Удосконалення реєстраціїлегалізації обєднань громадян органами юстиції на прикладі Запорізької

КЛАСИЧНИЙ ПРИВАТНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

МАГІСТЕРСЬКА РОБОТА

УДОСКОНАЛЕННЯ РЕЄСТРАЦІЇ/ЛЕГАЛІЗАЦІЇ ОБ’ЄДНАНЬ ГРОМАДЯН ОРГАНАМИ ЮСТИЦІЇ НА ПРИКЛАДІ ЗАПОРІЗЬКОЇ ОБЛАСТІ

Запоріжжя

2008

РЕФЕРАТ

Магістерська робота: 108 сторінок, 44 джерела, 3 додатки, 2 рисунка.

Об'єкт дослідження – управлінська діяльність та здійснення повноважень органами юстиції у сфері реєстрації/легалізації об’єднань громадян.

Мета роботи – виклад на основі аналізу чинного законодавства головних засад управлінської діяльності та здійснення повноважень органами юстиції у сфері реєстрації/легалізації об’єднань громадян.

У процесі дослідження поставлених питань використовувалися наступні методи: загальнологічні методи наукового дослідження такі як: аналіз, узагальнення, аналогія, історико-правовий метод при аналізі тенденції розвитку і становлення державного управління в сфері державної реєстрації/легалізації об’єднань громадян.

Актуальне значення має розкриття місця і ролі державного управління органів юстиції у вирішенні проблем удосконалення існуючого механізму легалізації об’єднань громадян. Це питання у сучасних умовах набуває все більшого значення, оскільки безпосередньо впливає на забезпечення прав і свобод всіх громадян України.

У даній роботі державне управління юстицією розглянуто в площині питань реєстрації/легалізації об'єднань громадян, інших громадських формувань по вертикалі: Мін'юст - Департамент легалізації та регулювання діяльності бюро кредитних історій; головні управліннях юстиції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі - структурні підрозділи, які виконують функції легалізації об'єднань громадян; - районні, районні у містах, міські (міст обласного значення), міськрайонні управліннях юстиції - спеціалісти відповідних управлінь юстиції.

ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ ЮСТИЦІЄЮ, ЛЕГАЛІЗАЦІЯ ОБ’ЄДНАНЬ ГРОМАДЯН, РЕЄСТРАЦІЯ ПОЛІТИЧНИХ ПАРТІЙ, РЕЄСТРАЦІЯ ЮРИДИЧНИХ ОСІБ, ДЕРЖАВНИЙ РЕЄСТР ОБ’ЄДНАНЬ ГРОМАДЯН ТА БЛАГОДІЙНИХ ОРГАНІЗАЦІЙ, РЕФОРМУВАННЯ ОРГАНІВ ЮСТИЦІЇ.

ПЕРЕЛІК УМОВНИХ ПОЗНАЧЕНЬ, СИМВОЛІВ, ОДИНИЦЬ,

СКОРОЧЕНЬ І ТЕРМІНІВ

БО Благодійна організація

ГО Громадське об’єднання

НПО Неприбуткові організації

ЦК Цивільний кодекс

ЦПК Цивільний процесуальний кодекс

Мін'юст Міністерство юстиції України

Закон про державну

реєстрацію Закон України „Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців”

ЗМІСТ

ВСТУП

РОЗДІЛ 1 ТЕОРЕТИЧНІ АСПЕКТИ УПРАВЛІНСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ЮСТИЦІЇ

1.1 Загальні положення державного управління юстицією

1.2 Основні етапи розвитку системи органів юстиції в Україні

1.3 Огляд повноважень органів юстиції з реєстрації/легалізації об’єднань громадян

Висновки до розділу 1

РОЗДІЛ 2 АНАЛІЗ ЗДІЙСНЕННЯ ДЕРЖАВНО-ВЛАДНИХ ПОВНОВАЖЕНЬ ОРГАНАМИ ЮСТИЦІЇ З ПИТАНЬ РЕЄСТРАЦІЇ ТА ПРИПИНЕННЯ ГРОМАДСЬКИХ ОРГАНІЗАЦІЙ І ПОЛІТИЧНИХ ПАРТІЙ

2.1 Порядок придбання політичними партіями легального статусу

2.2 Повноваження органів юстиції з питань легалізації громадських організацій, реєстрації благодійних та інших неприбуткових організацій

2.3 Підстави, порядок і наслідки припинення об’єднань громадян

2.4 Ситуаційний аналіз здійснення повноважень з реєстрації/легалізації об’єднань громадян на прикладі Головного управління юстиції у Запорізькій області

Висновки до розділу 2

РОЗДІЛ 3 ШЛЯХИ УДОСКОНАЛЕННЯ РЕЄСТРАЦІЇ/ЛЕГАЛІЗАЦІЇ ОБ’ЄДНАНЬ ГРОМАДЯН ОРГАНАМИ ЮСТИЦІ

3.1 Проблемні питання, що виникають під час здійснення повноважень органами юстиції з питань реєстрації/легалізації об’єднань громадян

3.2 Пропозиції та рекомендації щодо удосконалення механізму та діяльності органів юстиції при здійсненні реєстрації/легалізації об’єднань громадян

Висновки до розділу 3

ВИСНОВКИ

ДОДАТКИ

ВСТУП

Актуальність теми. Приступаючи до вивчення шляхів удосконалення реєстрації/легалізації об’єднань громадян органами юстиції, управлінської діяльності та здійснення повноважень цими органами, необхідно, передусім, визначити, що ж таке управління? Цей термін став універсальним засобом характеристики певного виду діяльності, тобто сукупності дій, що здійснюються ради досягнення відповідних суспільно значущих цілей.

У самому широкому значенні управління означає керівництво будь-чим (або будь-ким). У подібному розумінні воно трактується і в наші дні. Однак обмежитися такою констатацією недостатньо.

Виникає потреба розкриття змісту цього керівництва, його функціонального значення. Управління є функція організованих систем різної природи, яка забезпечує їх цілісність, сприяє досягненню виконання певних задач, збереженню їх структури, підтримці режиму їх діяльності.

Управління по своїй суті зводиться до керуючого впливу суб'єкта на об'єкт, змістом якого є упорядкування системи, забезпечення її функціонування. Це цілеспрямований упорядкований вплив, що реалізується в зв'язках між суб'єктом і об'єктом і здійснюється безпосередньо суб'єктом управління. Крім того, управління реальне тоді, коли в наявності відоме підкорення об'єкта суб'єкту управління, керованого елемента системи її керуючому елементу. Отже, керуючий (що упорядковує) вплив - прерогатива суб'єкта управління. Такі основні риси, що характеризують загальне поняття управління.

Термін «державне управління» широко використовується у вітчизняній і зарубіжній науковій літературі, а також в законодавстві багатьох країн.

Місце і роль державного управління визначаються наступними характеристиками:

державне управління - це конкретний вид діяльності по здійсненню єдиної державної влади, що має функціональну і компетенційну специфіку, що відрізняє його від інших видів (форм) реалізації державної влади;
державне управління - діяльність виконавчо-розпорядливого характеру. Основним напрямом її є виконання, тобто проведення в життя законів і підзаконних нормативних актів. Досягається ця мета використанням необхідних юридично-владних повноважень;
державне управління - прерогатива спеціальних суб'єктів, що узагальнено визначаються як виконавчо-розпорядливі органи державної влади або ж органи державного управління;
державне управління - підзаконна діяльність, здійснювана «на основі і на виконання закону»; вона вторинна по відношенню до законодавчої діяльності.

Така узагальнена характеристика державного управління, до якої можна додати і деякі інші специфічні його ознаки, в числі яких: вертикальність (субординарність, ієрархічність) системи виконавчо-розпорядливих органів; реалізація юридично-владних повноважень, що належать цим суб'єктам в адміністративному, тобто у позасудовому порядку; передбачена чинним законодавством можливість адміністративної правотворчості і т.п.

Процес реалізації завдань і функцій знаходить свій юридичний вияв у відповідних формах. Форми управлінської діяльності визначаються характером відносин у сфері управління. Вони складаються в процесі здійснення виконавчої та розпорядчої діяльності. Управлінська діяльність викликає різні наслідки: одні дії призводять до юридичних наслідків, інші - ні.

Форми управлінської діяльності прямо чи опосередковано обумовлені тими юридичними приписами, за допомогою яких держава регулює діяльність виконавчої влади.

Органи виконавчої влади обирають ті форми, які видаються за даних конкретних умов найбільш виправданими та ефективними. Це означає що в процесі управлінської діяльності відповідні органи виконавчої влади (посадові особи) на основі чинного законодавства самостійно встановлюють обов'язкові правила поведінки (норми права) з питань, що віднесені до їх компетенції. Під час практичного виконання завдань, покладених на апарат управління, вони реалізують розпорядчі повноваження, змістом яких є виконання вимог закону і організація застосування правових норм, а у передбачених законом випадках здійснюють адміністративну юрисдикцію.

Ця діяльність органів управління пов'язана з виданням правових актів, які тягнуть за собою певні юридичні наслідки, тобто ведуть до виконання, зміни або припинення адміністративних правовідносин між суб'єктом і об'єктом управління, і є правовими формами.

Здійснення виконавчої влади у правовій формі є виразом того, що повноваження, якими наділені управлінські органи, носять державно-владний характер з точно визначеним способом їх втілення в життя шляхом видання юридичних актів.

Встановлення та застосування норм права у процесі державного управління здійснюється державними органами через видання актів державного управління.

В юридичній літературі акти державного управління по-перше розглядаються у якості дії, по-друге як документ, по-третє як форма виконавчо-розпорядчої діяльності - це останнє розуміння акта найбільш розповсюджене.

Сьогодні потрібна така організації виконавчої влади, яка б забезпечувала істотне підвищення дієвості державного управління. Досягти такого становища неможливо без широкого використання наукових підходів до реформування всіх основних інститутів державного управління. Тому необхідним є суттєве поглиблення досліджень управлінської проблематики, а в межах юридичних наук – особливо її організаційно-правових аспектів.

Значної уваги заслуговує проблематика, пов'язана з виявленням особливостей державного управління в окремих сферах суспільного розвитку.

Окрім теоретичних питань, в даній роботі, у якості прикладу конкретного здійснення державного управління розглянута функціональна компетентність і особливості здійснення діяльності органами юстиції в сфері реєстрації/легалізації громадських об’єднань. Тим паче, що зміцнення правової держави – основне завдання органів юстиції.

Актуальне значення має розкриття місця і ролі органів юстиції у вирішенні проблем удосконалення існуючого механізму легалізації об’єднань громадян. Це питання у сучасних умовах набуває все більшого значення, оскільки безпосередньо впливає на забезпечення прав і свобод всіх громадян України.

У літературі висвітлювалися окремі проблеми створення та державної реєстрації (легалізації) об’єднань громадян – вітчизняними і зарубіжними авторами: О. Вінник, С. Зінченком, Н. Саніахметовою, М. Галянтичем, А. Бризгаліним, А. Ноздрачовим та іншими, однак необхідності комплексного дослідження це не зняло.

Великого прикладного значення набуває проблематика, пов'язана з якісним покращенням організації та діяльності системи органів юстиції, визначенням структурно-функціональних засад побудови цієї системи в сфері реєстрації об’єднань громадян.

Органи юстиції області представляють одну з гілок місцевої виконавчої влади, основним призначенням якої є участь в забезпеченні реалізації державної правової політики.

Діяльність органів юстиції - це діяльність, перш за все, направлена на виконання завдань зміцнення законності, організації захисту прав і законних інтересів громадян і їх об'єднань, підприємств, установ, організацій і держави.

У даній роботі державне управління юстицією розглянуто в площині питань реєстрації/легалізації об'єднань громадян, інших громадських формувань по вертикалі:

- Міністерство юстиції України (Мін'юст) - Департамент легалізації та регулювання діяльності бюро кредитних історій;

- головні управліннях юстиції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі - структурні підрозділи, які виконують функції легалізації об'єднань громадян;

- районні, районні у містах, міські (міст обласного значення), міськрайонні управліннях юстиції - спеціалісти відповідних управлінь юстиції.

Мета і завдання дослідження. Мета роботи полягає в теоретичному дослідженні шляхів удосконалення реєстрації/легалізації об’єднань громадян органами юстиції на базі аналізу українського законодавства та існуючої практики та в обґрунтуванні нових наукових положень та пропозицій до законодавства щодо правового забезпечення таких умов створення та реєстрації громадських об’єднань, які сприятимуть попередженню правопорушень у процесі їх легалізації та створенню оптимальних умов ефективного функціонування.

Згідно з метою роботи визначені наступні основні завдання дослідження:

- дати загальну характеристику основних положень державного управління юстицією та визначити повноваження органів юстиції у сфері реєстрації/легалізації об’єднань громадян;

- проаналізувати компетенцію органів юстиції з питань легалізації об’єднань громадян на прикладі Головного управління юстиції у Запорізькій області;

- виявити державно-владні повноваження органів юстиції з питань реєстрації/легалізації та припинення громадських організацій і політичних партій;

- проаналізувати законодавство України, зарубіжних країн, іноземний досвід щодо створення та державної реєстрації об’єднань громадян для виявлення його недоліків та їхнього усунення, запропонувати й обґрунтувати найбільш оптимальні підходи до визначення сфери застосування законодавства про державну реєстрацію юридичних осіб та системи органів, що здійснюють державну реєстрацію об’єднань громадян;

- виокремити стадії державної реєстрації об’єднань громадян, виявити існуючі вади в процедурі державної реєстрації, запропонувати шляхи їх усунення, обґрунтувати відповідні зміни та доповнення до законодавства України;

- на основі проведеного дослідження сформулювати пропозиції та рекомендації щодо удосконалення механізму легалізації громадських об’єднань.

Об'єктом дослідження є повноваження органів юстиції у сфері реєстрації/легалізації об’єднань громадян та суспільні відносини між об’єднаннями громадян та державою, які складаються в процесі реєстрації/легалізації об’єднань громадян органами юстиції.

Предметом дослідження є діяльність органів юстиції у визначеній сфері в межах норм чинного законодавства, що регламентують процес реєстрації/легалізації об’єднань громадян органами юстиції, а також практика застосування цих норм.

Методи дослідження. У процесі дослідження поставлених питань використовувалися наступні методи: загальнонаукові (аналіз, синтез, індукція) й окремо-наукові (аналіз документів); історико-правовий метод при аналізі тенденції розвитку і становлення державного управління в сфері державної реєстрації/легалізації об’єднань громадян. Метод формально-логічного аналізу – при визначенні поняття державного управляння юстицією.

Використані також неформальні методи системного аналізу такі як метод сценаріїв для упорядкування існуючих проблем у сфері реєстрації/легалізації об’єднань громадян, збору інформації на базі Головного управління юстиції у Запорізькій області, встановлення взаємозв’язків проблеми з іншими проблемами, пошук можливих и ймовірних напрямків майбутнього розвитку та діагностичний метод на прикладі роботи Головного управління юстиції у Запорізькій області з метою вдосконалення форм та методів його роботи.

Крім того, використані такі загальнологічні методи наукового дослідження: аналіз, синтез, узагальнення, аналогія та спеціальні методи наукового дослідження, як формально-юридичний, системно-структурний. Методи аналізу і синтезу, системно-структурний застосовувалися для визначення призначення, цілей, принципів і задач процедури легалізації об’єднань громадян. Метод аналогії, формально-логічний, формально-юридичний і порівняльно-правовий методи використовувалися при характеристиці об’єднань громадян різних видів, що дозволило визначити переваги відповідного зарубіжного досвіду та обґрунтувати пропозиції щодо оптимізації вітчизняного законодавства. За допомогою історичного і діалектичного методів були виявлені переваги і недоліки нормативно-правових актів, які регулювали процеси створення та реєстрації об’єднань громадян, сформульовані пропозиції щодо вдосконалення нині діючої нормативно-правової бази у цій сфері. Порівняльно-правовий метод використаний з метою визначення шляхів подальшого розвитку державного управління у сфері реєстрації/легалізації об’єднань громадян.

Теоретичними джерелами дослідження слугували наукові досягнення провідних українських і закордонних вчених, зокрема, С.С. Алєксєєва, В.І. Борисової, А.В. Венедіктова, О.М. Вінник, В.М. Гайворонського, Є.П. Губіна, І.В. Єршової, О.П. Загнітка, Д.В. Задихайла, З.М. Заменгоф, І.Є. Замойського, С.О. Зінченка, Г.Л. Знаменського, Т.В. Кашаніної, В.М. Коссака, Н.Ю. Круглової, В.В. Лаптєва, П.Г. Лахно, К.К. Лєбєдєва, В.В. Луця, В.К. Мамутова, В.В. Мартем’янова, О.М. Олєйник, І.Г. Побірченка, О.П. Подцерковного, Г.В. Пронської, Б.І. Пугинського, Н.О. Саніахметової, В.О. Сємєусова, І.В. Спасібо-Фатєєвої, Ю.К. Толстого, Г.Ф. Шершеневича, Р.Б. Шишки, В.С. Щербини, О.С. Янкової та ін.

Емпіричну базу дослідження склали узагальнення практики Головного управління юстиції у Запорізькій області, а також спеціальна вітчизняна та іноземна наукова література, в якій досліджуються проблеми створення і легалізації об’єднань громадян.

Наукова новизна одержаних результатів обумовлена тим, що вперше після вступу в дію Закону України «Про внесення змін до Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців" від 16 березня 2006 року [1, с.96-99] проведено системне, комплексне дослідження наукових здобутків, законодавства та практики його застосування щодо створення та реєстрації об’єднань громадян, на основі якого обґрунтовано нові положення та пропозиції з удосконалення реєстрації/легалізації об’єднань громадян органами юстиції.

удосконалено:

процедура реєстрації/легалізації об’єднань громадян органами юстиції;
у концептуальному плані розкрита теоретична і практична сутність державної реєстрації об’єднань громадян органами юстиції як правового явища через визначення її цілей, систематизацію її завдань, класифікацію принципів, визначення стадій цього процесу;
визначені та розмежовані юридичні факти виникнення об’єднань громадян та їх послідовність: створення (перший), реєстрація (другий), внесення до реєстру відомостей про реєстрацію (третій);

набуло подальшого розвитку:

теоретичні і практичні аспекти понять, цілей, принципів, задач щодо процедур легалізації об’єднань громадян органами юстиції і запропоновані на цій основі оригінальні рекомендації.

Практичне значення отриманих результатів. Практичне значення отриманих результатів полягає в тому, що зроблені висновки і пропозиції відображають позитивні і негативні сторони при здійсненні реєстрації/легалізації об’єднань громадян органами юстиції та іншими органами виконавчої влади, на які відповідно до законодавства України покладені обов’язки з питань реєстрації/легалізації об’єднань громадян і визначають можливі шляхи вдосконалення законодавства та практики його застосування. Положення магістерської роботи та її ідеї можуть бути використані для внесення змін до нормативних документів, що регулюють питання державної реєстрації/легалізації об’єднань громадян. В практичній діяльності органів юстиції основні положення магістерської роботи можуть бути застосовані з метою подальшого її вдосконалення. В науці вони сприятимуть подальшим науковим дослідженням з питань реєстрації/легалізації об’єднань громадян.

Апробація результатів роботи. Результати дослідження обговорювалися на оперативних нарадах відділу реєстрації нормативно-правових актів, легалізації об’єднань громадян, правової роботи та правової освіти Головного управління юстиції у Запорізькій області. Прийнято участь у XVІ Міжнародній науковій конференції молодих науковців “Наука і вища освіта” Класичного приватного університету 17 квітня 2008 р. та здійснено доповідь на тему роботи. Висновки, що сформульовані в магістерській роботі, були опубліковані у тезах доповідей на конференціях: на XVІ Міжнародній науковій конференції молодих науковців “Наука і вища освіта” Класичного приватного університету [27, с. 95]. Тези доповіді представлені у додатку А.

Структура роботи. Магістерська робота складається із вступу, загальних висновків, трьох розділів, викладених на …. сторінках, а також списку використаних літератури з 44 джерел. Загальний обсяг роботи – ____ сторінок, в тому числі 2 рисунків.

РОЗДІЛ 1

ТЕОРЕТИЧНІ АСПЕКТИ УПРАВЛІНСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ЮСТИЦІЇ

1.1 Загальні положення державного управління юстицією

Цей розділ роботи присвячено розкриттю такого поняття, як державне управління в його загальному розумінні та державному управлінню юстицією, як однієї з його складових, його основним ознакам і принципам та розглянемо основні повноваження органів юстиції насамперед у сфері реєстрації/легалізації об’єднань громадян.

