Нарешті, безпартійний уряд утворюється у випадку, якщо партіям у парламенті не вдалося домовитися про створення коаліції, а розпускати парламент (нижню палату) небажано. Це уряд зазвичай називається службовим, діловим або чиновницьким. Воно включає фахівців, які можуть належати до тієї чи іншої партії, але їх партійна приналежність в даному випадку значення не має. Тривалість існування такого уряду часто невелика, воно веде поточні справи до тих пір, поки не вдасться сформувати уряд на партійній основі. Буває, що службове уряд створюється для того, щоб вивести країну з кризового стану; впаждующіе партії погоджуються терпіти його на цей час.
Важливо підкреслити, що в демократичних країнах представники тієї чи іншої партії в уряді не виконують вказівки центральних органів партії, що знаходяться поза парламентом. Навпаки, саме керівні діячі парламентської фракції або її представники в уряді є головними лідерами партії.
Уряд, утворене відповідно до конституції, вважається постійним, хоча зміна складу парламенту чи обрання нового президента призводять до його відставки. При парламентарних і змішаних формах правління до цього призводить і вотум недовіри або відмову в довірі з боку парламенту (палати). Уряду, утворені неконституційним або не цілком конституційним шляхом при зміні режиму, що супроводжується до того ж зміною конституції, зазвичай вважаються тимчасовими.

2.2. Місце уряду в системі державних органів

Для визначення місця уряду в системі державних органів необхідно проаналізувати його відносини з парламентом, главою держави, органом конституційного нагляду (такий орган існує не у aqex країнах) і політичними партіями.
Відносини уряду з парламентом залежать, від форми правління. У президентських республіках уряд, очолюваний президентом, формується позапарламентським шляхом і не несе за свою діяльність відповідальності перед парламентом. Юридично в цих країнах уряд повинен тільки виконувати закони, прийняті парламентом. Тому саме уряд, відповідно до применяющемуся у президентських республіках принципом поділу влади, розглядається як виконавчий орган, позбавлений будь-яких засобів впливу на законодавче установа, крім права відкладального вето. Президентська форма правління передбачає створення системи, при которрая обидві "гілки влади" - законодавча і виконавча - діють незалежно один від одного, але мають можливість врівноважувати одна одну. "Система стримувань і противаг", як її називають у США, виходить з презумпції рівності парламенту і уряду в системі вищих органів держави. Дійсність, однак, відрізняється від законодавчих установлень. Хоча відносна самостійність парламенту у президентських республіках значніше, ніж в парламентарних країнах, уряди тим не менш займають центральне положення і грають вирішальну роль як в управлінні, так і в процесі законотворення.
У парламентарних країнах уряди займають по відношенню до парламенту ще сильніші позиції, ніж у президентських республіках. При тому, що в цих країнах уряд несе політичну відповідальність перед парламентом, формується парламентським шляхом і зобов'язана піти у відставку в разі висловлення йому вотуму недовіри, воно фактично контролює і направляє діяльність парламенту. Не можна забувати, що уряд складається з представників однієї або кількох правлячих партії, а це означає, що парламентська більшість у своїй поведінці пов'язано партійною дисципліною. Ця закономірність знаходить своє найбільш повне вираження в тих країнах, де діють однопартійні уряду (в даний час лейбористський уряд Великобританії), У тих країнах, де при владі перебувають коаліційні уряди, парламенти мають більшою часткою відносної самостійності по відношенню до уряду. Чим складніше парламентська коаліція, тим вона менш стійка, тим вона більш залежна від співвідношення партійних сил у парламенті. Однак загальна закономірність, з якої уряд при всіх політичних ситуаціях відіграє головну роль у практичному здійсненні державної влади, діє повсюдно.
Відносини уряду з главою держави можна розглядати лише стосовно до країн з парламентською формою правління (у президентських республіках президент особисто очолює уряд). У цих країнах глава держави здійснює свою конституційну компетенцію тільки через уряд або з його санкції. Такі найважливіші повноваження глави держави, як право розпуску парламенту, дострокового перерви сесії, видання указів, право вето тощо, здійснюються тільки за прямою вказівкою уряду. Інститут контрасігнатури нейтралізує будь-яку спробу глави. держави здійснити будь-які дискреційні дії. Участь глави держави у формуванні уряду носить чисто номі-'ний характер. У ще меншою мірою він може впливати на його практичну діяльність. Тільки при екстраординарних обставин глава держави може вплинути на формування уряду чи його політику.
Відносини уряду і органу конституційного нагляду в певній мірі залежать від способу формування останнього і від обсягу його. Повноважень. Відому роль грає і партійний склад органу конституційного нагляду.
У тих країнах, де орган конституційного нагляду формується при прямому (Японія, США) або непрямого (Франція, Індія) участю уряду, останнє, як правило, має великі можливості для контролю над цим органом. Але навіть у тих державах, де орган конституційного нагляду створюється без участі уряду (ФРН, Італія), є достатні можливості для впливу на нього вищого виконавчого органу державної влади.
Обсяг компетенції органу конституційного нагляду і ступінь обов'язкової сили його рішень також надають певний вплив на його відносини з урядом. Практика показує, що в тих країнах, де конституційний нагляд наділений широкою компетенцією, а рішення його мають остаточний характер, можливі в окремих випадках (наприклад, в період "Нового курсу" Ф. Д. Рузвельта) конфлікти між цими вищими органами державної влади.
Відносини уряду з політичними партіями залежать насамперед від форми правління.
