Теорія муніципального управління

Теорія муніципального управління

С.В. Корольов

Москва 1999

Зміст

Розділ 1. Теорія муніципального управління

Передмова

1.1 Основні поняття муніципального права

1.2 Система муніципального права

1.3 Специфіка муніципального права Росії

1.4 "Суверенітет" місцевих співтовариств

1.5 Територіальна організація місцевої влади

1.6 Системи місцевого управління (Великобританія і США)

Сильний рада - слабкий мер

Сильний мер - слабкий рада

Комісійна система місцевого управління

Рада - керуючий

1.7 Системи місцевого управління (Німеччина і Франція)

Магістратська система місцевого управління

Квазі-біцефальная система управління

Квазі-біцефальная система змішаного управління (Німеччина)

Квазі-біцефальная система дуалістичного управління (Франція)

1.8 Функції та повноваження органів МСУ

Представницький орган муніципального освіти

Муніципальна рада

Голова ради

Комітети і комісії ради

Місцева адміністрація

1.9 Предмети відання місцевого самоврядування

1.10 Соціально-економічна функція місцевих співтовариств

1.11 Поняття та інститут муніципальної власності

1.12 Правові форми муніципального управління

1.13 Стадії процесу управління

1.14 Правові аспекти типології управління

Організаційні принципи управління

Типи управлінців

1.15 Принципи і моделі раціональної бюрократії

Принципи раціональної бюрократії

Модель многолинейной організації

Проектні групи в рамках многолинейной організації

Модель матричної організації

1.16 Принципи кадрового планування та стилі управління

1.17 Місцеві фінанси, правові аспекти

1.18 Проблеми реформи місцевого самоврядування

Розділ 2. Топіка муніципального управління

2.1 Топічні моделі територіальних колективів

2.1.1 Колектив метрополісного типу

2.1.2 Колектив суб-метрополісного типу

2.1.3 Портове місто

2.1.4 Транспортний вузол

2.1.5 Університетський місто

2.1.6 Місто-курорт

2.1.7 Колектив з "надлишкові" групами населення

2.1.8 редкозаселенние територія

2.1.9 Спільнота з аномальною демографічною структурою

2.1.10 Колектив з асиметричною структурою господарства

2.1.11 Колектив з малопрозорий структурою господарства

2.1.12 Колектив з переважанням імітаційних форм господарства

2.1.13 Спільнота "люмпеноідного" типу

2.2 Агенти місцевої влади

2.2.1 Місцева влада регзе

2.2.2 Місцева влада в соціальному контексті

2.3 Місцевий гуманітарний капітал

2.3.1 Форми та контингенти гуманітарного капіталу

2.3.2 Методи управління гуманітарних капіталом

Адміністративні методи

Соціально-економічні методи

2.4 Топічні методи управління гуманітарних капіталом

2.4.1 Елементи топічної комбінаторики

2.4.2 Діагностика за допомогою негативних моделей

2.4.3 Діагностика за допомогою позитивних моделей

2.4.4 Типи комбінацій

Замість висновку

Бібліографія

Передмова

Муніципальне право Росії є "дитячої галуззю" вітчизняної правової системи. Даний стан галузі характеризується, перш за все, нерозвиненістю нормативної бази і що більш важливо хиткість концептуального апарату. Звідси, така складна проблема, як структуризація теоретичного дослідження в галузі муніципального управління. Завдання ще більше ускладнюється, якщо таке дослідження одночасно претендує на статус навчального курсу з теорії муніципального права. Мова, перш за все, йде про проблему співвідношення трьох можливих концептуальних підходів: історичного, систематичного і нормативистского. Кожен з цих підходів відкритий для критики,

1. Так, переважання історичного блоку в лекційному матеріалі легко може перетворитися на самоціль без жодного зв'язку з юридичною наукою. Об'єктивною причиною такої деюрідізаціі навчального матеріалу є те, що з історичного факту (наприклад, земського етапу в місцевому управлінні Росії) не можна вивести прямий зв'язок з нині чинною нормою права.

2. Систематичний підхід дискусійне саме через свою універсальність. Тому систематичний курс муніципального права, будучи, на наш погляд, кращим, не завжди виконаємо практично. При систематичному побудові курсу необхідні постійні посилання на інші галузі і навіть за межі юриспруденції і (наприклад, в область філософії чи соціології права тощо). Таким чином, систематичний метод викладання вимагає високої ерудиції і професіоналізму не тільки від викладачами вимагає ще певної підготовки і ентузіазму від студентів. Інакше кажучи, систематичний курс ні за обсягом, ні за інтенсивністю не "вміщується" в лекційну сітку вступного курсу для "всяких" студентів.

3. Труднощі систематичного підходу в значній мірі виправдовують прагнення авторів посібників з муніципальному праву зосередитися на нормативистское інтерпретації навчального матеріалу. Саме такий метод забезпечує найбільшу прозорість і прозорість відповідного нормативного блоку. У той же час нормативістському підхід ідеальний для швидкого засвоєння специфіки муніципального права Росії. На цьому, однак, переваги нормативистского методу закінчуються і починаються питання.

Перше принципове заперечення проти панування позитивістського методу в муніципальному праві має одночасно стратегічний і дидактичний характер. Перш за все, мова йде про доцільність того, щоб логіку навчальної дисципліни підкоряти структурі будь-якого федерального закону (наприклад, ФЗ "Про загальні принципи організації самоврядування в РФ", 1995 р.).