Державне управління є функцією держави, якою володіють спеціальні органи, які являють собою систему органів державного управління, що діють від імені держави. Управління – це організуюча діяльність держави, що спрямована на виконання її завдань та функцій [2, с. 183].

Державне управління містить характеристики соціального управління, так як воно є його складовою частиною. Але державне управління має свої притаманні тільки йому одному риси, що являють нам його специфіку і дають нам право детермінувати його як окремий, самостійний вид управління.

Проявляють себе ці особливості в компонентах системи державного управління (суб’єкті, об’єкті, управлінському впливі) та інтегративних властивостях, що притаманні йому як системному управлінню.

Система спеціальних органів, що представляє державу, являє собою суб’єкт державного управління. Особливості цих органів, як безпосередніх суб’єктів державного управління полягають в тому, що вони утворюються державою, наділені державно-владними повноваженнями і здійснюють управлінські функції від імені держави.

Об’єкта ж, вирізняє те, що ним є організоване суспільство в цілому. Вплив на об’єкти розподіляється сферами державного управління суб’єктів.

Визначальними особливостями управлінського впливу є притаманний йому державно-владний характер, що виявляється у правовій, переважно адміністративно-правовій формі, та має безперервний характер.

Головна інтегративна якість системи – реалізація у повному обсязі загальнодержавних інтересів у сфері соціального управління.

Велика увага, в теорії адміністративного права приділяється дослідженню ознак державного управління, тобто його рисам.

Дослідники найчастіше виділяють п’ять ознак: виконавчо-розпорядчий характер; підзаконність; масштабність і універсальність; ієрархічність; безпосередньо організуючий характер.

Виконавчо-розпорядчий характер державного управління охоплює два взаємопов’язані напрями – виконавчу і розпорядчу діяльність.

Органи, які здійснюють державне управління, - це насамперед виконавчі структури. Найважливіші серед них містять цю ознаку вже у своїй назві. Ця ознака, як правило, закріплюється у нормативному порядку.

Розпорядча діяльність управлінських структур виявляється у прийнятті загальнообов’язкових приписів, в організації виконання цих приписів та у здійсненні контролю за цим процесом.

Підзаконність державного управління означає, що його найважливіші цілі, сфери, форми і методи впливу встановлюються на законодавчому рівні. Вся виконавчо-розпорядча діяльність ґрунтується на правових нормах. Саме вони створюють міцну правову базу для здійснення державного управління і визначають межі його виконавчого спрямування.

Масштабність та універсальність державного управління виявляється у здійсненні державою управлінської діяльності, впливу на всі сфери соціального життя через відповідні органи.

Ієрархічність державного управління – це наявність у органів, які його здійснюють, системи нижчих, підпорядкованих їм інстанцій.

Безпосередньо організуючий характер державно-управлінської діяльності полягає в організації спільної діяльності людей у процесі виконання і розпорядницької діяльності на різних рівнях.

Поняття державного управляння юстицією є похідним від поняття державного управління.

Поняття державного управляння юстицією, на мій погляд, можна сформулювати наступним чином. Державне управління юстицією – це діяльність держави, суттю якої є здійснення управлінського організуючого впливу шляхом використання повноважень органів юстиції через організацію виконання законів, здійснення управлінських функцій з метою забезпечення реалізації державної правової політики у відповідних сферах суспільного життя, створення умов для реалізації громадянами, їх об'єднаннями, підприємствами, установами та організаціями їх прав і законних інтересів.

На мій погляд, можна виділити наступні ознаки державного управління юстицією: виконавчо-розпорядчий характер; підзаконність; ієрархічність; безпосередньо організуючий характер.

Будь-яка система, у тому числі й управлінська розглядається в сукупності двох невід'ємних складових – суб'єкта та об'єкта.

Суб'єкт управління – система, наділена певною компетенцією і державно-владними повноваженнями, що дозволяють їй втілювати свою волю у форму керівних команд чи рішень, обов'язкових для виконання, тобто, це система, що управляє [3, с. 160]. Суб'єктами державного управління юстицією від імені держави виступають органи юстиції. Ознаки органів юстиції як суб'єктів державного управління такі:

- вони формуються державою (з волі держави);

- наділені державно-владними повноваженнями;

- здійснюють управлінські функції від імені держави;

- мають визначену систему.

Об'єкт управління – це система, яка підпорядковується владній волі суб'єкта управління і виконує його рішення, тобто система, якою управляють [3, с. 161].

Об'єктами, на які справляють вплив суб'єкти державного управління юстицією, є підвідомчі їм сфери державного управління, визначені законодавством. Однією з особливостей юстиції є багатооб’єктність в цій сфері управління. Вчені до об'єктів юстиції відносять нотаріальні контори, органи реєстрації актів цивільного стану, судово-експертні установи, адвокатуру, судові установи [4, с. 558].

Друга особливість юстиції зумовлена попередньою і полягає у різноманітності форм і методів управління, які застосовуються органами юстиції. Так, по відношенню до державних нотаріальних органів і органів реєстрації актів цивільного стану застосовується метод управління; по відношенню до органів адвокатури – метод регулювання. Щодо цих органів вплив органів юстиції має рекомендаційний характер та полягає в основному у вирішенні організаційних питань, оскільки більшість об'єктів у цій сфері є самостійними та незалежними у своїй практичній діяльності [4, с. 558 – 559].

Необхідно зазначити, що між суб'єктом і об'єктом державного управління не існує абсолютних меж: система, яка управляє, будучі суб'єктом відносно того чи іншого об'єкта, сама, в свою чергу, може бути об'єктом управління з боку іншого суб'єкта [3, с. 161]. Так, наприклад, головне управління юстиції в області, що здійснює управлінську діяльність у межах області, є суб'єктом управління щодо районних управлінь юстиції даної області, одночасно будучі об'єктом управління відносно Міністерства юстиції України, останнє, в свою чергу, є об'єктом управління з боку уряду.

Система органів, які здійснюють державне управління юстицією закріплена нормативно-правовим актом – Постановою Кабінету Міністрів України "Про систему органів юстиції" від 30.04.1998 № 592 [5, с. с.34-36] (із змінами і доповненнями від 05.07.2004).

На даний час існують три основні ланки у системі державних органів управління юстицією:

- Мін’юст;

- Головне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головні управління юстиції в областях, мм. Києві та Севастополі;

- районні, районні у містах, міські (міст обласного значення), міськрайонні управління юстиції.

Статус та повноваження Міністерства юстиції України визначені одночасно Указом Президента України "Про затвердження Положення про Міністерство юстиції України" від 30.12.1997 N 1396/97 [6, с.42-44] і Постановою Кабінету Міністрів України "Про затвердження Положення про Міністерство юстиції України" від 14.11.2006 N 1577 [7,с. 19-20].

За своїми ознаками Міністерство юстиції України відноситься до функціональних міністерств, оскільки здійснює заходи щодо забезпечення реалізації державної правової політики, політики у сфері адаптації законодавства України до законодавства ЄС та ін.

Мін'юст здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку головні управління юстиції Мін'юсту в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі, а також районні, районні у містах, міські (міст обласного значення) управління юстиції, підприємства, установи та організації, що належать до сфери його управління. У складі Мін'юсту Кабінетом Міністрів України можуть бути утворені урядові органи державного управління.

Статус та повноваження Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головних управління юстиції в областях, мм. Києві та Севастополі визначено Положенням про Головне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головні управління юстиції в областях, мм. Києві та Севастополі, затвердженим наказом Міністерства юстиції України від 14.02.2007 N 47/5 [8, с. 58-60].

Статус та повноваження районних, районних у містах, міських (міст обласного значення), міськрайонних управлінь юстиції визначено Положенням про районні, районні у містах, міські (міст обласного значення), міськрайонні управління юстиції, затвердженим наказом Міністерства юстиції України від 14.02.2007 N 47/5 [8, с. 58-60].

1.2 Основні етапи розвитку системи органів юстиції в Україні

Історія органів української юстиції пов’язана з історією зародження української державності. Біля її витоків стояла Українська Центральна Рада. Наприкінці червня 1917 року у першому національному уряді — Генеральному Секретаріаті — було створено Генеральне секретарство судових справ (юстиції) на чолі з В. Садовським. Після проголошення Четвертим Універсалом Центральної Ради від 9 січня 1918 р. України "самостійною… суверенною державою Українського народу", Генсекретарство судових справ перейменовано в новому уряді — Раді Народних Міністрів — на Міністерство судових справ, яке очолив С. Шелухін. За гетьмана П. Скоропадського Міністерством судових справ здійснювалася практично вся правова політика.

15 липня 1918 р. Міністерство судових справ перейменовано на Міністерство юстиції. Під його керівництвом діяли 3 судові палати, 19 окружних судів і 112 міських та повітових з’їздів мирових суддів.

Головними завданнями тогочасного Міністерства юстиції були: здійснення управління судовими органами та пенітенціарною системою, вдосконалення судочинства в умовах перехідного етапу української державності, кодифікація законодавства, підготовка проектів кримінальних, кримінально-процесуальних та інших нормативних актів.

У цей період міністрами були М. Чубинський, О. Романов, А. В’язлов, В. Рейнбот.

У грудні 1918 року влада в Україні перейшла до Директорії. Міністерство юстиції очолювали В. Приходько, Г. Сиротенко, Д. Маркович, А. Лівицький. Саме тоді було закладено основу українізації судової системи. Підтвердженням цього є розроблений міністерством закон "Про відновлення гарантій недоторканності особи на території Української Народної Республіки", який можна назвати своєрідною предтечею прийнятої ООН Загальної декларації прав людини.

Радянський період української юстиції розпочався 28 листопада 1918 р. з утворенням при Тимчасовому Робітничо-Селянському Уряді України Відділу юстиції. 29 січня 1919 р. відділ перетворено на Народний комісаріат юстиції на чолі з кваліфікованим юристом О. Хмельницьким. 11 грудня 1919 р. в Харкові створено Комітет юстиції при Всеукраїнському революційному комітеті, а 19 січня 1920 р. його реорганізовано в Народний комісаріат юстиції України, який очолив політичний діяч Є. Терлецький. Тривалий час посади Наркома юстиції і Генерального прокурора обіймала одна особа. На цих посадах працювали М. Скрипник, В. Порайко, В. Поляков, М. Михайлик, А. Кисельов-Кеслер.

У 1936 році органи юстиції та прокуратури розділилися. Наркомами юстиції працювали Ф. Радченко (1936—1937 рр.) і М. Бабченко (1938—1947 рр.).

У 1946 році Народний комісаріат юстиції УРСР реорганізовано у Міністерство юстиції УРСР. Міністрами юстиції працювали Д. Панасюк, Ф. Глух, К. Згурська (1947—1970 рр.).

У 1963 році Мін’юст було ліквідовано, а його функції покладено на юридичну комісію при Раді Міністрів Української РСР та Верховний Суд УРСР, а на місцях – на обласні суди.

У 1970 році діяльність Міністерства юстиції поновлено. Вона регламентувалася відповідним Положенням, затвердженим постановою Ради Міністрів УРСР від 4 вересня 1972 р. Протягом 1970—1990 рр. Міністерство юстиції УРСР очолював В. Зайчук.

Підсумовуючи історичний екскурс радянського періоду діяльності Міністерства юстиції, треба акцентувати увагу на тому, що, як і інші республіканські міністерства, воно не було самостійним у здійсненні державного управління. Його роль зводилася переважно до функції передавальної ланки у багатоступеневій союзно-республіканській системі державного управління колишнього СРСР.

За роки незалежності України міністрами юстиції були В. Ф. Бойко (1990–1992 рр.), В. В. Онопенко (1992–1995 рр.), С. П. Головатий (1995—1997 рр.), С. Р. Станік (1997 — 2002 рр.), О.В. Лавринович (двічі). Протягом 2005-2006 років посаду обіймали Р.М.Зварич (двічі) та С.П. Головатий. Постановою Верховної Ради України №10-VI від 18 грудня 2007 року на посаду Міністра юстиції України призначено Оніщука Миколу Васильовича.

Проголошення незалежності України, а відтак — розбудова демократичної правової держави, впровадження політичної, економічної та правової реформ зумовили необхідність кардинальних змін у діяльності Міністерства юстиції.

Компетенція, функціональні повноваження та завдання Міністерства юстиції визначилися Положеннями про нього від 28 грудня 1991 року та 3 жовтня 1992 року. Однак з прийняттям нової Конституції України та поглибленням, у зв’язку із цим, процесів реформування в усіх сферах суспільно-політичного, соціально-економічного, духовного розвитку суспільства, виникла необхідність у розширенні повноважень Міністерства. Було внесено відповідні зміни до зазначених Положень. Тож робота Міністерства уже регламентувалася Положенням від 18 вересня 1996 року.

У 1997 році Міністерством юстиції України ініційовано розроблення нового Положення про міністерство, яке затверджено Указом Президента України від 30 грудня 1997 року № 1396/97.

У зв’язку з проведенням конституційної реформи та змінами і доповненнями до Конституції України, внесеними Законом України від 8 грудня 2004 року №2222-ІV, виникла необхідність у розробленні нової редакції положення про Міністерство юстиції, яке затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 14 листопада 2006 р. №1577.

Систему органів юстиції складають Міністерство юстиції України та його територіальні органи.

До сфери управління Міністерства юстиції належать органи нотаріату, науково - дослідні установи судових експертиз, підприємства, установи та організації.

Структуру центрального апарату Міністерства юстиції складають 14 департаментів, 8 управлінь, 4 самостійних відділи, Секретаріат Урядового уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини. Крім того, у складі Міністерства функціонує урядовий орган державного управління – Державний департамент з питань адаптації законодавства. Відповідно до Закону про внесення змін до законів України "Про державну виконавчу службу" та "Про виконавче провадження" у складі центрального апарату міністерства створено Департамент державної виконавчої служби та відділи ДВС у структурі територіальних органів юстиції.

Міністр юстиції спрямовує і координує діяльність Державного департаменту з питань виконання покарань.

Міністерство юстиції здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку головні управління юстиції Мін’юсту в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі, а також районні, районні у містах, міські (міст обласного значення) управління юстиції, підприємства, установи та організації, що належать до сфери його управління.

Зазначені управління юстиції підпорядковані Міністерству і є його територіальними органами.

На 1 січня 2008 року функціонують 414 районних, 27 районних у містах, 89 міських (міст обласного значення), 73 міськрайонних управлінь юстиції.

Міністерство юстиції виконує завдання з визначальних напрямів нормотворчої роботи : розроблення проектів законів України, які безпосередньо випливають із положень Конституції України, та розроблення нових процесуальних кодексів України, що є одним із зобов’язань України перед Радою Європи; приведення законодавства у відповідність з новими Цивільним, Господарським та Сімейним кодексами України; укладення і ратифікація дво- та багатосторонніх міжнародних договорів про правову допомогу у кримінальних та цивільних справах, про видачу правопорушників (екстрадицію), про передачу осіб, засуджених до позбавлення волі, для подальшого відбування покарання тощо; проведення верифікації підзаконних нормативно-правових актів на відповідність Конституції України та законам України.

Спільно із заінтересованими органами Міністерство юстиції проводить роботу з удосконалення Цивільного та Господарського кодексів з метою узгодження їх норм, врегулювання розбіжностей між деякими положеннями Цивільного та Сімейного кодексів та усунення суперечностей між окремими нормами останнього. Розроблено низку відповідних законопроектів.

Діяльність Мін’юсту спрямована на максимальне сприяння зміцненню інститутів державної влади в Україні і в цьому контексті – проведення державної правової політики.

Міністерство особливу увагу приділяє питанням кодифікації законодавства на найважливіших його етапах. Це стосується змістовного упорядкування системи норм певної галузі права, внесення змін з метою виключення повторень та протиріч між статтями кодексів.

Міністерству належить основна, координуюча роль у сфері нормотворчої діяльності центральних органів виконавчої влади.

Указом Президента України від 26 листопада 2003 року № 1348 "Про поліпшення організації законопроектної діяльності" на Міністерство юстиції покладено функції головного розробника проектів законів, що вносяться Президентом України та Кабінетом Міністрів України на розгляд Верховної Ради України, крім проектів, щодо яких законами України та актами Президента України встановлено інший порядок розроблення. Кабінетом Міністрів України прийнято постанову від 4 березня 2004 року № 263 "Деякі питання поліпшення організації законопроектної діяльності", якою передбачено механізм запровадження положень зазначеного Указу.

Міністерство продовжує в рамках компетенції практику інвентаризації законодавства України. Проводиться огляд законодавства, виокремлення проблем, що потребують вирішення шляхом розроблення та прийняття відповідних нормативно-правових актів, скасування окремих чинних актів.

Мін’юст забезпечує виконання комплексу заходів, спрямованих на систематизацію законодавства України, веде Єдиний державний реєстр нормативно-правових актів.

Міністерство та його територіальні органи здійснюють державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади. Цей напрям діяльності є одним із найвагоміших засобів забезпечення захисту конституційних прав і свобод громадян та юридичних осіб, усунення порушень чинного законодавства, підвищення законності та дієвості нормативно-правових актів вищезгаданих органів.

Відповідно до ст. 51 Угоди про партнерство та співробітництво між Україною та ЄС Україна взяла на себе зобов’язання щодо приведення національного законодавства у відповідність до законодавства Європейського Союзу у визначених сферах.

Важливий напрям діяльності Мін’юсту — міжнародне співробітництво, в тому числі питання європейської інтеграції, правової допомоги, міжнародного права, а також правової експертизи міжнародних договорів. На 1 березня 2007 року договірно-правова база України про правові відносини та правову допомогу в цивільних і кримінальних справах налічує 50 двосторонніх та 36 багатосторонніх договорів. Забезпечується участь міністерства в роботі Європейського комітету з правового співробітництва, Комітету Міністрів Ради Європи, Керівного комітету з нагляду за виконанням Спільної програми РЄ/ЄК щодо зміцнення демократії і стабільності в Україні.

Міністерство юстиції є національним органом зі сприяння взаємодії з Постійним бюро Гаазької конференції з міжнародного приватного права. Це надає можливість Україні брати безпосередню участь в розробленні та укладенні багатосторонніх міжнародних договорів з міжнародного приватного права, прискорити врегулювання правових відносин у цивільних справах з багатьма державами шляхом приєднання до існуючих Гаазьких конвенцій.

Міністерство юстиції є уповноваженим органом з легалізації документів, виданих підприємствами і установами України, для використання за кордоном (з приєднанням України до Гаазької Конвенції, що скасовує вимогу легалізації іноземних офіційних документів 1961 року).

Міністерство юстиції є відповідальним за експертне забезпечення правосуддя. Міністерству підпорядковано 8 науково-дослідних установ судових експертиз: Київський, Харківський, Одеський, Львівський, Донецький, Кримський, Дніпропетровський інститути та Науково-дослідний центр судової експертизи з питань інтелектуальної власності.

Основною метою діяльності інститутів є розроблення науково-методичної бази судової експертизи та задоволення потреб органів дізнання, попереднього слідства і судів у використанні можливостей судової експертизи при розслідуванні та розгляді кримінальних справ. Наприклад, у 2006 році проведено майже 78 тис. експертиз.

Однією з пріоритетних сфер діяльності Міністерства юстиції є організація виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб). Державна виконавча служба входить до системи органів міністерства. Завданням державної виконавчої служби є своєчасне, повне і неупереджене примусове виконання рішень судів та інших органів відповідно до законів України з метою, насамперед, захисту прав і свобод людини та громадянина, підтримання режиму законності і правопорядку в державі. Усунено ситуацію, коли суди ухвалювали рішення і самі організовували їх виконання.

На Мін’юст покладено функцію організації роботи нотаріату. Вчинення нотаріальних дій здійснюється 1 439 державними нотаріусами та 3 282 — приватними (на 01.01.2007). Проектом нової редакції Закону України "Про нотаріат" передбачено створення єдиної системи нотаріату.

Чільне місце в системі органів юстиції займають органи реєстрації актів цивільного стану, які одними з перших державних органів документують людину і громадянина. Органи РАЦС щорічно обслуговують майже 3 млн. громадян.

Важливим напрямом діяльності Мін’юсту є легалізація всеукраїнських об’єднань громадян, проведення реєстрації міжнародних громадських організацій, відділень, філій, представництв та інших структурних осередків громадських (неурядових) організацій іноземних держав в Україні, всеукраїнських і міжнародних благодійних організацій, контроль за дотриманням об’єднаннями громадян положень їх статутів; проведення реєстрації політичних партій та їх символіки, контроль за додержанням політичними партіями статутних положень, вимог Конституції та законів України, а також проведення реєстрації всеукраїнських творчих спілок, Торгово-промислової палати України, всеукраїнських професійних спілок, їх об’єднань та символіки відповідних об’єднань громадян і благодійних організацій, статуту Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань, статутів інших фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування, якщо їх реєстрація передбачена законами України.

