльності слід розуміти результат, на досягнення якого вона спрямована. Однак, враховуючи ту обставину, що цілі участі прокуратури у правотворчій діяльності випливають із загальних цілей діяльності всієї системи органів російської прокуратури і не можуть їм суперечити в силу обставин, можна зробити висновок, що вони повинні відповідати останнім. Але вони не можуть повністю збігатися, тому що «участь у правотворчій діяльності» є самостійною функцією прокуратури, при здійсненні якої вирішуються тільки їй властиві завдання.
Н.В. Григор'єва виділяє наступні цілі участі пуття ратури у правотворчій діяльності: забезпечення єдності правової політики, реалізованої Генеральної, прокуратурою РФ; вдосконалення законодавства, забезпечення ефективної реалізації реформ, що проводяться; забезпечення узгодженості висновків з вступникам проектів нормативних актів органів законодавчої та виконавчої влади; підвищення рівня роботи з систематизації законодавства [27].
У цілому, погоджуючись з позначеними автором цілями, так як вони виникають з документів (наказів, вказівок, розпоряджень) Генерального прокурора РФ, вважаю, що слід до позначених цілям участі прокуратури у правотворчій діяльності додати наступні: участь у формуванні системи нормативних правових актів, що забезпечують належний рівень правового регулювання суспільних відносин (це є обов'язковою умовою реального утвердження режиму законності в суспільстві); всемірне сприяння становленню єдиного правового простору на території Росії; зниження впливу вузьковідомчих інтересів, що суперечать потребам суспільства і держави, протидія лобіюванню учасниками правотворчої діяльності інтересів структур, пов'язаних з кримінальними колами; недопущення проходження до органів влади осіб, пов'язаних з криміналом, і всемірне протидія злочинності, забезпечення національної безпеки, захист прав і свобод людини і громадянина.
При здійсненні функції участі у правотворчій діяльності органи прокуратури діють з метою забезпечення прав і свобод людини і громадянина, що охороняються законом інтересів суспільства і держави; забезпечення верховенства Конституції РФ і федеральних законів; забезпечення відповідності нормативних правових актів принципам і нормам міжнародного права і міжнародних договорів Російської Федерації . Участь прокуратури у правотворчій діяльності здійснюється при дотриманні певних принципів. Деякі з них представляють собою загальні принципи управління суспільними процесами, інші є більш приватними і застосовуються лише в деяких сферах життя суспільства і держави і адаптуються до даного виду узгодженої діяльності.
Принцип законності правотворчості - необхідна умова ефективності і самої можливості проведення всього комплексу робіт по прийняттю і подальшого виконання нормативних правових актів - первинного кошти правового регулювання суспільних відносин. Законність правотворчості - один із проявів загального принципу правової демократичної держави. Цей принцип закріплений у ряді статей Конституції Російської Федерації. Суть принципу законності чітко сформульована в статтях 15 Основного закону України. Згідно ч.2 цієї статті «... органи державної влади, органи місцевого самоврядування, посадові особи, громадяни та їх об'єднання зобов'язані дотримуватися Конституції Російської Федерації і закони». У цій короткій формулюванні не розкривається весь зміст принципу законності, але встановлюється загальний обов'язок дотримуватися законів.
Законність правотворчості означає, що всі нормативні правові акти повинні суворо відповідати вимогам законів, інших актів вищестоящих органів влади за своїм змістом, формою і порядком видання. Дотримання принципу законності в процесі участі прокурорів у правотворчій діяльності має дуже важливе значення: законом може бути розмежована компетенція різних суб'єктів правотворчості по відношенню до прийняття нормативних актів; визначені основні стадії правотворчого процесу; порядок підготовки, обговорення і прийняття нормативних правових актів, їх оприлюднення (опублікування ) та набуття чинності; передбачена система контролю за законністю і відповідністю Конституції РФ прийнятих нормативно-правових актів. Чітке дотримання встановленого порядку підготовки і прийняття законів та інших нормативних актів є запорукою дотримання вимог законності при здійсненні всіх інших функцій і напрямів діяльності органів прокуратури.
Принцип єдності означає, що всі територіальні та спеціалізовані прокуратури, що діють на території Росії, становлять єдину систему. Тому створення і діяльність на її території органів прокуратури, що не входять в єдину систему прокуратури РФ, не допускається (п.3 ст.11 Закону про прокуратуру). Кожен прокурор діє на відповідній території чи у сфері правових відносин від імені Російської Федерації в цілому. Кожен прокурор наділений в межах своєї компетенції єдиними повноваженнями і правовими засобами їх реалізації. Так, будь-який прокурор від районного до Генерального прокурора РФ має право і зобов'язаний реагувати на виявлений незаконний правовий акт, прийнятий органом, на який поширюється його компетенція. Для усунення таких порушень використовуються одні й ті ж правові засоби: принесення протесту, внесення подання та ін Такі акти мають однакову обов'язкову юридичну силу і підлягають виконанню відповідними органами і посадовими особами. Дія принципу єдності проявляється також у тому, що вищестоящий прокурор може доручити нижчестоящому виконання своїх обов'язків, прийняти на себе виконання обов'язків нижчестоящого прокурора (це відноситься і до виконання функції участі у правотворчій діяльності), змінити або скасувати будь-яке його рішення, крім випадків, спеціально передбачених в законі.
Участь у правотворчій діяльності здійснюється на основі принципу централізму. У ст.129 Конституції РФ визначений один з основних принципів організації і діяльності російської прокуратури - принцип централізму: всі прокурори, крім Генерального прокурора РФ, призначаються на посаду Генеральним прокурором РФ; в органах прокуратури закріплена ієрархія , заснована на підпорядкуванні нижчих прокурорів вищим та всіх прокурорів - Генеральному прокурору РФ. Вищестоящі прокурори правомочні давати підлеглим прокурорам обов'язкові для них вказівки та доручення. Вищестоящі прокурори керують діяльністю нижчестоящих прокурорів і здійснюють контроль за нею. Накази, вказівки, розпорядження, положення та інструкції, які видає Генеральний прокурор РФ з питань організації діяльності системи прокуратури, обов'язкові для виконання всіма працівниками органів і установ прокуратури. Це передбачено п.1 ст.17 Закону про прокуратуру Російської Федерації.
Це, безумовно, справляє визначальний вплив на участь прокурорів різних рівнів у правотворчій діяльності. Так, відповідно до п.2 Наказу Генерального прокурора РФ від 9 серпня 1996 р. № 47 «Про участь органів і установ прокуратури у правотворчій діяльності та систематизації законодавства в прокуратурі Російської Федерації» начальники управлінь і відділів Генеральної прокуратури, прокурори суб'єктів РФ, міст і районів, прирівняні до них прокурори при виявленні прогалин та недоліків законодавства, що потребують додаткового правового регулювання, пропозиції з необхідними обгрунтуваннями і додатками конкретних формулювань запропонованих норм зобов'язані направляти в управління правового забезпечення Генеральної прокуратури РФ для опрацювання та подання на розгляд керівництва. У пункті 6 названого Наказу начальникам і прокурорам управлінь і відділів Генеральної прокуратури РФ, науковим і педагогічним працівникам інститутів прокуратури вказано на необхідність брати участь в робочих групах, створюваних в Державній Думі та інших органах для розробки проектів законодавчих та інших нормативних актів тільки за уповноваженням керівництва Генеральної прокуратури, яке необхідно систематично інформувати про хід роботи.
Участь працівників прокуратури у правотворчому процесі може знаходити свій прояв на всіх його стадіях: при прояві ініціативи прийняття правових актів, обговорення та узгодження проектів, прийняття нормативних правових актів. Самостійність працівників прокуратури при здійсненні правотворчої діяльності в значній мірі грунтується на принципі незалежності органів прокуратури, який полягає в тому, що всі свої функціональні рішення і дії (щодо здійснення нагляду, участі у правотворчості, розслідування злочинів і ін) кожен прокурор і слідчий здійснюють тільки на основі закону, свого внутрішнього переконання і матеріалів наглядових перевірок та розслідувань, здійснених відповідно до вимог повноти, всебічності та об'єктивності їх проведення. Закон про прокуратуру Російської Федерації (ст.5) вказує на неприпустимість втручання не тільки у здійснення прокурорського нагляду, а й у будь-яку іншу діяльність органів і установ прокуратури: розслідування злочинів, координацію діяльності правоохоронних органів, а також участь у правотворчій діяльності.
При здійсненні правотворчої діяльності прокурорські працівники спираються на принцип «позапартійності» - політичної неза лежно прокурорських працівників, який сформульований у п.4 ст.4 Закону. Він полягає в тому, що прокурорські працівники не можуть бути членами громадських об'єднань, які мають політичні цілі, і брати участь в їх діяльності.
Одне з головних місць серед принципів правотворчості займає принцип демократизму правотворчої діяльності. Представляється, що він має ряд проявів: наявність демократичних процедур розробки законів та інших нормативних правових актів, їх обговорення та прийняття; самостійність суб'єктів правотворчості, колективність цього процесу. У сукупності названі складові сторони одночасно створюють умови і гарантії забезпечення волевиявлення і реалізації не тільки інтересів окремих працівників прокуратури, які беруть безпосередню участь у процесі правотворчості, але при належній організації цієї роботи - системи прокуратури в цілому, а також інтересів громадян, суспільства і держави.
Демократизм розробки і прийняття нормативних актів неможливий без гласності - відкритого характеру такої діяльності, широкої і систематичної інформації про неї. Гласність процесу правотворчості характерна для всіх її основних стадій: при підготовці (розробці) проектів, попереднього їх обговорення, прийняття актів та їх реалізації. Разом з тим слід зазначити, що відповідно до п.2 ст.4 Федерального закону «Про прокуратуру Російської Федерації» органи прокуратури діють гласно в тій мірі, в якій це не суперечить вимогам законодавства про охорону прав і свобод громадян, а також законодавства Російської Федерації про державну та іншої захищеної законом таємниці.
З принципом демократизму тісно пов'язаний принцип гуманізму правотворчої діяльності. Якщо врахувати, що «гуманізм» походить від латинського «humanitas» - людяність [28], то цілком зрозуміло, що цей принцип передбачає наступне: нормативні правові акти повинні формулювати і захищати загальнолюдські цінності, природні права людини, його інтереси повинні перебувати в центрі правотворчої діяльності.
Необхідною умовою виконання будь-якого нормативного правового акту населенням є відповідність його принци пу справедливості. Тому норми закону, інших нормативних актів покликані враховувати суспільні очікування і реальну готовність суб'єктів до виконання його розпоряджень. Нормативний правовий акт має відповідати інтересам суспільства в цілому і не породжувати необгрунтованого домінування інтересів окремих соціальних груп, не провокувати конфліктів у суспільстві. Обов'язковим для закону як інструменту державної політики є його відповідність загальним напрямів та цілей цієї політики.
Дуже важливу роль відіграє принцип наукової обгрунтованості право творчості. Він не зводиться до участі у правотворчості (нехай навіть не на всіх стадіях) представників науки, як це іноді визначається [29]. Наукова обгрунтованість правотворчості включає в себе декілька компонентів: необхідність вивчати об'єктивні потреби при прийнятті кожного акту, практику застосування чинного права, правильно обирати метод правового регулювання, структуру розміщення правового матеріалу, враховувати можливі близькі і перспективні наслідки прийняття цього акту і т.д. Перш за все, необхідно по можливості чітке планування правотворчої діяльності. Правотворчість - складний і важкий процес, воно не терпить непотрібної поспішності. Далі, видання нормативно-правових актів має грунтуватися на чіткому і досить повному поданні учасниками правотворчого процесу (особливо груп розробників проектів) про дієву необхідності нормативно-правового регулювання (або його зміни, припинення) відповідних відносин, хорошому знанні соціально-економічної, політичної та іншої обстановки в країні, регіоні, муніципальній освіті [30]. При цьому правотворчість має здійснюватися з урахуванням уже наявного досвіду нормативного регулювання, практики застосування, виконання і дотримання відповідних правових норм. Можна і корисно вивчати досвід регулювання аналогічних відносин, включаючи і зарубіжний досвід [31].
Принцип професіоналізму передбачає участь у розробці нових правотворчих рішень кваліфікованих фахівців певних сфер суспільного життя, які мають відповідну підготовку, великий досвід роботи і достатні знання. При цьому слід особливо підкреслити доцільність і необхідність безпосередньої участі вчених і, перш за все, вчених-юристів у розробці й експертизі законопроектів та проектів інших нормативних правових актів. Належна віддача від участі у правотворчості висококваліфікованих професіоналів - науковців і практиків можлива лише при гарній організації даної справи [32].