Друге принципове заперечення пов'язане з визначенням місця галузі в правовій системі Росії. Автор даного дослідження є противником панівної точки зору, згідно з якою муніципальне право є лише подотраслью конституційного права. На думку автора, муніципальне право не в меншій мірі відкрито для адміністративістів. Більш того, як свідчить досвід розвинутих правових держав, муніципальне право тим дієвіше, ніж зриміше всередині нього представлена ​​адміністративно-правова частина.

Третє принципове заперечення пов'язане з визначенням функції муніципального права у федеративній правовій системі Росії. для російських регіонів і чим далі вони віддалені від панівних мегаполісів тим більше - муніципальне право є своєрідним "правом самодопомоги місцевих спільнот". Воно являє собою малопрозорий для федерального - а часто і регіонального - центру область дії jus necessitatis municipale (Вимушене право місцевих спільнот).

Цей малоосмисленних феномен (jus necessitatis municipale) вказує на існування постійної зони конфлікту, по-перше, між муніципальної-правовими ідеологіями федерального центру і суб'єктів федерації. По-друге, цей феномен вказує на зону конфлікту структурного характеру, а саме конфлікту між муніципальними політикою і правом, з одного боку, та іншими галузями правопорядку-перш за все фінансового (бюджетного та податкового) права, з іншого.

Виходячи з цього, концепція нижченаведеного дослідження являє собою спробу по можливості "урізати" історичний і нормативістському підходи на користь систематичного. Інакше кажучи, мова піде не про те, яким могло б бути муніципальне право Росії, якщо б воно сприйняло ідеологію, наприклад, російського земства. З іншого боку, це дослідження не претендує і на статус дидактичного коментарю до деяких федеральних законів муніципальної-правового характеру. Мова, скоріше, піде про спробу виявити якийсь стратегічний потенціал розвитку галузі незалежно від кон'юнктурного і однобоко ідеологізованого нормотворчості.

Структурно дане дослідження складається з двох відносно самостійних частин і поєднує два різних методи: теоретико-правовий і топический. Якщо в першій розділі мова йде про найбільш загальні принципи і методи муніципального управління і при цьому використовується в основному порівняльно-правовий підхід, то в другому розділі основним об'єктом дослідження стає конкретний totto (Гр. "місце", "місцевість"), точніше його узагальнені соціально-економічні та політичні характеристики. Таким чином, кожен t про tt про представляє собою один з найбільш поширених, на думку автора, шипів муніципальних утворень Росії.

Розділ 1. Теорія муніципального управління

1.1 Основні поняття муніципального права

Теорія муніципального управління з необхідності починається з визначення основних понять. Розглянемо, в першу чергу, поняття «самоврядування». Ні логічними, ні лінгвістично цей термін не може вважатися самостійним. Іншими словами, термін "самоврядування" є похідним від поняття «управління». Таким чином, місцеве самоврядування являє собою лише окремий випадок, або casus spesialis місцевого управління взагалі. Місцеве ж управління - якщо відволіктися від приставки "само-" - безумовно є державним управлінням.

Між тим, ст. 12 Конституції РФ 1993 року не дає чіткої відповіді на питання про співвідношення місцевого (само) управління та державного управління: "У РФ визнається і гарантується місцеве самоврядування. Місцеве самоврядування в межах своїх повноважень самостійно. ОМСУ не входять до системи органів державної влади (курсив мій -С.К.).

На наш погляд, дана конституційна норма не тільки не прояснює природу муніципальної влади, але, навпаки, затемнює призначення місцевого самоврядування. Справа в тому, що місцеве самоврядування слід розуміти, принаймні, у двох значеннях: політичному і юридичному. У політичному сенсі самоврядування збігається з почесним правом громадян брати участь у державному управлінні і, отже, надавати деякий вплив на управлінські рішення муніципалітету. Як бачимо, самоврядування в політичному сенсі невіддільне від державного управління. Більш того, самоврядування в політичному значенні являє собою ніщо інше, як делегування державних повноважень на самий базовий рівень властеотношений. Тут щодня стикаються агенти державної влади та "носії державних рішень", тобто зустрічаються управлінці нижчої ланки та т.зв. рядові громадяни.

Важливий аспект самоврядування в політичному сенсі полягає в тому, що мова йде про почесну функції всіх повноправних громадян даного муніципального освіти. Іншими словами, самоврядування в політичному сенсі засноване на презумпції безоплатності державного управління на місцевому рівні. Звідси і виникає нагальна необхідність розмежовувати поняття "місцеве самоврядування" з одного боку, і "державне управління", з іншого. Адже на більш високих рівнях властеотношений державне управління є виключно платною послугою і, відповідно, здійснюється корпусом професійних чиновників на оплатній основі.

Інша справа, що в сучасну епоху принцип возмездности управлінських послуг все більш і більш заявляє про себе і в галузі муніципального управління. Як би там не було, самоврядування як почесна місія кожного громадянина має своєю метою протидіяти засиллю професійної (муніципальної) бюрократії і в якійсь мірі. Знижує поріг відчуження між "державою-Левіафаном" та її громадянами.

Інша річ самоврядування в юридичному сенсі. Якщо для політичного аспекту самоврядування характерними є ознаки (1) почесність і (2) добровільності, то для юридичного аспекту самоврядування визначальними є ознаки (1) самостійності і (2) відповідальності. Саме таке, тобто виключно юридичне розуміння самоврядування зафіксовано в п.1 ст.2 ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування РФ" від 12 серпня 1995 року: "Місцеве самоврядування в РФ - визнана і гарантована Конституцією, РФ самостійна й під свою відповідальність діяльність населення за рішенням безпосередньо або через ОМСУ питань місцевого значення, виходячи з інтересів населення, його історичних та інших місцевих традицій ".