У процесі політичної реформи значно підвищується роль політичних партій у розбудові демократичного, громадянського суспільства. На 1 червня 2007 року Міністерством юстиції зареєстровано 146 політичних партій.

Міністерство юстиції, його територіальні органи забезпечують роботу з координації діяльності органів виконавчої влади з питань правової освіти населення.

На Мін’юст покладено обов’язки щодо організаційного забезпечення роботи Всеукраїнської міжвідомчої координаційно-методичної ради з правової освіти населення. Відповідно до своєї компетенції Міністерство юстиції забезпечує виконання Національної програми з правової освіти населення. При органах юстиції функціонує 783 громадські приймальні, які надають громадянам безоплатну правову допомогу.

Міністерство юстиції з метою оперативного інформування юридичних та фізичних осіб про прийняті закони України та інші підзаконні акти забезпечує вихід у світ низки друкованих видань. Два рази на тиждень видається інформаційний бюлетень "Офіційний вісник України", у якому публікуються усі поточні нормативно-правові акти, включені до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів. У 1999—2002 рр. щоквартально, а з 2003 року – щомісячно видається "Бюлетень Міністерства юстиції України". У ньому висвітлюються науково-практичні аспекти найбільш важливих проблем законодавства України, хід судово-правової реформи в державі, обговорюються найважливіші законопроекти, аналізується практика застосування нормативно-правових актів тощо.

Щотижнево видається "Офіційний вісник нормативно-правових актів з митної справи, фінансів, податків та бухгалтерського обліку". Забезпечується випуск фундаментального багатотомного видання "Систематичне зібрання чинного законодавства України". Відкрито веб-сайт Міністерства юстиції, на якому розміщується інформація про його багатогранну діяльність.

З метою забезпечення захисту прав та законних інтересів фізичних та юридичних осіб Державним підприємством "Інформаційний центр" Мін’юсту підтримується функціонування Єдиних та Державних реєстрів: Державний реєстр іпотек, Державний реєстр обтяжень рухомого майна, Державний реєстр правочинів, Єдиний державний реєстр виконавчих проваджень (ЄДРВП), Єдиний реєстр заборон відчуження об’єктів нерухомого майна, Спадковий реєстр, Державний реєстр атестованих судових експертів державних і підприємницьких структур та громадян, Єдиний державний реєстр об’єднань громадян та благодійних організацій, Єдиний реєстр довіреностей, Єдиний реєстр спеціальних бланків нотаріальних документів, Єдиний реєстр нотаріусів України, Реєстр прав власності на нерухоме майно, Єдиний державний реєстр нормативно-правових актів.

Отже, коло повноважень органів юстиції надзвичайно широке, їхня діяльність має багатогранний характер. Міністерство юстиції послідовно і виважено продовжує здійснення реформування своєї галузі з метою утвердження демократичних засад розвитку суспільства, верховенства права, принципів справедливості та гуманізму, пріоритету прав і свобод людини і громадянина, становлення повноцінного громадянського суспільства.

1.3 Огляд повноважень органів юстиції з реєстрації/легалізації об’єднань громадян

Розглянемо повноваження органів юстиції у сфері легалізації об’єднань громадян по вертикалі.

Мін'юст відповідно до покладених на нього завдань з напрямку легалізації:

- здійснює відповідно до законодавства легалізацію всеукраїнських об'єднань громадян, проводить реєстрацію міжнародних громадських організацій (далі - ГО), відділень, філій, представництв та інших структурних осередків громадських (неурядових) організацій іноземних держав в Україні, всеукраїнських і міжнародних благодійних організацій (далі - БО), контролює додержання об'єднаннями громадян положень їх статутів; проводить реєстрацію політичних партій (далі - ПП) та їх символіки, контролює додержання ПП вимог Конституції та законів України, їх статутів, а також проводить реєстрацію всеукраїнських творчих спілок, Торгово-промислової палати, постійно діючих третейських судів, всеукраїнських професійних спілок, їх об'єднань та символіки відповідних об'єднань громадян і благодійних організацій, статуту Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань, статутів інших фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, якщо їх реєстрація передбачена законами.

Міністерство юстиції України як орган управління представляє собою систему взаємодіючих елементів. До його організаційної структури входять: керівництво Міністерства юстиції України (Міністр юстиції України, його замісники, колегія), галузеві та функціональні департаменти, управління та відділи.

Департамент легалізації та регулювання діяльності бюро кредитних історій має такі основні завдання:

- здійснення відповідно до чинного законодавства легалізації всеукраїнських ГО, всеукраїнських професійних спілок та їх об’єднань на відповідність статусу;

- здійснення реєстрації ПП; всеукраїнських і міжнародних ГО; відділень, філій, представництв та інших структурних осередків громадських (неурядових) організацій іноземних держав в Україні; всеукраїнських і міжнародних БО; всеукраїнських творчих спілок; Торгово-промислової палати України, Будівельної палати України; об’єднань організацій роботодавців, асоціацій кредитних спілок, постійно діючих третейських судів;

- здійснення державного регулювання діяльності бюро кредитних історій;

- здійснення державної реєстрації друкованих засобів масової інформації загальнодержавної, регіональної та/або зарубіжної сфери розповсюдження, а також інформаційних агентств як суб’єктів інформаційної діяльності;

- здійснення реєстрації статуту Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань і статутів інших фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування, якщо їх реєстрація передбачена законами України;

- здійснення реєстрації статуту територіальної громади м. Києва;

- здійснення реєстрації символіки політичних партій, громадських організацій, благодійних організацій з всеукраїнським, міжнародним та місцевим статусом.

Департамент відповідно до покладених на нього завдань:

- проводить правову експертизу статутних документів політичних партій, всеукраїнських та міжнародних громадських організацій, всеукраїнських професійних спілок, творчих спілок, всеукраїнських та міжнародних благодійних організацій, всеукраїнських об’єднань організацій роботодавців, асоціацій кредитних спілок, постійно діючих третейських судів, філіалів, відділень, представництв та інших структурних осередків громадських (неурядових) організацій зарубіжних держав в Україні, Торгово-промислової палати в Україні, Будівельної палати України та інших громадських формувань;

- проводить правову експертизу документів, поданих для державної реєстрації друкованих засобів масової інформації та інформаційних агентств як суб’єктів інформаційної діяльності;

- проводить правову експертизу документів, поданих для реєстрації символіки політичних партій, об’єднань громадян, благодійних організацій з всеукраїнським, міжнародним та місцевим статусом;

- здійснює контроль за додержанням громадськими організаціями, політичними партіями положень статуту та інших статутних документів відповідно до чинного законодавства;

- веде Реєстри громадських організацій, політичних партій, благодійних організацій, філіалів, відділень, представництв та інших структурних осередків громадських (неурядових) організацій зарубіжних держав в Україні, творчих спілок, постійно діючих третейських судів, Торгово-промислової палати в Україні;

- веде Реєстр символіки громадських організацій, політичних партій, благодійних організацій з всеукраїнським, міжнародним та місцевим статусом;

- бере участь у розробці та проведенні правової експертизи проектів нормативно-правових актів, які стосуються питань легалізації об’єднання громадян, реєстрації політичних партій, благодійних організацій, творчих спілок, професійних спілок та їх об’єднань, Торгово-промислової палати в Україні, Будівельної палати України, державної реєстрації друкованих засобів масової інформації та інформаційних агентств як суб’єктів інформаційної діяльності тощо.

Крім того, на Департамент покладено функція контролю за роботою територіальних (перш за все обласних) управлінь юстиції щодо легалізації об’єднань громадян, реєстрації благодійних організацій.

Безпосередньо керівництво районними, районними у містах, міськими (міст обласного значення) управліннями юстиції здійснюють Головне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головні управління юстиції в областях, мм. Києві та Севастополі.

У структурі головних управлінь юстиції в області створені та діють відповідно до Положень, відділи легалізації об’єднань громадян. В свою чергу, у районних, районних у містах, міських (міст обласного значення) управліннях юстиції визначені спеціалісти, які опікуються питаннями легалізації, повноваження яких закріплені в Посадових інструкціях.

Якість здійснення функцій з реєстрації/легалізації об’єднань громадян безумовно пов’язана з якістю законодавства, яке, на думку автора, потребує удосконалення, приведення у відповідність вимогам Конституції та основним положенням Європейської конвенції про захист прав людини та основних свобод.

Означенню проблемних питань, що виникають під час здійснення повноважень органами юстиції з питань реєстрації/легалізації об’єднань громадян, а також формулюванню пропозицій щодо шляхів їх вирішення, буде присвячена третя частина цієї роботи.

Але на сьогодні, юстиція може діяти лише в рамках норм законів.

Мін’юст, як орган управління, регулярно здійснює заходи для вдосконалення реалізації державної правової політики, у тому числі у площині реєстрації/легалізації. Так, з метою унормування прийняття рішень з питань легалізації об’єднань громадян та інших громадських формувань Міністерство юстиції наказом від 07.12.2006 року затвердило Порядок підготовки та оформлення рішень щодо легалізації об’єднань громадян та інших громадських формувань [9, с.19-20], який визначає процедуру підготовки та оформлення рішень, які є результатом розгляду Мін’юстом та його територіальними органами заяв і установчих документів, що подані для легалізації об'єднань громадян, реєстрації інших громадських формувань, а також рішень про реєстрацію (погодження або взяття до відома) змін до установчих документів відповідно до законодавства.

Відповідно до цього Порядку приймаються рішення стосовно реєстрації та/або легалізації об'єднань громадян, професійних спілок та їх об'єднань, реєстрації відділень, філій, представництв та інших структурних осередків громадських (неурядових) організацій іноземних держав в Україні, благодійних організацій, творчих спілок, відділень, філій і представництв всеукраїнських і міжнародних благодійних організацій, місцевих осередків всеукраїнських і міжнародних громадських організацій, територіальних осередків всеукраїнських творчих спілок; реєстрації політичних партій, реєстрації та/або легалізації їх структурних утворень; реєстрації торгово-промислових палат, постійно діючих третейських судів, інших громадських формувань, організацій роботодавців, їх об'єднань, асоціацій кредитних спілок; статуту Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань і статутів інших фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, якщо їх реєстрація передбачена законами України; статутів територіальних громад; символіки громадських організацій, політичних партій, благодійних організацій, інших громадських формувань (далі - об'єднання громадян), а також рішень про реєстрацію (погодження або взяття до відома) змін до установчих документів та рішень про взяття до відома інформації про зміну керівних органів об'єднання громадян.

Положення визначає уповноважені підрозділи, що здійснюють правову експертизу статутних документів, змін (погодження або взяття до відома) до статутних документів об'єднань громадян, інших громадських формувань:

- у Мін'юсті - Департамент легалізації та регулювання діяльності бюро кредитних історій (далі - Департамент);

- у головних управліннях юстиції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі — структурні підрозділи, які виконують функції легалізації об'єднань громадян;

- у районних, районних у містах, міських (міст обласного значення), міськрайонних управліннях юстиції — спеціалісти відповідних управлінь юстиції.

Вся процедура і повноваження у вертикальній та горизонтальній площинах від надходження заяви до внесення відповідних записів до реєстрів детально передбачена цим Положенням.

Важливим і своєчасним було також затвердження спільним наказом Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва, Міністерства юстиції України від 27 лютого 2007 р. N23/74/5 Регламенту передачі Міністерством юстиції та його територіальними органами державним реєстраторам даних про юридичних осіб, зареєстрованих відповідно до частини четвертої статті 3 Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців" [10], розробленого відповідно до Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців" [11, с. 73-78].

Регламент установлює механізм, форми і строки передачі Мін'юстом (територіальним органом) даних про зареєстровані Мін'юстом (територіальним органом) юридичні особи: об'єднання громадян (у тому числі легалізовані професійні спілки та їх об'єднання), благодійні організації, політичні партії, творчі спілки, територіальні (місцеві) осередки згаданих юридичних осіб, адвокатські об'єднання, торгово-промислові палати, інші установи та організації, визначені законом.

На думку автора, вирішення цього важливого питання по-перше, надало змогу спростити процедуру реєстрації для заявників – громадян та юридичних осіб, по-друге врегулювало питання взаємодії двох державних органів та їх структурних утворень.

Хоча, безумовно, на сьогодні законодавчий стан справ у цій сфері дискримінує НПО, ускладнює формування інститутів громадянського суспільства та гальмує реалізацію конституційного права громадян на свободу об‘єднання.

Якщо сьогодні реєстрація здійснюється за спеціальною процедурою в органах юстиції та за загальною процедурою реєстрації юридичних осіб у державного реєстратора без подвійної плати, то реєстрація виконавчими комітетами сільських, селищних Рад народних депутатів потребує повторної сплати за загальною процедурою реєстрації юридичних осіб у державного реєстратора.

Було б також доцільно, що б Мін‘юст розробив та запропонував на розгляд Уряду концепцію реформування в країні системи реєстрації юридичних осіб.

Висновки до розділу 1

Отже, з розглянутого можна зробити наступні висновки.

Державне управління юстицією – це діяльність держави, суттю якої є здійснення управлінського організуючого впливу шляхом використання повноважень органів юстиції через організацію виконання законів, здійснення управлінських функцій з метою забезпечення реалізації державної правової політики у відповідних сферах суспільного життя, створення умов для реалізації громадянами, їх об'єднаннями, підприємствами, установами та організаціями їх прав і законних інтересів.

Ознаки державного управління юстицією: виконавчо-розпорядчий характер, підзаконність, ієрархічність, безпосередньо організуючий характер.

Суб'єктами державного управління юстицією від імені держави виступають органи юстиції, які формуються державою, наділені державно-владними повноваженнями, здійснюють управлінські функції від імені держави, мають визначену систему.

На даний час існують три основні ланки у системі державних органів управління юстицією:

- Міністерство юстиції України;

- районні, районні у містах, міські (міст обласного значення), міськрайонні управління юстиції.

Також до суб'єктів державного управління юстицією можна віднести керівників та керівний склад органів юстиції (посадові особи, службові особи, які наділені державно-владними повноваженнями). Об'єктами, на які справляють вплив суб'єкти державного управління юстицією, є підвідомчі їм сфери державного управління, визначені законодавством.

- Мін'юст - Департамент легалізації та регулювання діяльності бюро кредитних історій;

З метою удосконалення державного управління юстицією у сфері легалізації об’єднань громадян вживаються певні заходи щодо визначення та конкретизування обсягу повноважень, проте на сьогодні цього недостатньо.

На думку автора, Кабінету Міністрів необхідно виступити з ініціативою про спрощення складної процедури реєстрації громадських формувань та порядку набуття ними статусу юридичних осіб. Зокрема, скасувати подвійну реєстрацію неприбуткових організацій та, відповідно, подвійну плату за реєстрацію.

РОЗДІЛ 2

АНАЛІЗ ЗДІЙСНЕННЯ ДЕРЖАВНО-ВЛАДНИХ ПОВНОВАЖЕНЬ ОРГАНАМИ ЮСТИЦІЇ З ПИТАНЬ РЕЄСТРАЦІЇ ТА ПРИПИНЕННЯ ГРОМАДСЬКИХ ОРГАНІЗАЦІЙ І ПОЛІТИЧНИХ ПАРТІЙ

В процесі управлінської діяльності відповідні органи юстиції під час практичного виконання завдань, покладених на апарат управління, реалізують розпорядчі повноваження, змістом яких є виконання вимог закону і організація застосування правових норм, а у передбачених законом випадках здійснюють адміністративну юрисдикцію. Ця діяльність органів управління пов'язана з виданням правових актів, які тягнуть за собою певні юридичні наслідки і є правовими формами.

Як вже було зазначено раніше, у даній роботі розглянемо повноваження органів юстиції та їх державно-владний характер при легалізації об’єднань громадян.

2.1 Порядок придбання політичними партіями легального статусу

Розглядаючи законодавство більшості сучасних держав, що регламентує порядок придбання політичними партіями легального статусу, виділяють три основних порядки придбання політичними партіями легального статусу: явочний, дозвільний і явочно-реєстраційний. Вони розрізняються по ступені обмеження свободи утворення партій.

Явочний порядок характеризується тим, що політична партія утворюється вільно, без попереднього дозволу державних органів і визнається легальною вже в силу самого факту її утворення. При явочному порядку не потрібно обов'язкової реєстрації партії яким-небудь органом, а отже, представлення відповідних документів (досить простого повідомлення) [12, с.121].

Разом з тим, варто мати на увазі, що явочний порядок утворення політичних партій застосовується до них тільки як до суб'єктів політичного процесу. Для одержання статусу юридичної особи, тобто суб'єкта цивільно - правових відносин, партії повинні, як правило, пройти процедуру реєстрації, що передбачається відповідними нормами цивільного права про об'єднання. Ця процедура включає ряд вимог, яким повинна задовольняти партія, зокрема, представити в орган, що реєструє, різні документи (статут, список засновників і т.д.).

Явочний порядок у його «чистому» виді, тобто не передбачає офіційного визнання політичних партій як суб'єктів політичного процесу, існує лише в деяких країнах (типовий приклад — Великобританія).

У більшості країн явочний порядок утворення доповнюється реєстраційним порядком (обов'язковим чи факультативним).

Дозвільний порядок полягає в тому, що для проведення заходів щодо створення партії (скликання установчого з'їзду, національної конференції, на яких конституюється партія) необхідно одержати попередній дозвіл державного органа. Цей порядок найбільшою мірою обмежує свободу утворення політичних партій. Дозвільний порядок притаманний тоталітарним і авторитарним режимам.

Явочно-реєстраційний порядок характеризується двома рисами: політичні партії створюються вільно, без якого-небудь попереднього дозволу, але здобувають легальний статус тільки шляхом реєстрації в компетентному державному органі. Таким чином, з одного боку, політичні партії утворяться, як і при явочному порядку, вільно, тобто для здійснення будь-яких зв'язаних з цим дій (проведення установчого чи з'їзду конференції, виборів керівних органів і т.п.), не потрібно попереднього дозволу. Такий порядок існує і в Україні.

У той же час спеціальні закони про політичні партії (а в ряді країн закони про об’єднання чи асоціації) передбачають необхідність реєстрації в тій чи іншій формі для придбання політичною партією легального статусу (за загальним правилом, суб'єкта як політичних, так і цивільно-правових відносин).

Явочно-реєстраційний порядок діє в більшості сучасних держав, де правова інституціоналізація здійснюється в широких масштабах. Такі всі постсоціалістичні держави, включаючи Росію, багато країн, що розвиваються, ряд європейських держав (Австрія, Італія, Іспанія, Португалія, ФРН). Це свідчить про те, що він найбільше відповідає основній вимозі правового регулювання політичних партій в умовах “войовничої демократії" - дотриманню балансу між свободою утворення партій і її розумним обмеженням.

Як правило, виділяють такі види державних органів, що здійснюють реєстрацію політичних партій: міністерства і судові органи.

До міністерств, що здійснюють реєстрацію політичних партій, відносяться міністерство внутрішніх справ (наприклад, у Беніну, Гвінеї, Сенегалу, Словаччині. Тунісу) і міністерство юстиції (Азербайджан, Бєларусь, Грузія, Латвія. Молдова, Мозамбік, Росія, Україна). У деяких країнах органами, що реєструють, є інші міністерства (міністерство по справах адміністрації і територій - Габон. Конго; міністерство публічних свобод Буркіна-Фасо).

Безсумнівно, переважає варіант, коли реєстрація здійснюється міністерством юстиції як органом, що стоїть на стражі закону і вільним від відомчості.

У ряді країн реєстрацію політичних партій здійснюють судові органи: суди загальної юрисдикції (Ангола. Болгарія. Гвіне-Бісау, Кабо-Верде,
Румунія, Португалія, Польща, Сан-Томе і Принсипи) чи спеціальні суди - виборчі трибунали (Бразилія, Болівія, Перу, Уругвай). Судами загальної юрисдикції звичайно є вищі судові інстанції (наприклад, верховні суди в
Анголі, Кабо-Верде, Гвіне-Бісау, Португалії, Сан-Томе і Принсипи), однак у ряді країн — нижчестоящої інстанції (Софійський міський суд у Болгарії, муніципальний суд Бухареста в Румунії, воєводський суд Варшави в Польщі).