У парламентарних країнах уряд тісно пов'язаний з політичними партіями, так як воно спирається на партійну більшість у парламенті, що є конституційною основою його існування. У цих країнах уряд здійснює жорсткий контроль над своєю фракцією, всіма доступними способами підтримуючи партійну дисципліну. Система парламентської відповідальності створює умови, за яких уряд формується тільки з впливових, представників партії, що перемогла (у даному випадку мова йде про однопартійних урядах). Таким чином, уряд представляє собою одночасно і керівництво партії.
У Британському Парламенті партійні фракції як лейбористів, так і консерваторів дисципліновані і знаходяться в підпорядкуванні у лідерів партії навіть тоді, коли партія перебуває в опозиції. Так, діяльність лейбористської фракції в Палаті загальний регулюється "постійними правилами парламентської Лейбористської партії", які є органічним доповненням загальнопартійного статуту. В англійській спеціальній літературі склалася ситуація характеризується наступним чином: "Жорсткість партійної дисципліни, звичайно, означає зростаючий контроль кабінету над Палатою громад ... Час незалежних депутатів минув".
Фракція Консервативної партії відчуває не менший контроль. Лідер партії консерваторів володіє великими повноваженнями. Фракція підпорядкована цілком небудь. уряду, або "тіньового кабінету", якщо партія перебуває в опозиції.
Подібне ж становище спостерігається майже в усіх парламентарних країнах з однопартійними урядами.
Коаліційний уряд позбавлено можливості контролювати діяльність партійних фракцій, що складають парламентську більшість, з такою ефективністю, як це роблять однопартійні уряду. Коаліційний уряд змушений лавірувати, йти на компроміси. При такій ситуації-урядовий контроль над партіями неминуче слабшає, але це аж ніяк не лібералізм, а прояв слабкості уряду.
У президентських республіках взаємовідносини уряду з партіями носять інший характер з тієї причини, що виконавчий орган влади не залежить від парламентської більшості. У свою чергу парламент в цих країнах не схильний загрозу розпуску, що зміцнює його позиції по відношенню до уряду. Уряд в президентських республіках в меншій мірі зацікавлений у контролі над парламентськими фракціями, але це не означає, що такий контроль відсутній: для президентських республік характерні більш гнучкі методи контролю-вмовляння, особисті контакти, патронаж, взаємні поступки і т.д. Уряд в президентських республіках здійснює контроль над парламентом не через партійні фракції, а безпосередньо, причому цей контроль зберігається і тоді, коли уряд і парламентська більшість належать до різних партій.
Аналіз фактичного становища уряду, як правило, дозволяє зробити наступні висновки: уряд займає центральне місце у системі вищих органів державної влади, хоча це положення не закріплюється конституціями; уряд є основним інструментом здійснення як внутрішньої, так і зовнішньої політики; уряд здійснює контроль над великими політичними партіями при будь-якій формі правління.

2.3. Завдання уряду

Уряд - вищий орган державного управління, який керує внутрішньою і зовнішньою політикою країни, здійснюючи її на основі Конституції і законів. Уряд, разом з тим, забезпечує громадський порядок і національну безпеку, а також здійснює загальне керівництво органами державного управління і Збройними силами. Такі загалом вигляді завдання Уряду, які знаходять своє втілення в закріплених конституційних нормах. Незважаючи на це, в деяких Основних законах ці завдання формуються не окремо, а безпосередньо в тих повноваженнях, які закріплені за ними в Конституціях, або, що те ж саме - в компетенції Уряду, - що і буде показано далі.

3. Компетенція уряду

3.1. Поняття компетенції уряду

Визначити фактичний обсяг повноважень уряду тільки за допомогою аналізу конституційних текстів неможливо - необхідно дослідити реальну діяльність уряду. Для всіх країн характерний разючий розрив між юридичним і фактичним статусом уряду.
Можна констатувати, що в більшості конституцій компетенція уряду окреслюється найбільш загальним чином. Це дає підставу вважати, що компетенція уряду, здійснює поточне управління країною, охоплює будь-які питання державного життя, оскільки вони не віднесені до відання інших державних органів. Конституція може визначати компетенцію уряду як такого, але може і виводити її з компетенції глави уряду. У державах з парламентською формою правління уряд на практиці здійснює всю або в переважній частині компетенції глави держави, маючи часом і власні конституційні функції і повноваження. Звичайно, нечітке визначення повноважень уряду відкриває шлях для їх необгрунтованого розширення в практиці урядової діяльності, але з іншого боку, в демократичних країнах існують конституційні інститути (передусім адміністративна юстиція), що дозволяють удбержівать правітельствееую активність в законних рамках.
Для соціалістичних конституцій, як і для низки демократичних, характерно більш докладне регулювання компетенції урядів (часто, проте, у вигляді каталогу функцій, а не повноважень), і цю традицію успадкували деякі постсоціалістичні конституції.
Природно, що у федеративних державах, а також децентралізованих унітарних (Іспанія, Італія) компетенція уряду укладається в рамки загальнодержавної (федеральної) компетенції.
Звернемося до деяких конкретних прикладів, які дають уявлення про способи конституційно-правового регулювання компетенції уряду.