Поняття "місцеве самоврядування", в якійсь мірі, є рефлексивним тобто вказує на інше поняття, а саме на термін "місцеве співтовариство", або його синоніми (муніципальне утворення, територіальний колектив). Інакше кажучи, мова йде про особливі самоврядних колективах. Для позначення останніх у вітчизняному праві закріпився термін "муніципальне утворення". У п.1 ст.1 згаданого ФЗ дається таке визначення муніципального освіти:

... "Муніципальне освіту - міське, сільське поселення, кілька поселень, об'єднаних загальною територією, частина поселення, інша населена територія, передбачена цим Ф3, в межах яких здійснюється місцеве самоврядування, є муніципальна власність, місцевий бюджет і виборні органи місцевого самоврядування;"

Таким чином, муніципальне утворення визначається за допомогою трьох формальних критеріїв (а. наявність муніципальної власності, б. Місцевого бюджету і в. Виборних органів управління) і являє собою такий собі збірний (і навіть аморфний) термін, який би муніципальні освіти, по-перше, різного рівня (наприклад, 1 внутрішньоміської район, 2 Місто і 3 район як обласна одиниця) і, по-друге, різного соціокультурного змісту (наприклад, вахтовий селище, високогірний аул і т.п.)

Розглянемо поняття "органи місцевого самоврядування" (ОМСУ) Тут перш за все слід розрізняти два типи ОМСУ: (1) колективні, або колегіальні ОМСУ і (2) монократіческіе, або індивідуальні ОМСУ. До колективних ОМСУ відносяться перш за все, місцеве представницьке зібрання, його комітети і комісії, а також муніципалітет як корпоративний орган. До монократіческім ОМСУ відносяться, наприклад, голова представницького зібрання, мер, виборний головний бухгалтер і т.п. У свою чергу, колективні ОМСУ можуть підрозділятися на суб'єкти публічного права тобто самостійні юридичні особи з власним статутом (статутом), банківським рахунком, печаткою і т.п. (Наприклад, представницьке зібрання, а також муніципалітет) і несамостійні муніципальні установи і організації, є лише підрозділами відповідних юридичних осіб.

Монократіческіе ОМСУ також можуть підрозділятися на виборні і новообраних. Треба відзначити, що, на жаль, у згаданому ФЗ (п.1 ст.1) відмінність монократіческіх ОМСУ за принципом виборності хоча і намічено, але не проведено послідовно. Більше того, законодавець сам вносить плутанину в це питання, пропонуючи логічно небездоганну пару понять "посадова особа місцевого самоврядування", з одного боку, і "виборна посадова особа місцевого самоврядування", з іншого:

"Посадова особа місцевого самоврядування - виборний або працює за контрактом (трудовим договором) особа, яка виконує організаційно-розпорядчі функції в ОМСУ і не належить до категорії державних службовців".

І далі: "виборна посадова особа - особа, обрана населенням безпосередньо чи представницьким органом місцевого самоврядування зі складу, наділена відповідно до статуту муніципального освіти повноваженнями на вирішення питань місцевого значення". Як бачимо, єдиним критерієм для розмежування двох типів посадових осіб на муніципальному рівні служить не стільки виборність, скільки принцип найму. Іншими словами, тобто виборна посадова особа від просто посадової особи відрізняється насамперед тим, що не може діяти на основі контракту.

Розглянемо поняття «муніципальна служба". У зазначеному ФЗ (п.1ст.1) дається таке нормативне визначення: "муніципальна служба - професійна діяльність на постійній основі в ОМСУ у виконанні їхніх повноважень. "Відразу ж слід відзначити одну тривіальну істину, яку часто забувають управлінці локального рівня, а саме: термін" муніципальна служба "не тільки не тотожний поняттю" місцеве самоврядування ", але почасти й протилежний йому. Ми вже усвідомили, що місцеве самоврядування в політичному сенсі являє собою почесне право місцевих громадян брати участь у державному управлінні в тій частині, в якій зачіпаються їхні безпосередні інтереси. Іншими словами, місцеве самоврядування - це, насамперед управлінська діяльність непрофесіоналів.

Недоліки непрофесійної управлінської діяльності широко відомі, але в даному випадку участь непрофесіоналів, тобто пересічних громадян, має і позитивні сторони. На відміну від муніципального службовця звичайний місцевий житель більш безпосередньо і незалежно реагує на ті чи інші події в цій спільноті. Це й зрозуміло, в рамках і муніципальної, та державної служби питання посадового окладу, кар'єри, корпоративної солідарності чиновників будь-якого рівня, питання соціального престижу можуть відсувати на другий план проблеми місцевого співтовариства. Звідси, гуманітарний субстрат муніципального самоврядування - це не стільки корпус чиновників т.зв. муніципальної служби, скільки сукупність всіх місцевих громадян.

Важлива відмінність між пересічним громадянином і муніципальним службовцям виявляється у відношенні досить цікавою пари понять: "питання місцевого значення", з одного боку, і "предмети ведення МСУ", з іншого. Якщо інтерпретувати т.зв. "Питання місцевого значення" у їх номінальному значенні, то слід визнати наступне: питання місцевого значення - це такі питання, які не є питаннями державного рівня. Звідси, як мовиться, рукою подати до висновку про те, що питання місцевого значення носять другорядний, малозначний характер. Однак це зовсім не так. Сам федеральний законодавець дає таке нормативне визначення (п.1ст.1): "питання місцевого значення - питання безпосереднього забезпечення життєдіяльності населення муніципального освіти, віднесені до таких статутом муніципального освіти відповідно до Конституції РФ, справжнім ФЗ, законами суб'єктів РФ". Як бачимо, доречніше було б назвати даний коло проблем, наприклад, так: "питання життєзабезпечення місцевих спільнот". Ясно, що питання про те, чи є те чи інше муніципальне утворення життєздатним, обмежено життєздатним або зовсім нежиттєздатним, у правовій державі не може вважатися лише питанням "місцевого (читай: недержавного) значення".