Представляється, що реєстрація політичних партій органами незалежної судової влади, будь то суд загальної чи спеціальної юрисдикції, найбільш демократична, особливо в тих випадках, коли вона здійснюється не одноосібно (головою верховного суду в Анголі, Кабо-Верде, Португалії), а колегіально, у порядку звичайного судочинства.

Цікаво відзначити, що в Росії ще в 1917р. відповідно до постанови Тимчасового уряду "Про реєстрацію товариств, об’єднань і союзів" справи про їхню реєстрацію підлягали розгляду в судовому засіданні.

В Україні органи юстиції при здійсненні повноважень з питань реєстрації/легалізації об’єднань на сам перед виконують частину функції держави.

З метою кращого розуміння повноважень органів юстиції з питань реєстрації/легалізації об’єднань громадян, вважаю за необхідне згадати про правове положення ГО і ПП, види ГО і ПП. Їх різноманітність спричиняє особливості підходів до здійснення повноважень органів юстиції.

Одним із важливіших конституційних прав громадян в демократичній державі є право на об’єднання (свобода спілок та асоціацій) тобто право вільно створювати різного роду об'єднання, приєднатись до них і виходити з них. Майже у всіх країнах говориться про волю об'єднання в політичні партії, культурні, спортивні та інші громадські організації.

Конституція України гарантує (ст. 36) [13, с.46-51] громадянам нашої держави право на свободу об’єднання у політичні партії, громадські організації для здійснення і захисту своїх прав та свобод і задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів. Права людини – це не дарунок держави, уряду, політичної партії чи її лідера, а суверенний, не відчужуваний атрибут кожної людини, кожної особистості, незалежно від раси, кольору шкіри, статі, мови, релігії, віросповідання, політичних поглядів і переконань, соціального чи походження майнового положення; не народ існує для держави чи уряду, а держава й уряд — для народу, не народ для Конституції, — а Конституція для народу.

Конституційне право на свободу об’єднання є юридичною основою створення і діяльності громадських організацій, політичних партій та професійних спілок.

Як юридичні особи в Україні діють різні об’єднання громадян: політичні партії та громадські організації (згідно з законом “Про об’єднання громадян” від 16 червня 1992 року у статті 1 [14, с.] встановлено, що об’єднання громадян, незалежно від своєї назви (рух, конгрес, асоціація, фонд, спілка тощо), визначається політичною партією або громадською організацією.

ГО створюються і діють у формі спілок (адвокатів, музикантів та ін.), товариств (наприклад, наукове товариство ім. Т. Шевченка), комітетів (наприклад, національний олімпійський комітет України), асоціацій (наприклад, українська уфологічна асоціація) тощо.

Найбільш поширеними різновидами ГО у сучасному світі є: профспілки; організації інвалідів; ветеранські, жіночі, молодіжні, дитячі організації; наукові, технічні, культурно-просвітницькі, фізкультурно-спортивні та інші добровільні товариства; творчі спілки; різноманітні земляцтва, фонди, асоціації, товариства і т. ін. Характерною їх ознакою є документальне оформлення мети і завдань, організаційно — структурне забезпечення, що, власне, й відрізняє їх від громадських рухів.

Політична структура сучасного цивільного суспільства надзвичайно складна, вона містить у собі безліч взаємодіючих з державою суспільних об'єднань. Політичні партії — лише один з їхніх видів. Політична партія — це суспільне об'єднання, головною метою участі якого в політичному процесі є завоювання і здійснення (чи участь у здійсненні) державної влади в рамках і на основі конституції і діючого законодавства.[12,с. 206]

Це головна кваліфікаційна ознака ПП, що виражає саму її сутність і відрізняє її від всіх інших видів суспільних об'єднань неполітичного характеру (різного роду союзів, асоціацій, клубів, фондів і т.д.). Останні являють собою створювані соціальними і професійними групами організації, головна мета яких - задоволення і захист інтересів своїх членів. Звичайно, для досягнення цих цілей такі організації нерідко прагнуть впливати і на політику, але політична діяльність для них не є вирішальна, а носить допоміжний характер і здійснюється головним чином через партії. У цьому їхня принципова відмінність від політичних партій, яка усе більш послідовно проводиться сучасним законодавством.

В Україні, як вже відмічалося раніше, відповідно до Закону України «Про політичні партії в Україні» реєстрацію політичних партій здійснює Міністерство юстиції.

Для реєстрації ПП до Міністерства юстиції України разом з заявою подаються:

1) статут і програма ПП;

2) протокол установчого з'їзду (конференції, зборів) ПП із зазначенням дати і місця його проведення, кількості учасників, які проголосували за створення політичної партії;

3) підписи громадян України, зібрані відповідно до вимог цього Закону на підтримку рішення про створення ПП та засвідчені особами, які збирали підписи;

4) відомості про склад керівних органів ПП;

5) платіжний документ, що посвідчує внесення реєстраційного збору;

6) назва та адреса банківської установи, в якій ПП відкриватиме рахунки.

Міністерство юстиції України здійснює реєстрацію ПП після перевірки поданих матеріалів. Рішення про реєстрацію приймається також шляхом видання наказу на підставі правової експертизи, яка оформлюється Правовим висновком. Після реєстрації політична партія набуває статусу юридичної особи.

ПП протягом шести місяців з дня реєстрації забезпечує утворення та реєстрацію в порядку, встановленому цим Законом, своїх обласних, міських, районних організацій у більшості областей України, містах Києві, Севастополі та в Автономній Республіці Крим.

Реєстрація обласних, міських і районних організацій або інших структурних утворень, передбачених статутом партії, здійснюється відповідними органами юстиції Міністерства юстиції України, якщо інший порядок не передбачений законом, лише після реєстрації ПП Міністерством юстиції України. Після реєстрації обласних, міських та районних організацій ПП вони можуть набувати статусу юридичної особи, якщо це передбачено статутом партії. Рішення про реєстрацію приймається також шляхом видання наказу на підставі правової експертизи, яка оформлюється Правовим висновком.

Первинні осередки ПП, яким статутом політичної партії не надається право юридичної особи, легалізують свою діяльність шляхом письмового повідомлення про утворення до відповідного органу юстиції Міністерства юстиції України в 10-денний строк з часу їх утворення. Про своє утворення первинні осередки ПП повинні у вказаний строк повідомити також відповідні місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.

Відповідний орган юстиції Міністерства юстиції України, прийнявши документи про легалізацію, протягом трьох годин видає довідку про легалізацію первинних осередків ПП.

Органи, що здійснюють реєстрацію ПП та їх обласних, міських, районних організацій або інших структурних утворень, передбачених статутом партії, ведуть відповідні реєстри, які затверджує Міністерство юстиції України.

Міністерство юстиції України, його відповідні органи після реєстрації видають ПП, обласній, міській, районній організації партії або іншим структурним утворенням, передбаченим статутом партії, реєстраційне свідоцтво встановленого Кабінетом Міністрів України зразка.

ПП щорічно інформує Міністерство юстиції України про обласні, міські, районні організації партії або інші структурні утворення, передбачені статутом партії. Політична партія також інформує Міністерство юстиції України про зміни назви, програми, статуту, керівних органів партії, їх адреси та місцезнаходження у тижневий строк після прийняття рішень з цих питань. Реєстрація змін до статутних документів, а також взяття до відому змін керівних органів також оформлюється наказом на підставі правового висновку.

Міністерство юстиції України оприлюднює щорічно список зареєстрованих ПП, їх юридичні адреси.

Протягом 30 днів з моменту надходження документів, поданих на реєстрацію, Міністерство юстиції України приймає рішення про реєстрацію або відмову у реєстрації ПП. Цей строк може бути продовжений Міністерством юстиції України у разі потреби, але не більше ніж на 15 днів.

У реєстрації ПП може бути відмовлено, якщо документи, подані для реєстрації політичної партії, не відповідають Конституції та іншим законам України.

Територіальні органи юстиції приймають рішення про реєстрацію обласних, міських, районних організацій або інших структурних утворень ПП, передбачених статутом партії, протягом 10 днів з дня надходження письмової заяви від них, завіреної керівним органом політичної партії.

У разі відмови в реєстрації Міністерство юстиції України та його органи юстиції повинні надати заявникові своє письмове вмотивоване рішення.

Рішення Міністерства юстиції України чи його органу юстиції щодо реєстрації або неприйняття будь-якого рішення з цього питання може бути оскаржене до суду. Проте, відмова у реєстрації не є перешкодою у повторному зверненні про реєстрацію.

Хотілося б окремо зупинитися на вертикалі державного управління органами юстиції в сфері реєстрації ПП. Як уже зазначалося, реєстрацію партій здійснює Міністерство юстиції, територіальні органи реєструють лише структурні утворення ПП. З метою координації та контролювання процесу реєстрації таких структурних утворень Міністерство юстиції з одного боку, інформує територіальні органи юстиції про реєстрацію, внесення змін до статутних документів, ліквідацію партій. З іншого боку надає доручення щодо узагальнення інформації на рівні області про структурні утворення цих партій, відстеження процедури обрання делегатів на чергові та позачергові з’їзди тощо з метою здійснення правових експертиз в процесі прийняття рішень про зміни керівних органів, участь у виборах народних депутатів України та ін.

Законом України «Про об’єднання громадян» (ст. 14) [14, с. 65] визначено, що легалізація (офіційне визнання) об'єднань громадян є обов'язковою і здійснюється шляхом їх реєстрації або повідомлення про заснування. Діяльність об'єднань громадян, які нелегалізовані або примусово розпущені за рішенням суду, є протизаконною.

В Україні існує два способи легалізації (офіційного визнання) ГО: шляхом реєстрації (із створенням юридичної особи) і шляхом повідомлення (без створення юридичної особи). Більш детально питання легалізації ГО регулюються в Положенні про порядок легалізації об’єднань громадян, затвердженому Постановою Кабінету Міністрів України № 140 від 26 лютого 1993 року [19, с. 87-90].

Благодійні організації підлягають обов'язковій реєстрації і не можуть бути легалізовані, без статусу юридичної особи. Так, як і ГО БО мають пройти подвійну реєстрацію: спочатку в органах юстиції для реєстрації, фактично статутів, а потім у загальному порядку у державного реєстратора.

У разі реєстрації об'єднання громадян набуває статус юридичної особи.

Міжнародні громадські організації підлягають обов'язковій реєстрації Міністерством юстиції України.

Легалізація шляхом повідомлення здійснюється органом легалізації на підставі заяви, яка підписана не менш, ніж трьома фізичними особами, в якій зазначається назва, мета створення ГО і місцезнаходження центральних керівних органів. Підписи засвідчуються нотаріально. Легалізована шляхом повідомлення ГО вноситься до книги обліку ГО, яку веде орган легалізації. Організація, зареєстрована шляхом повідомлення, має право на власне найменування та символіку.

Проста на вигляд процедура легалізації шляхом повідомлення насправді застосовується не логічно. В Україні є досить багато прикладів відмов у легалізації шляхом повідомлення, що в принципі є неприпустимим.

Легалізована шляхом повідомлення ГО має менше можливостей для діяльності, ніж просте товариство, утворене відповідно до Цивільного Кодексу України.

Легалізація самостійних територіальних громадських організацій або осередків міжнародних та всеукраїнських громадських організацій здійснюється відповідними територіальними органами юстиції в залежності від території діяльності організації.

Відповідно до Закону України «Про об’єднання громадян» (ч.4 ст. 14) легалізація громадської організації здійснюється також відповідними виконавчими комітетами сільських, селищних, міських Рад народних депутатів.

Відповідно до цього Положення реєструючим органом визначені Міністерство юстиції та його територіальні органи. Тобто відомості про легалізацію, яку здійснюють відповідні виконавчі комітети сільських, селищних, міських Рад народних депутатів в такому реєстрі відсутні. Отже, сама назва Реєстру як єдиного вже не відповідає дійсності так само як і мета щодо унеможливлення реєстрації організацій під однією і тією самою назвою зводиться нанівець. В такій ситуації можлива реєстрація організацій з однаковими назвами, а проблема виникає на етапі державної реєстрації юридичної особи відповідно до вимог Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців» [11, с. 73-78] (надалі – закон про державну реєстрацію).

Наведемо ще один приклад. Спільним наказом Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва, Міністерства юстиції України від 27 лютого 2007 р. N 23/74/5 затверджено Регламент передачі Міністерством юстиції та його територіальними органами державним реєстраторам даних про юридичних осіб [10, с. 92-97], який також не розповсюджує своєї дії на відповідні виконавчі комітети сільських, селищних, міських Рад народних депутатів. Це, насамперед, створює перепони для удосконалення цілісної структури управління в сфері легалізації. На думку автора, доцільно передати функції легалізації, реєстрації об’єднань громадян органам юстиції.

А тепер хотілося б зосередити увагу на повноваженнях з питань легалізації саме органів юстиції.

Для реєстрації об'єднань громадян його засновники подають заяву відповідним органам юстиції. Заява про реєстрацію політичної партії подається у Міністерству юстиції і повинна бути підтримана підписами не менш як однієї тисячі громадян України, які мають виборче право.

До заяви додаються статут (положення), протокол установчого з'їзду (конференції) або загальних зборів, відомості про склад керівництва центральних статутних органів, дані про місцеві осередки, документи про сплату реєстраційного збору, крім випадків, коли громадська організація звільняється від сплати реєстраційного збору відповідно до законів України. Політичні партії подають також свої програмні документи.

Заява про реєстрацію місцевої ГО розглядається у 3-денний строк з дня надходження документів. Проте, слід зазначити, що працівникам органів юстиції буває дуже складно у визначені законодавством терміни здійснити реєстрацію. Рішення про реєстрацію або відмову в ній заявнику повідомляється письмово не пізніше наступного робочого дня з дня прийняття рішення.

Заява про реєстрацію всеукраїнської та міжнародної ГО розглядається протягом одного місяця. Рішення про реєстрацію або відмову в ній заявнику повідомляється письмово в 10-денний строк.

При розгляді питання про реєстрацію можуть бути присутніми представники об'єднання громадян.

Зміни до статутних документів, зареєстрованих об'єднань громадян також підлягають обов'язковій реєстрації.

Справа в тому, що прийняттю рішення про реєстрацію ГО передує процедура правової експертизи поданих на реєстрацію документів.

В той же час, реєстрація БО, яку також здійснює Міністерство юстиції та його територіальні органи відповідно до вимог Закону України «Про благодійництво та благодійні організації» [18, с. 41-46], проводиться протягом двох місяців. На думку автора, цей термін потребує скорочення. Але не зрозуміло, чому існує така різниця в термінах реєстрації, хоча процедура прийняття рішення типова.

Розглянемо процедуру проведення правової експертизи на прикладі установчих документів місцевих БО, відділень (філій, представництв) всеукраїнських та міжнародних організацій, поданих на державну реєстрацію територіальним органам юстиції, а саме:

- Головними управліннями юстиції в областях - діяльність яких поширюється відповідно на території області;

- районним управлінням юстиції - діяльність яких поширюється на території відповідного району, міста районного значення або селища, села, що входять до складу цього району;

- міським (міста обласного значення) управлінням юстиції - діяльність яких поширюється на територію міста обласного значення.

БО можуть утворюватися у таких організаційно-правових формах: членська благодійна організація; благодійний фонд; благодійна установа; інші благодійні організації (фундації, місії, ліги тощо).

Конкретна організаційно-правова форма благодійних організацій визначається засновниками (засновником). Територія діяльності благодійної організації визначається відповідно до її статуту (положення).

БО утворюються і діють за територіальним принципом і поділяються за своїм статусом на всеукраїнські, місцеві та міжнародні.

БО набуває права юридичної особи з моменту її державної реєстрації.

Для державної реєстрації благодійної організації до відповідного реєструючого органу, подається заява засновників (засновника) чи їх уповноважених представників, підписи яких засвідчуються у нотаріальному порядку, у місячний термін з дня прийняття рішення про заснування благодійної організації установчими зборами (з'їздом, конференцією).

До заяви додаються:

а) протокол установчих зборів (з'їзду, конференції) із зазначенням рішення про заснування благодійної організації та затвердження статуту (положення), рішення про вибори виконавчих, розпорядчих та контролюючих органів;

Якщо засновниками благодійної організації є дві чи більше особи, то питання про заснування благодійної організації затвердження статуту (положення), формування органу управління організацією, заслуховання звітів наглядової ради щодо контролю за цільовим використанням коштів і майна благодійної організації, вирішуються на загальних зборах (з'їзді, конференції) засновників благодійної організації.

б) статут (положення) благодійної організації у двох примірниках;

Благодійна організація діє на підставі статуту (положення).

У статуті (положенні) зазначаються:

назва, місцезнаходження, статус та організаційно-правова форма благодійної організації;

предмет, цілі, завдання та основні форми благодійної діяльності;

порядок утворення і діяльності органів управління благодійної організації;

джерела фінансування та порядок використання майна і коштів благодійної організації;

порядок внесення змін до статуту (положення) благодійної організації;

порядок реорганізації або ліквідації благодійної організації, використання її майна і коштів в разі припинення діяльності;

умови і порядок прийняття в члени благодійної організації та вибуття з неї;

права і обов'язки членів благодійної організації.

До статуту (положення) можуть включатися інші положення, пов'язані з особливостями діяльності благодійної організації.

Статут (положення) благодійної організації не повинен суперечити законодавству України.

в) відомості про засновників (засновника) благодійної організації:

для фізичних осіб - прізвище, ім'я та по батькові, рік народження, місце проживання і місце роботи, посада;

для юридичних осіб - назва, юридична адреса, копія статуту (положення) та копія документа про реєстрацію, засвідчені в установленому законом порядку, рішення керівного органу або протокол загальних зборів колективу, яким підтверджується згода на заснування благодійної організації.

Іноземна юридична особа подає документ, що свідчить про її реєстрацію в країні місцезнаходження. Цей документ повинен бути засвідчений відповідно до законодавства країни, яка його видала, перекладений українською мовою та легалізований в установленому законодавством України порядку;

г) відомості про органи управління благодійної організації та членів виконавчого органу (прізвище, ім'я та по батькові, рік народження, місце проживання і місце роботи, посада), а також підтвердження юридичної адреси (гарантійний лист власника приміщення, договір оренди тощо). У разі надання під юридичну адресу займаної квартири подаються довідка про склад сім'ї та заяви повнолітніх членів сім'ї про свою згоду;

д) документ про сплату коштів за державну реєстрацію благодійної організації;

е) підтвердження юридичної адреси (гарантійний лист власника приміщення, договір оренди тощо). У разі надання під юридичну адресу займаної квартири подаються довідка про склад сім'ї та заяви повнолітніх членів сім'ї про свою згоду.

За державну реєстрацію благодійної організації вноситься плата, розмір якої встановлюється Кабінетом Міністрів України, але не може бути більшим трьох неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Для реєстрації відділення всеукраїнської, міжнародної благодійної організацій до відповідного реєструючого органу, подається заява встановленого зразка.

До заяви додаються:

а) статут (положення) відділення у двох примірниках;

б) протокол установчих зборів (з'їзду, конференції), на яких прийнято статут (положення) благодійної організації та обрано органи управління;

в) відомості про засновників (засновника) відділення;

г) копії статуту (положення) та свідоцтва про державну реєстрацію всеукраїнської, міжнародної благодійної організації, засвідчені в нотаріальному порядку;

д) підтвердження органом управління всеукраїнської, міжнародної благодійної організації факту про створення цього відділення і затвердження його статуту (положення);

е) документ, що засвідчує сплату коштів за державну реєстрацію відділення;

є) підтвердження юридичної адреси (гарантійний лист власника приміщення, договір оренди тощо). У разі надання під юридичну адресу займаної квартири подаються довідка про склад сім'ї та заяви повнолітніх членів сім'ї про свою згоду.

Для реєстрації філії, представництва всеукраїнської, міжнародної БО подаються:

а) заява керівника всеукраїнської, міжнародної благодійної організації;

б) копії статуту (положення) та свідоцтва про державну реєстрацію благодійної організації, засвідчені у нотаріальному порядку;

в) рішення органу управління благодійної організації про створення філії, представництва;

г) копія довіреності на здійснення представницьких функцій, оформлена в установленому законодавством порядку (із зазначенням терміну її дії, прізвища та імені представника, місця проживання, повноважень);

д) документ, що засвідчує сплату коштів за державну реєстрацію філії, представництва.

Філії та представництва, створені всеукраїнською, міжнародною БО, підлягають державній реєстрації без надання їм статусу юридичної особи.

Заява про державну реєстрацію благодійної організації, а також відділень, філій, представництв всеукраїнських, міжнародних благодійних організацій розглядається територіальним управлінням юстиції у двомісячний термін з дня подання всіх необхідних документів. Про результати розгляду у 10-денний термін повідомляється заявнику.

