Введення
У процесі економічних і політичних перетворень кінця 1980-х - початку 1990-х років в Росії виникла нова інституціональне середовище, кардинально змінилася міграційна ситуація, виникли нові форми міграцій, припинилося фінансування ряду державних міграційних програм. У результаті багато методи регулювання внутрішніх міграційних процесів, активно застосовувалися в рамках планової економіки та адміністративно-командної системи управління, з початком ринкових реформ значною мірою втратили свою ефективність. В умовах перехідної економічної системи досягнення радянського періоду в області формування постійного населення в районах Крайньої Півночі, регіонах Сибіру і Далекого Сходу у зв'язку зі згортанням виробничого та житлового будівництва, а також зростанням безробіття в цих регіонах перетворилися на найгострішу соціально-економічну проблему, для вирішення якої треба було розробити нові підходи та інструменти. Таким чином, з'явилася потреба у новій міграційної політики, адекватної реаліям перехідної економічної системи Росії.Одним з негативних моментів 1990-х років слід визнати хаотичність розвитку міграційного законодавства, що багато в чому було обумовлено відсутністю чіткої концептуальної основи державної міграційної політики.
1. Управління міграцією на федеральному рівні
На федеральному рівні управління міграцією протягом тривалого часу фокусувалася на прийомі і розміщенні вимушених мігрантів (біженців і вимушених переселенців). В останні роки акцент перемістився на боротьбу з нелегальною імміграцією, що знайшло яскраве відображення в законах про громадянство і про іноземних громадян. При цьому на задній план відійшли проблеми облаштування біженців і вимушених переселенців, незважаючи на те, що перед значної їх частиною держава так і не виконав взятих на себе в 1990-і роки зобов'язань. Для МВС, у веденні якого зараз знаходиться управління міграціями, міграційні проблеми, очевидно, відносяться до другорядних і. головне, здаються розв'язуваними традиційними для цього міністерства заборонно-контрольними методами. Реальний внесок держави в регулювання міграцій складається в усі ускладнюється системі контролю та реєстрації, яка обов'язкова і для внутрішніх, і для зовнішніх мігрантів. Система ця надзвичайно забюрократизована і при цьому малоефективна, бо її дуже легко "обійти", враховуючи її корупційність. На сьогоднішній день в російському законодавстві кількість нормативно-правових актів, які зачіпають ті чи інші аспекти управління міграційними процесами, налічує більше десятка федеральних законів, понад п'ятдесят діючих указів Президент Російської Федерації, постанов і розпоряджень Уряду Російської Федерації, нормативних актів різних міністерств і відомств, а також кілька десятків міждержавних і міжурядових угод. Однак, незважаючи на таке різноманіття федерального правового досвіду, а також величезний масив законів та інших нормативних правових актів, прийнятих в суб'єктах Росії, питання управління внутрішньоросійськими міграційними процесами практично не відображені в сучасному міграційному законодавстві Російської Федерації. В даний час Федеральна міграційна служба МВС Росії, за образним висловом заст. директора цієї служби генерала М. Тюркіна, "в основному тільки відстежує процеси внутрішньої міграції, але не регулює їх".Таким чином, внутрішні міграції (такі важливі для соціально-економічного розвитку країни і представляють звичний об'єкт управління в дореволюційній Росії в радянський період) практично ігноруються без жодного логічного пояснення такого підходу держави. Це тим більш не виправдано, враховуючи, що масштаби внутрішніх переміщень населення значно перевершують зовнішні міграції. Доводиться констатувати той факт, що в Росії до цього часу відсутня офіційно схвалена державна стратегії в області управління міграційними процесами, яка б враховувала об'єктивні чинники сьогодення і майбутнього розвитку країни і воєдино всі типи і види міграційних рухів, інтереси федеративної держави і його окремих, а також різних груп населення, включаючи мігрантів. Концепція регулювання міграційних процесів Російської Федерації, схвалена розпорядженням Уряду РФ 1 березня 2003 (№ 256-р), не усуває цю прогалину, оскільки в ній питання вдосконалення законодавства у сфері міграції розглядаються в узагальненому вигляді і не міститься чітких установок щодо міграційної політики країни . Однак найбільший провал нинішньої державної міграційної політики полягає у відсутності будь-якої політики по відношенню до внутрішньої міграції.