Принципи системності та узгодженості увазі послідовність при здійсненні правотворчості, обов'язкову відповідність кожного нормативного акта нормам Конституції РФ, іншими законами та міжнародно-правовим актам, ратифікованим Російською Федерацією [33]. У діючій Конституції нашої держави цей принцип відбивається в ч.1 ст.15, яка говорить, що Конституція РФ має вищу юридичну силу, пряму дію і застосовується на всій території Російської Федерації. Закони та інші правові акти, прийняті в сучасній Росії, не повинні суперечити Конституції РФ. А ч.4 цієї статті визначає, що «... загальновизнані принципи і норми міжнародного права і міжнародні договори Росії є складовою частиною її правової системи. Якщо міжнародним договором Російської Федерації встановлені інші правила, ніж передбачені законом, то застосовуються правила міжнародного договору ».
Доктор юридичних наук, професор Р.В. Васильєв виділяє також принцип постійного розвитку та своєчасного здійснення пра вотворчества [34]. Даний принцип є неодмінною умовою правотворчості, адекватного потребам суспільства і держави. Він знаходить своє вираження в результаті постійно виникає потреби нормативного правового регулювання одних відносин, зміни регулювання інших, скасування такого регулювання третіх. Його дотримання в ході законодавчого процесу і в процесі всього правотворчості в значній мірі визначає можливість вирішення завдань прогресивного розвитку суспільства і держави. У свою чергу, порушення принципу постійного розвитку та своєчасного здійснення правотворчості тягне за собою несприятливі наслідки.
Крім зазначених принципів у діяльності органів прокуратури використовуються як організаційні, що визначають почав зональний, предметний і предметно-зональний принципи. Розподіл обов'язків у структурних підрозділах органів прокуратури різних рівнів зазвичай здійснюється у відповідності з цими принципами.
У наказах Генерального прокурора РФ вибір того чи іншого принципу організації роботи прокуратури суб'єкта Федерації, міської (районної) прокуратури жорстко не обмежений. Важливо, наскільки адекватно обраний принцип відповідає штатної чисельності, професійної підготовки кадрів та поставленим перед прокуратурою завданням. Розподіл обов'язків працівників прокуратури закріплюється у формі наказу, який в даному випадку являє собою нормативний акт керівника прокуратури, який регламентує основні питання організації і діяльності прокуратури.

1.3 Учасники та ієрархія правотворчої діяльності

Вся сукупність правових норм, що мають нерівну юридичну силу, підпорядковується принципу ієрархії. Ієрархія норм і принцип їх співпідпорядкованості дають можливість визначити місце цих норм та їх роль в системі права, спростити процес узгодження та подолання колізій, що необхідно для функціонування системи [35]. Місце, займане нормою в ієрархії, залежить від статусу видав цю норму органу - нормативно-правові акти діють в єдиній ієрархічній системі, побудованої у відповідності з ієрархією органів влади, пов'язаної з державним устроєм країни. Чим вище становище органу влади, який видав акт, в ієрархічній системі цих органів, тим більше юридична сила його актів. З цього правила є один виняток, встановлений в Конституції РФ відповідно з федеративним устроєм нашої країни. Згідно з ч.4 ст.76 Конституції РФ, поза межами ведення Російської Федерації, спільного ведення Федерації і її суб'єктів, суб'єкти Федерації здійснюють власне правове регулювання, включаючи прийняття законів та інших нормативних правових актів. А згідно з ч.6 ст.76 Конституції РФ, у разі протиріччя між федеральним законом і нормативним правовим актом суб'єкта Росії, виданого відповідно до ч.4 ст.76 Конституції РФ, діє правовий акт суб'єкта РФ. У всіх же інших випадках акти суб'єктів Росії повинні відповідати актам федеральних органів [36].
Система нормативних правових актів Російської Федерації встановлюється Конституцією країни, іншими законами, указами Президента, а також постановами Уряду та інших федеральних органів виконавчої влади. У суб'єктах РФ система нормативних актів встановлюється конституціями, статутами, іншими законами суб'єктів Федерації, актами вищих та центральних органів виконавчої влади.
Правотворчість в Російській Федерації здійснюється в сучасний період на різних рівнях - федеральному, регіональному (суб'єктів Федерації) і муніципальному. У залеж ності від ієрархічного рівня правотворчість можна підрозділити на такі види: федеральне правотворчість; регіональне правотворчість; муніципальне правотворчість.
До суб'єктів правотворчого процесу відносяться його учасники, дії яких спрямовані на створення того чи іншого нормативного акта, у тому числі і закону. У їх число можуть входити державні органи, посадові особи, громадяни, політичні партії, громадські організації і т.д. Крім того, є інші суб'єкти правотворчого (законодавчого) процесу, участь яких у законодавчій діяльності безпосередньо залежить від їх вільного вибору власної поведінки (його виду і міри) [37]. Так, громадяни, ухвалюючи рішення брати участь чи не брати участь у референдумі - всенародному голосуванні, за допомогою якого приймається державне рішення, грунтуються на праві, закріпленому в конституціях та інших законах. Як правило, у референдумі мають право брати участь всі особи, що володіють активним виборчим правом.
Усі суб'єкти можуть бути розділені на наступні групи: 1) в обов'язковому порядку беруть участь у правотворчому (законодавчому) процесі - чия участь у законодавчому процесі обумовлено їх компетенцією, роллю, яку вони відіграють у житті держави: парламент (його депутати), палати, комітети, комісії, глава держави, а також інші органи, безпосередньо пов'язані з рухом закону від реалізації права законодавчої ініціативи до його опублікування, 2) беруть участь у ньому в силу специфіки конкретного нормативного акту (закону) - чия участь у створенні якогось нормативного акту пов'язано зі специфікою конкретного правотворчого процесу. Остання може бути викликана виглядом нормативного акту (конституція, поправки до неї), важливістю суспільних відносин, що підлягають регулюванню (наприклад, витрачання федерального бюджету), процедурою прийняття закону (референдум), особливостями сфери діяльності держави і суспільства (реалізація законодавчої ініціативи вищими судовими органами з питань їх відання).
Усі суб'єкти правотворчого (законодавчого) процесу: 1) беруть участь в цьому процесі в силу своїх повноважень (прав і / або обов'язків), встановлених, як правило, Конституцією та прийнятими відповідно до неї іншими законами; 2) здійснюють у рамках названого процесу дії, завжди взаємозалежні, взаємообумовлені виконанням іншими суб'єктами процесу покладених на них повноважень, тобто дії, що вживаються суб'єктами, повною мірою набувають логічну виправданість, значимість і доцільність тільки при завершенні всього процесу в цілому; 3) діють в рамках нормативно визначених процедур, що викликають юридично значущі наслідки; 4) діють з метою створення нормативного акту (закону) [38 ].
Федеральне правотворчість. Конституція Російської Федерації в ч.1 ст.104 визначає, що право законодавчої ініціативи належить Президентові РФ, Ради Федерації, членам Ради Федерації, депутатів Державної Думи, Уряду РФ, законодавчим (представницьким) органам суб'єктів Російської Федерації, а також Конституційному Суду РФ, Верховному Суду РФ і Вищого Арбітражного Суду РФ з питань їх ведення. Усього в нинішній Російській Федерації 723 суб'єкта права законодавчої ініціативи, а в США, наприклад, прав законодавчої ініціативи мають тільки 532 члена Палати представників і Сенату.
Законодавча ініціатива - це внесення законопроекту в законодавче установа відповідно до встановленої процедури [39]. Це перша стадія законодавчого процесу. Світовий досвід свідчить, що суб'єктами законодавчої ініціативи є вичерпний коло осіб, перелік яких зазвичай визначається законом. Тільки певні органи держави об'єктивно за своїм становищем здатні встановити необхідність прийняття нормативних правових актів відповідно до цілей, які стоять перед державною владою.
Повноваження в галузі законодавчої діяльності у Президента Російської Федерації досить широкі. Він має право законодавчої ініціативи, правом вето, а також підписує і оприлюднює закони. Згідно ст.104 Конституції Росії Президенту РФ належить право законодавчої ініціативи, причому Президент РФ може ініціювати розгляд не тільки звичайного законопроекту, але і внести пропозицію про поправки та перегляд положень Конституції країни (ст.134 Конституції РФ). Важливі повноваження закріплені за главою російської держави і на інших етапах законодавчого процесу. До повноважень Президента Росії, пов'язаним з виданням та скасуванням підзаконних актів, стосується в першу чергу право видавати укази і розпорядження. В Основному законі Росії (ч.3 ст.90) зазначено, що укази і розпорядження Президента не повинні суперечити Конституції РФ і федеральних законів. Указами глави російської держави оформляються, як правило, рішення нормативного і індивідуального характеру, а розпорядженнями - рішення з оперативних, кадрових та організаційних питань, а також з питань роботи Адміністрації Президента. Укази і розпорядження Президента Росії обов'язкові для виконання на всій її території. Будучи видані в межах компетенції РФ, акти Президента РФ мають пряму дію і не потребують будь-якого схвалення (ратифікації) законодавчих і виконавчих органів суб'єктів Федерації.
Конституція РФ і законодавство не містять критеріїв, розмежовують, з яких питань законодавча ініціатива повинна здійснюватися переважно Президентом РФ, а за якими - Урядом РФ. Не виключена їх спільна законодавча ініціатива, так само як і спільна законодавча ініціатива інших її суб'єктів.
Уряду Російської Федерації для здійснення його повноважень надано право законодавчої ініціативи з усіх питань, включаючи зміну Конституції РФ. Законопроекти, підготовлені від імені Уряду, вносяться до Державної Думи тільки за її рішенням. Лише Уряд може вносити законопроект про державний бюджет. У Уряд направляються всі законопроекти і поправки до них, що надходять в палати Федеральних Зборів, і воно має право направляти до Ради Федерації і Державної Думи офіційні відгуки на розглянуті законопроекти і пропозиції про їх зміни. Ці відгуки Уряду підлягають обов'язковому оприлюдненню в Раді Федерації та Думі (зазвичай - на засіданнях відповідних комітетів, які готують до слухання законопроекти). Акти Уряду підписуються його Головою. Порядок їх публікації встановлений Указами Президента РФ від 23 травня 1996 р. і від 13 серпня 1998 р. [40] Публікація має відбутися в «Російській газеті» протягом 10 днів після підписання акту. Акти Уряду РФ можуть бути опубліковані, крім того, в інших виданнях, доведені до відома населення по телебаченню, іншими засобами масової інформації. Акти Уряду РФ набувають чинності з дня їх підписання або опублікування, але якщо вони зачіпають права та обов'язки людини і громадянина - не раніше дня їх офіційного опублікування. Такі акти підлягають державній реєстрації. Акти міністерств і відомств можуть мати нормативний характер, але якщо такі акти зачіпають права, свободи та обов'язки людини і громадянина, встановлюють правовий статус громадських об'єднань, мають міжвідомчий характер, вони підлягають обов'язковій державній реєстрації в Міністерстві юстиції Російської Федерації. Воно перевіряє їх на предмет відповідності законам, актам вищих органів. Лише після цього вони підлягають реєстрації (про що зазначається в самому акті) та обов'язковому оприлюдненню (публікуються, зокрема, в «Російській газеті»). Такі акти мають форму наказів, постанов, інструкцій, роз'яснень про застосування того чи іншого закону, указу Президента РФ, постанови Уряду РФ (у сфері ведення міністерства) і підписуються керівником міністерства (відомства).
Стаття 95 Конституції Російської Федерації визначає структуру парламенту Росії - Федеральних Зборів і чисельність його палат. Федеральне Збори РФ складається з двох палат - Ради Федерації і Державної Думи. Стаття 105 Конституції України встановлює, що прийняті Державною Думою федеральні закони направляються до Ради Федерації, який їх або схвалює, або відхиляє. Конституція РФ надала право законодавчої ініціативи не тільки членам Ради Федерації, але і Раді Федерації в цілому. Ця обставина вказує на особливу роль «верхньої» палати парламенту в законодавчому процесі, як палати, що представляє інтереси органів влади суб'єктів Федерації, тобто «Палати регіонів». Всі 450 депутатів Державної Думи мають право законодавчої ініціативи. Комітети Державної Думи не наділені правом законодавчої ініціативи, а законопроекти, внесені депутатами, повинні бути іменними.
Надання права законодавчої ініціативи законодавчим (представницьким) органом суб'єктів Федерації може бути пояснено особливостями федеративного устрою нашої держави.
Право законодавчої ініціативи федеральних судів обмежена (на підставі ст.104 Конституції РФ) предметом їх ведення. Надання трьом вищим судовим органам: Конституційному Суду, Верховному Суду та Вищого Арбітражного Суду РФ права законодавчої ініціативи «з питань їх ведення» означає не що інше, як виявлені судовою практикою кожного з цих суден проблеми, які вимагають рішення законодавця.