Типовий приклад для парламентської республіки дає конституція Словаччини, яка, визначивши Уряд як верховний орган виконавчої влади (ст. 108) і не передбачивши інституту контрасігнатури при досить широкої компетенції Президента Республіки, предмети відання Уряду вказала лише в переліку питань, розв'язуваних їм колегіально. Згідно зі ст. 119 "Уряд вирішує колегіально питання:
а) про проекти законів,
b) про постанови Уряду,
c) про програму Уряду та її виконанні,
d) про принципові заходи щодо забезпечення економічної та соціальної політики Словацької республіки,
e) про проекти державного бюджету та державного заключного звіту (тобто звіту про виконання бюджету),
f) про міжнародні договори Словацької Республіки,
g) про принципові питання внутрішньої і зовнішньої політики,
h) про винесення проекту закону Національної ради Словацької Республіки чи іншого важливого акту на громадське обговорення,
i) про звернення з вимогою вираження довіри,
k) про призначення і відкликання державних посадових осіб у встановлених законом випадках,
l) про інших питаннях, якщо це встановлено законом ".
З цього переліку цілком можна вивести і предмети відання, та повноваження словацького Уряду. У деяких статтях Конституції вони сформульовані позитивним чином. Наприклад, згідно з пропозицією першого ст. 121 Уряд може оголошувати амністію у справах про проступки (це вкрай рідкісне, якщо не унікальне повноваження уряду).
У той же час заслуговує бути спеціально зазначеним те, що словацька Конституція вимагає від Уряду вирішувати ці питання колегіально, тоді як у багатьох країнах навіть при наявності солідарної політичної відповідальності уряду рішення від його імені приймаються часом його главою або вузькою групою міністрів.
Примітно в цьому зв'язку, що в чинній чеської Конституції компетенція Уряду взагалі не окреслена, якщо не вважати його визначення в ч.1 ст. 67 як вищого органу виконавчої влади і передбаченого у ст. 78 права Уряду видавати постанови на виконання закону і в його межах.
У президентських республіках урядовими актами є акти президента, оскільки саме він вважається носієм виконавчої влади на відповідному рівні.
Стосовно до змішаних республікам доречно навести приклад Намбу. Компетенція Кабінету визначена в ст. 40 як спільна компетенція його членів, включаючи Президента та Прем'єр-міністра. Вона охоплює такі функції і повноваження:
а) керівництво, координацію та нагляд за міністерствами та урядовими департаментами, включаючи напівдержавні (parastatal) підприємства, консультування Президента і Національних зборів щодо бажаності і доцільності попереднього підзаконного регулювання положення таких підприємств з точки зору публічного інтересу;
б) законодавчу ініціативу;
в) подання Національним зборам проектів державного бюджету та плану економічного розвитку, а також звітів про їх виконання;
г) виконання інших функцій, доручених їм законом або випливають з такого доручення;
д) участь у засіданнях і дебатах Національних зборів;
е) створення відповідно до закону господарських організацій, установ і напівдержавних підприємств від імені держави;
ж) роз'яснення членам Національних зборів намібійської зовнішньої та зовнішньоторговельної політики та відносин з іншими державами, звіти про це Національним зборам;
з) допомогу Президентові в укладанні міжнародних угод, консультування його з питань національної оборони та підтримання правопорядку, звіти про це Національним зборам;
і) видання вказівок, інструкцій і директив для виконання законів;
к) збереження пильності та енергії, щоб не допустити проявів у будь-якій формі апартеїду, трайбалізму і колоніалізму, заступництво і допомогу особам, які опинилися історичними жертвами цього.
Очевидно, що з урахуванням конституційної формулювання, члени уряду здійснюють викладені функції і повноваження як колективно, так і індивідуально.
Для порівняння зазначимо, що Конституція Франції - інший змішаної республіки, трохи інакше організованою, компетенції Уряду визначає у двох перших частинах ст. 20 вельми стисло:
"Уряд визначає і проводить політику Нації.
Воно розпоряджається адміністрацією і збройними силами. "
До цього, звичайно потрібно додати повноваження Президента, акти щодо здійснення яких потребують контрасігнатури членів Уряду, і деякі вельми конкретні повноваження у взаємовідносинах з Парламентом і місцевими колективами. Можна вказати і на відоме протиріччя конституційного регулювання відносно керівництва збройними силами: розпоряджається ними Уряд, а й главою їх згідно зі ст. 15 є все ж таки Президент. Тим не менш формулювання ст. 20 вельми широкі і дозволяють Уряду дуже багато чого.
Слід також зазначити, що завдяки підзаконної нормотворчості і делегированному законодавством уряд у багатьох країнах у широких масштабах здійснює нормативне регулювання суспільних відносин. Часом має місце субделегація - передача регулятивних повноважень ще нижче, то є окремим відомствам, хоча іноді вона буває заборонена. У силу великої кількості делегованих актів, що видаються нерідко дуже оперативно, парламент звичайно не в змозі належним чином контролювати їх зміст і застосування. Щоправда, тут знову приходить на допомогу адміністративна юстиція, а також і конституційна, але шлях цей дуже складний.
Для Франції та ряду інших країн, характерне таке явище, як самостаятелтьная сфера регламентарной влади президента, уряду та інших виконавчих органів, яку парламент своїми законами регулювати не може.
Сфера зовнішньої політики залишається у вирішальній мірі доменом уряду (в президентських і багатьох змішаних республіках - глави держави). У цій сфері величезне місце належить конфіденційним відносинам між державами, які вже в силу цього їх характеру, як правило, не стають надбанням ні парламенту, ні громадськості.