Що стосується поняття "предмети ведення місцевого самоврядування", то мова йде про змішане інституті, що включає в себе "питання місцевого значення + т.зв. державні повноваження". Розглянутий ФЗ не містить явного нормативного визначення предметів відання місцевого самоврядування. Проте п.1 ст.6 говорить: "У віданні муніципальних утворень знаходяться питання місцевого значень також окремі державні повноваження, якими можуть наділятися ОМСУ". Важливо відзначити, що державні повноваження в сенсі зазначеного ФЗ не представляють собою певну сукупність змістовних функцій. Нормативне відміну питань місцевого значення від державних повноважень зводиться до одного єдиного формального критерію, а саме ж питання про "касі", або носії фінансових витрат. Якщо рішення "питань місцевого значення" муніципальні освіти повинні забезпечити з власного бюджету то з державними повноваженнями справа йде інакше. Так. п.4 ст.6 розглянутого ФЗ говорить: "Наділення ОМСУ окремими державними повноваженнями здійснюється лише федеральними законами, законами суб'єктів РФ з одночасною передачею необхідних матеріальних і фінансових коштів". Розглянуті фундаментальні поняття муніципального права дозволяють на закінчення дати визначення муніципального права взагалі і РФ, зокрема. Отже, муніципальне право - це сукупність норм, звичаїв і загальних принципів об'єктивного права, що регулюють суб'єктивні права і обов'язки місцевих громад в області здійснення публічних функцій на принципах самостійності, відповідальності та фінансової самодостатності ".

1.2 Система муніципального права

У рамках національної правової системи муніципальне право помітно відрізняється від інших галузей. У відомому сенсі муніципальне право не можна вважати лише "ще однієї" галуззю, оскільки муніципальне право покликане регулювати практично весь комплекс публічно-правових відносин на місцевому рівні влади, за винятком відносин кримінально-правового характеру. Більш того, муніципальне право не можна вважати виключно публічно-правовою галуззю, оскільки муніципальні освіти часто виступають агентами комерційних, фінансово - господарських відносин як звичайні суб'єкти приватного права.

Слід зазначити, що навіть у розвинутих системах комунального права, наприклад, у Франції чи Німеччині, питання про взаємодію в рамках муніципальної - правової системи норм та інститутів різних галузей права до цих пір залишається маловивченим. Як би там не було, всередині муніципального права прийнято розрізняти наступні відносно автономні підгалузі:

1) Комунальне конституційне право;

2) комунальне адміністративне право;

3) комунальне господарське право;

4) комунальне фінансове право;

Розглянемо дані підгалузі, або підсистеми муніципального права.

1) Комунальне конституційне право умовно поділяється на "зовнішнє" і "внутрішнє". Як зовнішнє право місцевих громад, воно, образно кажучи, юридично оформляє зовнішній вигляд місцевого самоврядування як по відношенню до вищестоящого рівню влади, так і по відношенню до приватних осіб. Мова йде про норми, що регулюють правовий статус муніципальних утворень, про права та обов'язки муніципального освіти як відносно автономної одиниці. Сюди, наприклад, належать питання місцевого референдуму, принципи і система виборчого права і т.п.

Як внутрішнє право місцевих спільнот комунальне конституційне право регулює організацію, структуру, функції і повноваження органів управління. Сюди ж належать і питання розмежування компетенції між головними органами місцевої влади, наприклад, між представницьким радою та головою адміністрації, а також питання взаємовідносин між вищестоящими і нижчестоящими структурами МСУ, включаючи відносини між самостійними суб'єктами публічного права та їх несамостійними підрозділами.

Особливе значення в рамках комунального конституційного права належить статутів муніципальних утворень, які іноді ще називають "місцевими конституціями". Саме статути визначають, з яких органів складається місцева система управління, як ці органи формуються, наприклад, які органи формуються через вибори, які - за допомогою призначень, кооптації або за конкурсом тощо, якими компетенціями вони володіють і який орган представляє муніципальне утворення зовні, тобто, як правило, по відношенню до органів державної влади.

2) Комунальне адміністративне право в системі розвиненого муніципального права (наприклад, у Німеччині) займає центральне місце. Даний факт слід підкреслити особливо, оскільки в силу ряду причин муніціпалістамі в сучасній Росії є переважно конституціоналісти. Між тим, час домінування конституціоналістів в системі муніципального права РФ не може тривати безмежно: адміністративні питання місцевого самоврядування стають все більш і більш актуальними. Як би там не було, вже зараз стосовно вітчизняного муніципального права слід визнати справедливість слів німецького правознавця Рольфа Штобера про те, що "комунальне право значною мірою являє собою частину особливого адміністративного права" (49.с.2)

Зрозуміло, цю тезу не слід розуміти в тому сенсі, що муніципальне право будь-якої країни цілком і повністю вміщається в особливу частину відповідного адміністративного права. Тим не менш, муніципальне право в якійсь частині збігається і з деякими інститутами загальної частини адміністративного права. Так, інститут актів управління, а також інститут публічно-правового договору є інтегральною частиною не тільки адміністративного, а й комунального муніципального права.