Здається, що Конституційний Суд РФ може здійснювати право законодавчої ініціативи шляхом внесення законопроектів з питань дотримання прав людини, розмежування компетенції між федеральними органами державної влади, а також між органами державної влади Росії та органами державної влади її суб'єктів. До питань ведення Верховного Суду РФ ставляться проблеми судоустрою, кримінального, кримінально-процесуального, цивільного, цивільно-процесуального, кримінально-виконавчого законодавства, законодавства про адміністративні правопорушення, трудового, сімейного, житлового законодавства, земельного, водного, лісового законодавства, законодавства про надра. Інші питання, які можуть бути предметом судового розгляду в федеральних судах загальної компетенції, також можуть бути предметом законодавчої ініціативи Верховного Суду. Вищий Арбітражний Суд РФ в основному повинен здійснювати право законодавчої ініціативи при вдосконаленні арбітражного, арбітражно-процесуального, цивільного законодавства, судоустрою та з інших питань, пов'язаних з роздільною здатністю господарських спорів та спорів у сфері управління.
Регіональне правотворчість в залежності від того, якою владою (законодавчої або виконавчої) воно здійснюється, мож підрозділити на дві групи: регіональний законотворчість (законотворчу або, точніше, законодавча діяльність суб'єктів РФ); регіональне виконавче правотворчість. Найбільш важливим видом регіонального правотворчості є законодавча діяльність суб'єктів РФ (регіональна законодавча діяльність) - правотворча діяльність по прийняттю, офіційному опублікуванню і введення в дію законів суб'єкта (суб'єктів) РФ [41].
Конституція РФ встановлює порядок прийняття федеральних конституційних законів, федеральний законів, законів суб'єктів Федерації - правовою основою регіонального правотворчості і регіонального законодавства служить, перш за все, Конституція РФ, у ст.5 якої проголошено: «Республіка (держава) має свою Конституцію і законодавство. Край, область, місто федерального значення, автономна область, автономний округ має свій статут і законодавство ». Статті 72, 73 і 76 російської Конституції встановлюють коло питань, по яких можуть прийматися закони та інші нормативні правові акти суб'єктів Федерації, а також основи співвідношення федерального і регіонального законодавства [42]. Базу для всього правотворчості в суб'єктах Федерації (поряд, звичайно, з федеральною Конституцією та федеральними законами) складають їхні установчі документи. Для республік - це їх конституції; для країв, областей, міст федерального значення, автономної області і автономних округів - їх статути (ч.2 ст.5 Конституції РФ) [43].
Суб'єктами законодавчої діяльності регіонів (суб'єктів) Російської Федерації є: законодавчий (представницький) орган суб'єкта РФ; населення суб'єкта, що володіє правом брати участь у референдумі суб'єкта Федерації.
До виконавчих правотворческим органам суб'єкта Російсь кої Федерації ставляться: вища посадова особа суб'єкта Федерації (керівник вищого виконавчого органу суб'єкта РФ); вищий виконавчий орган державної влади суб'єкта РФ; виконавчі органи державної влади суб'єкта РФ, підлеглі вищій посадовій особі і (або) вищому виконавчому органу державної влади суб'єкта РФ.
Суб'єкти Російської Федерації має право приймати такі пра вові акти: конституції (статути); закони; постанови; інші нормативні правові акти органів законодавчої (представницької) влади суб'єктів РФ; нормативні правові акти вищих посадових осіб суб'єктів РФ (керівників вищих органів виконавчої влади суб'єктів РФ); нормативно-правові акти органів виконавчої влади суб'єктів РФ (урядів, кабінетів міністрів, адміністрацій, мерій, міністерств та інших органів), які зачіпають права, свободи та обов'язки людини і громадянина, встановлюють правовий статус організацій або мають міжвідомчий характер (Постанова Уряду РФ «Про затвердження положення про порядок ведення федерального регістра нормативних правових актів Російської Федерації »від 29 листопада 2000 р. № 904 [44]).
Крім вказівок у федеральному законодавстві, участь прокурорів у правотворчій діяльності в суб'єктах Росії передбачено регіональними правовими актами. Так, в даний час конституціями і статутами 59 суб'єктів РФ прокурорам цих регіонів надано право законодавчої ініціативи.
Правотворчість законодавчих (представницьких) органів державної влади суб'єктів РФ, що передбачає участь в ньому органів прокуратури, регулюється також регіональними законами, що встановлюють порядок підготовки, прийняття правових актів та правила нормотворчої техніки, наприклад: «Про нормативних правових актах Республіки Карелія», «Про правові акти Томської області »,« Про правові акти в Свердловської області »,« Про законодавчої діяльності в Сахалінській області »,« Про Законодавчих Зборах Приморського краю ».
Участь прокурорів у правотворчій діяльності органів законодавчої влади регіонів передбачено і їх регламентами. Приміром, згідно ст.48 і 60 Регламенту Державної Думи Ставропольського краю, крайовий прокурор або спеціально уповноважені ним особи мають право бути присутніми як на відкритих, так і закритих засіданнях Думи і нарадах її депутатів без запрошення; чинності ст.81 Регламенту проекти заколовши краю разом з необхідними матеріалами в обов'язковому порядку направляються крайовій прокурору для дачі висновку [45].
Органи місцевого самоврядування та їх посадові особи з питань свого ведення також приймають (видають) правові акти. Найменування та види правових актів органів місцевого самоврядування, виборних та інших посадових осіб місцевого самоврядування, повноваження з видання зазначених актів, порядок їх прийняття і вступу в силу визначаються статутом муніципального освіти відповідно до закону суб'єкта РФ [46].
Таким чином, прийняття в грудні 1993 р. Конституції Російської Федерації поклало початок інтенсивному розвитку регіонального та муніципального правотворчості [47].
Генеральний прокурор Російської Федерації приймає досить активну участь у правотворчій діяльності. Так, відповідно до Закону про прокуратуру Російської Федерації, Генеральний прокурор РФ видає обов'язкові для виконання всіма працівниками органів і установ прокуратури накази, вказівки, розпорядження, положення та інструкції, що регулюють питання організації діяльності системи прокуратури РФ та порядок реалізації заходів матеріального і соціального забезпечення зазначених працівників (п.1 ст.17 Закону). У комплексі з організаційними питаннями Генеральному прокуророві надано право визначати порядок реалізації заходів матеріального і соціального забезпечення прокурорських працівників, передбачених Федеральним законом «Про прокуратуру Російської Федерації». Накази Генерального прокурора відносяться до категорії відомчих нормативних актів. Вони грунтуються на положеннях Конституції РФ, Федерального закону про прокуратуру та інших федеральних законів, міжнародних договорів РФ. Накази Генерального прокурора РФ видаються по ключовим, основних питань організації діяльності системи прокуратури та порядку реалізації заходів матеріального і соціального забезпечення її працівників. В якості таких можуть виступати загальні питання організації нагляду та управління в органах прокуратури; питання організації роботи по нагляду за виконанням законів; про організацію нагляду за виконанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, слідства та дізнання; про організацію нагляду за виконанням законів на транспорті та ін Вказівки, як правило, регулюють більш вузькі напрямки діяльності органів прокуратури. Вказівки можуть видаватися на підставі узагальнення матеріалів прокурорської та слідчої практики, результатів конкретних перевірок.
Будучи відомчими нормативними актами, накази і вказівки Генерального прокурора РФ не входять до числа актів, що визначають правові основи діяльності прокуратури, проте їм належить активна роль у забезпеченні ефективного функціонування системи органів прокуратури. У наказах і вказівки Генерального прокурора Росії конкретизуються загальні норми законів, формулюються правила реалізації нормативних приписів, знаходять вираження оптимальні форми організації роботи прокурорських працівників усіх рівнів. Будучи підзаконними актами, вони, тим не менше, мають пряме відношення до проведення в життя приписів законів.
Накази та вказівки Генерального прокурора Російської Федерації (маються на увазі тільки акти нормативного характеру) поділяються на три основні групи. У першу групу входять накази і вказівки, присвячені питанням роботи прокурорів з окремих напрямків діяльності прокуратури. Їх зміст дозволяє зрозуміти ключові питання наглядової діяльності прокуратури, порядок і форми реалізації інших функцій прокуратури. Друга група наказів і вказівок Генерального прокурора РФ пов'язана з питаннями забезпечення (організаційного, інформаційного, кадрового, матеріально-технічного та ін) діяльності прокуратури в цілому, на окремих її напрямках. Накази та вказівки, які стосуються цій групі, важливі для розуміння окремих сторін діяльності прокуратури. І, нарешті, третю групу становлять накази, які стверджують документи, що визначають статус структурних підрозділів апарату Генеральної прокуратури, а також документи інструктивного характеру. У даному випадку маються на увазі затверджуються Генеральним прокурором РФ положення про атестацію працівників органів та установ прокуратури Росії, інструкції з діловодства в органах прокуратури, про порядок встановлення щомісячних доплат працівникам органів прокуратури, які мають право на пенсію, та ін Накази та вказівки даної групи мають велике значення для розуміння відомчого механізму діяльності органів прокуратури.
Розпорядження пов'язані в основному з реалізацією заходів разового або короткострокового характеру. З допомогою розпоряджень регламентуються статус структурних підрозділів центрального апарату Генеральної прокуратури РФ, найбільш великих спеціалізованих прокуратур, порядок реалізації заходів матеріального і соціального забезпечення прокурорських працівників. Інструкції визначають процедуру, свого роду технологію здійснення окремих видів діяльності: організації діловодства, статистичного обліку, порядку зберігання документів і ін
Деякі вказівки Генерального прокурора РФ, дані в установленому законом порядку, за своєю обов'язковості виходять за межі прокурорської системи. Його вказівки з питань попереднього слідства і дізнання, що не вимагає законодавчого регулювання, є обов'язковими для виконання всіма органами попереднього слідства і дізнання незалежно від їх відомчої приналежності (п.2 ст.30 Закону про прокуратуру). При цьому маються на увазі вказівки загального, принципового характеру. Такі вказівки є результатом узагальнення практики діяльності правоохоронних органів щодо застосування законів в процесі розслідування злочинів, спрямовані на вдосконалення цієї діяльності, на підвищення гарантій забезпечення законності, прав і свобод громадян.
Як видно, Росія має єдиної правової системи. Вона включає нормативні акти федеральних органів, акти суб'єктів Федерації і акти органів місцевого самоврядування. Частиною цієї системи є локальні підсистеми в суб'єктах РФ, що приймають свої конституції (статути), закони, кодекси, склепіння законів та інші акти. У рамках муніципальних утворень теж може діяти місцева підсистема правових актів, заснована на статуті муніципального освіти (ці акти утворюють не конституційне, а місцеве муніципальне право). Різні акти можуть по-своєму регулювати ті чи інші відносини. Однак у силу верховенства федеральної Конституції та федеральних законів місцеве правотворчість розвивається відповідно до принципів федеральних правових актів і не може їм суперечити. У цьому полягає суть єдності права в Росії. Беручи участь у різних формах у правотворчій діяльності на федеральному, регіональному (суб'єкти РФ), місцевому (органи місцевого самоврядування) рівнях, прокурори сприяють створенню в сучасній Росії єдиної, несуперечливої ​​правової системи.

2 Правові основи участі прокурорів у правотворчій діяльності

2.1 Становлення та розвиток регламентації участі прокурорів у правотворчій діяльності в Росії

У 1722 р. Петро I ввів новий державний інститут, який досі не існував у Росії, - прокуратуру. Мета, поставлена ​​перед прокуратурою, - проведення в життя економічних, соціальних і політичних реформ царя всупереч прихованого, а нерідко і відкритого опору місцевих органів влади. Засоби, які використовуються прокурорами, носили вже тоді чисто наглядовий характер. За задумом імператора прокурорський нагляд був сформульований як інститут контролю за діяльністю державного апарату і в першу чергу - за Сенатом, який став по Указу «Про посаду Сенату» від 27 квітня 1722 р. законодавчим і вищим органом підзаконної виконавчої влади [48]. Петро I покладав на Сенат великі надії. Він повинен був стати провідником волі государя, стежити за виконанням всіх його розпоряджень, а в разі відсутності царя (що було досить часто під час ведення воєн) як би заміщати його в державному управлінні країною, тобто бути його alter ego. Однак Сенат явно не справлявся з цією роллю [49].