При авторитарних і тоталітарних режимах уряд представляє собою адміністративний інструмент, за допомогою якого глава держави або диктатор, що не займає державної посади, керує всією державною машиною. Йому часто передаються законодавчі повноваження.

3.2. Функції уряду

Положення уряду в системі органів державної влади характеризується його функціями. Розглянемо найважливіші функції Уряду.
Управління державним апаратом є однією з основних функцій уряду. Уряд не тільки грає вирішальну роль у справі комплектування всього державного апарату, але і керує його діяльністю. Сучасний державний апарат, пристосований для здійснення різноманітних державних функцій, не тільки великий чисельно, але й дуже складний в чисто організаційному відношенні. Уряд, що є, перш за все політичним інститутом, спрямовує і координує діяльність державного апарату через міністерства, департаменти, штаби і інші відомства. По відношенню до державного апарату уряд виступає в якості центру, який на підставі отриманої ним інформації приймає рішення, здійснювані різними ланками цього апарату.
Виконання законів по букві конституції - найважливіша функція уряду. Подібне твердження є аксіомою для класичного державознавства, суворо дотримувався принципу поділу влади. Згідно традиційної теорії уряду довіряється виконавча влада, тобто йому ставиться в обов'язок дбати про належне виконання законів, прийнятих парламентом. Проте один з дослідників британської політичної системи С. Лоу ще на початку XX століття писав: "Навряд чи буде перебільшенням сказати, що міністри можуть робити все, що завгодно, за неодмінної умови, що вони мають довіру народних представників. Поки міністри користуються цією довірою, вони можуть вважати себе в числі найбільш могутніх і повновладних правителів на землі ... Поки міністри наділені тим вищим авторитетом, який спочиває на довірі народних представників, поле їх політичної діяльності можна вважати майже нічим не обмеженим ".
Контроль над законодавчою діяльністю парламенту фактично перетворився на самостійну функцію уряду. Цей контроль здійснюється за двома головними напрямами.
По-перше, уряд є головним, джерелом законодавчої ініціативи. У президентських республіках можливості уряду в цьому плані певною мірою обмежені. У США, наприклад, Президент, що не володіє за Конституцією правом законодавчої ініціативи, звертається до Конгресу з посланнями, що містять законодавчі пропозиції, розроблені в апараті виконавчої влади. Потім хто-небудь з членів Конгресу вносить пропозицію у формі білля від свого імені. Такі законопроекти отримали назву "биллей адміністрації" або "ініціативних биллей". За пропозицією Президента і підлеглих йому органів та осіб у Конгрес надходить до 30% законопроектів. У парламентарних країнах уряд є фактично єдиним суб'єктом законодавчої ініціативи.
По-друге, уряд має вирішальний вплив на законодавчий процес. У президентських республіках уряд здійснює цей контроль у меншій мірі і в інших формах, ніж в парламентарних країнах, але він все-таки досить ефективний. За загальним правилом у президентських республіках уряд використовує для цього право вето і безпосередні контакти з парламентаріями, партійні фракції при цьому відіграють значно меншу роль, у той час як в парламентарних країнах саме фракції є головним засобом, за допомогою, якого уряд контролює законодавчий процес.
Нормотворча діяльність уряду - один з основних напрямків у його роботі; уряду в деяких країнах у все зростаючій мірі займаються цією діяльністю, активно втручаючись у сферу виключної компетенції парламенту. Уряд є автором більшої частини нормативних актів, що діють в будь-якій державі.
У рамках нормотворча діяльність уряду можна виділити три основні напрямки:
1. Уряд видає різного роду нормативні акти на основі та на виконання парламентських законів. Мова йде в даному випадку про нормативні акти, які приймаються з питань, що не входять, як правило, у сферу виключної компетенції парламенту. Урядові акти цієї групи носять підзаконний характер.
2. Уряд видає нормативні акти по прямому чи непрямому уповноваженням парламенту. Відповідне уповноваження може бути прямо виражено в парламентському законі або воно мається на увазі, якщо закон сформульований невизначено. У Франції та Італії такі закони називаються "законами-рамками", в англосаксонських країнах - "скелетним законодавством". Уряд таким чином отримує уповноваження на видання нормативних актів з предметів правового регулювання, належать до виключної компетенції парламенту. Парламент у даному випадку делегує уряду свої повноваження прямо або побічно.
3. Уряд видає нормативні акти, що містять у собі загальні правила поведінки з питань, що входять у виняткову компетенцію парламенту, без якого б то не було уповноваження з боку останнього. Однак у ряді країн ці акти згодом повинні бути схвалені парламентом. Так, в Італії декрети, видані урядом у разі необхідності і терміновості під свою відповідальність, втрачають чинність з моменту видання, якщо вони не були затверджені парламентом протягом 60 днів після їх опублікування (ч. 2 і 3 ст. 77 Конституції).
Другий і третій види нормотворча діяльність уряду - делеговане законодавство - в сучасну епоху є головними формами його нормотворча діяльність.
У Великобританії делеговане законодавство отримало широке поширення і здійснюється всіма ланками урядового апарату. Суб'єктами цього законодавства є міністри, Які мають право делегувати своє право на видання нормативних актів головам підлеглих їм установ і відомств, які в свою чергу можуть передавати це право нижчестоящим, відомствам, в результаті чого виникає багатоступенева субделегація. Суб'єктами делегованого законодавства є також органи місцевого управління.
Акти делегованого законодавства у Великобританії за своїм числа набагато перевершують парламентські закони. Парламентський і судовий контроль над делегованим законодавством, юридично існуючий у Великобританії, на практиці застосовується слабо.