Однак найбільшою мірою сполучення адміністративно-правових та муниципально - правових норм спостерігається в рамках т.зв. організаційного, службового та дисциплінарного права. Об'єктивно в тісному зіткненні муніципальне право перебуває з такими інститутами особливої ​​частини адміністративного права, як право публічної безпеки. Нагадаємо, останнє являє собою серцевину того, що раніше іменувалося поліцейське право. Далі, тісна взаємодія спостерігається між муніципальним правом, з одного боку і будівельним, водним або транспортним правом, з іншого.

3) Специфіку комунального господарського права визначити настільки ж важко, як і специфіку господарського права взагалі. Досить сказати, що в сучасній правовій системі РФ помітна тенденція до витіснення господарського права більш "популярними" галузями підприємницьке право і комерційне право. Однак, ні підприємницьке, ні комерційне право в умовах панування ринкової ідеології не можуть забезпечити оптимальну роль держави як агента економічних відносин.

Більш того, будучи галузями приватного права, зазначені "маркетингові" галузі російської правової системи не можуть наказувати державі правила поведінки в тому разі, коли воно здійснює заходи інтервенціоністського характеру. Ясно, що такі правила може наказати лише публічно-правова галузь, якій на відміну від нових ринкових галузей переважно є господарське право.

У цьому сенсі комунальне господарське право являє собою лише реалізацію на муніципальному рівні господарсько-правових норм, що діють в державі. При цьому в завдання комунального муніципального права входить регулювання діяльності господарюючих суб'єктів на території місцевого співтовариства з метою забезпечення певних публічних інтересів. Перш за все, мова йде про промислових підприємствах. Вони не обов'язково повинні бути муніципальними. Вони можуть знаходитися в оперативному управлінні приватних компаній. Об'єктами регулювання можуть бути і приватні компанії, у статутному капіталі яких муніципальні освіти мають певне пайову участь. Відносно цих підприємств муніципальне утворення може встановлювати певні форми господарської діяльності, рамкові принципи економічної діяльності і т.п. Важливими сферами регулювання комунального господарського права є питання обмеження монополістичної діяльності, недопущення недобросовісної конкуренції, створення режиму преференцій, наприклад, для малого бізнесу і т.п.

4) Комунальне фінансове право регулює фінансову діяльність місцевих спільнот. Перш за все, мова йде про сукупність норм, що регулюють питання освіти, надання та цільового використання фінансових коштів, необхідних для безперебійного здійснення функцій місцевого самоврядування. Серцевину комунального фінансового права складають податкове і бюджетне право місцевих спільнот. Велике значення тут також мають питання розрахункових та касових операцій, питання, пов'язані з управлінням муніципальної власністю, питання утворення фінансових резервів і обслуговування боргу муніципальних утворень.

1.3 Специфіка муніципального права Росії

Специфіка муніципального права Росії визначається тим, що Росія є федеральною державою. Справді, ця галузь є, образно кажучи, "слугою двох панів" (федерального центру та відповідного суб'єкта федерації). Більш того, в тій мірі, в якій муніципальні освіти беруть на себе сміливість визначати свого "патрона" на основі кон'юнктурних політичних інтересів, вони перетворюються на своєрідний enfant terrible, тобто в один з дестабілізуючих факторів російської правової системи.

На відміну від суто федеральних галузей права, (скажімо, кримінального права) муніципальне право не може включати в себе лише нормативні акти, прийняті федеральним законодавцем або норми зазначеному права глави федерації. Не в меншій мірі муніципальне право Росії є також і федеративним правом тобто включає в себе нормативні акти законодавчих зборів суб'єктів федерації, укази глав адміністрацій областей і республік у складі Росії, а також постанови відповідних "регіональних урядів".

Звідси в рамках муніципального права виникає необхідність, по меншій мірі, троякого узгодження:

1) між всією сукупністю норм федерального муніципального права, з одного боку, і муніципальної-правових норм кожного окремо суб'єкта федерації, з іншого (т.зв. вертикальне узгодження);

2) між муніципальної-правовими нормами різних суб'єктів РФ, наприклад, муніципального права Татарстану і муніципального права Башкортостану (т.зв. горизонтальне узгодження);

3) між системою федерального муніципального права і системою федеративного муніципального права Росії в їх сукупності.

Почнемо з самого проблематичного третього аспекту проблеми. Ясно, що сама проблема узгодження муніципальної-правових систем федерального і федеративного характеру, принаймні, передбачає наявність таких систем. Між тим, сучасний стан муніципального права Росії не дозволяє говорити про одночасне наявності федеральної та федеративної систем муніципального права. Більш того, навіть федеральний муніципальне право, яке об'єктивно повинно випереджати становлення і розвиток свого федеративного корелята, ще не набуло систематичного "зовнішності".

Як було показано вище, федеральне муніципальне право переважно залишається муніципальним конституційним правом. Але навіть у цій своїй частково є лише зовнішнім правом місцевих співтовариств, які регулюють їх рамковий статус і найзагальніші повноваження.

Проте вже на нинішньому етапі становлення муніципального конституційного права можна побачити якусь систематичну тенденцію до своєрідного "поділу праці" між центром і суб'єктами федерації. Так, муніципальне конституційне право на рівні федерального центру (федеральне муниципально право) регулює переважно, зовнішні аспекти правовідносин муніципальних утворень Росії. Навпаки, муніципальне конституційне право на рівні суб'єктів Російської Федерації (федеративний муніципальне право) за необхідності є внутрішнє право місцевих спільнот. Воно регулює питання внутрішньої організації, повноважень органів МСУ, питання розмежування компетенції і т.п. Таким чином, в тій мірі, в якій федеральне муніципальне право є рамковим регулятором публічно-правових відносин місцевих співтовариств, воно в найменшій мірі представляє собою джерело потенційних колізій з муніципальної-правовими нормами окремих суб'єктів федерації.