Для досягнення оптимального результату, на наш погляд, представляється доцільним якнайшвидша розробка і прийняття Концепції державної міграційної політики, яка покликана визначити основні напрями реалізація державної політики. Концепція повинна виступати в якості загального підходу, генеральної ідеї, що об'єднує всі заходи міграційної політики в несуперечливу систему. Фундаментальною ідей концепції має стати розуміння того, що міграція - це не зло, з яким потрібно боротися, використовуючи весь потужний репресивний апарат держави, а благо для Росії.
Спостерігається в Росії економічне зростання, що призводить до виникнення неминучих територіальних та галузевих диспропорцій у розміщенні населення і робочої сили, поряд із значним скороченням чисельності працездатного населення внаслідок несприятливої демографічної ситуації зумовлюють необхідність міжрегіонального перерозподілу населення з урахуванням потреб економіки та інтересів національної безпеки Росії. Теоретично механізмом такого перерозподілу населення повинна виступати внутрішня міграція населення, покликана пом'якшити суттєві регіональні відмінності і більш ефективно задіяти дефіцитні трудові ресурси Росії. Разом з тим, як було показано нами в попередніх розділах, адміністративні бар'єри, недостатня ступінь розвитку російських ринків праці та житла, а також фінансового ринку призводять до неефективності ринкових механізмів регулювання міграційних потоків усередині країни.
2. Історичний досвід регулювання міграції
Історичний досвід показує, що в російських умовах рішення проблем переселення можливе лише при організуючої ролі держави на всіх стадіях міграційного процесу, аж до облаштування. Остання зумовлює необхідність проведення цілеспрямованої державної політики в галузі управління внутрішніми міграціями і, відповідно, розробки комплексу заходів щодо вдосконалення державної міграційної політики на федеральному і регіональному рівнях, спрямованих на заохочення переміщень жителів між регіонами країни. Такий комплекс заходів, серед іншого, повинен грунтуватися на історичній практиці регулювання міграційних процесів у Росії, результати проведеного моніторингу соціально-економічного розвитку територій, координації зусиль федеральних і регіональних влад в даному напрямку.Як показав проведений нами аналіз російської міграційної політики в історичній ретроспективі, практика державного регулювання міграційних процесів у Росії має глибокі історичні корені і розроблену стосовно до конкретних історичних, природно-кліматичних і соціально-економічних умов розвитку країни теоретичну базу. Окремі методи регулювання (перш за все, економічні) внутрішньої міграції населення, що застосовувалися і в часи Російської імперії, і в Радянському Союзі і показали свою ефективність можуть бути успішно використані і в сучасній Росії.
Внутрішня міграційна політика являє собою систему загальноприйнятих на рівні ідей і концептуально об'єднаних заходів щодо стимулювання або обмеження переміщень населення всередині країни в обсягах і напрямах, що враховують конкретно-історичні умови країни і відповідають поточним і перспективним цілям розвитку країни та її окремих регіонів.
Для забезпечення оптимізації структури і масштабів внутрішньоросійських міграційних потоків у рамках державної міграційної політики можуть застосовувати такі передбачені нормативно-правовими актами методи міграційного регулювання (заходи міграційної політики), як:
адміністративні (що передбачають адміністративну відповідальність, у тому числі державних службовців, за порушення існуючих нормативних актів);
економічні (що передбачають податкові пільги, надання фінансової допомоги на здійснення переїзду та облаштування на новому місці, регулювання вартості оренди та покупки житла тощо);
пропагандистські, соціально-психологічні (що передбачають цілеспрямований вплив на систему переваг і ціннісних орієнтацій, що формують міграційне поведінка населення).
Всі заходи можна також розділити на стимулюючі і обмежуючі міграційну рухливість населення. Сучасні реалії зумовлюють необхідність здійснення державного управління міграційними процесами, насамперед, шляхом використання економічних стимулів переселення в ті чи інші регіони країни.