Орган, який здійснює державну реєстрацію, може проводити перевірку відомостей, що містяться в поданих документах. За результатами правової експертизи документів складається Правовий висновок, який є підставою для прийняття рішення про державну реєстрацію або відмову в державній реєстрації, яке оформлюється наказом відповідного органу юстиції. Після державної реєстрації БО засновникам (засновнику) видається свідоцтво про реєстрацію за зразком, встановленим Кабінетом Міністрів України.

Про реєстрацію філій, представництв всеукраїнських, міжнародних БО засновник повідомляється в письмовій формі.

Зареєстрована БО вноситься до реєстру благодійних організацій, що ведеться органом, який здійснює державну реєстрацію, з присвоєнням відповідного номера. Порядок ведення реєстру встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Реєстрація декількох благодійних організацій під однією і тією ж назвою не допускається.

У випадку, коли з заявою про державну реєстрацію звертаються БО, що мають одну і ту ж назву, перевага надається БО, яка першою подала заяву про реєстрацію.

Порушення встановленого Законом України "Про благодійництво та благодійні організації" та іншими нормативно-правовими актами порядку заснування БО або наявність раніше зареєстрованої БО під такою ж назвою є підставою для відмови у державній реєстрації, яка оформлюється наказом на підставі відповідного Правового висновку.

Рішення про відмову у реєстрації повинно містити підстави такої відмови. Це рішення може бути оскаржено у судовому порядку.

ГО, їх спілки можуть легалізувати своє заснування шляхом письмового повідомлення відповідно Міністерству юстиції України та його територіальним органам, виконавчим комітетам сільських, селищних, міських Рад народних депутатів.

Об'єднання громадян можуть використовувати власну символіку, яка затверджується відповідно до його статуту.

Символіка ПП не повинна відтворювати державні чи релігійні символи і підлягає державній реєстрації (ст. 18) [14, с. 65-69]. Реєстрація символіки здійснюється виключно Мін’юстом, територіальні органи юстиції не залучаються до цього процесу.

2.3 Підстави, порядок і наслідки припинення об’єднань громадян

Наявність у ПП легального статусу, незалежно від порядку його придбання, не означає, що надалі її діяльність не може бути обмежена чи взагалі припинена. «Право на виникнення, - відзначають німецькі автори, - аж ніяк не включає ізольованого від нього права на існування, тобто відсутнє "право на безконтрольний вільний розвиток партій", чи їхнє "необмежене особисте право". Найбільш істотними обмеженнями "права на існування" є призупинення і припинення діяльності політичної партії.

При настанні передбачених у законі обставин юридична особа припиняє свою діяльність. Такими обставинами можуть бути: а) досягнення поставлених перед нею цілей; б) закінчення певного строку, на який було розраховано діяльність юридичної особи (наприклад, на час дії надзвичайних обставин тощо).

Припинення діяльності юридичних осіб відбувається, як правило, у тому самому порядку, в якому вони були створені.

Законодавству відомі дві форми (способу) припинення юридичних осіб, що розрізняються по правових наслідках — ліквідація і реорганізація.

Ліквідація – це регламентована законом процедура, у результаті якої відбувається припинення діяльності юридичних осіб без переходу прав і обов'язків у порядку правонаступництва до інших облич. Вона може здійснюватися в добровільному чи примусовому порядку.

У добровільному порядку організація припиняє свою діяльність шляхом реорганізації чи ліквідації (саморозпуску) за рішенням його учасників чи органу юридичної особи, уповноваженого на те установчими документами. Одночасно з прийняттям такого рішення з'їзд (конференція) ПП приймає рішення про використання майна та коштів ПП на статутні чи благодійні цілі. Типовими підставами добровільної ліквідації є досягнення чи мети, навпроти, принципова недосяжність статутних цілей організації.

У випадку припинення існування юридичної особи шляхом ліквідації його вимоги і борги до правонаступників не переходять. По цьому призначається ліквідаційна комісія, що повинна реалізувати усе вилучене з обороту майно ліквідованої організації і потім із зібраного активу задовольнити претензії кредиторів.

Після розташуванні в офіційній пресі публікації про ліквідацію проводиться робота з виявлення претензій кредиторів з повідомленням останнім про ліквідацію юридичної особи, а також по стягненню дебіторської заборгованості. Ліквідаційна комісія (орган, що проводить ліквідацію) оцінює наявне майно ліквідованої юридичної особи і розраховується з кредиторами, складає ліквідаційний баланс і подає його органу, що призначив ліквідаційну комісію.

Реорганізація може бути здійснена у формі злиття, приєднання, поділу, виділення чи перетворення. При реорганізації права й обов'язки юридичної особи, що припинила існування, переходять до інших юридичних осіб, тобто має місце правонаступництво.

При перетворенні юридичної особи одного виду в юридичну особу іншого виду (зміна організаційно-правової форми) до знову виниклої юридичної особи переходять права й обов'язки реорганізованої юридичної особи.

У разі припинення діяльності об’єднання громадян орган, який здійснив державну реєстрацію, приймає рішення про скасування записів у відповідному реєстрі.

Юридичні особи вважаються припинившими своє існування з моменту виключення їх з Єдиного державного реєстру підприємств і організацій України.

У випадку злиття, поділу, приєднання підприємств момент переходу майна і відповідних прав і обов'язків до нових юридичних осіб визначається, якщо інше не передбачено чи законом постановою про реорганізацію, у день підписання передавального чи роздільного акту (балансу), і тому може не збігатися в часі з моментом реорганізації юридичної особи, тобто виключення його з державного реєстру.

Нові юридичні особи, до яких у результаті реорганізації перейшли майнові обов'язки, несуть по них матеріальну відповідальність і у випадку, якщо отримане ними майно не покриває вимог кредиторів у межах, визначених установчими документами про реорганізацію правонаступника.

Майно ліквідованої громадської організації передається її вищестоящій організації, а у разі відсутності такої — відповідному органові на громадські потреби.

ГО, що є юридичними особами, припиняють свою діяльність на підставах, зазначених у їх статутах.

Законом України "Про об'єднання громадян" передбачено й примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднань громадян.

Зокрема, за поданням легалізуючого органу або прокурора на підставі рішення суду об'єднання громадян примусово розпускаються (ліквідуються) у випадках:

1) вчинення дій, передбачених ст. 4 Законом України "Про об'єднання громадян" (пропаганда війни, насильства чи жорстокості, розпалювання національної та релігійної ворожнечі тощо);

2) систематичного або грубого порушення вимог закону (одержання політичними партіями коштів або іншого майна від державних органів або іноземних держав тощо);

3) продовження протиправної діяльності після попереднього накладання стягнень;

4) зменшення кількості членів політичної партії до числа, коли вона не визнається як партія.

Про примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян реєструючий орган протягом п'ятнадцяти днів після набрання рішенням суду законної сили повідомляє у засобах масової інформації.

Рішення про примусовий розпуск всеукраїнських та міжнародних об'єднань громадян на території України приймає Конституційний Суд України.

Примусове припинення діяльності ПП – найбільш серйозне обмеження волі об'єднання.

У разі порушення ПП Конституції України та інших законів України до них можуть бути вжиті такі заходи:

1) попередження про недопущення незаконної діяльності;

2) заборона ПП.

У разі публічного оголошення керівними органами ПП наміру вчинення ПП дій, за які законами України передбачена юридична відповідальність, відповідні органи, до відання яких належить контроль за діяльністю ПП, видають приписи про недопущення протиправних вчинків.

Якщо вчинені ПП дії не тягнуть за собою іншого виду відповідальності, відповідними контролюючими органами видається припис про усунення допущених правопорушень.

Керівництво ПП зобов'язане невідкладно усунути порушення законодавства України, що стали підставою для винесення попередження, і в п'ятиденний строк повідомити про вжиті заходи органу, який виніс попередження.

ПП може бути за поданням Міністерства юстиції України чи Генерального прокурора України заборонена в судовому порядку у випадку порушення вимог щодо створення і діяльності ПП, встановлених Конституцією України та іншими законами України.

Заборона діяльності ПП тягне за собою припинення діяльності ПП, розпуск керівних органів, обласних, міських, районних організацій ПП, її первинних осередків та інших структурних утворень, передбачених статутом партії, припинення членства в політичній партії.

Виконання функцій з легалізації об’єднань громадян, реєстрації благодійних організацій, творчих спілок, професійних спілок та їх об’єднань, інших громадських формувань в Головному управлінні юстиції у Запорізькій області покладено на відділ реєстрації нормативно-правових актів, легалізації об’єднань громадян, правової роботи та правової освіти.

Згідно з розподілом посадових обов’язків між керівництвом Головного управління юстиції забезпечення діяльності з легалізації об’єднань громадян та інших громадських формувань покладено на заступника начальника Головного управління юстиції — начальника відділу реєстрації нормативно-правових актів, легалізації об’єднань громадян, правової роботи та правової освіти; за розподілом обов’язків між працівниками відділу — виконують два спеціалісти відділу.

У системі юстиції області працюють 22 районних, міськрайонних, міських управлінь юстиції (територіальні управління), які також наділені повноваженнями з легалізації об’єднань громадян.

Матеріально-технічне забезпечення роботи з питань легалізації об'єднань громадян в головному та територіальних управліннях юстиції в цілому знаходиться на належному рівні. Так, робоче місце спеціалістів з питань легалізації в Головному управлінні юстиції обладнане комп’ютерами з підключенням до електронної правової бази «Ліга:Еліт», мережі Інтернет. Спеціалісти мають змогу користуватися лазерним принтером, телефонним апаратом з факсом, множувальною технікою.

Територіальні управління юстиції також забезпечені комп’ютерами та оргтехнікою, проте жодне з них не має доступу до інформаційного фонду Єдиного державного реєстру об’єднань громадян та благодійних організацій, більшість не мають доступу до мережі Інтернет.

Якщо проаналізувати питання, пов'язані з основною діяльністю головного та територіальних управлінь юстиції щодо легалізації об’єднань громадян за останнє півріччя, то відповідно до Журналу реєстрації документів на легалізацію об’єднань громадян протягом 1 півріччя 2008 року на розгляд до Головного управління юстиції у Запорізькій області надійшло 128 комплектів документів (статутні документи на легалізацію/реєстрацію об’єднань громадян та інших громадських формувань, заяви про видачу дублікату свідоцтва, інформації щодо зміни керівних органів, тощо), у І півріччя 2007 року також надійшло 128 комплектів документів.

Крім того, виконано 36 доручень Міністерства юстиції України, надано інформацію на 49 запитів облдержадміністрації, обласної ради, прокуратури, правоохоронних органів та інше.

За інформацією територіальних управлінь юстиції впродовж І півріччя 2008 року розглянуто 547 документів з питань легалізації.

В І півріччі 2008 року Головним управлінням юстиції відмовлено у легалізації (реєстрації) у 7 випадках, (І півріччя 2007 року — 8).

Із загальної кількості відмов за 1 півріччя 2008 року: відмовлено у легалізації 2 місцевим громадським організаціям, 3 місцевим благодійним організаціям, 1 організації роботодавців та відмовлено в реєстрації змін керівного складу 1 осередку всеукраїнської громадської організації.

В І півріччі 2008 року територіальними управліннями юстиції у 6 випадках (І півріччя 2007 року — 20).

Типовими підставами для відмов в реєстрації громадських організацій є недотримання засновниками вимог чинного законодавства з питань легалізації об’єднань громадян. Наприклад, частини 2 ст. 15 Закону України «Про об’єднання громадян», пункту 3 Положення про порядок легалізації об’єднань громадян та п. 1 постанови Кабінету Міністрів України від 26.02.1993 №143 «Про порядок справляння і розміри збору за реєстрацію об’єднань громадян» [29, с. 17-19].

Підставами для відмов в державній реєстрації благодійних організацій було порушення порядку створення благодійної організації, передбаченого ст. ст. 7, 8, 12, 17 Закону України „Про благодійництво та благодійні організації”, п. 2, 3 Положення про порядок державної реєстрації благодійних організацій [30, с. 81-83].

Фахівцями Головного управління юстиції з метою уникнення відмов в легалізації (реєстрації) об’єднань громадян, благодійних організацій, структурних утворень політичних партій та інших громадських формувань розроблено письмові консультації з питань підготовки, змісту та порядку подання на реєстрацію (легалізацію) установчих документів об’єднанням громадян та інших громадських формувань, з питань підготовки, змісту та порядку подання документів на реєстрацію (погодження) змін та доповнень до статуту громадської (благодійної) організації, з питань підготовки, змісту та порядку подання документів на отримання дублікату свідоцтва та/або статуту громадської (благодійної) організації, з питань підготовки, змісту та порядку подання документів на припинення діяльності об’єднання громадян, благодійної організації, яка надається засновникам та іншим зацікавленим особам під час прийому працівниками відділу. Письмова консультація містить посилання на основні закони та нормативні акти, що регулюють порядок створення та легалізації (реєстрації) відповідного громадського формування, зразки заяв, титульного аркуша статуту, відомостей про засновників, склад керівних органів тощо. На інформаційному стенді Головного управління юстиції розміщується інформація щодо банківських реквізитів для сплати реєстраційного збору, перелік законодавчих актів, які регулюють питання легалізації об’єднань громадян та інших громадських формувань, тощо.

Окрім цього, на веб – сайті Запорізької обласної державної адміністрації з метою ознайомлення громадян, розміщено перелік законодавчих актів, які регулюють питання легалізації об’єднань громадян та інших громадських формувань.

В спеціальному випуску Інформаційного бюлетеня Головного управління юстиції у Запорізькій області (листопад, 2007 року) опубліковано зібрання законодавства з питань легалізації об’єднань громадян, до якого включено витяг з Конституції України, Цивільного кодексу України, Кодексу України про адміністративні правопорушення, надано повний текст законів та нормативних актів, що регулюють порядок створення та діяльності всіх громадських формувань, реєстрація яких віднесена до компетенції органів юстиції, а також методичні рекомендації Міністерства юстиції України та Головного управління юстиції у Запорізькій області з питань легалізації об’єднань громадян.

Рішення Головного управління юстиції та територіальних управлінь юстиції щодо реєстрації або відмови у реєстрації об’єднань громадян та інших організацій протягом 1 півріччя 2008 року в судовому порядку не оскаржувались (І півріччя 2007 року — 0).

Стосовно виконання контрольних повноважень, то протягом 1 півріччя 2008 року Головним управлінням юстиції здійснено 25 перевірок стану дотримання положень статутів громадськими та благодійними організаціями, структурними утвореннями політичних партій (за дорученням Мін’юсту).

В тому числі, відповідно до плану роботи Головного управління юстиції у Запорізькій області на І півріччя 2008 року проведено перевірки додержання положень своїх статутів 6 місцевими громадськими та благодійними організаціями, за аналогічний період 2007 року — 8 місцевих організацій.

На виконання доручень Міністерства юстиції України Головним управлінням юстиції було проведено позапланово перевірку 4 структурних утворень політичних партій щодо дотримання вимог статутів політичних партій при скликанні зборів/конференцій обласних організацій, порядку обрання делегатів на з’їзд партії, протягом травня 2008 року на виконання доручення Міністерства юстиції України та окремого графіку проведено 11 перевірок дотримання положень статуту всеукраїнських громадських організацій місцевими осередками.

За аналогічний період 2007 року було проведено 37 перевірок статутної діяльності об’єднань громадян та інших громадських формувань.

За інформацією районних, міських, міськрайонних управлінь юстиції в І півріччі 2008 року проведено 110 планових та позапланових перевірок статутної діяльності об’єднань громадян та інших громадських формувань (І півріччя 2008 року — 257, в тому числі виконання доручень Міністерства юстиції України та Головного управління юстиції).

Загальне зниження кількості проведених перевірок пояснюється спадом громадської активності після виборів до Верховної Ради України.

За результатами перевірок статутної діяльності громадських організацій за І півріччя 2008 року виявлено 3 громадські та благодійні організації, які не дотримуються вимог статуту або діючого законодавства, територіальними управліннями юстиції виявлено 5 громадських організацій, які не дотримуються вимог статуту або діючого законодавства.

Типовими порушеннями в діяльності об'єднань громадян є:

- несвоєчасне подання до Головного (територіального) управління юстиції інформації про зміни у статутних документах (в тому числі — зміну юридичної адреси) та органах управління, що є порушенням ст. 8 Закону України «Про благодійництво та благодій організації» та ст. 15 Закону України «Про об’єднання громадян»;

- відсутність будь — якого обліку членів організації;

- порушення періодичності проведення загальних зборів (конференцій);

- порушення періодичності проведення засідань постійно діючого центрального статутного органу;

- порушення періодичності проведення засідань контролюючого органу;

- відсутність у протоколах назви органу, який проводив засідання та затверджував рішення;

- невиконання контролюючим органом своїх повноважень;

- порушення терміну повноважень органів управління організацій;

- порушення вимог діловодства тощо.

З метою усунення виявлених під час перевірок недоліків та порушень чинного законодавства, керівникам громадських та благодійних організацій надаються рекомендації, усні та письмові консультації щодо приведення статутної діяльності у відповідність до вимог статутів та чинного законодавства.

Головне та територіальні управління юстиції приймають участь у здійсненні контролю за виконанням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень з питань легалізації об'єднань громадян.

Головне та територіальні управління юстиції тісно співпрацюють з органами місцевого самоврядування щодо опрацювання єдиної практики здійснення делегованих повноважень щодо реєстрації громадських організацій.

Так, наприклад, за результатами розширеної наради працівників Запорізького міського управління юстиції за участю державного реєстратора Запорізької міської ради та семінару працівників Запорізького міського управління юстиції за участю начальника відділу реєстрації та єдиного реєстру Запорізької міської ради, з’ясовано, що в роботі органів місцевого самоврядування з питань легалізації об'єднань громадян виникають наступні проблеми:

- встановлений законодавством 3 — денний строк розгляду заяв про реєстрацію місцевої громадської організації не дає змоги провести якісний правовий аналіз статутних документів, тому мають місце випадки реєстрації громадських організацій з порушенням вимог чинного законодавства;

- відсутність єдиної системи реєструючих органів породжує різний підхід до легалізації (реєстрації) громадських організацій, послабленню контрольних функцій з боку реєструючого органу щодо дотримання організаціями положень своїх статутів.

Серед проблем, які виникають в роботі управлінь юстиції з питань легалізації об’єднань громадян, слід відзначити:

- обмежений термін проведення правової експертизи документів при реєстрації (легалізації) громадських організацій та структурних утворень політичних партій;

- відсутність єдиної системи реєструючих органів, що ускладнює дієвий контроль за дотриманням осередками всеукраїнських та міжнародних громадських організацій положень своїх статутів;

- законодавчо не закріплені особливості легалізації місцевих осередків всеукраїнських та міжнародних громадських організацій (наявна практика не забезпечує однаковість застосування законодавства);

- чітко не врегульований порядок легалізації громадських організацій шляхом повідомлення про заснування (строк, підстави для відмови або інші засоби реагування на невідповідність документів вимогам чинного законодавства);

- невизначеність з відмінностями, особливостями створення і діяльності різних організаційно-правових форм благодійних організацій (благодійний фонд, членська благодійна організація, благодійна установа тощо).

З метою вирішення проблемних питань, що виникають при легалізації об’єднань громадян, було б доцільним внести необхідні зміни до Законів України “Про об’єднання громадян”, “Про благодійництво та благодійні організації”, “Про політичні партії в Україні”, “Про місцеве самоврядування в Україні”, “Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців”.

Висновки до розділу 2

Законом України «Про об’єднання громадян» визначено, що легалізація (офіційне визнання) об'єднань громадян є обов'язковою і здійснюється шляхом їх реєстрації або повідомлення про заснування.

В Україні існує два способи легалізації (офіційного визнання) ГО: шляхом реєстрації (із створенням юридичної особи) і шляхом повідомлення (без створення юридичної особи).

Легалізована шляхом повідомлення ГО має менше можливостей для діяльності, ніж просте товариство, утворене відповідно до ЦК України.

Відповідно до Закону України «Про об’єднання громадян» легалізація громадської організації здійснюється також відповідними виконавчими комітетами сільських, селищних, міських Рад народних депутатів.

Таким чином, питаннями реєстрації/легалізації громадських організацій опікуються зовсім різні органи: виконавчої влади та місцевого самоврядування, що не сприяє підвищенню якості здійснення повноважень обох структур в цієї сфері через відсутність чіткої вертикалі управління та зворотного зв’язку.