У США делеговане законодавство здійснюється як Президентом, так і главами виконавчих департаментів, і численних федеральних агентств. Які видаються в цьому порядку укази, накази, прокламації, військові накази, директиви, регламенти і т.д. мають таку ж юридичну силу, як і акти Конгресу. Межі делегованого законодавства, не встановлені.
У V Французькій Республіці основними суб'єктами делегованого законодавства є Президент, прем'єр-міністр і міністри, які видають ордонанси, декрети, рішення, постанови, циркуляри, інструкції, регламенти і т.д. Делеговане законодавство у Франції не тільки за своїм обсягом і значимістю перевершує нормотворча діяльність парламенту, а й важко контрольовано.
Складання і виконання бюджету є суто урядовим повноваженням, оскільки роль парламенту в цьому процесі фактично номінальна. Складання доходної та видаткової частин бюджету здійснюється різними адміністративними відомствами, а остаточний проект подається на затвердження Уряду міністерством фінансів. Проходження проекту бюджету через парламент іноді являє собою чисто формальну процедуру, тому що прийняття поправок і доповнень до нього-явище досить рідкісне. Парламент лише затверджує бюджет, складений урядом. Після затвердження бюджету повністю виходить за сферу діяльності парламенту, його виконання повністю зосереджено в руках уряду та підпорядкованого йому адміністративного апарату. Формально належить парламенту право контролю за виконанням бюджету не завжди ефективно.
Здійснення зовнішньої політики, перш за все, входить у компетенцію уряду. Глава держави в парламентарних країнах у сфері міжнародних відносин помітної ролі не грає. Що стосується парламенту, то на його частку залишаються лише деякі контрольні функції, оскільки він не має можливості впливати на зовнішньополітичний апарат, повністю підлеглий уряду. Навіть найсильніші парламенти можуть надавати певний вплив лише на розробку зовнішньополітичних доктрин, але не на їх практичне застосування.
Уряд контролює і направляє діяльність всіх органів та інститутів, за допомогою яких Здійснюються зовнішньополітичні функції держави. Воно комплектує дипломатичний і консульський апарат, визначає контингенту збройних сил, керує діяльністю органів зовнішньої розвідки, веде міжнародні переговори та укладає міжнародні договори і угоди.
Повноваження уряду вельми великі і їх здійснення навіть у звичайних умовах мало схильне законодавчої регламентації. В умовах же надзвичайного стану, який вводиться прокламацією або наказом глави держави, ці повноваження набувають жорсткий характер.
Надзвичайний стан має своїм наслідком призупинення дії конституційних прав і свобод, конституційних та процесуальних гарантій. ПовЬдом для введення надзвичайного стану є війни, страйки, внутрішні заворушення і т.д. Ось перелік обставин, при яких американські президенти вдавалися до використання надзвичайних повноважень: Г. Клівленд під час паніки 1892 р. і страйки чиказьких залізничників у 1894 р.; Ф. Рузвельт під час страйку вугільників у 1902.; В. Вільсон під час першої світової війни; Г. Гувер і Ф. Рузвельт під час Великої депресії 30-х рр..; Ф. Рузвельт під час другої світової війни; Г. Трумен і Д. Ейзенхауер під час "холодної війни".
Умови застосування урядом надзвичайних повноважень докладно регламентуються. Наприклад, за Конституцією Індії Президент Індійської Республіки може ввести надзвичайний стан в наступних випадках: якщо безпеки Індії або частини її території загрожує війна, зовнішня агресія або внутрішні заворушення; якщо Президент отримав від влади штату повідомлення про те, що управління цим штатом не може здійснюватися у відповідно до Конституції. Уряд Індії неодноразово вдавався до використання надзвичайних повноважень у локальних масштабах. У загальнонаціональних масштабах надзвичайний стан було введено після виникнення індокитайського прикордонного конфлікту, під час військових дій на індо-пакистанському кордоні в 1965 р., а також у 1971 - 1972 рр..
Надзвичайними повноваженнями наділяє Президента Франції ст. 16 Конституції 1958 р. Під багатьох країнах (Великобританія, ФРН, США) діє спеціальне законодавство 6 надзвичайний стан.

4. Склад, формування та структура уряду

У залежності від форми правління і у зв'язку зі ступенем участі парламенту у формуванні уряду можна розмежувати дві основні моделі формальної процедури освіти уряду: парламентську і позапарламентську.
Парламентська модель передбачає утворення уряду на базі підсумків парламентських виборів (при двопалатному парламенті - зазвичай виборів в нижню палату). Це характерно для парламентарних республік і монархій і багатьох змішаних республік. За загальним правилом, глава держави призначає главу уряду, щодо якого є підстави вважати, що він і очолюваний ним уряд будуть користуватися довірою більшості парламенту або його нижньої палати. Отримавши мандат, глава уряду формує склад уряду і подає його разом з програмою дій на затвердження парламенту (наприклад, Палаті громад у Великобританії, обом палатам в Італії). У деяких країнах (наприклад, в Болгарії) парламенту представляється тільки глава уряду, який, отримавши твердження, формує уряд і представляє його для призначення чолі держави. У Німеччині ж, Бундестаг повинен вибрати Федерального канцлера за пропозицією Федерального президента, а якщо це не вдасться, то може в подальшому зробити такий вибір за власним розумінням. У Швеції призначення глави Уряду проводиться не королем, а тальману Риксдагу.