Інша справа, коли федеральний законодавець намагається самостійно, тобто в обхід регіональних законотворців, регламентувати конкретні або приватні питання місцевого самоврядування. У цій ситуації федеральна норма легко стає джерелом колізії з законодавством відповідного суб'єкта федерації. Ясно, що занадто часте безпосереднє втручання Федеральних Зборів або Президента у врегулювання приватних питань влади на місцях суперечить принципам федералізму. Перш за все, це не узгоджується з федеративним принципом поділу влади по вертикалі. Згідно з цим принципом конкретні питання організації місцевої влади повинні перебувати у віданні відповідних суб'єктів федерації.

Розглянемо тепер другий аспект проблеми, а саме проблему узгодження муніципальної-правових норм по горизонталі, тобто між окремими суб'єктами федерації. У разі невідповідності норм муніципального права, наприклад, Інгушетії і Ставропольського краю виникає питання про те, яким чином слід вирішувати виникаючі на цій основі практичні колізії. Ясно, що тут необхідний якийсь третій незалежний масштаб, і таким масштабом може бути тільки відповідна (як правило, рамкова) норма федерального муніципального права. Саме, в області горизонтальних колізій юридичних норм суб'єктів федерації, стає необхідним забезпечити безумовний пріоритет рамкових норм федерального муніципального права.

Дана обставина почасти зумовлює рішення і першого аспекту проблеми, а саме проблеми узгодження муніципальної-правових норм по вертикалі. Тут також рамкова федеральна норма має пріоритет по відношенню до норми одиничного суб'єкта федерації. Проте не настільки автоматично вирішується дане питання у разі невідповідності федеральної та регіональної норми, що регулюють один і той же конкретне питання життєдіяльності конкретного муніципалітету або певної групи муніципальних утворень. У цьому випадку інтервенція федерального законодавця може означати порушення принципу вертикального поділу влади.

Таким чином, федеральна влада повинна враховувати, принаймні, чотири аспекти специфіки муніципального права:

1) з точки зору федерального центру муніципальне право має консолідувати єдність національної правової системи, перш за все за допомогою забезпечення єдиних рамкових стандартів місцевого самоврядування;

2) з точки зору суб'єктів федерації федеральна влада повинна забезпечити певні прерогативи (виняткові повноваження) зазначених суб'єктів у сфері внутрішньої організації місцевого самоврядування з урахуванням місцевих умов;

3) з точки зору окремих муніципальних освіти федеральна влада повинна забезпечити послідовне проведення в життя принципу субсидіарності. З негативної сторони даний принцип означає невтручання вищестоящого спільноти в життєдіяльність спільноти нижчестоящого рівня до тих пір, поки останнє здатне вирішувати свої проблеми самостійно. Для муніципальних утворень це означає гарантію місцевого самоврядування не лише у відношенні федерального центру, але і відносно відповідного суб'єкта федерації. Останній також не має права втручатися у справи місцевих громад до тих пір, поки вони задовільно виконують свої функції.

4) Нарешті, з точки зору окремого російського громадянина федеральна влада повинна забезпечити його особисті права на території будь-якого муніципального освіти в Російській Федерації. Перш за все, мова йде про те, що федеральна влада повинна бути достатньою гарантією проти т.зв. влади місцевих самодурів.

1.4 "Суверенітет" місцевих співтовариств

Поняття "суверенітет" стосовно до муніципальних утворень тісно пов'язане з проблематикою "основних прав" місцевих спільнот. Як зазначає А.І. Черкасов, "в роботах окремих дослідників з країн континентального права робиться акцент на самоврядних засадах у місцевому управлінні як прояві певних" природних "прав, властивих місцевим громадам ... муніципалітети (рамках такого підходу С.К.) є, в першу чергу," природними "корпоративними одиницями, і їхня автономність випливає не стільки з державної влади і бажання вищестоящих державних органів надати муніципалітетам якусь автономію, скільки з суверенітету народу ..." (23.С.20).

У самому справі, проблематика т.зв. основних прав місцевих громад починається з того, що дискусійним є сам термін ("основні права") стосовно до муніципальних утворень. Справа в тому, що у своєму первинному значенні основні, або природні права означають елементарні особисті права. Інакше кажучи, це - права, насамперед, фізичних осіб. Сюди, відносяться найбільш фундаментальні права людини (право на життя, право на свободу, право на людську гідність і т.п.). Багато хто з цих прав вважаються до-, мул і над державними. Іншими словами, зазначені права можуть діяти незалежно від того, чи визнаються вони відповідною державою чи ні. Звідси, в ​​контексті нашої теми, виникають відразу два питання:

1) Чи є "основні права" (і похідні від них "суверенітети") місцевих спільнот первинними, самостійними або ж-вони є похідними від фундаментальних особистих прав фізичних осіб?

2) Чи є в каталозі "муніципальних суверенітетів" такі права, які мають над державних статус тобто діють незалежно від того, чи визнає їх конституція відповідної держави чи ні?

Бездоганні відповіді на ці питання навряд чи можливі. Так, щодо першого питання можна припустити, що серед т.зв. основних прав муніципалітетів існують такі, які як би посилюють основні права індивідів і тому є похідними або допоміжними по відношенню до фундаментальних особистих прав. Так, соціально-економічний "суверенітет" спільноти не представляє собою цінності, незалежної від соціально-економічних умов життя кожного конкретного мешканця муніципалітету. З іншого боку, є й такі "суверенітети" місцевих спільнот, які відрізняються певною автономією по відношенню до фундаментальних особистих прав (наприклад т.зв. соціокультурний "суверенітет").