На наш погляд, державна політика в галузі регулювання внутрішніх міграцій в Російській Федерації повинна поєднувати в собі інтереси особистості, суспільства і держави. Її фундаментальними цілями повинні стати:
• захист прав і свобод громадян Російської Федерації, забезпечення якнайповнішої реалізації економічного потенціалу індивідів;
• забезпечення сталого соціально-економічного та демографічного розвитку країни, раціональне розміщення населення на території країни з урахуванням потреб економічного розвитку країни;
• захист національних інтересів і забезпечення безпеки Російської Федерації. У рамках реалізації першої фундаментальної мети необхідно усунути (формальні і неформальні) адміністративні бар'єри внутрішньої міграції і забезпечити свободу пересування громадян Росії і вибору ними свого місця проживання та перебування в межах країни. В даний час без наявності постійної реєстрації в даному регіоні (населеному пункті) практично неможливо влаштуватися на роботу не тільки в Москві та Санкт-Петербурзі, але і в інших регіонах і окремих містах, навіть тих, де невисокий рівень безробіття.
Необхідно привести сформовану практику формальних і неформальних обмежень внутрішніх переселень громадян за допомогою інституту реєстрації за місцем проживання і місцю перебування відповідно до норм федерального законодавства. Дійсним рішенням даної проблеми стане перехід від дозвільної на заявний реєстрацію за місцем проживання. Слід зазначити, що цей захід може бути введена в короткий термін, оскільки підготовлена законодавчо і не вимагає значних фінансових витрат. Головне, забезпечити державний контроль з боку органів внутрішніх справ за її дотриманням. До осіб, що створює адміністративні бар'єри для мігрантів, повинні негайно застосовуватися заходи дисциплінарного та адміністративного впливу.
Доцільним також є створення єдиного централізованого інформаційного ресурсу (інформаційної системи), яка б відображала переміщення громадян та їх постійне місцезнаходження, а також про надані їм державні гарантії і соціальної підтримки. Створення такої інформаційної системи дозволить поліпшити статистичний облік внутрішньоросійських міграцій, а також необхідно для розробки і проведення ефективної державної регіональної політики. Тільки наявність повної і достовірної інформації про міграційних процесах дозволить раціонально і ефективно регулювати міграційні переміщення в регіоні.
За зразок можуть бути взяті аналогічні системи, що існують в економічно розвинених країнах (наприклад, система соціального страхування та соціального забезпечення в США). Разом з тим при створенні системи повинні бути опрацьовані питання збереження персональної інформації.
Для реалізації першої та другої фундаментальних цілей необхідно усунути економічні бар'єри міграції, тобто забезпечити фінансову можливість переміщення трудових ресурсів з трудонадлишкових регіонів у трудодефіцитні, а також вирішити проблему зайнятості та облаштування мігрантів на новому місці. На даний момент значна частина жителів Росії потрапила в так звану "пастку бідності", суть якої полягає в тому, що, незважаючи на наявність бажання змінити місце проживання, індивіди не мають мінімальними фінансовими засобами, що дозволяють здійснити їм переїзд.
На наш погляд, необхідно розробити заходи державної фінансової підтримки окремим категоріям мігрантам. Такі заходи повинні бути адресовані, перш за все, громадянам, які стали на облік в регіональних органах зайнятості населення, і що у депресивних регіонах, а також громадянам, що прямують у важливі з точки зору інтересів національної безпеки регіони країни.
За зразок такої допомоги можуть бути взяті державні гарантії і заходи соціальної підтримки, що надаються учасникам Державної програми зі сприяння добровільному переселенню в Російську Федерацію співвітчизників, що проживають за кордоном, у тому числі:
компенсація витрат на переїзд внутрішнього мігранта (у ряді випадків також членів його сім'ї) до нового місця проживання;
компенсація витрат на перевезення особистого майна мігранта;
надання одноразової допомоги на облаштування ("підйомних");
надання довгострокових позик на будівництво або придбання житла, надання землі для будівництва будинку;
отримання щомісячної допомоги за відсутності доходу від трудової, підприємницької та іншої не забороненої законодавством Російської Федерації діяльності, але не більше ніж протягом шести місяців. Розмір допомоги повинен визначатися з урахуванням прожиткового мінімуму, встановленого у відповідному суб'єктові РФ;
отримання соціального пакету, що включає в себе послуги державних і муніципальних установ дошкільного виховання, загальної та професійної освіти, соціального обслуговування, охорони здоров'я та послуги державної служби зайнятості.