Характеризуючи посаду прокурора, ординарний професор імператорського Московського університету І.Д. Бєляєв у своїй роботі «Історія російського законодавства» писав, що в ньому «... посаду прокурора визначена так: дивитися міцно, щоб колегія всі справи виконувала за регламентом і указам; щоб у колегіях вирішені справи негайно приводилися у виконання, для цього прокурору мати книгу, в якій записувати на одній стороні, коли який указ відбувся, а на іншій стороні, коли що за указом виконано; якщо побачить, що в колегії робить огидно указам, то протестувати і доносити Генерал-прокурору; дивитися за фіскалами у виправленні їх посади ; канцелярії колегій повинні виконувати всі вимоги прокурора. Таким чином, з установою прокурорів все колегії надійшли під нагляд кожна свого прокурора, а нижчі суди - під нагляд своїх фіскалів, які перебувають у віданні прокурора »[50]. Весь нагляд відходить від Сенату до Генерал-прокурору, і, що слід відзначити, під наглядом знаходиться і сам Сенат [51].
Генерал-прокурор наділявся повноваженнями не тільки спостерігати за порядком і пристойністю в Сенаті по суті, але і робити йому вказівки на неправоту чи пристрасть її думки й вироків, а в разі незгоди з цими вказівками, порадившись «з ким заманеться», але не довше тижня . Нагляд мав важливий відмітний ознака, що дозволяє виділити його з інших видів державної діяльності. Це ознака полягав у тому, що прокурор не користувався вирішальним голосом ні по одному адміністративному питання. «Органи управління виробляють і вирішують справи, а прокурори спостерігають за цим виробництвом та рішенням, охороняють їх закономірність, але не приймають іншого найближчого участі в самій суті справи в їх порушенні, постанові і напрямку» [52]. Таким чином, кошти прокурора носили суто наглядовий характер, і основним серед них була так звана «протестанція», тобто принесення протесту до органу, що порушив закон, або до вищестоящого органу.
Генерал-прокурор безпосередньо наглядав за тим, щоб вищий державний орган - Сенат розглядав всі пов'язані з його компетенції справи, діяв у суворій відповідності до регламенту і імператорськими вказівками. Генерал-прокурор наділявся повноваженнями і в сфері правотворчості: пропонував Сенату приймати рішення з питань, не врегульованих правом. Тобто відповідно до п. X Указу «Про посаду Генерал-прокурора» від 27 квітня 1722 р. Генерал-прокурору було надано право законодавчої ініціативи. При виявленні прогалин у законодавстві, Генерал-прокурору наказувалося давати відповідні пропозиції Сенату, «щоб вчинили на ті справи ясні укази» [53]. А Указ від 17 квітня 1722 «Про зберігання прав цивільних» вимагав неухильного дотримання законів.
Генерал-прокурору підкорялися обер-прокурор, прокурори колегій Сенату, провінцій. Він же був підзвітний тільки імператорові.
Наглядала прокуратура за законністю діяльності та інших державних органів і структур. Так, вона вела нагляд за арештантських справах, за місцями утримання ув'язнених під вартою. Підкреслюючи цю обставину, видатний російський державний діяч, колишній міністр юстиції, Генерал-прокурор Н.В. Муравйов свідчив, що в Росії «прокуратура з моменту її створення (1722 р.) і до судових реформ Олександра II (1860-і рр..) Була переважно органом загального (адміністративного) нагляду, а власне судова, обвинувальна або позовна діяльність ... становила лише одне з приватних доповнень до функції нагляду, ледве намічене в законі, слабке і незначне на практиці »[54].
Заснований Петром I в 1711 р. Урядовий сенат не був схожий на сенат Швеції, Польщі та інших країн. Ступінь наданої Правительствующему Сенату влади визначалася тим, що він був заснований «замість царської величності власної персони» на час постійних поїздок Петра I, що заважали йому займатися поточними справами. Установою, в чому-небудь обмежив владу Петра, Сенат не був: він діяв тільки за дорученням царя і перед ним за все відповідав. Тобто Сенат був колективним регентом, заступником государя у вирішенні всіх питань державного управління, главою виконавчої влади (за відсутності государя). Статус нового органу не був деталізований, це сталося дещо пізніше - з двох додатково прийнятих указів стало ясно, що Сенат - постійно діючий орган.
До компетенції Сенату відносились: судова та організаційно-судова діяльність, фінансовий і податковий контроль, зовнішньоторговельні та кредитні повноваження. Про законодавчі повноваження Сенату нічого не говорилося. Структура Сенату включала присутність (загальні збори сенаторів, на якому приймалися рішення) і канцелярію, яку очолював обер-секретар і яка складалася з декількох столів - секретний, губернський, наказним та ін. У 1718 р. штат сенатських под'ячих перейменувався в секретарів, канцеляристів та протоколістів (в 1722 р. Канцелярія Сенату була підпорядкована Генерал-прокурору).
У 1712 р. при Сенаті було відновлено Расправная палата, що розглядала справи місцевих судів та адміністрації як апеляційної інстанції. У 1718 р. до складу Сенату крім призначених царем членів увійшли всі президенти новостворених установ - колегій. Для контролю за діяльністю самого Сенату в 1715 р. була заснована посада генерал-ревізора, якого трохи пізніше змінив обер-прокурор. Їм були підпорядковані прокурори при колегіях. Крім того, при Сенаті утворювалися посади рекетмейстера (прийняття скарг та апеляцій) і герольдмейстера (облік службовців дворян).
У роботі Сенату усні укази та адміністративні розпорядження поступаються місцем новим формам законотворчості: за Генеральним регламентом 1720 обов'язковими для колегій розпорядженнями були тільки письмові укази Сенату (і царя). У статусі Сенату поєднувалися його законодавчі повноваження (государ дозволив сенату без узгодження з ним самостійно вирішувати нагальні справи) і його роль як органу виконавчої влади.
Далі розглядаються найбільш поширені форми актів першій чверті XVIII ст.
Регламенти (акти установчого характеру) визначали склад, організацію, компетенцію і порядок діловодства органів управління. Регламенти були актами, що визначають загальну структуру, статус та напрямки діяльності окремих державних установ.
Маніфести. Видавалися тільки монархом і за його підписом і були звернені до всього населення і всім установам. У формі маніфестів оголошувалось про вступ монарха на престол, великих політичних подіях та акціях, початку війни або підписання миру.
Іменні укази. Також видавалися і підписувалися монархом. У них формулювалися рішення, адресовані конкретним державним установам або посадовим особам: Сенату, колегіям, губернаторам. Іменні укази доповнювалися статутами, установами або регламентами.
Укази. Могли видаватися монархом або від його імені Сенатом і були націлені на вирішення конкретної справи або випадку, введення або скасування конкретних установ, норм або принципів діяльності. У них містилися правові норми та адміністративні розпорядження. Адресувалися певному органу або особі і були обов'язковими тільки для них. У формі указу виносилися судові рішення Сенату.
Статути. Збірники, що містили норми, що відносяться до певної сфері державної діяльності (1766 р. - Військовий статут, 1720 р. - Морський статут). Статути видавалися для певного відомства або регулювання певної галузі права. Для системи правових джерел у цілому в даний період характерне очевидне переважання законодавчої норми над судовою практикою і звичаєм [55].
У першій чверті ХVII ст. починає формуватися принцип законності. Місце звичаю і традиції остаточно зайняв закон. Монарх як носій і центр державного інтересу, глава законодавчої, виконавчої та судової влади втілював ідею законності. Ігнорування і неповага закону стали розглядатися як злочини. Дотримання державних установлень оголошувалося найважливішим завданням усіх органів влади і управління, посадових і приватних осіб. Функції, які диктував Генерал-прокурору, поступово змінювалися, коригувалися і в остаточній формі придбали обов'язки «міцно дивитися, щоб в Сенаті не на столі тільки справи творилися, але самим дійством за указами виконувалися» [56]. Таким чином, обов'язки прокурора ще у XVIII ст. придбали форму загального нагляду. Головне призначення Генерал-прокурора полягало в «спостереженні» за виконанням законів.
У першій чверті XVIII ст. можна відзначити нові риси, властиві законодавству: воно стало більш чітким по формі і менш казуальним, посилились риси юридичної формалізму та абстрактності. Письмове оформлення законів і їх публікація стали обов'язковими. Вперше з'явилася вказівка ​​на те, що закон не має зворотної сили, підкреслюється неухильно його виконання. В окремих указах визначався порядок систематизації (інкорпорацію) нормативного матеріалу.
Законодавча ініціатива, яка належала, перш за все, монарху, поступово (у першій чверті XVIII ст.) Поширилася на центральні державні установи і спеціальні комісії. У складанні Табелі про ранги поряд з монархом взяли участь Військова, Адміралтейська і Іноземна колегії і апарат Сенату.
Публікація і тлумачення законів покладалися на Сенат. Останній пропонував своє тлумачення імператору, який брав остаточне рішення по суті.
Велика кількість видаваних актів вимагало систематизації і до діфікаціі. З 1649 по 1696 був прийнято більше півтори тисячі актів, що мали силу закону. За період правління Петра I прийнято більше трьох тисяч правових актів [57]. У другій чверті XVIII ст. в середньому щорічно видавалося близько двохсот нормативних актів. Виникали серйозні труднощі в узагальненні і тлумаченні цих різнорідних і часто взаємовиключних норм.
Принцип законності в цій ситуації не міг проводитися послідовно. Додаткові труднощі створювали недостатня інформації про нові актах, їх несвоєчасна публікація. Незнання закону суб'єктами, щодо яких він діяв, було звичайним явищем. У цілому публікувалося не більше половини всіх видаються актів, тираж був невеликим.
Після смерті Пера I, як і багато з його «дітищ», загальнонаглядової роль прокуратури почало згасати. Пріоритетним напрямком прокуратури стала кримінально-слідча функція. У законодавстві намітився поворот від кодифікації до систематизації. Намагаючись зберегти петровські перетворення, Катерина I своїм імператорським Указом від 7 березня 1726 «Про посаду Сенату» підтверджує колишні прерогативи прокуратури. Трохи пізніше, 20 жовтня 1730 р., імператриця Анна Іванівна у виданому «Маніфесті» акцентує увагу на тому, що тільки прокуратура здатна усунути безлад і зловживання в країні. Проте лише юридично прокуратура залишалася колишньою, фактично ж роль її була значно звужена, а вплив обмежений. Все ж таки Указ імператриці від 3 вересня 1733 «Про посаду прокурорів», карає «дивитися міцно, щоб губернатор з товаришами посаду свою зберігали й у званні своєму у всіх справах істинно і ревно, без втрачена часу ...» мав велике значення, оскільки регламентував діяльність губернських прокурорів [58].
З Указу від 12 грудня 1741 вбачається, що імператриця Єлизавета Петрівна (1741-1761 рр..) Намагалася відновити повноваження Сенату, Генерал-прокурора і всієї системи прокуратури. Але більшою мірою це вдалося імператриці Катерині II (1761-1796 рр..), Яка не тільки повністю відновила прокурорський нагляд, але й удосконалила його. Прокуратура в період її царювання знайшла ряд нових повноважень. «У провінціях прокурорський нагляд входить у діловій ужиток присутствених місць і канцелярій і фактично перестає бути« державним оком »і« стряпчим про справи державні »[59]. Посади губернських прокурорів і стряпчих, повітових стряпчих створювалися при всіх судових палатах. Стряпчі при станових судах були не тільки помічниками і радниками прокурорів, а й виконували обов'язки прокурора за його відсутності.
В обов'язки прокурора і стряпчих в той період входило, як за Петра I, «охорона» закону і «переслідування» його інтересів в урядових установленнях шляхом: попередження порушення; їх припинення; ведення судових справ для відновлення законного порядку або прав скарбниці. Указом Сенату від 30 грудня 1796 під керівництво Генерал-прокурора була передана Комісія, яка була створена для твору нового проекту «Уложення».
Катериною II вживалися заходи до вдосконалення органів прокуратури та її впливу на стан законності в державі.
При наступників Петра роль Сенату зменшується, особливо у сфері законодавства. Олександр I у 1802 р. остаточно позбавив Сенат статусу законодорадчого установи, передавши ці функції Державній Раді. У 1803 р. Сенат був позбавлений права представляти свої зауваження на законопроекти, міністерські звіти стали надходити не до Сенату, а в Комітет міністрів. Скорочувалася наглядова діяльність. Координацію роботи сенатських департаментів здійснював Генерал-прокурор Сенату, який став одночасно міністром юстиції. Число департаментів (на чолі кожного стояв обер-прокурор) до середини XIX ст. зросла до 127. Перший департамент здійснював нагляд за урядовим апаратом і проводив оприлюднення законів. Всі інші департаменти грали роль вищих апеляційних судів для певних губерній країни. Заснований в 1801 р. Державна Рада став в 1810 р. вищим законодавчим установою Російської імперії. Всі закони і законодавчі акти перед затвердженням імператором повинні були обов'язково обговорюватися в Державній Раді. Члени Державної Ради до 1906 р. призначалися царем з числа вищих сановників. Міністри були членами Державної Ради за посадою.