Якщо пропоноване уряд або його голова не можуть отримати довіри більшості парламенту або відповідно палати, то можливий їх розпуск з призначенням на період, поки не зібрався новообраний парламент, службового уряду.
Як приклад конституційного регулювання парламентської моделі формування уряду можна взяти положення ст. 37 грецької Конституції. Згідно з цією статтею, Президент республіки призначає Прем'єр-міністра і за його пропозицією інших членів Уряду та державних секретарів (по суті, перших заступників міністрів). Прем'єр-міністром призначається лідер політичної партії, яка має у Палаті депутатів абсолютною більшістю місць. Якщо у цієї партії немає лідера чи він не обраний, а партія не має обраного представника, то протягом п'яти днів після повідомлення голови Палати Президенту про розподіл місць між партіями парламентська група партії повинна призначити свого лідера.
Якщо ж абсолютна більшість місць не отримано жодної партією, Президент доручає лідеру партії, що має відносну більшість, з'ясувати можливість сформування Уряду, що користується довірою палати. При його невдачі, Президент може або доручити таку ж місію лідеру другої за кількістю місць партії, або після отримання висновку Ради республіки призначити Прем'єр-міністром особа, яка, на думку Ради, здатне отримати довіру Палати незалежно від його членства в Палаті. У такому ж порядку Президент може пов'язати призначення Прем'єр-міністра з питанням про можливий розпуск Палати і нові вибори.
За пропозицією Прем'єр-міністра один або кілька міністрів можуть бути призначені президентським декретом віце-прем'єр-міністрами. До складу Уряду можуть також входити міністри без портфеля, державні секретарі (ч. 1 ст. 81). Професійна діяльність членів Уряду та державних секретарів на час заняття посад пріостонавлівается (ч. 3 ст. 81), однак якщо вони є депутатами, то зберігають свій мандат і можуть голосувати навіть з питання про довіру або за проектом резолюції осуду (ч. 7 ст. 84).
Іноді (досить, втім, рідко) конституції передбачають обов'язкове представництво в уряді певних колективних суб'єктів конституційного права або вводять в цьому відношенні відомі обмеження. Так, ст. 99 Бельгійської конституції встановила, що за можливим винятком Прем'єр-міністра Рада міністрів має налічувати рівне число міністрів франкомовних і нідерландськомовних. Згідно з ч.3 ст. 175 швейцарської Конституції від одного і того ж кантону не можна обирати до Федерального рада більше одного члена.
Позапарламентська модель формування центральної виконавчої влади характерна для президентських республік і дуалістичних монархій, а також і деяких змішаних республік. В останньому випадку потрібно розрізняти формально позапарламентську модель, яка на ділі є парламентською, оскільки уряд потребує довірі парламенту (нижньої палати), як це має місце у Франції, і реально позапарламентську, при якій центральна виконавча влада в довірі парламенту не потребує і формується зовсім незалежно від нього.
Як приклад позапарламентського формування центральної виконавчої влади можна привести положення колумбійської Конституції. Згідно з п. 1 її ст. 189 Президент Республіки як глава держави, глава Уряду і верховна адміністративна влада вільно призначає і зміщує міністрів Кабінету та директорів адміністративних департаментів. Для заняття цих посад встановлюються такі ж вимоги, як і для обрання в палату представників (ст. 207).
У деяких президентських республіках парламент все ж таки приймає відоме участь у формуванні центральної виконавчої влади. Так, в США Президент відповідно до частини другої розд. 2 ст. II Конституції виробляє призначення членів Кабінету за порадою і за згодою Сенату. Для виробництва призначень Президентом Філіппін потрібно згідно розд. 16 ст. VII Конституції згоду парламентської комісії з призначень. Проте в обох країнах є підстави вважати модель формування центральної виконавчої влади позапарламентської, бо контроль за призначеннями з боку Сенату США або комісії з призначень Конгресу Філіппін не носить політичного характеру (перевіряються лише компетентність і моральне обличчя кандидатів на посади) і не залежить від результату парламентських виборів.
Внутрішня структура урядів дуже різноманітна, але її можна звести до двох основних систем - континентальної та англосаксонської. В основу пропонованої систематизації покладений принцип визначення складу уряду, а також спосіб утворення допоміжних установ, його обслуговують.
Континентальна система характеризується тим, що до складу уряду входять усі глави центральних відомств із загальнонаціональною територіальної юрисдикцією. Міністри, голови департаментів, державні секретарі, очолювані прем'єр-міністром, складають єдиний колегіальний орган. При континентальній системі організації уряду поза його рамками не залишається будь-яких вищих посадових осіб, які очолюють загальнодержавні виконавчі відомства. Подібний порядок організації уряду неминуче призводить до збільшення його чисельності, що знижує його працездатність. Тому в багатьох країнах, що мають цю систему, створюється більш вузький орган, що складається з керівників найважливіших відомств і міністерств.
Найбільш типовим прикладом у цьому відношенні є італійський уряд. В Італії не існує законів, що обмежують чисельний склад уряду або визначають номенклатуру міністерств, але ст. 95 Конституції наказує створення Бюро Ради міністрів, яке є внутрішньоурядових органом. Крім того, відповідно до Закону про-діяльності Уряду та організації Бюро Ради міністрів від 23 серпня 1988 Голова Ради міністрів з урахуванням думки уряду може створювати Раду кабінету в складі визначених ним міністрів. Головне завдання цього органу - реалізація в діяльності уряду узгоджених позицій "пакту про коаліцію", відповідно до якого представники різних політичних сил увійшли до складу Ради міністрів. На Практиці голова уряду не вільний у виборі кандидатів, оскільки члени Ради кабінету виступають в якості "політичних уповноважених" власних партій. Установа подібного органу, фактично підміняє уряд, являє собою певний крок, до англосаксонської кабінетної системи.