Реєстрацію політичних партій здійснює Міністерство юстиції. Рішення про реєстрацію приймається шляхом видання наказу на підставі правової експертизи, яка оформлюється Правовим висновком, ПП при цьому отримує свідоцтво про державну реєстрацію встановленого зразку. Відповідно до Закону України «Про політичні партії в Україні» після реєстрації політична партія набуває статусу юридичної особи, проте на практиці для отримання статусу юридичної особи ПП повинна пройти реєстрацію у державного реєстратора. Такий стан справ з подвійною реєстрацією, безумовно, є неприпустимим у сучасній правовій державі.

Реєстрація обласних, міських і районних організацій або інших структурних утворень, передбачених статутом партії, здійснюється відповідними органами юстиції Міністерства юстиції України лише після реєстрації ПП Міністерством юстиції України. Після реєстрації обласних, міських та районних організацій ПП вони можуть набувати статусу юридичної особи, якщо це передбачено статутом партії. Рішення про реєстрацію приймається територіальними органами юстиції також шляхом видання наказу на підставі правової експертизи, яка оформлюється Правовим висновком.

Як бачимо, реєстрацію партій здійснює Міністерство юстиції, територіальні органи реєструють лише структурні утворення ПП. З метою координації та контролювання процесу реєстрації таких структурних утворень Міністерство юстиції з одного боку, інформує територіальні органи юстиції про реєстрацію, внесення змін до статутних документів, ліквідацію партій. З іншого боку надає доручення щодо узагальнення інформації на рівні області про структурні утворення цих партій, відстеження процедури обрання делегатів на чергові та позачергові з’їзди тощо з метою здійснення правових експертиз в процесі прийняття рішень про зміни керівних органів, участь у виборах народних депутатів України та ін.

Термін реєстрації ПП для Мін’юсту – 30 днів з моменту надходження документів (може бути продовжений у разі потреби, але не більше ніж на 15 днів); термін для реєстрації структурних утворень ПП територіальними органами юстиції — 10 днів; термін для легалізації шляхом повідомлення про утворення первинного осередку ПП — три години. Слід зазначити, що на практиці 3-годинний термін розгляду територіальними управліннями юстиції документів, поданих на легалізацію шляхом письмового повідомлення про утворення первинних осередків політичних партій, які відповідно до статуту не набувають статусу юридичної особи залишається проблемним питанням застосування законодавства з питань легалізації об’єднань.

Справа в тому, що прийняттю рішення про реєстрацію або легалізацію шляхом повідомлення передує процедура правової експертизи поданих документів. Орган, який здійснює державну реєстрацію, може проводити перевірку відомостей, що містяться в поданих документах. За результатами правової експертизи документів складається Правовий висновок, який є підставою для прийняття рішення про державну реєстрацію або відмову в державній реєстрації, яке оформлюється наказом відповідного органу юстиції. Після державної реєстрації засновникам (засновнику) видається свідоцтво про реєстрацію за зразком, встановленим Кабінетом Міністрів України.

Термін розгляду заяви про реєстрацію всеукраїнської та міжнародної громадської організації - місяць; місцевої громадської організації – три дні.

Серед проблем, які виникають в роботі управлінь юстиції з питань легалізації об’єднань громадян, також слід відзначити:

РОЗДІЛ 3

ШЛЯХИ УДОСКОНАЛЕННЯ РЕЄСТРАЦІЇ/ЛЕГАЛІЗАЦІЇ ОБ’ЄДНАНЬ ГРОМАДЯН ОРГАНАМИ ЮСТИЦІЇ

Слід зазначити, що українське законодавство передбачає багато видів організацій, що можна віднести до НПО - недержавних (неурядових) та непідприємницьких (неприбуткових): об’єднання громадян (ПП та ГО), молодіжні та дитячі ГО, організації роботодавців, професійні спілки, БО, релігійні організації, творчі спілки, асоціації підприємств та ін., реєстрацією яких опікується юстиція.

НПО в законодавстві різняться за метою створення, а також за порядком створення. Кожен з видів НПО має свої особливості правового регулювання, що визначені окремим власним спеціальним законом, в якому зазначається порядок їх заснування, діяльності та ліквідації. Така кількість законодавчих актів, що регулюють діяльність недержавних організацій є мало виправданою. Це також підтверджується й тим, що за податковим законодавством вони нічим взагалі не відрізняються. Не відрізняються вони й за своєю сутністю, як формою реалізації свободи асоціацій.

Даний необґрунтований поділ зберігся з радянських часів і зараз створює істотні перепони для розвитку неприбуткових організацій, штучно обмежуючи їхню правоздатність [33, с. 7].

До 2005 року реєстрація ГО та БО здійснювалась відповідно до законів "Про об'єднання громадян" та "Про благодійність та благодійні організації" та прийнятих у їх розвиток постанов Кабінету Міністрів України, а після набуття чинності Законом України “Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців” процедура реєстрації була ще більше ускладнена.

С цього моменту слід розрізняти два види реєстрації:

1) реєстрація у органах юстиції статутів ГО та БО;

2) державна реєстрація ГО та БО, як юридичних осіб у державного реєстратора.

Також суттєві обмеження закладаються легалізуючим органом щодо видів діяльності неприбуткових організацій. Для українського законодавства важливим залишається мета створення об’єднання громадян та інших неприбуткових організацій, хоча ні у Європейській Конвенції про захист прав людини та основних свободі [17, с. 98-101], ні в Конституції України мета утворення організації не має жодного значення. Виняток становить утворення ПП та профспілок .

Закон “Про об’єднання громадян” прямо суперечить статті 36 Конституції України та статті 11 Європейської конвенції про захист прав людини та основних свобод в частині визначенні мети створення громадської організації. Він, у трактуванні реєструючих органів, штучно обмежує мету створення об’єднань громадян лише задоволенням своїх законних спільних інтересів й тому не відповідає ні ознакам добровільності та спільної реалізації прав і свобод громадян у статті 1 Закону “Про об’єднання громадян”, ні “добровільного угруповання для спільної мети” в тлумаченні Європейського суду з прав людини.

Закон про об’єднання громадян містить перелік дозволених видів діяльності. І хоча він і є дуже широким, проте вважається органами влади (Мін’юстом та податковою інспекцією) все ж таки вичерпним, що в принципі не відповідає ні духу, ні букві закону. Іншими видами діяльності організації можуть займатися лише у випадку, коли такі права надані іншими законами. Принаймні такої позиції притримується основний легалізуючий орган – Мін’юст.

Також для заняття певними видами діяльності, що потребують отримання ліцензії, організація повинна визнати себе господарюючим суб’єктом, що може призвести до втрати нею статусу неприбуткової організації.

Доречно згадати, що в Україні існує два способи легалізації (офіційного визнання) ГО: шляхом реєстрації (із створенням юридичної особи) і шляхом повідомлення (без створення юридичної особи).

БО підлягають обов'язковій реєстрації і не можуть бути легалізовані, без статусу юридичної особи. Так, як і ГО БО мають пройти подвійну реєстрацію: спочатку в органах юстиції для реєстрації, фактично статутів, а потім у загальному порядку у державного реєстратора.

Визначальними проблемами у реєстрації ГО та БО є:

- подвійна реєстрація для отримання статусу юридичної особи;

- наявність територіального статусу, що звужує права ГО та БО, як юридичних осіб та вносить додаткову плутанину, щодо реєстрації цих юридичних осіб різними державними органами, в залежності від статусу;

- неузгодженість норм законів "Про об’єднання громадян" та "Про благодійність та благодійні організації" із законом "Про оподаткування прибутку підприємств" в частині вимог щодо використання майна неприбуткової організації, яка ліквідовується. Такі неузгодженості ведуть до проблем із наданням ГО та БО неприбуткового статусу.

Отже, необхідно усунути архаїчність та суперечливість статті 14 Закону України «Про об’єднання громадян», адже :

По-перше: незважаючи на те, що частина 2 цієї статті 14 встановлює, що ГО отримує статус юридичної особи у разі її реєстрації, насправді статус юридичної особи ГО отримає виключно після її державної реєстрації відповідно до Закону «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців».

По-друге, частина 3 цієї статті перераховує цілий ряд державних органів та органів місцевого самоврядування, які здійснюють реєстрацію ГО, що призвело до появи підзаконних актів, а саме постанови Кабінету Міністрів України, якою визначено різні органи реєстрації ГО. Відтак склалась ситуація, що ГО має пройти реєстрацію наприклад в обласному управлінні юстиції і державну реєстрацію у держреєстратора в районі за місцем розміщення організації.

По-третє: Частина 4 цієї статті зовсім не відповідає ні потребам ГО ні ЦК України, а створює додаткові проблеми у уніфікації процедур реєстрації. Наприклад, де має реєструватись місцева ГО, що діє на території двох сіл, у яких не має власних сільрад?

У відповідності до статті 9 Закону України "Про об’єднання громадян" об’єднання громадян створюються і діють відповідно до всеукраїнського, місцевого та міжнародного статусу.

До всеукраїнських об’єднань громадян відносяться об’єднання, діяльність яких розповсюджується на всю територію України і які мають місцеві підрозділи в більшості її областей. До місцевих об’єднань відносяться об’єднання, діяльність яких розповсюджується на територію відповідної адміністративно-територіальної одиниці або регіону. ГО є міжнародним, якщо його діяльність розповсюджується на територію України і хоч би однієї іншої держави.

Частина 2 та 3 цієї статті не узгоджуються між собою. Так само не розкрито поняття «територія діяльності» та «адміністративно-територіальна одиниця» і «регіон». Все це призвело до того, що з'явились ГО із сільським, міським, районним у місті, районним, обласним статусом. Реєстрація організацій, що діють у кількох областях мають реєструватись в Києві.

Вимога реєстраційних органів вказувати у статуті територію діяльності призводить на практиці до того, що ГО , які мають міський статус і працюють в районі отримують попередження щодо порушення ними закону [35, с. 115-119].

"Ранжування" ГО за статусом, що було зроблено у статті 9, призвело до накладення обмежень на права юридичної особи в залежності від її статусу та місця реєстрації і додатково заплуталось статтею 14.

Ще більш незрозумілим є так званий "міжнародний статус" організації. Адже незалежно від такого статусу, ця організація є виключно українською юридичною особою і саме так тлумачиться поза межами України.

Благодійні організації, українським законодавством також ранговано за статусом законом "Про благодійність та благодійні організації". Для БО таке ранжування є ще більш неприродним ніж для ГО. Адже для того, аби вирішувати питання допомоги наприклад, людям, що від народження не мають усіх кінцівок, слід створювати всеукраїнську організацію, хоча такі люди можуть мешкати всього лише у кількох містах чи селах.

Так само, як і у випадку із ГО для БО залишається невизначеним поняття «регіонального статусу».

Встановлення територіального статусу для ГО та БО не є доброю практикою для Європи. Будь яка НПО, не залежно від місця її реєстрації має право працювати по всій території держави, як будь-яка інша юридична особа.

Обмеження, яке забороняє діяльність громадських об’єднань в регіонах, де вони не були зареєстровані (територіальний статус) також не відповідає кращій практиці та демократичному розвитку законодавства для НПО. Практика встановлення статусу громадської організації за територіальною ознакою, очевидно, наслідує традиціям колишнього СРСР (СРСР мав у своєму складі самостійних суб’єктів Федерації, які уповноважені приймати свої закони) і, можливо, краще підходить для федеральної державної системи, яка відсутня на Україні.

Створення та діяльність ГО в межах території реєстрації обмежує розвиток цих організацій, тому як розширення територій діяльності організації пов’язано з перереєстрацією в державних органах. Це є додатковим навантаженням на органи реєстрації і створює бюрократичні складнощі для ГО.

Не дивлячись на те, що вимога перереєстрації при розширенні території діяльності часто не застосовується, існує потенційна загроза примусової ліквідації ГО у випадку не виконання цієї вимоги. Крім того, до всеукраїнських і міжнародних ГО застосовується більше вимог при реєстрації, ніж для місцевих ГО – наприклад, необхідно надати докази існування підрозділів в більшості областей України. Тому варто відмовитись від територіального статусу, а здійснювати реєстрацію органами юстиції за місцем розміщення ГО чи БО.

Після реєстрації ГО та БО органами юстиції чи органами місцевого самоврядування (для місцевих ГО) для отримання статусу юридичної особи вони мають пройти державну реєстрацію у державного реєстратора відповідно до Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців». Схема процедури реєстрації на прикладі реєстрації всеукраїнського ГО та її місцевих осередків, наведена у Додатку С, наглядно відображує «зайві» етапи реєстрації, що закреслені косими рисочками, різні відомчі нормативні акти, які регламентують послідовність дій реєстратора в органах юстиції та органах місцевого самоврядування та відображує наявність одночасно трьох реєстрів ГО.

Виходячи із аналізу законодавства та практики його застосування, в українському законодавстві необхідно вирішити питання конфлікту між Положенням про Міністерство юстиції, та Законами України «Про об’єднання громадян» та «Про місцеве самоврядування в Україні». Практика показує, що легалізація юридичних осіб одного виду (ГО) в межах підрозділу одного відомства (Мін’юсту, його територіальних структур) дозволяє забезпечити більш однорідний підхід до порядку реєстрації, а також дозволяє легше створювати централізовані банки інформації, зокрема, Реєстр НПО.

Необхідно також усунути суперечності між законом про державну реєстрацію та законами про ГО та БО.

Подвійна реєстрація ГО та БО є обтяжливою для організацій, як у матеріальному так і часовому вимірі, і може розглядатись, як дискримінаційна у порівнянні з підприємницькими юридичними особами.

Отже, як ми бачимо, легалізація об’єднань громадян, на відміну від партій, здійснюється не лише органами юстиції, що на думку автора дуже заважає системній роботі в цьому напрямку, оскільки питання легалізації вирішуються не лише законодавчими, але й підзаконними нормативними актами суб’єктів здійснення реєстрації. Наведемо приклад недоцільності розмежування повноважень з питань легалізації об’єднань громадян між органами виконавчої влади (в особі Мін’юсту та його територіальних управлінь) та органами місцевого самоврядування. Спільним наказом Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва, Міністерства юстиції України від 27 лютого 2007 р. N 23/74/5 затверджено Регламент передачі Міністерством юстиції та його територіальними органами державним реєстраторам даних про юридичних осіб, [10, с. 92-97] який не розповсюджує своєї дії на відповідні виконавчі комітети сільських, селищних, міських Рад народних депутатів. Це, насамперед, створює перепони для удосконалення цілісної структури управління в сфері легалізації. На думку автора, доцільно передати функції легалізації, реєстрації об’єднань громадян органам юстиції.

Ще один приклад: наказом Міністерства юстиції України затверджено Положення про Єдиний державний реєстр об’єднань громадян та благодійних організацій [16, с. 58-61].

Відповідно до цього Положення реєструючим органом визначені Мін’юст та його територіальні органи. Тобто відомості про легалізацію, яку здійснюють відповідні виконавчі комітети сільських, селищних, міських Рад народних депутатів в такому реєстрі відсутні. Отже, сама назва Реєстру як єдиного вже не відповідає дійсності так само як і мета щодо унеможливлення реєстрації організацій під однією і тією самою назвою зводиться нанівець. В такій ситуації можлива реєстрація організацій з однаковими назвами, а проблема виникає на етапі державної реєстрації юридичної особи відповідно до вимог Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців».

Слушне зауваження, що незалежно від того, реєструються неприбуткові організації в одному місці або в декількох місцях, повинен існувати єдиний національний реєстр для всіх неприбуткових організацій, який повинен бути доступний для громадськості (в доповнення до будь-яких існуючих місцевих реєстрів).

В українському законодавстві існує безліч реєстрів, в яких ведеться облік ГО. В Україні відсутній Єдиний реєстр ГО. В законодавстві не встановлено загальних вимог стосовно ведення реєстрів і доступу громадськості до інформації в реєстрах. Однак, формально реєстри НПО не є закритими для громадськості.

Кожний орган, який реєструє ГО, веде їх реєстр (управління Мін’юсту і місцеві виконавчі комітети і адміністрації). Легалізовані шляхом повідомлення ГО вносяться до книги обліку ГО, яка ведеться кожним реєстраційним органом. Положення про порядок легалізації об’єднань громадян, затверджено Постановою Кабінету Міністрів України №140 від 26 лютого 1993 року [19, с. 87-90], передбачає публікацію в газеті «Урядовий кур’єр» даних реєстру про всеукраїнські та міжнародні ГО, хоча на практиці це положення не працює.

Мін’юст та його територіальні управління ведуть реєстри благодійних організацій. Порядок ведення реєстру благодійних організацій встановлює Кабінет Міністрів України. Дані цього реєстру повинні оприлюднити в офіційних виданнях Міністерством юстиції України. На практиці це не відбувається.

З набуттям чинності Закону "Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб підприємців" [11, с. 73-78] в Україні впроваджено єдиний державний реєстр юридичних осіб. Проте доступ до цього реєстру визначається самим законом і не відповідає публічності реєстрів НПО.

Таким чином, на сьогодні можна стверджувати, що Реєстри НПО є непрозорими, малоінформативними, визначення видів діяльності НПО за вимогою органів статистики є надто вузьким і не дає змоги вести облік НПО за реальними видами діяльності, порівняльними з НПО європейських країн.

Міністерство юстиції України, як орган управління, регулярно здійснює заходи для вдосконалення реалізації державної правової політики, у тому числі у площині реєстрації/легалізації. Так, з метою унормування прийняття рішень з питань легалізації об’єднань громадян та інших громадських формувань Міністерство юстиції наказом від 07.12.2006 року затвердило Порядок підготовки та оформлення рішень щодо легалізації об’єднань громадян та інших громадських формувань [9, с. 19-20], який визначає процедуру підготовки та оформлення рішень, які є результатом розгляду Міністерством юстиції та його територіальними органами заяв і установчих документів, що подані для легалізації об'єднань громадян, реєстрації інших громадських формувань, а також рішень про реєстрацію (погодження або взяття до відома) змін до установчих документів відповідно до законодавства.

- у Мін'юсті - Департамент легалізації та регулювання діяльності бюро кредитних історій;

- у головних управліннях юстиції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі - структурні підрозділи, які виконують функції легалізації об'єднань громадян;

- у районних, районних у містах, міських (міст обласного значення), міськрайонних управліннях юстиції - спеціалісти відповідних управлінь юстиції.

Важливим і своєчасним було також затвердження спільним наказом Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва, Міністерства юстиції України від 27 лютого 2007 р. N23/74/5 Регламенту передачі Міністерством юстиції та його територіальними органами державним реєстраторам даних про юридичних осіб, зареєстрованих відповідно до частини четвертої статті 3 Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців" [10, с. 92-97], розробленого відповідно до Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців".

Вирішення цього важливого питання по-перше, надало змогу спростити процедуру реєстрації для заявників – громадян та юридичних осіб, по-друге врегулювало питання взаємодії двох державних органів та їх структурних утворень. Хоча, безумовно, на сьогодні законодавчий стан справ у цій сфері дискримінує неприбуткові види діяльності, ускладнює формування інститутів громадянського суспільства та гальмує реалізацію конституційного права громадян на свободу об‘єднання.

Цікаве дослідження були проведені у рамках проекту, який реалізувався Товариством сприяння українсько-польській співпраці у галузі юридичної освіти і науки за підтримки Міжнародного Фонду «Відродження». Фахівцями товариства було проведено експертне опитування організацій громадянського суспільства щодо проблем, які виникають у процесі легалізації, державної реєстрації та відносин із органами влади [28].

За результатами дослідження, у більшості опитаних організацій громадянського суспільства (87 %) виникали проблеми під час реєстрації, перереєстрації та легалізації свого правового статусу.

Зокрема, 73 % респондентів вказали, що у реєструючого органу було багато необґрунтованих зауважень до документів. Також відповіді вказують на те, що процедура реєстрації організацій громадянського суспільства в українському законодавстві та практиці є досить складною, організації не знають процедури, а органи влади не сприяють у її роз’ясненні. Так 25 % опитаних невірно визначили орган легалізації і реєстрації, 48 % не знали порядку легалізації та реєстрації, у 47 % організацій виникали проблеми із формування пакету документів. Також респонденти вважають проблемою реєстрації (перереєстрації) довгі терміни (33 %). Справді, строк реєстрації благодійної організації становить два місяці і є надто довгим. Проте відповідно до чинного законодавства про об’єднання громадян строк реєстрації громадської організації становить три дні. Отож у більшості випадків мала місце пасивність самих організацій, які не знали і не вимагали дотримання строку. 37 % вказали, що органи реєстрації не сприяли тому, щоб пояснити правильне заповнення і подання реєстраційних документів.