Спочатку виник «як плід реформаторських прагнень молодого Олександра I (1801-1825 рр..), З часом він набув значення головного законодорадчого органу держави [60]. Основною функцією Державної Ради стало вироблення законів, які, тим не менш, не могли «мати скоєння» без затвердження верховної влади. Крім цього в його компетенцію входило обговорення загальних заходів внутрішнього управління, питань війни і миру, розгляд щорічного кошторису державних парафій і звітів міністерств. «Дозвіл і затвердження» справ, попередньо надійшли до Державної Ради, залежало від імператора, який міг на свій розсуд винести протилежне рішення [61]. У царювання Миколи II фактично роль головного законодорадчого органу значно знизилася: проявилася тенденція затвердження думки саме меншини членів Ради.
Починаючи з 1802 р. Генерал-прокурор став одночасно міністром юстиції. У тому ж році був заснований Комітет міністрів [62].
У перші роки царювання Олександра I в Установі міністерств 8 вересня 1802 з'являються категоричні вимоги «власноручного» установи законів на відміну від інших правових актів. Більш конкретно ця ідея виступає в Установі Державної Ради 1810 р., коли до першого, вже існував формального умові, приєднується нове - проходження закону через Державну Раду. Вимога це було виражено у формулі санкції законів - «послухавши думку Державної Ради», запозиченої з французького права.
Розвиток Державної Ради з моменту його утворення показує, що в існуванні законосовещательной функції de jure він не обмежував владу монарха [63]. Фактично цей інститут відігравав найважливішу роль у механізмі державної влади Росії, і надалі в процесі трансформації державного ладу послужив підставою для верхньої палати законодавчого органу.
У дореформений період головний законодавчим орган - Державна Рада - не володів правом законодавчої ініціативи, він обговорював тільки внесені до нього законопроекти. Згідно ст.49 Основних законів 1892 р., Сенат, Синод і міністерства могли вносити свої законопроекти до Державної Ради лише з дозволу монарха. Тому вони повинні були попередньо представляти їх «на Найвище благорозсуд» [64]. Отже, жоден орган Російської імперії не міг самостійно, крім царя, здійснювати право законодавчої ініціативи [65]. Разом з тим обмежені можливості державних органів проявляти законодавчу ініціативу поєднувалися з великою кількістю законів у дореформеному праві. Тільки у зводі законів їх було понад 60 000 [66]. Це свідчить про те, що законотворчість як процес було ефективним навіть в рамках законодорадчих органів. Разом з тим процес створення законів не забезпечував прийняття ясних і недвозначних правових актів.
Першим міністром юстиції Росії з одночасним виконанням обов'язків Генерал-прокурора і керівництвом всієї прокурорської системою був призначений знаменитий поет Г.Р. Державін. 22 вересня 1802 він підписав циркулярний ордер, спрямований губернським прокурорам, який містив сім головних положень:
1. Губернський прокурор зобов'язувався про всякому порушенні закону (боргу служби, інтересу імператора і т.д.) або незаконному рішенні у людних місцях повідомляти губернському правлінню («негайно і з пристойною») і одночасно доносити Генерал-прокурора. Призупинення виконання рішення не допускалося, що мало своє позитивне значення (прискорювалося і спрощувалося судочинство), проте призвело до зниження ефективності прокурорських протестів і їх подальшої формалізації.
2. У разі виявлення прокурором незаконної постанови або розпорядження губернського установи, заснованого на приписі будь-якого міністра, він повинен був тільки докладно доводити це до відома міністра юстиції без зволікання. Це положення фактично нейтралізувало дієвість прокурорського нагляду.
3. Прокурорам наказувалося три рази на рік представляти міністру юстиції рапорти про три правопорушення, які неможливо було запобігти, з поясненням причин і пропозицією заходів для запобігання таких надалі. Ці дані служили вихідним матеріалом для звіту міністра юстиції, який щорічно представляється їм Сенату - на основі сформованої на місцях практики застосування законів Генерал-прокурор формулював свої пропозиції щодо вдосконалення законодавства.
4. Прокурори зобов'язувалися, крім відомостей про кількість вирішених і невирішених справ і про колодників, надсилати міністру юстиції докладні відомості про що перебувають у провадженні справах. У цих відомостях мали вказуватись короткі відомості про справу: де, коли і за яким основи воно було порушено, коли і як вирішилося. У відомостях про арештанта повинні були уточнюватися відомості про режим їх змісту та стан в'язниць. Прокурори повинні були повідомляти, чи мають місця ув'язнення необхідні життєві умови, не виснажують чи тягарами ув'язнені та ін.
5. Вперше на прокурорів покладався нагляд за слідством як особливий напрямок нагляду. Вони повинні були спостерігати за тим, щоб при розслідуванні злочинів не використовувалися упереджені допити і катування підозрюваних і обвинувачуваних, а також не допускалося притягнення до відповідальності невинних. З іншого боку, прокурори повинні були боротися з приховуванням злочинів і послабленнями злочинцям. Прокурор зобов'язаний був, кажучи сучасною мовою, забезпечувати всебічне і об'єктивне дослідження обставин справи.
6. У нагляд у цивільних справах головна увага прокурорів повинно було бути зосереджена на дотриманні підсудності та припинення тяганини та необ'єктивності.
7. Прокурорам рекомендувалося по можливості скорочувати листування і повідомляти Генерал-прокурору тільки про найбільш «гідних предметах».
Сенатським указом 15 грудня 1802 цей циркулярний ордер був затверджений і став обов'язковим для виконання всіма офіційними установами місцями імперії [67].
В епоху правління Олександра I, за його ініціативою і під керівництвом видатного юриста Росії М.М. Сперанського була почата розробка Зводу законів Російської імперії, який діяв до 1917 р. [68]. Але лише за Миколи I вдалося розвернути по-справжньому і завершити систематизацію російського законодавства. Спочатку Сперанський приступив до створення Повного зібрання законів (ПСЗ). Воно включало в себе всі нормативні матеріали з Соборної Уложення до початку царювання Миколи I, зібрані в хронологічному порядку. Таких актів набралося понад 50 тис., що склали 46 томів. Згодом ПСЗ доповнювалося поточним законодавством. Так з'явилася друга Повне зібрання законів Російської імперії, що охопило законодавство до 1881 р., і третє, що включає закони з березня цього року. Після видання Повного зібрання законів Сперанський приступив до другого етапу роботи - створення Зводу законів Російської імперії. При його складанні виключалися недіючі норми, усувалися протиріччя, проводилася редакційна обробка тексту. Якщо ПСЗ будувався за хронологічним принципом, то Звід - по галузевому. В основу структури Зводу було покладено розподіл права на публічне і приватне, яке від західноєвропейських буржуазних концепцій, висхідних до римського права. Звід був створений в 15 томах, об'єднаних у 8 книгах [69].
Діяльність прокуратури удосконалюється в період царювання Олександра II. Обов'язки, покладені в цей період законом на прокурорів, були настільки складні, різноманітні і разом з тим такі невизначені, що, як вважає С.М. Казанцев, їх здійснення належним чином було в тих умовах і при тих штаги завідомо нереально [70]. Тому не дивно, що як тільки в другій половині 50-х рр.. XIX ст. постало питання про необхідність судової реформи в Росії, з'ясувалося, що застосування навіть деяких принципів буржуазного судоустрою і судочинства неминуче тягне за собою і реорганізацію прокуратури.
Напередодні судової реформи до обов'язків прокурора відно сілісь: нагляд за порядком провадження справ у губернських місцях спостереження за виконанням законів щодо підсудності, «повсюдне зберігання корист і вигод скарбниці», піклування про які утримуються під вартою, клопотання до судових місцях у справах скарбниці, «виявлення злочинів »і нагляд за виробництвом наслідків. Крім того, прокурори здійснювали «... подання загальним присутності губернського правління і палат висновків із законодавчих питань і присутність при дворянських і міських зборах для висловлювання законів у разі виникають сумнівів» [71]. Тобто, по суті, вже тоді прокурори здійснювали діяльність з консультування які не мали в більшості своїй юридичної освіти членів дворянських і міських зборів, а також давали оцінку вироблюваних пропозицій про внесення змін і доповнень до чинних нормативних актів. Згодом цей напрям діяльності прокуратури отримало свій подальший розвиток. Слід зазначити, що в середині ХІХ ст. прокуратура стає одним з найбільш освічених загонів російського чиновництва.
Судова реформа 1864 р. внесла зміни в систему прокурорського нагляду. «Суть реорганізації прокуратури у відповідності з основними принципами реформи 1864 р. полягала в обмеженні прокурорського нагляду виключно судовою владою та покладанні на прокурора функцій державного обвинувачення в суді» [72].
У другій половині XIX - початку XX ст. розвиток системи прокурорського нагляду відбувалося у двох основних напрямках: витіснення губернської прокуратури у міру проведення судової реформи на території країни і посилення нагляду за судами і адвокатурою і наділення прокуратури функціями державного юрисконсульта.
«Нова прокуратура», хоча і продовжувала залишатися органом виконавчої влади, безпосередньо підпорядкованим уряду, але в порівнянні з губернською прокуратурою виявилася більш самостійною і незалежною від місцевої влади. Ці фактори сприяли поступовому зростанню авторитету прокуратури, наскільки це взагалі можливо в умовах абсолютної монархії [73].
Слід визнати, що міністр юстиції зобов'язаний був проводити в життя волю царя. Це в рівній мірі стосувалося і його участі в законотворчому процесі. Так, після замаху народовольців на імператора Олександра II посилюється урядове наступ на судову систему, породжену реформою. У 1881 р. було прийнято спеціальне Положення про заходи до огорожі державного порядку та громадського спокою, повернула і закріпила всі раніше зроблені вилучення із загального судового порядку. Висувались у цей період пропозиції про створення окремої системи прокурорського нагляду за адміністративними органами, а також про розширення прав «Судової прокуратури» в області загального нагляду за зразком губернської, дореформеної успіху не мали, оскільки уряд не було в цьому зацікавлена. Прокуратура повинна була в першу чергу вести (і вела) боротьбу з злочинністю усіма можливими засобами, а не наглядати за законністю в діяльності поліції і жандармерії, так само як і чиновників інших адміністративних органів. Уряд віддавало звіт у безглуздості і навіть небезпеку такого нагляду в умовах, коли діяльність адміністрації нерідко виходила за рамки законів навіть Російської імперії. Загальний нагляд прокуратури було можливе в умовах дореформеної Росії, оскільки перебував у певній залежності від губернської адміністрації. «Нова прокуратура» виявилася набагато більш самостійною. Це був орган, безпосередньо підлеглий уряду. Спори між прокурорами і губернаторами, а також іншими представниками місцевої адміністративної влади нерідко виникали і при відсутності загального нагляду.
У перші роки XX ст. у «верхах» з'явилася свідомість неминучості реформ у різних сферах та у галузі державного управління зокрема. Буржуазно-демократична революція 1905-1907 рр.. поставила уряд перед необхідністю часткового перетворення політичного устрою. Ці перетворення, що відбувалися під тиском революційних подій, носили непослідовний і суперечливий характер. З найперших днів революції самодержавство намагалося лавірувати і шукало компроміс з народом. Вже 18 лютого 1905 р., через півтора місяця після початку революційних подій, Микола II підписав підготовлений міністром внутрішніх справ А.Г. Булигін рескрипт, у якому пропонувалося залучати «... обраних від населення людей до участі в попередній розробці та обговоренні законодавчих пропозицій» [74].
6 серпня 1905 імператор підписав Найвищий маніфест «Про заснування Державної Думи». Вона створювалася для «... попередньої розробки і обговорення законодавчих пропозицій, висхідних, по силі основних законів, через Державну Раду, до верховної самодержавної влади» (ст.1) [75].
Микола II і царський уряд з 1913-1914 рр.. практично припинили взаємодія із законодавчими палатами. Після Лютневої революції ні Державна Дума, ні Державна Рада не відновлювали свою роботу. Лютий 1917 став завершенням короткої історії розвитку російських парламентських традицій на початку XX ст. 26 лютого 1917 імператор видав указ про перерву в заняттях Державної Думи та призначення «терміну їх відновлення не пізніше квітня 1917 р., в залежності від надзвичайних обставин».
Цілком зрозуміло, що законотворча діяльність міністрів юстиції - Генерал-прокурорів цього періоду грунтувалася на існуючому законодавстві.
Видається, що з викладеного вище можна зробити ряд висновків. З моменту утворення російської прокуратури імператором Петром I ідо жовтня 1917 прокурорські працівники через Генерал-прокурорів, Генерал-прокурорів - міністрів юстиції брали активну участь у законотворчій діяльності. У період виконання Урядом Сенатом законотворчої діяльності Генерал-прокурор брав участь у його роботі, здійснював контроль у формі нагляду за тим, як проходив в Сенаті процес законотворчості, і зобов'язаний був про всі виявлені порушення повідомляти російському імператорові.