У ФРН уряд у 'власному розумінні слова являє собою колегію, що складається з федерального Канцлера і федеральних міністрів. Один з міністрів призначається федеральним Канцлером на посаду віце-канцлера, який замінює главу уряду під час його хвороби або тимчасової відсутності. У роботі федерального уряду зазвичай приймають участь деякі інші вищі посадові особи - начальник канцелярії Президента республіки, начальник відомства друку та інформації, особистий референт Канцлера. Для обговорення та вирішення важливих державних питань на засідання федерального уряду запрошуються прем'єр-міністри земель, що передбачено Регламентом федерального уряду, прийнятим 11 травня 1951
Західнонімецька державна практика не знає особливої ​​внутрішньоурядової колегії, що можна пояснити двома, обставинами: 1) елемент колегіальності в роботі федерального уряду мінімальний, оскільки всі важливі питання вирішуються одноосібно Канцлером;
2) чисельний склад уряду порівняно невеликий (майже дорівнює Британському Кабінету).
У Конституції V Французької Республіки мало говориться про уряд. Питання про його складі взагалі не врегульоване. До складу французького уряду (як Ради міністрів, так і Ради кабінету) входять міністри, які очолюють центральні виконавчі відомства (міністерства), і державні секретарі, тобто голови департаментів, які вважаються "молодшими міністрами". У тих випадках, коли Президент і Прем'єр-міністр належать до партій парламентської більшості, урядом у власному розумінні слова (Радою міністрів) є колегія, очолювана Президентом. Прем'єр-міністр згідно зі ст. 21 Конституції може головувати на засіданнях Ради міністрів замість Президента лише у виняткових випадках, за прямим дорученням Президента і з певною порядком денним. Та ж колегія, але очолювана не Президентом, а Прем'єр-міністром, являє собою Раду кабінету, основна роль якого зводиться до підготовки рішень для Ради міністрів. В умовах співіснування, коли Президент представляє партію парламентської меншості, а уряд - партію парламентської більшості, роль Прем'єр-міністра істотно зростає: він самостійно визначає структуру уряду, здійснює підбір кандидатур на посади міністрів, а також керує діяльністю уряду.
Кабінет США, з точки зору його внутрішньої структури, належить також до континентальної системи. Американська Конституція нічого не говорить про Кабінет. Тим не менш до кінця дворазового президентства Д. Вашингтона Кабінет увійшов у звичайний державний ужиток і набув рис уряду, хоча не мав жодних законних підстав для свого існування. Чисельний склад Кабінету в США неодноразово змінювався: у 1789 р. до нього входило 5 міністрів, у 1840 р. - 7, в 1901 р. - 9, у 1913 р. - 10; до 1945 р. число членів Кабінету досягла 11, а з 1953 р. знову скоротилося до Ю. До складу Кабінету, який приступив до виконання обов'язків 20 січня 1997 р., входять 14 міністрів: державний секретар, міністр фінансів, міністр оборони, генеральний атторней (глава міністерства юстиції), міністр внутрішніх справ, міністр сільського господарства, міністр праці, міністр торгівлі, міністр освіти, міністр охорони здоров'я і соціального забезпечення; міністр житлового будівництва і міського розвитку, міністр транспорту, міністр енергетики, міністр у справах ветеранів. ,
Крім глав виконавчих департаментів, членами Кабінету, природно, є Президент і віце-президент. Президент може надавати ранг члена Кабінету та деяким іншим вищим федеральним чиновникам. В даний час членами Кабінету є директор Адміністративно-бюджетного управління, директор Федерального агентства з надзвичайних ситуацій, представник США на торгових переговорах, постійний представник США при ООН.
Американський Кабінет є суто дорадчим органом, тому що всі рішення в межах повноважень виконавчої влади приймаються тільки одноосібно Президентом. У цьому відношенні американський Кабінет вельми схожий на британський і різко відрізняється від європейських континентальних урядів. За останній час у зв'язку із зростанням впливу канцелярії Білого дому і виконавчого апарату при Президентові значення Кабінету істотно знизилося. Слід мати на увазі, що фактично процес прийняття рішень може здійснюватися Президентом і без участі Кабінету в повному складі. Для цієї мети Президенти часто створюють більш вузькі дорадчі колегії, які з найбільш довірених людей, які в США іменуються "кухонними кабінетами".
Англосаксонська система зобов'язана своїм походженням державній практиці Великобританії, звідки вона потім поширилася в інші країни (Канада, Австралія, Індія та ін.) Ця система урядової структури відрізняється двома істотними особливостями.
По-перше, реально існуючий вищий виконавчий орган державної влади конституцією не передбачений. У всіх країнах, що дотримуються цієї системи, кабінет існує на основі конституційної угоди. Англійські юристи Уейд і Філліпс пишуть: "Незважаючи на те, що існування Кабінету визнано одним з положень Закону про міністрів Корони 1937 р., що передбачають виплату платні міністрам - членам Кабінету, Кабінет є таким органом правління, в основі існування якого лежить конституційний. Звичай. Ні статути, ні загальне право не визначають її складу та не формулюють його повноваження. Кабінет - це всього лише позначення певної групи королівських службовців, яких прем'єр-міністр запрошує для того, щоб вони разом з ним давали поради Королю з питань управління країною "68.