Щодо другого питання панівна точка зору схиляється до того, щоб заперечувати до-, або над державний статус "основних прав" місцевих спільнот. Звідси випливає, що кожен муніципалітет має лише такими "суверенітету", які закріплені у відповідному конституційному праві. Як би там не було, слід суворо відрізняти термін "суверенітет" як державно-правовий термін від "суверенітету" як муниципально - правового поняття.

Первинним муніципальним "суверенітетом" об'єктивно є т.зв. територіальний суверенітет. Не випадково у французькій юридичній термінології муніципальні освіти прийнято розглядати як підвид т.зв. територіального колективу (colle з tivite territoriale) (28.С.38). Тим не менш, комуна (як і будь-яке інше "муніципальне утворення") є вельми специфічним варіантом територіального колективу.

Справа в тому, що стосовно комуни територіальний "суверенітет" зовсім не означає невідчужуваність або недоторканність території. Він означає зовсім тривіальну істину, що місцеве самоврядування може здійснюватися лише в певному просторі, тобто в межах певної території. Однак звідси не випливає, що ці кордону в принципі недоторканні або "вічні".

В Основних законах демократичних держав, в тому числі і в Конституції Російської Федерації 1993 року територіальний "суверенітет''як самостійний інститут не виділяється. Зазвичай встановлюється лише генеральна гарантія місцевого самоврядування. Однак при цьому гарантується саме місцеве самоврядування, а не муніципальні" суверенітети ". Звідси, і територіальний "суверенітет", - якщо під ним розуміти прерогативу місцевого співтовариства назавжди залишатися у своїх кордонах, - не забезпечений конституційною гарантією. Єдино, що звичайно може забезпечити Основний закон у такому випадку, недвозначно сформульовано, наприклад, у п.2 ст.131 Конституції Російської Федерації 1993 року: "Зміна меж територій, в яких здійснюється місцеве самоврядування допускається з урахуванням думки населення відповідних територій".

Наступний по значимості "суверенітет" з каталогу місцевих спільнот називається організаційний суверенітет. Він, насамперед, включає в себе право місцевих громад самостійно визначати свою внутрішню і зовнішню організацію. Під зовнішньою організацією прийнято розуміти ті органи місцевого управління, які представляють Дане співтовариство зовні, перш за все по відношенню до органів субфедерального і федерального рівня, але також і по відношенню до фізичних і юридичних осіб, з якими дане муніципальне утворення знаходиться у визначених законом або договором правовідносинах . Під внутрішньою організацією прийнято розуміти організацію у власному розумінні, тобто структуру органів, підрозділів і установ місцевої влади.

У сукупності організаційний "суверенітет" передбачає право місцевих спільнот створювати, видозмінювати і ліквідовувати власні органи управління, відділи, департаменти, служби, штатні одиниці, визначати їх компетенцію і внутрішній устрій, контролювати всю управлінську діяльність даного локального співтовариства.

Так само, як і територіальний "суверенітет", організаційний "суверенітет" може носити абсолютного характеру. Більш того, у федеративних державах (зокрема, у ФРН) організаційний "суверенітет" місцевих спільнот обмежений тим, що зовнішня організація громад взагалі не є прерогативою локальних колективів. Земельні ландтаги ФРН самі закріпили зовнішню організацію "своїх" місцевих спільнот. І в цьому обмеження організаційного "суверенітету" місцевих спільнот є важливий позитивний момент: уніфікація організаційно - правових форм завжди підвищує передбачуваність і прозорість правовідносин.

З організаційних тісно пов'язаний і кадровий, або персональний "суверенітет". Даний "суверенітет" означає право місцевих громад вибирати, наймати, призначати, підвищувати на посаді і звільняти чиновників, службовців і робітників. У принципі кадровий "суверенітет" покликаний забезпечити відносну незалежність кадрової політики ОМСУ від інших рівнів управління. Звідси, кадровий "суверенітет" включає в себе повноваження ОМСУ самостійно визначати власний штат співробітників як в кількісному, так і в якісному (або структурному) відношенні. Сюди також входять повноваження приймати до співробітників заходи заохочувального мул і, навпаки, дисциплінарного характеру.

Фінансовий (бюджетний і податковий) "суверенітет" означає повноваження громад самостійно, під свою відповідальність і в рамках упорядкованого бюджету керувати доходами та витратами відповідного муніципального освіти. При цьому самостійність управління доходами означає, що громади та їх об'єднання можуть повною мірою використовувати всі законодавчо закріплені за ними джерела доходів. Рівень фінансової самостійності локальних колективів визначається в залежності від того, яку роль в місцевому бюджеті грають місцеві податки, внески та збори. Використання інших, т.зв. зовнішніх засобів фінансування, як-то: дотацій, субсидій, субвенцій, банківських кредитів, в кінцевому рахунку підриває базу фінансового "суверенітету" місцевих колективів.

Отже, фінансовий "суверенітет" передбачає право муніципальних утворень самостійно управляти місцевими податками, включаючи і право підвищувати ставку податків, коли дане право закріплено законодавцем. Фінансовий "суверенітет" необхідно відрізняти від т.зв. фінансової автономії. У той же час між двома цими поняттями та інститутами права немає чіткої межі. Фінансова автономія передбачає право нормативного регулювання податкових і бюджетних питань, включаючи право введення нових податків і зборів. Ясно, що фінансова автономія місцевих громад в тенденції може означати подвійне (або навіть потрійне) оподаткування. Саме тому, фінансова автономія не входить до каталогу "суверенітетів" місцевих спільнот.