Державна фінансова допомога може надавати як на оплатній основі (наприклад, для безробітних громадян, які знайшли роботу в іншому регіоні країни), так і на безоплатній основі (для громадян, що прямують у стратегічно важливі з точки зору інтересів національної безпеки Росії регіони, які характеризуються скороченням чисельності населення ).
3. Основні складнощі в управлінні міграцією
Внутрішні переміщення громадян значно обмежені нерозвиненістю інститутів російського ринку житла. При цьому гальмом на шляху підвищення міграційної мобільності населення є вже не відсутність ринку житла як такого, не неможливість зняти або поміняти житло, а сукупність інституціональних (нерозвиненість іпотечного кредитування, вузькість ринку дешевого житла в поєднанні з низькою ціною праці і практично повною неможливістю накопичити коштів на купівлю квартири для більшості громадян), і географічно закономірних бар'єрів (широкий ціновий діапазон на житло в різних регіонах і в різних типах населених пунктів). Зараз, якщо людина переїжджає з регіону в регіон, орендувати муніципальне житло неможливо - для цього роки складатися "в черзі", у підприємств практично не залишилося гуртожитків. Єдина альтернатива - купити або зняти житло на ринкових умовах, яке в десятки і сотні разів дорожче, ніж муніципальне.Необхідно подолати закрепощенность населення нерозвиненістю інститутів житлового ринку. Вирішення цього завдання може бути забезпечене такими методами: сприяння широкому розповсюдженню і розвитку інституту іпотеки; сприяння розвитку системи доступного муніципального та / або корпоративного житла; сприяння створенню цивілізованого ринку оренди житла; державна підтримка девелоперських компаній (з урахуванням потреб регіону в населенні і робочої сили) . Повинна бути забезпечена максимальна доступність житла на ринкових умовах для переважної більшості населення. Середній працівник, який знайшов роботу в конкретному регіоні, повинен мати можливість на свою заробітну плату знайти прийнятне житло і при цьому не голодувати, не ходити в лахмітті і не жертвувати освітою дітей. Необхідно також розробити механізм дієвого забезпечення захисту приватної власності, перш за все, житлової, оскільки в даний час власники житла часто відмовляють квартиронаймачам в реєстрації через страх втратити житло.
Створення ефективного ринку житла приведе до того, що пріоритетним при виборі місця буде вже наявність вільних вакансій в даному регіоні і пропонований рівень зарплати. Останнє дозволить сформувати в Росії ефективний міжрегіональний ринок праці. Значущим бар'єром внутрішньої міграції виступає сегментування російського ринку праці. Як показує аналіз, в даний час у внутрішніх російських міграційних потоках переважає внутрішньорегіональної міграції (майже 60%). Наслідком останнього є зменшення впливу внутріросійської міграції на вирівнювання диспропорцій у соціально-економічному розвитку регіонів шляхом перерозподілу робочої сили між регіонами. У підсумку в сучасній Росії замість "єдиного ринку праці" існують відносно замкнуті, незалежні і автономно розвиваються регіональні ринки праці. Крім того, в Росії не існує розвинутої інформаційної бази про наявні вакансії, значна частина людей (особливо в регіонах) змушене шукати роботу через друзів, знайомих, використовуючи інші неформальні канали пошуку роботи.