У Великобританії, Канаді, Австралії до сих пір конституційна догма на перший план ставить таємний рада (в Австралії та Новій Зеландії він називається виконавчою радою), реальне значення якого в практичному здійсненні державного керівництва суспільством дорівнює нулю.
По-друге, до складу уряду у власному значенні слова, тобто кабінету, входять не всі глави центральних виконавчих відомств, а лише найважливіші з них. Міністри в "ранзі членів кабінету" займають привілейоване становище стосовно тих членів уряду, які в кабінет не входять. Таким чином, при англосаксонської системи поняття "уряд" і "кабінет" не збігаються.
Для того щоб проілюструвати обидві характерні риси англосаксонської системи, зупинимося на її прабатьків - Британському Кабінеті.
Як вже було сказано, поняття "кабінет" і "уряд" у Великобританії не збігаються. Під урядом розуміється сукупність всіх вищих посадових осіб у рамках системи виконавчої влади, які Поділяються на декілька рангів, і далеко не всі з них очолюють ті чи інші департаменти. Так, уряд Маргарет Тетчер в кінці 80-х рр.. складалося з 30 міністрів, або державних секретарів, 24 державних міністрів і 45 парламентських секретарів і заступників секретарів. Чисельний склад уряду змінюється в залежності від його реорганізацій (злиття департаментів або їх поділ), але в обмежених межах.
Кабінет являє собою вузьку колегію, що складається з найбільш важливих міністрів і державних секретарів (кабинетских міністрів і старших кабинетских міністрів). Вважається, що Кабінет остаточно оформився на початку XVIII ст. при Король Георге I (1660 - 1727) і з тих пір увійшов у державну практику. Кабінет не має ніякої статутною основи, так як його існування не спирається на парламентські закони. Він існує на основі конституційної угоди. Сучасний британський учений Р. М. Паннет так пише про це повновладних органів: "Кабінет є комітетом уряду, що складається з двадцяти або близько цього старших членів уряду, які збираються разом для того, щоб наглядати та координувати роботу всієї урядової машини" 69. До складу Кабінету Тоні Блера, сформованого у травні 1997 р., входять прем'єр-міністр, віце-прем'єр, канцлер казначейства. Міністри і державні секретарі, які очолюють департаменти іноземних справ, юстиції, внутрішніх справ, освіти і праці, торгівлі і промисловості, транспорту, соціального забезпечення, оборони, охорони здоров'я, сільського господарства, культурної спадщини, казначейства, у справах Шотландії, у справах Північної Ірландії, по справах Уельсу, по співпраці з країнами, що розвиваються, а також канцлер Герцогства Ланкастерського, лідер фракції в Палаті громад, лорд-канцлер.
У 1918 р. Комітет Холдейна так визначив функції Кабінету: остаточне визначення політики, яка повинна бути представлена ​​Парламенту; верховний контроль за виконавчою владою у відповідності до приписів Парламенту; постійна координація І розмежування діяльності всіх державних департаментів (так в Британії називаються міністерства). Кабінет не видає ніяких нормативних актів, але він визначає і спрямовує всю урядову політику, його рішення носять характер політичної директиви, які перетворюються на нормативні акти через Парламент і відповідних міністрів. Тільки в цьому випадку вони знаходять юридичну силу. Кабінет очолюється прем'єр-міністром - лідером перемогла на виборах партії. Вона відіграє вирішальну роль як у формуванні Кабінету, так і в керівництві його діяльністю.
Індійський варіант англосаксонської системи дуже близький до британським зразком. Конституція Індії говорить лише про Раду міністрів, наділяючи його дуже скромними повноваженнями. Однак на практиці, закріпленій конституційною угодою, склався Кабінет, який значно вже по своєму складу, чим Рада міністрів. До складу очолюваного прем'єр-міністром Кабінету входять лише найважливіші міністри: закордонних справ, внутрішніх справ, оборони, продовольства і сільського господарства, громадських робіт, житлового будівництвами постачання, освіти і наукових досліджень, фінансів, праці, планування та енергетики, торгівлі і промисловості, залізних доріг. За межами Кабінету залишається значна кількість міністрів та інших вищих посадових осіб, які входять до складу Ради міністрів.
Континентальна та англосаксонська системи є найбільш поширеними, але аж ніяк не універсальними урядовими структурами. Існує ряд різновидів урядової організації, які або поєднують в собі риси названих систем, або мають свою власну специфіку. Так, у Новій Зеландії юридично вищим виконавчим органом державної влади є виконавча рада, що представляє собою копію Британської таємної ради. На практиці ж всі повноваження з управління країною зосереджені в руках Кабінету, який існує на основі звичаю. Виконавча Рада складається з міністрів і очолюється генерал-губернатором, який формально вважається главою виконавчої влади. Насправді виконавча рада лише оформлює рішення Кабінету. Конституція ж, тим не менш, ігнорує існування повновладного Кабінету. Аналогічна система застосовується в Австралії.
У сучасну епоху в багатьох країнах спостерігається тенденція до звуження складу уряду. В даний час чисельний склад урядів коливається зазвичай від шести до 20 членів. У цьому знаходять своє вираження процеси економічної централізації, неминуче породжують те, що державознавство називає "концентрацією керівництва".