Серед проблем (конфліктів) у відносинах із органами влади організацій найбільше турбує питання реєстрації організацій (85 %). Це також підтверджується тим, що до юристів проекту «Громадський моніторинг та консультування з питань державної реєстрації та відносин громадських організацій, релігійних організацій, профспілок, благодійних організацій з контролюючими органами влади як передумова реалізації та захисту права громадян на об’єднання», у рамках якого здійснюється консультування організацій громадянського суспільства, поданих 80 % запитів стосуються роз’яснень та складання документів на реєстрацію організацій.

Саме наявність такої ситуації, коли у громадян є лише значне зацікавлення тим, як зареєструвати організацію, а не питаннями механізмів захисту прав, моніторингу дій влади у сфері своєї діяльності, правового регулювання активних форм громадської діяльності, не дозволяє говорити про те, що громадський сектор є достатньо розвинений в Україні та метою його є виконання повною мірою функції захисту прав людини та просування демократичних суспільних змін [31, с. 7-9].

3.2 Пропозиції та рекомендації щодо удосконалення реєстрації/легалізації об’єднань громадян

Процес виникнення та входу НПО у правове поле передбачає декілька етапів: на першому етапі здійснюються заходи щодо створення суб'єкта, на другому – його державна реєстрація. Саме державна реєстрація підтверджує важливий юридичний факт – введення вже створеного суб'єкта в сферу правових відносин, саме після цього він стає повноправним суб'єктом господарсько-правових відносин та може претендувати на державний захист, державну підтримку з використанням засобів державного примусу.

Сучасне вітчизняне законодавство передбачає обов'язкове набуття об'єднаннями громадян легального статусу. Діяльність об'єднань громадян, які не легалізовані, є протизаконною.

Статтею 14 Закону України "Про об'єднання громадян" встановлено, що легалізація (офіційне визнання) об'єднань громадян здійснюється шляхом їх реєстрації або повідомлення про заснування. Це означає, що створювані громадянами об'єднання можуть або реєструватися в порядку, передбаченому законом, та набувати права юридичної особи, або функціонувати без державної реєстрації й набуття статусу юридичної особи. В останньому випадку створення таких об'єднань здійснюється шляхом простого письмового повідомлення відповідного легалізуючого органу. Ці об'єднання утворюються вільно і визнаються легальними вже в силу самого факту їх утворення. Отже, вітчизняне законодавство передбачає два порядки набуття об'єднаннями громадян легального статусу: явочно-реєстраційний і явочний. За слушним твердженням російського дослідника, ці порядки різняться за ступенем обмеження свободи утворення [20, с.72].

На жаль, далі законодавчого визначення можливості утворення об'єднань громадян у явочному порядку (шляхом повідомлення про заснування) український законодавець не пішов, оскільки у ст. 20 Закону "Про об'єднання громадян" йдеться виключно про права зареєстрованих об'єднань громадян. Постає питання, навіщо було передбачати утворення об'єднань громадян у явочному порядку без визначення їх правового статусу.

Наприклад, у ст. 27 Закону Російської Федерації "Про громадські об'єднання" [21, с.95-102] встановлено перелік прав як громадських об'єднань, що є юридичними особами, так і об'єднань, які не пройшли державну реєстрацію. В основному їх об'єм збігається, за винятком тих випадків, коли для реалізації своїх прав громадським об'єднанням необхідно набути статус юридичної особи.

Разом з тим, слід мати на увазі, що явочний порядок утворення об'єднань громадян повинен забезпечувати їх участь насамперед у інформаційних, конституційних та адміністративних правовідносинах. Зокрема, користуватися правом: розповсюджувати інформацію і пропагувати ідеї та цілі; проводити збори, мітинги, демонстрації; представляти і захищати законні інтереси своїх членів у державних та громадських органах; одержувати від органів державної влади і управління та органів місцевого самоврядування інформацію, необхідну для реалізації своїх цілей і завдань; вносити пропозиції до органів влади і управління.

Набуваючи статус юридичної особи, об'єднання громадян дістають можливість брати участь у цивільних правовідносинах. Вони можуть мати у власності земельні ділянки, жилі будинки, споруди виробничого і невиробничого призначення, транспорт, устаткування, інвентар, майно культурно-освітнього та оздоровчого призначення, грошові кошти, акції, інші цінні папери та майно, яке необхідне для матеріального забезпечення статутної діяльності об'єднання громадян. З метою виконання статутних завдань зареєстровані об'єднання громадян можуть здійснювати необхідну господарську та іншу комерційну діяльність шляхом створення госпрозрахункових установ і організацій зі статусом юридичної особи. Виступати як засновники інших об'єднань громадян, створювати установи та організації мають право також зареєстровані об'єднання громадян.

Але це не єдині юридичне значимі наслідки державної реєстрації. Лише зареєстровані об'єднання громадян дістають можливість брати участь у певних публічних правовідносинах.

Наприклад, політичні партії можуть брати участь у виборчих кампаніях тільки після державної реєстрації, обов'язковість якої встановлена ч. З ст. 10 Закону "Про політичні партії в Україні". За змістом ст. 20 Закону "Про об'єднання громадян" та ст. 15 Закону "Про сприяння соціальному становленню та розвитку молоді в Україні" [23, с. 53-58] об'єктами державної підтримки можуть бути лише зареєстровані молодіжні громадські організації.

Отже, розглядати інститут державної реєстрації виключно як обмеження свободи утворення об'єднань громадян не слід. Інститут державної реєстрації суттєво розширює об’єм правоздатності громадських інституцій. Зареєстровані об'єднання громадян набувають додаткові права для досягнення своїх статутних цілей та захисту спільних інтересів громадян, що беруть участь в їх діяльності. У загальному контексті правового регулювання він є важливою гарантією їх правового статусу [12, с.82].

Загальний порядок державної реєстрації юридичних осіб та правові відносини, що виникають у зв'язку з цим, регулюються Законом "Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців", який прийнято відповідно до ст. 89 Цивільного кодексу України [24, с. 61-95] (далі — ЦК). Стаття 3 названого Закону закріплює, що стосовно окремих юридичних осіб законом можуть бути встановлені особливості державної реєстрації.

Перед тим як перейти до порівняльного аналізу спеціального законодавства України щодо об'єднань громадян та його видів, зупинимося на питанні державних органів, що провадять їх реєстрацію. Очевидно, що переважним є варіант, коли реєстрація здійснюється Міністерством юстиції як органом, що стоїть на варті закону, і незалежний від будь-якого відомства [25, с. 117-121]. Саме за цим принципом був обраний законодавцем реєструючий орган за законами: "Про політичні партії в Україні" і "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності". Проте у Законі "Про об'єднання громадян" до цього часу залишилась норма, за якою легалізація громадської організації здійснюється відповідно Міністерством юстиції України, місцевими органами державної виконавчої влади, виконавчими комітетами сільських, селищних, міських рад народних депутатів (ст. 14). Безсумнівно, що участь у реєстрації місцевих громадських організацій виконавчих комітетів відповідних рад — лише справа часу, але залишати цю норму протягом проведення відповідної роботи з вдосконалення інституту державної реєстрації об'єднань громадян — неприпустимо.

Набуття чинності Законом України „Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців” у липні 2004 р. надмірно ускладнило вже існуючі умови реєстрації громадських структур. На відміну від підприємницьких товариств об'єднання громадян мали проходити подвійну реєстрацію: спочатку в органах юстиції, а потім — у державного реєстратора (виконавчий комітет міської ради міста обласного значення або районна, районна у містах Києві та Севастополі державна адміністрація за місцезнаходженням юридичної особи).

Слід зазначити, що положення цього Закону замість ясності і прозорості внесли певний хаос в сферу реєстрації НПО. У першу чергу, це пов'язано з тим, що при його прийнятті занадто була розширена сфера його застосування, в той час, як у проектах цього закону мова йшла, в одному випадку, про реєстрацію винятково суб’єктів підприємницької діяльності – юридичних і фізичних осіб (законопроект Ю.Єханурова і В.Хомутинніка), в іншому випадку, про реєстрацію суб'єктів господарювання (законопроект О.Колоніарі й В.Наконечного). У підсумку в Законі України „Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців” не був сприйнятий ані перший, ані другий підхід, замість цього в закон включили правила про реєстрацію всіх юридичних осіб і фізичних осіб-підприємців.

Замість ясності – внесли плутанину. Виходячи з назви і норм зазначеного Закону всі юридичні особи (і суб’єкти підприємницької діяльності, і ні суб’єкти) попадають під сферу його дії. Усі юридичні особи зобов'язані керуватися положеннями цього закону і пройти процедури включення до єдиного реєстру. Уявляється не тільки нелогічним, але і необґрунтованим такий занадто „універсальний” підхід до реєстрації всіх юридичних осіб.

Більш правильним і розумним був би поділ процедур і нормативної регламентації державної реєстрації для суб’єктів підприємницької діяльності та інших суб'єктів – Закон України „Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців” повинен був обмежитися регулюванням реєстрації саме суб’єктів підприємницької діяльності – юридичних і фізичних осіб. Не можна змішувати норми про реєстрацію юридичних осіб – суб’єктів підприємницької діяльності, що мають за мету одержання прибутку, і некомерційних (безприбуткових) юридичних осіб - НПО, як то політичних партій, об'єднань громадян, профспілкових організацій та ін. У цьому немає ніякої необхідності. У них не тільки різний порядок створення і реєстрації, але і різні системи органів, що здійснюють реєстрацію.

Правильність такого «вибіркового» підходу до реєстрації юридичних осіб (суб’єкти підприємницької діяльності – окремо, інші – окремо) обґрунтована не тільки історично, але і підтверджується світовими тенденціями, що склалися в правовому регулюванні господарювання.

Так, ще в 40-і роки минулого століття в СРСР чітко розділялися порядок реєстрації комерційних і некомерційних суб'єктів. У Положенні про державну реєстрацію державних, кооперативних, громадських господарських організацій і підприємств, затвердженому Постановою РНК СРСР від 16.04.1940 р., особливо вказувалося, що воно стосується реєстрації юридичних осіб – суб'єктів господарювання і не поширюється на організації, що знаходяться на госпрозрахунку, але у яких основною метою не є господарська діяльність (поліклініки, санаторії, будинки відпочинку, стадіони, театри й інші видовищні підприємства, клуби, палаци праці, управління будинками тощо).

У господарському (торговельному) законодавстві Німеччини, Японії, Болгарії, Словаччини, Естонії, США та інших країн також мова йде про реєстрацію саме суб'єктів господарювання, про «торгівельну реєстрацію».

Російські дослідники в області господарського права також критично відносяться до штучного змішування норм про реєстрацію всіх без винятку юридичних осіб. В.Бараненков обґрунтовано наполягає на особливому порядку реєстрації некомерційних юридичних осіб.

Вихід з цієї ситуації уявляється таким: у Закон України „Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців” необхідно внести зміни (починаючи з уточнення його назви) щодо сфери його застосування, обмеживши її державною реєстрацією суб’єктів підприємницької діяльності (юридичних і фізичних осіб); законодавчі основи державної реєстрації суб'єктів господарювання повинні регламентуватися відповідно до ст. 58 Господарським кодексом України (далі - ГК), п. 18 якого делегує повноваження по прийняттю положення про державну реєстрацію суб'єктів господарювання, що не є суб’єктами підприємницької діяльності, Кабінетові Міністрів України, а для особливих юридичних осіб (військові частини, банки, біржі, політичні партії й ін.) зберігається окремий порядок і особливе (спеціальне) законодавство про державну реєстрацію. Саме такий підхід дозволить внести ясність і усунути плутанину в даній сфері, що привніс Закон України „Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців”.

У Законі України „Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців” необхідно уточнити сферу його дії – він розповсюджуються на відносини, пов’язані з державною реєстрацією лише суб’єктів підприємницької діяльності. Порядок та особливості державної реєстрації суб’єктів господарювання та інших юридичних осіб, що не є суб’єктами підприємницької діяльності, повинен регулюватися ГК та іншим спеціальним законодавством України.

З 19 жовтня 2006 р. Закон юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців" діє з урахуванням змін, що були внесені «Про внесення змін до Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців" [1, 96-99]. Ці зміни торкаються порядку реєстрації об'єднань громадян, благодійних організацій, політичних партій, професійних і творчих спілок, інших організацій та установ.

Відповідно до попередньої редакції Закону про державну реєстрацію засвідчення факту створення або припинення юридичної особи, а також вчинення інших реєстраційних дій покладалося виключно на державних реєстраторів. Нова редакція Закону використовує інший підхід у визначенні організаційної основи державної реєстрації юридичних осіб. Відповідно до внесених змін рішення про державну реєстрацію об'єднань громадян приймає Міністерство юстиції України та його територіальні органи, а державний реєстратор на підставі цього рішення вносить відповідний запис до єдиного державного реєстру юридичних осіб. Таким чином, у своїй правозастосовчій діяльності органи Міністерства юстиції повинні керуватися поряд із спеціальним законодавством про об'єднання громадян Законом про державну реєстрацію, за правилами якого об'єднання громадян набуває статусу юридичної особи. На сьогодні, ці закони не приведені у відповідність один з одним, що створює на практиці певну правову невизначеність порядку державної реєстрації об'єднань громадян.

Наприклад, слід звернути увагу на те, що Закон "Про об'єднання громадян" використовує такі дефініції, як "установчі документи", "статутні документи" (рішення установчого органу, статут, положення), "статутний документ" (статут, положення), "інші документи, подані для реєстрації об'єднання". При цьому постає питання, чому в даному Законі поняття "установчі документи" і "статутні документи" використовуються як різні ("об'єднання громадян поряд з повною назвою може мати скорочену назву, яка фіксується в установчих та статутних документах об'єднання громадян", — ч. З ст. 121 Закону "Про об'єднання громадян"). У той же час відповідно до ст. 87 Цивільного кодексу України (далі – ЦК) установчим документом юридичної особи є статут. Закон про державну реєстрацію також не містить такого поняття як "статутний документ". По суті, різними словами позначається один і той же документ, що є неприпустимим з точки зору законодавчої техніки. Вважаю, що до Закону "Про об’єднання громадян слід внести корективи, замінити словосполучення "статутні документи" на "установчі документи".

Розглянемо правові новели, які були внесені до порядку реєстрації об'єднань громадян у зв'язку із зазначеними змінами. Так, процес державної реєстрації об'єднання громадян поділений на два етапи:

1) прийняття рішення про державну реєстрацію об'єднання громадян;

2) передача та внесення даних про юридичну особу до єдиного державного реєстру юридичних осіб. Ці етапи відрізняються один від одного не тільки за організаційними критеріями, а й за ціллю та змістом вчинюваних дій.

Перший етап державної реєстрації об'єднання громадян характеризується наступними рисами: законодавство передбачає широкий набір вимог, що пред'являється до об'єднання, та які є невід'ємною умовою його реєстрації; процедура реєстрації детально регламентована; реєструючий орган наділений правом відмовити у реєстрації, а об'єднання — правом оскаржити відмову в установленому законом порядку.

Вимоги, що пред'являються до об'єднання громадян, можна класифікувати за низкою підстав:

1) вимоги, що відносяться до характеру створення і діяльності об'єднання громадян (ст. 4 Закону "Про об'єднання громадян", ст. 5 Закону "Про політичні партії в Україні");

2) вимоги щодо кількісного складу об'єднання громадян та обмеження членства в ньому (п. 4 ст. 32 Закону "Про об'єднання громадян", ст. 5 Закону "Про молодіжні та дитячі громадські організації", ст. 6 Закону "Про політичні партії в Україні");

3) вимоги до організаційної будови об'єднання громадян (загальні принципи організації, назва, символіка, статут тощо); 4) інші загальні вимоги до оформлення установчих документів, що пред'являються Законом про державну реєстрацію.

Обов'язок органу юстиції на першому етапі полягає у перевірці наявності повного пакета документів, що подаються на реєстрацію, та змісту цих документів з точки зору їх відповідності закону. За результатами перевірки орган юстиції зобов'язаний у строк, визначений законами України, прийняти рішення про державну реєстрацію об'єднання громадян або про відмову в ній.

Відмова у державній реєстрації юридичної особи відповідно до ст. 89 ЦК допускається лише у випадках порушення встановленого законом порядку створення юридичної особи або невідповідності її установчих документів закону. Ця формула дозволяє перевіряти законність створення юридичної особи. Стаття 16 Закону "Про об'єднання громадян" відтворює положення ЦК наступним чином: у реєстрації об'єднанню громадян може бути відмовлено, якщо його назва, статутний або інші документи, подані для реєстрації об'єднання, суперечать вимогам законодавства України.

Недолік ст. 16 "Відмова у реєстрації" Закону "Про об'єднання громадян" — використання загального розпливчастого формулювання. Адже, за умов буквального або розширювального тлумачення цієї статті, реєструючий орган отримує можливість діяти на свій розсуд [25, с. 132]. Як свідчить вивчення практики, ця норма потребує обмежувального тлумачення при прийнятті рішення уповноваженим підрозділом Міністерства юстиції про відмову у державній реєстрації. Однак слушно зазначає академік Ю.Тодика: «..свавільне поширювальне і обмежувальне тлумачення чревате небезпекою порушення законності, в тому числі й конституційної» [20, с.120]. У зв'язку із чим уявляється надзвичайно важливим, щоб у спеціальному законодавстві щодо об'єднань громадян підстави відмови у реєстрації були максимально деталізовані.

По-іншому підстави відмови у державній реєстрації сформульовані у законі про державну реєстрацію (ст. 25). Незважаючи на те, що вказаним Законом передбачено більш детальний перелік підстав для відмови у державній реєстрації, але він не дозволяє оцінювати законність створення юридичної особи, і відмова у державній реєстрації можлива тільки за формальними підставами. Такий підхід повністю відповідає цивілістичній природі інституту державної реєстрації юридичних осіб. Дійсно, за нормативно-явочним порядком реєструючий орган перевіряє лише відповідність установчих документів організації закону та дотримання порядку її утворення [26, с. 117-121].

У свою чергу, особливість явочно-реєстраційоного порядку — дотримання балансу між свободою утворення об'єднань громадян та її розумним обмеженням.

Ця особливість й зумовлює виділення інституту державної реєстрації об'єднань громадян серед інших інститутів реєстрації статусів, зокрема у цивільному й адміністративному праві.

На другому етапі здійснюється така дія, як передача даних про юридичну особу та внесення до реєстру запису про державну реєстрацію об'єднання громадян. Ці процеси досить детально врегульовані відповідним Законом України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців» та Регламентом передачі Міністерством юстиції та його територіальними органами Державним реєстраторам даних про юридичних осіб, затвердженим наказом Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва і Міністерства юстиції України від 27 лютого 2007 р. № 23/74/5.

Зробимо наголос тільки на тому, що участь в процесі державної реєстрації об'єднань громадян двох структур — органу юстиції та державного реєстратора — може викликати проблему, що пов'язана із визначенням їх відповідальності у випадку порушення порядку державної реєстрації. До прийняття змін до Закону про державну реєстрацію формування та ведення реєстраційної справи об'єднання громадян покладалося як на державних реєстраторів, так і на органи юстиції.

Оскільки за чинною редакцією цього Закону засвідчення факту створення або припинення юридичної особи здійснюється відповідним органом Міністерства юстиції, то й формування реєстраційної справи є обов'язком виключно цього органу (п. 16 ст. 9).

Отже, державний реєстратор повинен нести відповідальність лише за порушення строку, протягом якого він зобов'язаний внести відповідний запис до єдиного державного реєстру юридичних осіб та поінформувати про це органи юстиції.

Підставами притягнення до відповідальності посадових осіб органів юстиції слід вважати: необґрунтовану відмову в державній реєстрації об'єднання громадян, відмову за мотивами недоцільності створення об'єднання громадян, а також ухилення від державної реєстрації та порушення строків передачі даних про юридичних осіб зареєстрованих об'єднань громадян державному реєстратору або ненадання цих даних [27, с. 110].

Висновки до розділу 3

Необхідно також усунути суперечності між законом про державну реєстрацію та законами про ГО та БО.

Незалежно від того, реєструються неприбуткові організації в одному місці або в декількох місцях, повинен існувати єдиний національний реєстр для всіх неприбуткових організацій, який повинен бути доступний для громадськості (в доповнення до будь-яких існуючих місцевих реєстрів).

Доцільна розробка та подання Мін‘юстом на розгляд Уряду концепції реформування в країні системи реєстрації юридичних осіб. Вирішення зазначених проблем, що виникають при здійсненні легалізації об’єднань громадян сьогодні можливе за умови проведення комплексної ревізії законодавства для НПО та підготовки узгоджених та системних змін до нього за участі як державних органів(Мін’юсту, Мінфіну) так і самих НПО.