У розглянутий період, і особливо після Судової реформи 1864 р. прокурори, які мають, як правило, вищу юридичну освіту, брали активну участь у консультуванні представників органів влади різних рівнів. Тобто в той період часу складалася така форма участі прокурорів у законотворчій діяльності, як консультування суб'єктів і учасників законотворчої діяльності. Вже за часів існування Російської імперії працівники прокуратури не тільки мали право на участь у законотворчій діяльності, а й зобов'язані були в разі виявлення якихось прогалин чи суперечностей у чинному законодавстві повідомляти про це вищестоящому прокурору для подальшого спрямування їх Генерал-прокурору для прийняття остаточного рішення .
У період з січня 1722 по жовтень 1917 р. Генерал-прокурори, будучи представниками свого часу, класу і свого кола, беручи участь у законотворчій роботі, всіляко прагнули реалізовувати в законах волю російських царів і уряду, а також економічно і політично пануючих кіл , причому, як правило, спираючись при цьому на ідеї представників не самих прогресивних поглядів.

2.2 Участь прокурорів у правотворчій діяльності в СРСР

Після Жовтневої революції органи прокуратури, як відомо, були ліквідовані. У Декреті про суд № 1 від 24 листопада 1917р. зазначалося: «Скасувати раніше існуючі інститути судових слідчих, прокурорського нагляду, а так само інститути присяжного і приватної адвокатури». Дореволюційна прокуратура, таким чином, скасовувалася без заміни її новою, радянською прокуратурою.
В умовах революційної боротьби, спрямованої на завоювання та утримання політичної влади, заново створюваний державний апарат функціонував переважно як знаряддя насильства і придушення. У тодішній Росії сформувався особливий тип політико-правової ідеології, у поданні якої було більше ясності в тому, що треба руйнувати, ніж у тому, яке місце закону і суду в становленні та регулюванні нових відносин. Не випадково така ідеологія отримала назву «правового нігілізму», який «... підкріплювався і розповсюджувався на грунті ненависті мас до старої державності та права, відсутністю глибоких традицій демократично організованою державної та правового життя, загального низького рівня культури та правової свідомості, що позначилося і на утриманні, формі, методах державного будівництва »[76].
На думку В.Д. Ломовський, причини відсутності прокуратури у зазначений період пов'язані з об'єктивними і суб'єктивними чинниками. Головна з них - економічні умови політики військового комунізму, централізація політичної, господарської та культурної діяльності, згортання цивільного обороту, централізований розподіл. У цих умовах, коли в руках центральної влади перебували майже всі питання законодавства і управління, створення прокуратури було б передчасним, а забезпечення повної єдності соціалістичної, а точніше революційної, законності неможливим. Серед інших причин відсутності прокуратури в той же період можна назвати прагнення радянської влади забезпечити активність в політичному житті всього населення і в першу чергу робітників. В.І. Ленін писав: «... нашим гаслом спочатку був робітничий контроль» [77]. До причин суб'єктивного властивості можна віднести що був у цей час юридичний нігілізм, відсутність вірних нової влади кадрів [78].
Таке положення не могло існувати довго, оскільки правова система, заснована на декретах і рішеннях надзвичайних органів, не забезпечувала головного - однаковості державного управління та стабільності державної влади. Тому вона неминуче повинна бути замінена відносно стабільною системою законів, що відповідають стандартного набору вимог, виданих легітимними представницькими органами державної влади, в установленому законом порядку, що діють за часом необмежено, щодо необмеженого кола осіб, у відповідності з внутрішньою ієрархією і т.д. Основа такої системи була закладена Конституцією РРФСР 1918 р. Через кілька років була така кількість законів і відповідних їм нормативно-правових актів (постанов ВЦВК і РНК РРФСР), що виникла потреба у створенні спеціального органу державної влади, який міг би здійснювати однаковий контроль за їх виконанням, тобто забезпечувати законність (у вузькому сенсі слова) в країні.
Специфіка умов нової економічної політики з історичною неминучістю висувала питання про створення такого державного органу, який в умовах складного цивільного обороту зміг би забезпечити неухильне проведення законів у життя. Потрібно було створити спеціальний, якісно новий орган, який діяв би від імені центральної верховної влади незалежно від місцевої, за своєю структурою і повноважень відповідав би завданню впровадження єдиної законності в усіх сферах життя держави, сприяв би підвищенню рівня боротьби з правопорушеннями відповідно до нових умов. Здійснення такої функції було вирішено покласти на прокуратуру. На думку В.І. Леніна, таким органом повинна була стати радянська прокуратура. В кінці 1921 р. він дав вказівку Д.І. Курському приступити до підготовки проекту положення про прокуратуру.
26 травня 1922 Ш сесія ВЦВК прийняла Положення про прокурорський нагляд, а 28 травня вона була підписана Головою ВЦВК М.І. Калініним. Положення про прокурорський нагляд стало законом, який вводився в дію з 1 серпня 1922 [79] Таким чином була законодавчо закріплена незалежність прокурорів від місцевих органів влади (губернських виконкомів) і, отже, відкинутий принцип «подвійного» підпорядкування, зате опоненти наполягли на відмову від права прокурорів оскаржити до суду незаконні рішення виконкомів. Поступка вельми істотна. Таким чином, народжувалася радянська бюрократія забезпечила собі на довгі роки, аж до недавнього часу, як побачимо далі, практичну невразливість від засобів впливу прокурорського нагляду. Наслідки цієї принципової перемоги ще належить подолати.
У коло обов'язків прокурорів на місцях ставилося: а) входити з поданням до виконавчі комітети про скасування або зміну виданих ними або підпорядкованими їм органами незаконних розпоряджень і постанов, б) опротестовувати зазначені вище розпорядження і постанови через Прокурора Республіки до Ради Народних Комісарів, Президія Всеросійського Центрального Виконавчого Комітету »[80]. Причому прокурор мав право бути присутнім на всіх засіданнях місцевих виконавчих комітетів з дорадчим голосом.
Дуже важливе значення для попередження порушень законності мала велика робота, проведена прокуратурою з правової пропаганди, з ліквідації юридичної неграмотності працівників низової державного апарату і широких мас.
11 листопада 1922 IV сесія ВЦВК прийняла Положення про судоустрій РРФСР. У ньому говорилося: «Для нагляду за загальним дотриманням законів, безпосереднього спостереження за виробництвом попереднього слідства і дізнання, підтримання обвинувачення на суді діє державна прокуратура» (ст.6). Відлунням повноважень дореволюційних прокурорів у відношенні посадових осіб судових місць було наділення прокуратури (в Положенні про судоустрій РРФСР) правом порушувати в дисциплінарному порядку провадження стосовно всіх без винятку осіб, що працюють у судових установах республіки.
Зазначеним Положенням на прокуратуру покладалося спостереження за відповідність закону розпоряджень і постанов всіх наркоматів, інших центральних установ і організацій, місцевих виконкомів і підпорядкованих їм органів з опротестуванням незаконних актів на предмет їх скасування або зміни до виконкомів, РНК і до Президії ВЦВК. 7 липня 1923 т Положення було доповнено главою XII «Про державну прокуратуру», яка в основному повторила Положення про прокурорський нагляд 1922
Величезне значення в досягненні загальних засад в організаційній побудові прокуратури та її діяльності мав загальносоюзний законодавчий акт - Основи судоустрою Союзу РСР і союзних республік 1924
Прокурори, усвідомлюючи першорядне значення якості законів, за виконанням яких вони здійснювали нагляд, вживали заходів до виявлення недоліків правового регулювання та їх усунення. У 1924 р. за пропозицією прокуратури зокрема в цих цілях були створені на місцях постійно діючі наради юрисконсультів при юрисконсульт губвиконкому і з обов'язковою участю губернського прокурора або його заступника. Такі наради розглядаюся прокуратурою як засіб об'єднання зусиль юридичних відділів (частин) і юрисконсультів різних господарських організацій, держустанов для усунення суперечливих тлумачень законодавства, встановлення більшої єдності в його розумінні, з'ясування недостатності або неповноти узаконень, що викликають необхідність їх перегляду, доповнення або зміни. Такі наради, як правило, формулювали свої висновки та думки в підсумковому документі. Юрисконсульт губвиконкому доповідав їх губвиконком, який в результаті нерідко направляв директиви підлеглим йому органам, а також вносив пропозиції у РНК.
Об'єктивна необхідність і передумови наділення прокуратури самостійною функцією участі у законотворчій діяльності як результат встановлення при нагляді невідповідності законів та інших нормативних правових актів потребам правового регулювання суспільних відносин виявлялася в рішеннях вищого органу виконавчої влади країни, в найбільшій мірі відчуває витрати недоліків законодавства у своїй повсякденній діяльності по виконання законів. У постанові РНК РРФСР від 30 березня 1927 р. «Про юрисконсульта державних установ і підприємств і кооперативних організацій і про нагляд за їх діяльністю» вказувалося, що з метою виявлення питань, які потребують правового регулювання, засновуються наради при місцевих прокурорів, що діють відповідно до інструкцій прокурора республіки [81].
З роками органи прокуратури набирали силу, набували досвіду, і все більш розширюється їх компетенція, особливо в сфері кримінального судочинства, висувала необхідність визначення статусу прокуратури як самостійного державного органу. Цьому було присвячено Постанова ЦВК і РНК СРСР від 20 червня 1933 р. «Про заснування Прокуратури Союзу РСР». Одночасно із затвердженням 17 грудня 1933р. Положення про Прокуратуру Союзу РСР була ліквідована Прокуратура Верховного Суду СРСР. У розділі II цього Положення «Функції прокуратури Союзу РСР і порядок їх здійснення» було визначено, що Прокурор Союзу РСР бере участь з дорадчим голосом у засіданнях президії Центрального Виконавчого Комітету Союзу РСР, Ради Народних Комісарів Союзу РСР, Ради праці і оборони та Комісії виконання при РНК Союзу РСР і має право законодавчої іні ціатіви. А в пункті «а» ст.4 Положення було відзначено, що на прокуратуру Союзу РСР покладається «... нагляд за відповідністю постанов і розпоряджень окремих відомств Союзу РСР, союзних республік та місцевих органів влади - Конституції Союзу РСР, постановами і розпорядженнями Уряду Союзу РСР »[82].
Постанова ЦВК і РНК СРСР від 20 липня 1936 р. «Про утворення Народного Комісаріату Юстиції СРСР» виділило з системи народних комісаріатів юстиції союзних і автономних республік органи прокуратури та слідства, підпорядковуючи їх безпосередньо Прокурору СРСР [83]. Таким чином, процес централізації прокуратури і перетворення її в єдину систему був повністю завершений лише в 1936 р.
Конституція СРСР 1936 р. вперше закріпила основи прокурорського нагляду на вищому рівні законодавства (Конституція СРСР 1923 тільки згадувала про Прокуратуру Верховного Суду СРСР у розділі «Про Верховному Суді СРСР» ст.46, а також ст.63). П'ять статей Конституції СРСР (ст.113-117) закріпили завдання вищого нагляду за точним виконанням законів (вперше з'явився термін «вищий» стосовно до прокурорського нагляду), систему прокуратури, порядок призначення прокурорів і принцип незалежності органів прокуратури від яких би то не було місцевих органів. Це був важливий крок у розвитку законодавства про прокурорський нагляд.
Одночасно слід зазначити, що послідовно відбувалося розширення предмета прокурорського нагляду і функцій прокуратури. Положення про прокурорський нагляд в СРСР, затверджене Указом Президії Верховної ради 24 травня 1955 р., дещо розширив і конкретизував повноваження органів прокуратури, а також законодавчо закріпило основні положення про завдання прокурорського нагляду та методи його здійснення. Цим були створені всі необхідні умови для посилення прокурорського нагляду [84].
Взагалі у другій половині 1950-х-1960-х рр.. XX ст. в СРСР йшов активний процес кодифікації радянського права. Саме в ці роки багато в чому було покінчено з репресивним законодавством і створеними відповідно до нього подібною до судової влади, володіють широкими каральними повноваженнями. Прийняті в рамках даної реформи Положення про Верховний Суд СРСР (1957 р.), Основи кримінального законодавства Союзу РСР, союзних і автономних республік (1958 р.), Положення про військові трибунали (1958 р.), Основи кримінального судочинства Союзу РСР і союзних республік (1958 р.), інші загальносоюзні законодавчі акти, а також КПК РРФСР (1960 р.) і КПК інших союзних республік вперше закріпили юридичні принципи, які мали також велике соціальне значення: здійснення правосуддя тільки судом; здійснення правосуддя на засадах рівності громадян перед законом і судом; всебічне, повне і об'єктивне дослідження обставин справи і т.д. Ці принципи не були і не могли бути відомі праву тоталітарної держави. І цілком закономірно, що прокуратура Союзу РСР, республік залучались до роботи по розробці цих нормативних актів.