Підвищенню міграційної рухливості індивідів сприятиме створення мережі регіональних (міжрегіональних) інформаційно-правових консультаційних центрів та бірж праці; формування єдиного російського банку вакансій (національного банку вакансій) і національного банку громадян, готових змінити місце проживання (з урахуванням їх побажань); підтримка рекрутингових компаній ; створення федеральної системи обліку відомостей про потреби в робочій силі в різних регіонах; сприяння розвитку кредитування під самозайнятість та дрібне підприємництво. Важливим представляється об'єднати зусилля державних служб і недержавних інформаційних посередників, в першу чергу на електронному ринку працевлаштувань. Основним завданням міжрегіональних трудових центрів має стати надання громадянам-потенційним мігрантам інформації про можливості внутрішньоросійських переселень; про перспективні або не рекомендуються для розселення територіях та населених пунктах, надання підтримки переселенцям з неперспективних населених пунктів, що дозволяє мігрантам усвідомлено і цілеспрямовано приймати рішення про переселення. У міжрегіональних трудових центрах, а також територіальних управліннях служби зайнятості повинна бути база даних про наявні вакансії по всій країні, перелік провідних підприємств і організацій даного регіону з характеристикою їх галузевої структури та професійно-кваліфікаційними вимогами до працівників; перспективних напрямах розвитку приватного підприємництва та малого бізнесу . По можливості, банк даних повинен включати відомості про наявність та можливості отримання житла, список. Оскільки в даний час підприємства не завжди надають відомості про відкриті вакансії до служби зайнятості, то, можливо, необхідно законодавчо закріпити обов'язок компанії при відкритті вакансії надавати інформацію про неї в службу зайнятості.
У рамках реалізації третьої фундаментальної мети необхідно створити умови для збереження та подальшого формування населення у важливих в геополітичному відношенні регіонах північних, східних і прикордонних регіонах Російської Федерації. Те, що відбулося в 1990-і роки кардинальна зміна в порівнянні з попередніми десятиліттями напрямків внутрішньоросійських міграційних потоків призвело до значного скорочення чисельності населення в стратегічно важливих з точки зору інтересів національної безпеки регіонах Росії. Зниження чисельності населення північних і східних регіонів Росії, в свою чергу, руйнує трудовий потенціал, адаптований до природних умов цих регіонів і в перспективі може стати загрозою реалізації великих інвестиційних проектів.
Заходи державної політики повинні бути спрямовані на відновлення економічної активності підприємств, розташованих на території Крайньої Півночі, Сибіру і Далекого Сходу, шляхом проведення активної економічної політики у зазначених регіонах, включаючи розробку і реалізацію інвестиційних програм, надання податкових пільг і субсидій; на розвиток соціальної, транспортної та ринкової інфраструктури, житлове будівництво у вказаних регіонах.
Висновок
Таким чином, підвищення внутрішньої мобільності населення є необхідною умовою для забезпечення сталого соціально-економічного розвитку Росії. При цьому необхідний системний підхід до регулювання внутрішніх міграційних потоків та організації взаємодії федеральних органів державної влади з органів влади суб'єктів Російської Федерації, громадськими організаціями та бізнес-спільнотою. Цілі і завдання міграційної політики Російської Федерації повинні бути узгоджені з прогнозами та програмами соціально-економічного та демографічного розвитку окремих територій та суб'єктів Федерації; міграційна політика повинна проводитися в тісному зв'язку з державною політикою в галузі зайнятості населення та політикою у сфері регіонального розвитку. Практика латання дірок міграційних повинна поступитися місцем комплексної, зваженої міграційної політики, орієнтованої на заохочення внутрішньої міграційної рухливості громадян з урахуванням пріоритетів соціально-економічного розвитку країни. У свою чергу, підвищення мобільності населення дозволить більш оперативно реагувати на виклики, пов'язані з реалізацією політики модернізації економіки і сприянням сталому економічному зростанню, включаючи підвищення ролі переробних та інноваційних секторів в економічному розвитку.Список літератури
1. Алешковский І.А. Внутрішня міграція населення в сучасній Росії: тенденції, детермінанти, політика. М.: Економічний факультет МДУ, ТЕИС, 2008.2. Воробйова О.Д. Міграційна політика. Серія "Міграція населення". Додаток до журналу "Міграція в Росії". Випуск 6.М., 2001.
3. Мукомель В.І. Міграційна політика Росії: пострадянські контексти / Інститут соціології РАН. М.: Диполь-Т, 2008.
4. Регент Т.М. Міграція в Росії: проблеми державного управління. М.: Видавництво ІСПЕН, 2007.
5. Довідкова правова система "Гарант" на DVD. Платформа F1 від 21.01.2006.