Очевидно, що переважним є варіант, коли реєстрація здійснюється Міністерством юстиції як органом, що стоїть на варті закону, і незалежний від будь-якого відомства [25, с. 142-144]. Саме за цим принципом був обраний законодавцем реєструючий орган за законами: "Про політичні партії в Україні" і "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності". Проте у Законі "Про об'єднання громадян" до цього часу залишилась норма, за якою легалізація громадської організації здійснюється відповідно Міністерством юстиції України, місцевими органами державної виконавчої влади, виконавчими комітетами сільських, селищних, міських рад народних депутатів (ст. 14). Безсумнівно, що участь у реєстрації місцевих громадських організацій виконавчих комітетів відповідних рад — лише справа часу, але залишати цю норму протягом проведення відповідної роботи з вдосконалення інституту державної реєстрації об'єднань громадян — неприпустимо [33, с. 7].

Вихід з цієї ситуації уявляється таким: у Закон України „Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців” необхідно внести зміни (починаючи з уточнення його назви) щодо сфери його застосування, обмеживши її державною реєстрацією суб’єктів підприємницької діяльності (юридичних і фізичних осіб); законодавчі основи державної реєстрації суб'єктів господарювання повинні регламентуватися відповідно до ст. 58 Господарським кодексом України, п. 18 якого делегує повноваження по прийняттю положення про державну реєстрацію суб'єктів господарювання, що не є суб’єктами підприємницької діяльності, Кабінетові Міністрів України, а для особливих юридичних осіб (військові частини, банки, біржі, політичні партії й ін.) зберігається окремий порядок і особливе (спеціальне) законодавство про державну реєстрацію. Саме такий підхід дозволить внести ясність і усунути плутанину в даній сфері, що привніс Закон України „Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців”.

ВИСНОВКИ

Однією з центральних проблем українського державотворення є розвиток сильної та ефективної державної влади як необхідної передумови модернізації суспільства на засадах ринкової економіки, прав і свобод людини та політичного плюралізму. Вдосконалення державного апарату, запровадження чіткої ієрархії державної влади вимагає глибокого вивчення, точних і обґрунтованих рішень.

Державне управління України має бути пристосоване до взаємодії з різними інститутами громадянського суспільства. Це стосується і організаційних структур, і методів реалізації прийнятих рішень.

Провідною тенденцією змін, що відбуваються, звичайно, з урахуванням реальних протиріч, складнощів і труднощів, є посилення соціальної спрямованості державного управління, його орієнтації на людину [25, с.208].

На даний час існують три основні ланки у системі державних органів управління юстицією:

- Міністерство юстиції України;

- головне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головні управління юстиції в областях, мм. Києві та Севастополі;

- районні, районні у містах, міські (міст обласного значення), міськрайонні управління юстиції.

Об'єктами, на які справляють вплив суб'єкти державного управління юстицією, є підвідомчі їм сфери державного управління, визначені законодавством.

- Мін'юст - Департамент легалізації та регулювання діяльності бюро кредитних історій;

З метою удосконалення процедури легалізації об’єднань громадян органами юстиції вживаються певні заходи щодо визначення та конкретизування обсягу повноважень, проте на сьогодні цього недостатньо.

Слід зазначити, що закони, які регулюють умови та порядок легалізації НПО, повинні містити положення і виконуватись таким чином, щоб дозволити порівняно швидку, просту та не дорогу реєстрацію неприбуткових організацій для будь-яких засновників, фізичних або юридичних осіб.

Законом України «Про об’єднання громадян» [14, 65-69] визначено, що легалізація (офіційне визнання) об'єднань громадян є обов'язковою і здійснюється шляхом їх реєстрації або повідомлення про заснування.

Благодійні організації підлягають обов'язковій реєстрації і не можуть бути легалізовані без статусу юридичної особи. Так, як і ГО БО мають пройти подвійну реєстрацію: спочатку в органах юстиції для реєстрації фактично статутів, а потім у загальному порядку у державного реєстратора. У разі реєстрації об'єднання громадян набуває статус юридичної особи.

Як бачимо, питаннями реєстрації/легалізації громадських організацій опікуються зовсім різні органи: виконавчої влади та місцевого самоврядування, що не сприяє підвищенню якості здійснення повноважень обох структур в цієї сфері через відсутність чіткої вертикалі управління та зворотного зв’язку.

Реєстрація обласних, міських і районних організацій або інших структурних утворень, передбачених статутом партії, здійснюється відповідними органами юстиції Міністерства юстиції України лише після реєстрації ПП Міністерством юстиції України. Після реєстрації обласних, міських та районних організацій ПП вони можуть набувати статусу юридичної особи, якщо це передбачено статутом партії. Рішення про реєстрацію приймається територіальними органами юстиції також шляхом видання наказу на підставі правової експертизи, яка оформлюється Правовим висновком.

Термін реєстрації ПП для Мін’юсту – 30 днів з моменту надходження документів (може бути продовжений у разі потреби, але не більше ніж на 15 днів); термін для реєстрації структурних утворень ПП територіальними органами юстиції – 10 днів; термін для легалізації шляхом повідомлення про утворення первинного осередку ПП – три години. Слід зазначити, що на практиці 3-годинний термін розгляду територіальними управліннями юстиції документів, поданих на легалізацію шляхом письмового повідомлення про утворення первинних осередків політичних партій, які відповідно до статуту не набувають статусу юридичної особи залишається проблемним питанням застосування законодавства з питань легалізації об’єднань.

Справа в тому, що прийняттю рішення про реєстрацію або легалізацію шляхом повідомлення, передує процедура правової експертизи поданих документів. Орган, який здійснює державну реєстрацію, може проводити перевірку відомостей, що містяться в поданих документах. За результатами правової експертизи документів складається Правовий висновок, який є підставою для прийняття рішення про державну реєстрацію або відмову в державній реєстрації, яке оформлюється наказом відповідного органу юстиції. Після державної реєстрації засновникам (засновнику) видається свідоцтво про реєстрацію за зразком, встановленим Кабінетом Міністрів України.

В той же час, реєстрація БО, яку також здійснює Міністерство юстиції та його територіальні органи відповідно до вимог Закону України «Про благодійництво та благодійні організації» [18, с.41-46], проводиться протягом двох місяців. Але не зрозуміло, чому існує така різниця в термінах реєстрації, хоча процедура прийняття рішення типова. На думку автора, цей термін потребує скорочення, а виходячи з досвіду роботи відділу реєстрації нормативно-правових актів, легалізації об’єднань громадян, правової роботи та правової освіти Головного управління юстиції у Запорізькій області оптимальним для реєстрації/легалізації доцільно визначити тижневий термін.

Міністерству юстиції необхідно розробити та запропонувати на розгляд Уряду концепцію реформування в країні системи реєстрації юридичних осіб.

Виходячи із аналізу законодавства та практики його застосування, в українському законодавстві необхідно вирішити питання конфлікту між Положенням про Міністерство юстиції, та Законами "Про об’єднання громадян" та "Про місцеве самоврядування в Україні". Практика показує, що легалізація юридичних осіб одного виду (НПО) в межах підрозділу одного відомства (Мін’юсту, його територіальних структур) дозволяє забезпечити більш однорідний підхід до порядку реєстрації, а також дозволяє легше створювати централізовані банки інформації, зокрема, Реєстр НПО.

В українському законодавстві існує безліч реєстрів, в яких ведеться облік НПО, але Єдиний реєстр НПОО відсутній. В законодавстві не встановлено загальних вимог стосовно ведення реєстрів і доступу громадськості до інформації в реєстрах. Тому, на думку автора, необхідно вирішити питання створення такого Єдиного реєстру, держателем якого виступило би Міністерство юстиції України, а адміністратором – державне підприємство «Інформаційний центр» Міністерства юстиції України та який був би відкритим для громадськості.

Необхідно також усунути суперечності між законом про державну реєстрацію та законами про ГО та БО. Для чого у Законі України „Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців” необхідно уточнити сферу його дії – він розповсюджуються на відносини, пов’язані з державною реєстрацією лише суб’єктів підприємницької діяльності. Порядок та особливості державної реєстрації суб’єктів господарювання та інших юридичних осіб, що не є суб’єктами підприємницької діяльності, повинен регулюватися Господарським кодексом України та іншим спеціальним законодавством України.

Безумовно, переважним є варіант, коли реєстрація здійснюється Міністерством юстиції як органом, що стоїть на варті закону, і незалежний від будь-якого відомства [25, с. 263]. Саме за цим принципом був обраний законодавцем реєструючий орган за законами: "Про політичні партії в Україні" і "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності". Проте у Законі "Про об'єднання громадян" до цього часу залишилась норма, за якою легалізація громадської організації здійснюється відповідно Міністерством юстиції України, місцевими органами державної виконавчої влади, виконавчими комітетами сільських, селищних, міських рад народних депутатів (ст. 14). Безсумнівно, що участь у реєстрації місцевих громадських організацій виконавчих комітетів відповідних рад — лише справа часу, але залишати цю норму протягом проведення відповідної роботи з вдосконалення інституту державної реєстрації об'єднань громадян — неприпустимо.

Очевидно, що інститут державної реєстрації об'єднання громадян динамічний, оскільки змінюються його способи, об'єм та процедури. Питання в тому, щоб реєстраційні заходи були обґрунтовані та забезпечували потреби суспільства в самоорганізації, виховували в усіх верствах населення солідарність, уміння боротися за свої права. Цим процесам не повинні заважати надмірність, об'ємність та детальність реєстрації, що призводить до проявів бюрократизму і обмеження самостійності об'єднань громадян.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Закон України «Про внесення змін до Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців»: закон від 16.03.2006 N 3575-IV// Відомості Верховної Ради України, 2006, N 37 . — С.96-99

2. Державне управління: теорія і практика. За заг. ред. д.ю.н., проф. Авер'янова В.Б. — К.: Юрінком Інтер, 1998. — 432 с.

3. Малиновський В.Я. Державне управління: Навчальний посібник. — Вид. 2-ге, доп. та перероб. — К.: Атіка, 2003. — 576 с.

4. Административное право Украины: Учебник для студентов высш. учеб. заведений юрид. спец. / Ю.П. Битяк, В.В. Богуцкий, В.Н. Гаращук и др.; Под ред. проф. Ю.П. Битяка. — 2-е изд., перераб. и доп. — Харьков: Право, 2003. — 576 с.

5. Про систему органів юстиції: Постанова Кабінету Міністрів України від 30 квітня 1998 року № 592 (із змінами і доповненнями від 05 липня 2004 року) // Офіційний вісник України. — 1998. — N 18. — С. 64-67

6. Про затвердження Положення про Міністерство юстиції України: Указ Президента України від 30 грудня 1997 року N 1396/97 // Офіційний вісник України. – 1998. – N 2. — С. 23-26

7. Про затвердження Положення про Міністерство юстиції України: Постанова Кабінету Міністрів України від 14 листопада 2006 року N 1577 // Офіційний вісник України. – 2006. — N 45. — С. 46-50

8. Про затвердження Положення про Головне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головні управління юстиції в областях, мм. Києві та Севастополі та Положення про районні, районні у містах, міські (міст обласного значення), міськрайонні управління юстиції: Наказ Міністерства юстиції України від 14 лютого 2007 N 47/5 // Офіційний вісник України. — 2007. — N 12. — С. 58-62

9. Порядок підготовки та оформлення рішень щодо легалізації об'єднань громадян та інших громадських формувань. Наказ Міністерства юстиції України від 7 грудня 2006 N 92/5 // Офіційний вісник України. — 2006. — N 12. — С. 78-81

10. Регламент передачі Міністерством юстиції та його територіальними органами державним реєстраторам даних про юридичних осіб. Наказ Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва, Міністерства юстиції України від 27 лютого 2007 р. N 23/74/5 // Офіційний вісник України, 2007, N 17 (16.03.2007), ст. 674. — 2007.

11. Закон України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців»: закон від 15.05.2003 N 7.55-IV // Відомості Верховної Ради України, 2003, N 31-32. — С. 121-129

12. Юдин Ю. А. Политические партии и право в современном государстве. — М.: Издательская группа «Форум — ИНФА - М», 1998. — 228с.

13. Конституція України : Закон від 28 червня 1996 року //Відомості Верховної Ради України, 1996, N 30. — С. 93-104

14. Закон України «Про об'єднання громадян»: закон від 16 червня 1992 року N 2460-XII //Відомості Верховної Ради України, 1992, N 34. — С. 65-69

15. Закон України «Про політичні партії в Україні»: закон від 05.04.2001року N 2365-III // Відомості Верховної Ради України, 2001, N 23. — С. 59-64

16. Положення про Єдиний державний реєстр об'єднань громадян та благодійних організацій: наказ Міністерства юстиції України від 14 грудня 1998 року N 66/5 // Офіційний вісник України, 1998, N 51. — С. 58-61

17. Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод ETS N005 1950.11.04 // Офіційний вісник України, 2006, N 32. — С. 96-101

18. Закон України «Про благодійництво та благодійні організації»: закон від 16 вересня 1997 року N 531/97-ВР// Відомості Верховної Ради України, 1997, N 46. — С.41-46

19. Положення про порядок легалізації об'єднань громадян: постанова Кабінету Міністрів України від 26 лютого 1993 р. N 140 // Зібрання постанов Уряду України, 1993, N 7. — С. 87-90

20. Тодика Ю.М. Тлумачення Конституції і законів України: теорія та практика: Монографія. — Ч., 2001. — 236с.

21. Федеральний закон "Об общественных объединениях" от 19 мая 1995 г. // Собрание законодательства РФ. - 1995. — № 21. — С. 213-217

22. Закон України «Про молодіжні та дитячі громадські організації»: закон від 01.12.1998 року N 281-XIV// Відомості Верховної Ради України, 1999, N 1. — С. 79-85

23. Закон України "Про сприяння соціальному становленню та розвитку молоді в Україні" від 5 лютого 1993 р. № 2998-XII // Відомості Верховної Ради України, 1993, N 16. — С. 53-59

24. Цивільний кодекс України від 16 січня 2003 р. // Відомості Верховної Ради України. — 2003. — № 40. — С. 61-95

25. Гражданское право / Под ред. Толстого Ю.К., Сергеева А.П. Часть 1.—СПб.— 1996.— 296с.

26. Бондарчук І.. Законодавче удосконалення інституту державної реєстрації обєднань громадян // Право України. – 2007. - № 8. — С. 108-111

27. Біла Л.В. Управлінська діяльність та здійснення повноважень органами юстиції у сфері реєстрації/легалізації об’єднань громадян // Збірник тез доповідей учасників ХVІ Між нар. Наук. Конф. Молодих науковців, м. Запоріжжя, 17-18 квітня 2008 р.: У 4т. /Класичний приватний університет. — Запоріжжя: КПУ, 2008.

28. Яцків Т., керівник проектів Товариства сприяння українсько-польській співпраці у галузі юридичної освіти і науки // Інтернет-сайт.-http://www.gromada.lviv.ua/articles/2008/02/01/601.html.

29. Про порядок справляння і розміри збору за реєстрацію об'єднань громадян: постанова Кабінету Міністрів України від 26 лютого 1993 р. N 143 // Зібрання постанов Уряду України, 1993, N 7. — С. 93-95

30. Про затвердження Положення про порядок державної реєстрації благодійних організацій: постанова Кабінету Міністрів України від 30 березня 1998 р. N 382 // Офіційний вісник України, 1998, N 13. — С. 91-94

31. В. Кравчук. Визначення сфери застосування інституту юридичної особи. – Право України —1998. — № 4. — С. 17-19

32. Аналіз чинного українського законодавства в контексті його відповідності критеріям Світового банку Анатолій Ткачук // Інтернет-журнал Політичний експерт (Policy Expert: Sumy analytical journal).- http://www.politexpert.in.ua/ 2007/29/11

33. Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. — К.: Юрінком Інтер, — 1999. — 736 с.

34. Пустовой М. Минюст будет регистрировать все?! // Юридическая практика. — 2007. — № 29. —С. 7

35. Малиновський В.Я. Словник термінів і понять з державного управління. — К.: Атіка, 2005. — 240 с.

36. Алексеев А., Пигалов В. Деловое администрирование на практике: Инструментарий руководителя. – М.: Технологическая школа бизнеса, 1994. — 144 с.

37. Беляев А.А, Коротков Э.М. Систематология организации: Учебник. — М: ИНФРА-М, 2000. — 182 с.

38. Бодров В.Г. Трансформація економічних систем: концепції, моделі, механізми регулювання та управління. – К.: УАДУ, 2002. — 340 с.

39. Воронкова В.Г. Кадровий менеджмент: Навчальний посібник. — К.: ВД«Професіонал», 2004. — 192 с.

40. Глущик С.В., Диляк О.В., Шевчук С.В. Сучасні ділові папери: Навчальний посібник. — К.: А.С.К., 2000. — 198 с.

41. Державна служба і державні службовці в Україні: Навчально-методичний посібник / За заг. ред. Н.Р. Нижник. — К.: УАДУ, 1999. — 275 с.

42. Державне управління в Україні: організаційно-правові засади: Навчальний посібник / За заг. ред. Н.Р. Нижник. — К.: УАДУ, 2002. — 345 с.

43. Игнатьева В.В., Максимцов М. Исследование систем управления: Учебное пособие. — М.: ЮНИТИ, 2003. — 152 с.

44. Исследование систем управления: Учебное пособие / Н.И. Архилова и др. — М.: Высшая школа, 2002. — 384 с.

45. Ткачук А. Аналіз чинного українського законодавства в контексті його відповідності критеріям Світового банку // Інтернет-журнал Політичний експерт від 29.11.2007 www.politexpert.in.ua

46. Юридичний словник-довідник: Юридична енциклопедія / За ред. Ю.С. Шемшученка. – К. : Українська енциклопедія імені М.П. Бажана. — 2000. — 182с.

ДОДАТОК А

УПРАВЛІНСЬКА ДІЯЛЬНІСТЬ ТА ЗДІЙСНЕННЯ ПОВНОВАЖЕНЬ ОРГАНАМИ ЮСТИЦІЇ У СФЕРІ РЕЄСТРАЦІЇ/ЛЕГАЛІЗАЦІЇ ОБ’ЄДНАНЬ ГРОМАДЯН

Розкриття місця і ролі державного управління органами юстиції у вирішенні проблем удосконалення існуючого механізму легалізації об’єднань громадян у сучасних умовах набуває все більшого значення, оскільки безпосередньо впливає на забезпечення прав і свобод всіх громадян України.

Нажаль, на сьогодні потребують термінового вирішення принаймні дві проблеми з цього напрямку: спрощення процедури реєстрації об’єднань громадян з одного боку та передання функції з реєстрації неприбуткових організацій Міністерству юстиції України та його територіальним органам.

На даний час існує подвійна реєстрація неприбуткових організацій (політичних партій, громадських організацій, благодійних організацій тощо): за спеціальною процедурою в органах юстиції та за загальною процедурою реєстрації юридичних осіб у державного реєстратора.

Законодавчий стан справ у цій сфері дискримінує неприбуткові види діяльності, ускладнює формування інститутів громадянського суспільства та гальмує реалізацію конституційного права громадян на свободу об‘єднання. Тому система державної реєстрації юридичних осіб потребує реформування.

Принаймні, в якості першого кроку, було б доцільно передати повноваження виконавчих комітетів сільських, селищних, міських Рад народних депутатів з реєстрації місцевих осередків зареєстрованих всеукраїнських та міжнародних об'єднань громадян відповідним територіальним органам юстиції. По друге, передати до повноважень юстиції повноваження державного реєстратора щодо неприбуткових організацій (у т.ч. внесення відповідних записів до Єдиного державного реєстру), скасувати ведення двох реєстрів, які дублюють відомості щодо неприбуткових організацій, що також дозволить удосконалити управлінську діяльність органів юстиції у сфері реєстрації/легалізації об’єднань громадян.

В подальшому конче необхідне розроблення Концепції реформування в Україні системи реєстрації юридичних осіб, яка б визначила загальні засади подальшого розвитку та функціонування державних органів, які здійснюють функції реєстраторів, з метою спрощення процедури реєстрації та удосконалення управлінської діяльності державних органів, що працюють у цій сфері.

ДОДАТОК Б Структура Головного управління юстиції у Запорізькій області

ДОДАТОК В

Рис. В. Схема процедури реєстрації ГО на прикладі реєстрації Всеукраїнської ГО та її місцевих осередків