Конституція СРСР 1977 р. надавала Генеральному прокурору СРСР право законодавчої ініціативи (ст.113). Після внесення до Конституції СРСР у подальшій змін та доповнень відповідно до ст.114 Конституції СРСР Генеральному прокуророві СРСР належало також право законодавчої ініціативи на З'їзді народних депутатів СРСР і у Верховній Раді СРСР. Зазначені норми Конституції СРСР знайшли свій розвиток і в прийнятому в 1979 р. Законі «Про прокуратуру СРСР», що замінив Положення про прокурорський нагляд 1955 Стаття 9 цього Закону «Право законодавчої ініціативи Генерального прокурора СРСР, прокурорів союзних і автономних республік» свідчила: « Відповідно до Конституції СРСР Генеральному прокуророві СРСР належить право законодавчої ініціативи у Верховній Раді СРСР ».
Слід зазначити, що наділення Генерального прокурора СРСР, прокурорів союзних і автономних республік правом законодавчої ініціативи, а також правом вносити подання до Президії Верховних Рад з питань, що потребують тлумачення законів, мало певне значення для законодавчої і законоохранітельной діяльності Верховної Ради СРСР, Верховних Рад союзних і автономних республік, їх Президій та постійних комісій, а також для здійснення вищого нагляду за точним і однаковим виконанням законів.
Законодавча ініціатива розглядалася як право зазначених вище прокурорів на внесення законопроекту в законодавче установа відповідно до встановленого порядку. Свої пропозиції щодо прийняття нових законів, про зміни та доповнення вже чинних на той час мали право вносити державні органи, громадські організації, посадові особи, що не володіють законодавчою ініціативою. Але на відміну від пропозицій, що надходять у порядку законодавчої ініціативи, такі пропозиції могли і не обговорюватиметься. Надання відповідним прокурорам законодавчої ініціативи тягло за собою обов'язок З'їзду народних депутатів СРСР і Верховної Ради СРСР, а також Верховних Рад союзних і автономних республік включити представлений ними законопроект до порядку денного законодавчого органу.
Як свідчить аналіз законотворчої практики 80-х - 90-х рр.. минулого століття, в той період - період розширення гласності та демократизації всіх сторін життя держави і суспільства - далеко не всі галузі державного, економічного і соціально-культурного будівництва отримували своєчасне та адекватне законодавче регулювання. Хоча було цілком очевидно, що ці прогалини законодавства слід заповнити.
У істотному ступені це стосувалося проблем кримінального та кримінально-процесуального законодавства, господарського, комерційного, підприємницького права. З'явилися нові склади злочинів, відповідальність за які не були визначені в кримінальному законодавстві, і, навпаки, чимало складів злочинів, що підлягають виключенню з Кримінального кодексу. Як зазначав у курсі прокурорського нагляду В.І. Басков, за пропозиціями Генерального прокурора, внесеним до порядку законодавчої ініціативи, багато з цих проблем знайшли своє позитивне рішення [85].
Указом Президії Верховної Ради РРФСР від 24 січня 1985 р. у Кримінально-процесуальний кодекс РРФСР була введена гл.34 про досудової підготовки матеріалів за протокольною формою [86]. Аналогічні закони були прийняті в усіх союзних республіках. Усталена практика судочинства за протокольною формою, як і інші законодавчі ініціативи Прокуратури СРСР, а пізніше Прокуратури Російської Федерації, повністю себе виправдала. Робота з розширення сфери протокольного судочинства була продовжена Генеральним прокурором Російської Федерації, з ініціативи та за участю якого був розроблений і внесений на обговорення Верховної Ради Російської Федерації проект закону про досудової підготовки матеріалів ще по ряду складів злочинів. Законом Російської Федерації від 29 травня 1992 р. «Про внесення змін і доповнень до Закону РРФСР" Про судочинство РРФСР ", Кримінально-процесуального та Цивільного процесуального кодексів РРФСР» була істотно розширена протокольна форма судочинства щодо правопорушень, що не представляють підвищеної небезпеки і вчинених у умовах очевидності [87].
У період перебудови - з травня 1989 р. по червень 1990 р, - було прийнято 57 законів СРСР, з них у зв'язку зі зміною Конституції СРСР - 3, у сфері влади та політичної системи - 11, у сфері національно-державного устрою - 5, у сфері економіки - 16, у сфері прав і обов'язків громадян - 12, у сфері правосуддя і законності - 10. До липня 1991 р. Кількість прийнятих законів Союзу перевищила 130, в республіках - від 20 до 100 (у РРФСР - понад 100, Казахстані - понад 70, Киргизії - більше 60). Лише прийняття основ законодавства про землю спричинило видання 23 аналогічних законів в республіках. За 10 місяців четвертої сесії Верховної Ради Росії (осінь 1991 р. - літо 1992 р.) прийнято 130 законів та 153 постанови [88].
Взагалі період 70-х - 90-х рр.. XX ст. для органів радянської та російської прокуратури був характерний активною участю не стільки у законотворчій діяльності, скільки в пропаганді радянського законодавства. Так, наприклад, 24 грудня 1970 Президія Верховної Ради СРСР прийняла Постанову «Про внесення змін до Постанови Президії Верховної Ради СРСР" Про структуру центрального апарату Прокуратури СРСР "» [89], в якому визначив перейменувати «Відділ систематизації законодавства» в «Відділ систематизації та пропаганди радянського законодавства ».

3 Роль прокуратури у правотворчій діяльності

3.1 Сучасний стан і тенденції участі прокурорів у правотворчій діяльності

Поворотним пунктом в історії органів прокуратури стала реалізація постанови Верховної Ради РРФСР від 15 листопада 1991 р. «Про утворення єдиної системи органів прокуратури РРФСР». У відповідності до Декларації про державний суверенітет РРФСР і з ст.176 і 179 Конституції РРФСР Верховна Рада РРФСР на базі діяли на території РРФСР органів прокуратури створював єдину систему органів прокуратури, підпорядковану Генеральному прокурору РРФСР.
З моменту ліквідації Прокуратури Союзу РСР як центрального органу прокурорської системи на території суверенних держав перестав діяти Закон СРСР «Про прокуратуру СРСР» 1979 р. замість Верховна Рада РРФСР прийняв Закон Російської Федерації «Про прокуратуру Російської Федерації» [90], який почав діяти з 18 Лютий 1992
Відповідно до ст.8 Закону («Участь у правотворчій діяльності») Генеральному прокурору РФ було надано право законодавчої ініціативи. Цим правом були наділені також прокурори республік у складі Російської Федерації. Кожен з них мав право використовувати надані йому повноваження в межах своєї компетенції. Крім того, Закон надавав Генеральному прокурору РФ, а також прокурорам республік у складі Російської Федерації право звертатися до Верховної Ради - Законодавчий орган відповідного рівня з питань, які вимагають тлумачення законів. Поряд з цим Генеральний прокурор РФ, прокурори республік у складі Російської Федерації, мали право в межах своєї компетенції звертатися у відповідний конституційний суд з клопотанням про перевірку конституційності міжнародного договору або нормативного акту і викладати свою позицію з даного питання на її засіданні.
Однак у прийнятої 12 грудня 1993 р. Конституції Російської Федерації Генеральний прокурор РФ, прокурори республік та інших суб'єктів Федерації не були передбачені в числі суб'єктів законодавчої ініціативи, визначених у ст.104 Основного закону. Це могло вкрай негативно позначитися на діяльності не тільки системи органів прокуратури, але і всіх гілок влади: законодавчої, виконавчої та судової. Тому розробники нової редакції Закону «Про прокуратуру Російської Федерації» (а фактично мова необхідно вести про новий Законі) зробили спробу включити до законопроекту, внесений в 1995 р. у Державну Думу, право прокурорів на участь у правотворчій діяльності.
У прийнятому 18 жовтня 1995 Державною Думою, схваленому 24октября 1995 Радою Федерації і підписаному 17 листопада 1995 Президентом Росії в новій редакції Федеральному законі «Про прокуратуру Російської Федерації» не знайшла відображення законодавча ініціатива Генерального прокурора РФ і прокурорів республік. Тим не менше, вважаючи, що Генеральний прокурор РФ і нижчестоящі прокурори не можуть стояти осторонь від законотворчої діяльності, законодавець прийняв рішення надати прокурорам право брати участь у правотворчій діяльності. Це передбачено в п.4 ст.1 та ст.9 Федерального закону про прокуратуру. Дана норма з'явилася компромісом у результаті позбавлення прокурора статусу суб'єкта законодавчої ініціативи. При цьому депутати Федеральних Зборів РФ при обговоренні законопроекту виходили з того, що жоден інший орган не має настільки всеосяжною можливості оцінювати адекватність законів змінюються суспільним відносинам.
У силу сформованої практики Державна Дума, Рада Федерації Федеральних Зборів РФ, Президент РФ, Уряд Росії, законодавчі (представницькі) органи суб'єктів Федерації і органи місцевого самоврядування спрямовують до органів прокуратури проекти найбільш важливих законів та інших нормативних актів для вивчення та надання висновку щодо відповідності законопроекту Конституції РФ, його сумісності та співвідношення з чинним законодавством, до загальновизнаних принципів і норм міжнародного права, міжнародними договорами РФ.
Пропозиції, що стосуються загальної стратегії законотворчої діяльності, визначення в ній пріоритетних напрямів, входять в якості складової частини в доповідь про стан законності і правопорядку в Росії, який щорічно представляється Генеральним прокурором РФ палатам Федеральних Зборів РФ і Президенту Російської Федерації [91]. Певні можливості активної участі у правотворчій діяльності дає Генеральному прокурору РФ, його заступникам право бути присутніми на засіданнях палат Федеральних Зборів РФ, їх комітетів і комісій; прокурорам регіонів - законодавчих (представницьких) органів суб'єктів РФ; прокурорам міст і районів - брати участь у правотворчій діяльності органів місцевого самоврядування.
Цілком очевидно, що правотворча діяльність прокуратури може бути успішною лише в разі ефективної законотворчої діяльності Федеральних Зборів РФ і законодавчих (представницьких) органів суб'єктів Раді Федерації Федеральних Зборів РФ, варто було б активізувати свою роботу з федеральними та регіональними правоохоронними органами з питань забезпечення правової дисципліни та конституційної законності в суб'єктах Федерації, заслуховувати на засіданнях комітетів і пленарних засіданнях Ради Федерації керівників законодавчих і виконавчих органів суб'єктів Федерації з питань приведення у відповідність з федеральним законодавством законів суб'єктів РФ.
Таким чином правотворчий процес в палатах Федеральних Зборів РФ, представницьких (законодавчих) і виконавчих органах суб'єктів Російської Федерації, органах місцевого самоврядування потребує вдосконалення, він повинен стати системою ефективних, технологічно обгрунтованих процедур. Корисно було б створити на базі відповідних вищих навчальних закладів систему підготовки юристів - фахівців з правотворчої (законотворчої) діяльності та редакторів, що спеціалізуються на роботі з юридичними текстами. Особливостям цієї діяльності слід приділяти більше уваги в рамках системи підготовки та підвищення кваліфікації державних і муніципальних службовців. Велике практичне значення могли б мати курси, семінари та інші форми обміну досвідом правотворчої, в тому числі і законотворчої, роботи в органах державної влади Російської Федерації, суб'єктів Федерації та органах місцевого самоврядування.
Примітна ще одна тенденція: курс на поглиблення природи нашої держави як правової держави та підвищення ролі права і закону в його житті не супроводжується ще адекватними діями з реалізації законів. «Вихід» закону у світ нерідко не тягне за собою реальних змін. Закони і федеральні, і регіональні реалізуються погано, бо механізм їх дії нерідко відсутня. Законодавчі органи слабо контролюють їх виконання, хоча для цього є правові засоби, включаючи запити, парламентські слухання, «парламентський годину» і ін
Наприклад, Ю. Тихомиров вважає, що одна з корінних причин цього явища криється в такій багаторічної біді, як відсутність процедур проведення контролю. Поки ж дії в цій сфері відбуваються часом тільки на розсуд чиновників, і тоді допускається чимало помилок і порушень законності. Тому потрібні чіткі процедури контролю із зазначенням учасників, їх прав і обов'язків, переліку послідовно здійснюваних дій, обсягу представленої і оцінюваної інформації [92].
Виділення Російської Федерації як суверенної правової держави, зміна його політичного ладу, державного устрою і економічного укладу зажадали перегляду, а практично - створення в нагальному порядку заново всієї правової системи забезпечення життєдіяльності суспільства і держави. Ситуація ще більше ускладнилася тим, що прийнятої в 1993 р. Конституцією Російської Федерації всі 89 суб'єктів Росії наділені правом здійснювати власне правове регулювання. При цьому з предметів спільного ведення федерального Центру і регіонів Росії суб'єкт РФ має право здійснювати так зване «випереджаюче законодавство».
Треба відзначити, що вже на початку 90-х рр.. минулого сторіччя в практиці застосування прокурорських повноважень при здійсненні нагляду за відповідністю законам правових актів, що видаються крайовими, обласними, місцевими Радами народних депутатів і главами адміністрації намітився ряд негативних тенденцій, які в тій чи іншій мірі виявлялися протягом цілого ряду років. Взагалі і в ті роки, і зараз діяльність органів прокуратури характеризується пошуком найбільш ефективних форм і методів дії на правозастосовчу і правотворчу практику. Але реалії нашого життя такі, що багато сфер життєдіяльності держави все ще не охоплені федеральним законодавством. Між тим своє право на видання законів з предметів спільного ведення Федерації і її суб'єктів активно реалізують самі суб'єкти Федерації. При цьому регіональні закони досить часто приймаються у вигляді «випереджаючого законодавства», тобто за відсутності відповідного закону на рівні Федерації. Вони, як правило, приймаються з предметів спільного ведення. У ряді регіонів у цій сфері вже видані цілі томи і навіть зводи законів (Башкортостан, Карелія, Татарстан, Саха (Якутія), Ханти-Мансійський автономний округ і ін.)
До другої половини 90-х рр.. розрив між положеннями Конституції РФ і суперечать їм положеннями конституцій, статутів ряду суб'єктів Федерації, а також положеннями договорів та угод, укладених між органами державної влади Федерації і його суб'єктів, отримав дестабілізуючий характер. Пасивна роль вищих федеральних структур державної влади призвела до нездатності Центру усунути цей розрив. Принаймні, 50 з 89 конституцій і статутів суб'єктів Федерації суперечили або не відповідали федеральної Конституції з принципових питань федералізму, організації та державної влади, місцевого самоврядування та ін [93] Величезний же масив актів регіонального правотворчості часом настільки слабко відповідав федеральному законодавству, що , як зауважував голова Законодавчих Зборів Красноярського краю А.В. Ус, «.. можна зробити висновок про конкуренцію федерального права та регіонального законодавства, відсутності на просторах Росії єдиного правового простору, без якого немислимо створення правової і демократичної держави» [94].
У ряді суб'єктів Федерації, з метою створення на своїй території структур з жорсткою вертикаллю, місцева влада протидіяли становленню місцевого самоврядування. У деяких регіонах були прийняті закони, які спотворюють саму суть самоврядування і ставлять його під контроль регіональних органів [95].
Норми 33 конституцій і статутів суб'єктів Федерації, що регулюють місцеве самоврядування, не відповідали Конституції РФ і федеральних законів. Невідповідності та протиріччя правового регулювання у цій сфері в основному виявлялися у включенні органів місцевого самоврядування в загальну вертикаль державної влади шляхом заміни місцевого самоврядування місцевим державним управлінням (Інгушська Республіка, Курська область); в порушенні виборчих прав громадян (Свердловська і Курська області); у відступі від встановленого порядку наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями (Тюменська, Пермська, Свердловська, Самарська області та Ханти-Мансійський автономний округ); в необгрунтованих обмеження при визначенні компетенції місцевого самоврядування (Башкортостан, Карелія, Санкт-Петербург, Ямало-Ненецький автономний округ) .
Аналіз усіх 46 договорів, укладених суб'єктами Федерації з федеральним Центром, проведений в НДІ проблем зміцнення законності та правопорядку при Генеральній прокуратурі РФ, показав, що більшість підписаних в період з 1994 по 1998 р. договорів містили положення, які в тій чи іншій мірі доповнювали або змінювали норми Конституції РФ і федеральні закони. Підтвердженням цьому є договори, укладені з низкою суб'єктів Федерації, зокрема, з республіками Татарстан, Башкортостан, Кабардино-Балкарської Республікою, республіками Тива, Саха (Якутія) та інші, в яких у протиріччя зі ст.71, 72 Конституції РФ закріплювалися за цими республіками такі правомочності, що входять до сфери виняткового і спільного ведення Російської Федерації, які, по суті, перетворювали ці договори в статутні нормотворча правові акти, що діють не відповідно, а самостійно, поряд з Конституцією РФ. Наприклад, у договорі з Татарстаном, укладеному в 1994 р., деякі повноваження, надані республіці, закріплені в ст.71 Конституції РФ, як виняткові повноваження Російської Федерації - це питання: території; виробництва озброєнь і проведення грошової політики; міжнародні відносини; колізійні питання громадянства та ін [96]
Таке становище, як зазначалося в листі виконуючого обов'язки Генерального прокурора РФ В.В. Устинова виконуючому обов'язки Президента Російської Федерації В.В. Путіну від 21 березня 2000 р. № 1-ГП-26-2000 «Про стан законності при виданні органами державної влади суб'єктів Російської Федерації нормативних правових актів», поширеній 30 травня 2000 серед депутатів Державної Думи, пояснювалося тим, що «.. . в результаті винесення 16.06.98 р. рішення «У справі про тлумачення окремих положень статей 125, 126 і 127 Конституції Російської Федерації», розмежовує компетенцію Конституційного Суду і судів загальної юрисдикції з розгляду справ про перевірку конституційності правових актів суб'єктів Федерації, прокурори до прийняття спеціального федерального конституційного закону фактично виявилися позбавленими права на судове оскарження регіональних нормативних правових актів. Сьогодні прокурор може реалізувати надані йому федеральним законодавством повноваження лише шляхом принесення протесту на незаконний правовий акт до органу або посадовій особі, які видали цей акт. Останні, однак, все частіше відхиляють протести прокурорів, будучи впевненими, що ніяких подальших заходів прокурорського реагування не буде. Ситуацію, що склалася наочно ілюструють цифри, коли зусиллями прокурорів реально скасовується (змінюється) менше 50% актів, виданих органами державної влади суб'єктів Федерації у порушення закону ».
У листі було дано глибокий і докладний аналіз стану законності при виданні органами державної влади суб'єктів Російської Федерації нормативних актів. Вказувалося на те, що вжитих прокурорами заходів щодо забезпечення законності правових актів суб'єктів РФ на той період було явно недостатньо, вказувалися причини ці недоробки, і в зв'язку з тим, що був відсутній інститут відповідальності посадових осіб органів державної влади суб'єктів Федерації за прийняття актів, що суперечать Конституції Росії і федерального законодавства, йшлося про необхідність встановлення на федеральному рівні відповідальності, заснованої на конституційному положенні про те, що дотримання Конституції країни і федеральних законів є обов'язком всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових осіб, громадян та їх об'єднань. З метою викорінення практики численних відступів регіональних органів державної влади від основоположних норм Конституції РФ пропонувалося, зокрема, прискорити прийняття повернутого Радою Федерації Федеральних Зборів РФ на доопрацювання в Державну Думу Федерального конституційного закону «Про повноваження судів загальної юрисдикції з перевірки відповідності нормативних правових актів Конституції Російської Федерації, федеральним конституційним законам, федеральним законам, іншим нормативно-правовим актам ».
Але, прагнучи бути максимально об'єктивною, доводиться визнати, що можливості прокуратури реально реагувати на порушення Конституції РФ і федеральних законів у суб'єктах Федерації у зазначений період реалізовувалися далеко не повністю. Прокурори ряду суб'єктів Федерації фактично самоусунулися від здійснення нагляду і реагування на акти, що суперечать Конституції РФ і федеральних законів. Про це свідчать, наприклад, Накази Генерального прокурора РФ: від 18 липня 1997 р. № 42 «Про посилення прокурорського нагляду за законністю правових актів суб'єктів Російської Федерації» та від 23 липня 1998 р. № 47 «Про недоліки в організації роботи по нагляду за законністю правових актів суб'єктів Російської Федерації ». У Наказі Генерального прокурора РФ № 42, виданому за результатами перевірок у прокуратурах республік Башкортостан, Карелія і Удмуртської Республіки зазначалося, що прокурори цих республік, щоб уникнути конфліктів, по суті, потурають місництву, «... ухиляються від опротестування положень конституцій, законів регіонів , що суперечать федеральному законодавству, миряться з відхиленням їх протестів і в судові органи не звертаються »[97] та ін У Наказі № 47 відзначалися подібного роду недоліки в діяльності прокурорів республік Калмикія, Адигея, Інгуської Республіки, Республіки Комі, Республіки Тива, які фактично самоусунулися від здійснення прокурорського нагляду за правовими актами органів державної влади республік [98].
Прийнятий Державною Думою за проектом, внесеним Президентом РФ, Федеральний закон «Про внесення змін і доповнень до Федерального закону" Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації "» від 29 липня 2003 р. [99] встановив відповідальність усіх органів державної влади суб'єктів Федерації за порушення федеральних законів перед Президентом РФ як главою держави і гарантом Конституції РФ, прав і свобод людини і громадянина та зобов'язав їх забезпечити відповідність Конституції РФ і федеральних законів прийнятих або вже прийнятих конституцій і законів республік, статутів, законів та інших правових актів регіонів. Він передбачав відповідальність вищих посадових осіб у разі видання ними правових актів, що суперечать Конституції РФ і федеральних законів, а також терміни приведення у відповідність з Конституцією РФ і федеральними законами законодавства суб'єктів Федерації. Закон має важливу суспільно-державну значимість і концептуально змінює напрямок розвитку федеративних відносин, вводячи його в нормальне русло розвитку федералізму в Росії, впорядковує вертикаль влади.
З прийняттям цього закону якісно активізувалася робота всіх органів державної влади Російської Федерації щодо приведення у відповідність з Конституцією РФ і федеральними законами всього законодавства суб'єктів Федерації. Генеральний прокурор РФ, зокрема, прийняв ряд документів, що позначили пріоритет забезпечення виконання положень Конституції і федеральних законів у сфері державного будівництва та федералізму в діяльності всіх органів прокуратури і, перш за все, в діяльності структур Генеральної прокуратури у федеральних округах. З метою забезпечення цього пріоритету в 2000 р. за дорученням Генеральної прокуратури в НДІ проблем зміцнення законності та правопорядку при Генеральній прокуратурі РФ було проведено вивчення конституцій і статутів всіх 89 суб'єктів Федерації, 158 угод між органами виконавчої влади Федерації і її суб'єктів про взаємну передачу частини своїх повноважень. По всіх вивчених матеріалів, які суперечили Конституції РФ і федеральних законів, були складені ув'язнення і направлені в Генеральну прокуратуру РФ для вирішення нею питання їх реалізації через управління Генеральної прокуратури у федеральних округах і прокуратури суб'єктів Федерації [100].
У 2000 р. Президентом Російської Федерації перед органами державної влади, органами прокуратури було поставлено завдання зміцнення федералізму та забезпечення єдиного правового простору. У зв'язку з цим протягом останніх років органами прокуратури було піддано ревізії на предмет відповідності федеральному законодавству величезний масив регіональних нормативних правових актів. Результати цієї роботи показали, що значна кількість регіональних правових актів, а також актів органів місцевого самоврядування не відповідають федеральному законодавству [101].
У той же час необхідно відзначити, що в 2002-2004 рр.. основним результатом, що характеризує стан законності при прийнятті органами державної влади суб'єктів Російської Федерації нормативних правових актів, стало зниження кількості незаконних актів по відношенню до загальної кількості діючих нормативних правових актів суб'єктів Російської Федерації. Зазначений результат досягнутий в значній мірі завдяки взаємодії органів прокуратури з органами юстиції, повноважними представниками Президента РФ у федеральних округах, Міністерством природних ресурсів РФ, іншими федеральними органами державної влади, а також конструктивної позиції більшості органів державної влади суб'єктів РФ. Однак кардинальних змін у характері порушень федерального законодавства поки не відбулося. Найбільша кількість незаконних регіональних актів виявлялося у сфері конституційного ладу, державного управління, господарської діяльності.
Додати в блог або на сайт

Цей текст може містити помилки.

Держава і право | Диплом
419.9кб. | скачати


Схожі роботи:
Система принципів організації і діяльності прокуратури Російської Федерації
Поняття прокуратури Принципи організації діяльності органів прокуратури
Історія створення і розвитку російської прокуратури
Основи діяльності прокуратури України
Завдання та функції діяльності прокуратури
Принципи організації і діяльності прокуратури РФ
Організація діяльності органів прокуратури
Участь Російської імперії в антинаполеонівських коаліціях
Загальні поняття організації та діяльності прокуратури
© Усі права захищені
написати до нас