Планіфікаціонний "суверенітет", мул і "суверенітет" в області планування означає право місцевих спільнот здійснювати на відповідній території всі ті функції, які піддаються плануванню. Простіше кажучи, планіфікаціонний "суверенітет" повинен забезпечити пріоритети майбутнього розвитку місцевого співтовариства в усіх напрямках, а не тільки в якихось особливих сферах життєдіяльності. У відомому сенсі, планування є повсякденною справою всякого муніципального чиновника, а не тільки співробітників відділу планування. Серед прикладів реалізації планіфікаціонного "суверенітету" можна назвати: довгострокові проекти в галузі житлового та промислового будівництва, комунального господарства, освіти, охорони здоров'я та культури, розвитку інфраструктури і комунікацій. Даний вид місцевого "суверенітету", як і всі інші, не носить абсолютного характеру і часто обмежується центральними нормативними актами (наприклад, в галузі будівельних стандартів).

Нормотворчий "суверенітет" наділяє муніципальні освіти правом самостійно і під свою відповідальність здійснювати нормативне регулювання т.зв. питань місцевого значення. Raison d 'etre даного "суверенітету", його "виправдання" полягає у правомірному прагненні держави скоротити розрив між нормоустановітелем і адресатом норми. Як раз на муніципальному рівні видно, що люди встановлюють правила поведінки, перш за все для самих себе, а не для інших. Нормотворчий "суверенітет" виправдовується також і тим, що саме на рівні місцевих громад простір правової регламентації скорочується до доступних для огляду меж. Одночасно законодавча влада державного рівня розвантажується для виконання вже не оперативних, а стратегічних завдань. З іншого боку, недоліком нормотворчого "суверенітету" є можливість безконтрольного розмноження таких місцевих актів, які підривають єдність правового простору в державі, особливо якщо мова йде про асиметричної федерації.

Соціально-економічний "суверенітет" є одне з найбільш дискусійних у розглянутому каталозі. Головним аргументом проти такого муніципального "суверенітету" є те, що сучасна господарська життя не завжди підконтрольна навіть державної влади. Досить у цьому зв'язку вказати на феномен ТНК. Ще менше вона підвладна окремо взятому муніципального утворення. Таким чином, даний суверенітет має найбільш обмежений радіус дії. У всякому разі, він не поширюється на макроекономічний рівень, і покликаний лише координувати діяльність господарюючих суб'єктів на території відповідного муніципального освіти. Але це лише економічний аспект даного "суверенітету". Що стосується його соціального аспекту то завдання полягає в тому, щоб так сказати, в режимі реального часу використовувати результати економ діяльнос відповідних господарюючих суб'єктів в інтересах життєзабезпечення і розвитку даного локального колективу, тобто "Тут і зараз" переводити економічні досягнення в русло соціального розвитку колективу. Таким чином, незважаючи на відносну; самостійність економічної компоненти, головним елементом даного "суверенітету" є все-таки соціальна сфера (перш за все освіта, охорона здоров'я та культура). Тим не менш, соціальні цілі та орієнтири не повинні ставити під загрозу чисто економічні показники життєдіяльності муніципального освіти.

Соціокультурний "суверенітет" певною мірою є протилежністю соціально-економічного. Якщо соціально-економічний "суверенітет" підкреслює ідентичність первинних функцій життєзабезпечення будь-яких муніципальних утворень, то соціокультурний "суверенітет" покликаний підкреслити самобутність, унікальність якого окремо взятого місцевого співтовариства. У рамках соціокультурного "суверенітету" мова йде, по-перше, про право кожного муніципального освіти зберігати етнокультурні, професійні, ремісничі традиції і по можливості створювати нові. Соціокультурний "суверенітет" реалізується за допомогою муніципальної політики в галузі культури, освіти і спорту, при цьому має бути забезпечено вирішення потрійний завдання, а саме соціокультурний "суверенітет"

1) Сприяє більш тісного зближення місцевих жителів,

2) створює нові ніші для реалізації духовного та творчого потенціалу особистості та

3) спонукає місцевих жителів до більш активної інтелектуальної діяльності.

Дискусійним залишається питання про те, на чию користь має вирішуватися конфлікт, іноді виникає між соціально-економічним і соціокультурним "суверенітету" конкретного колективу. З одного боку, важко заперечувати онтологічну первинність соціально-економічних потреб людських колективів. Їжа, притулок і тепло в будинках як фундаментальні потреби важливіша за всі інші. Однак у деяких ситуаціях (наприклад, в умовах відвертого терору або геноциду) соціокультурні потреби можуть придбати абсолютне значення. Так, людина не може відмовитися від рідної мови "в обмін на їжу, дах і тепло", не відмовившись при цьому від людської гідності.

1.5 Територіальна організація місцевої влади

Проблема територіальної організації місцевої влади не є проблемою муніципального права у власному значенні. Використовуючи термінологію французького комунального права можна стверджувати, що локальні колективи (місцеві співтовариства) представляють собою лише різновид інших територіальних колективів. Звідси, проблема територіальної організації місцевої влади включає в себе, принаймні, два взаємопов'язані блоки:

1) Яким має бути співвідношення політичного і власне адміністративного аспектів державного територіального поділу? Іншими словами, чи є локальні колективи переважно (а) низовими адміністративними органами або ж вони за потребою володіють (б) політичної індивідуальністю?

2) На якому рівні державного територіального поділу закінчується рівень державної влади і починається рівень власне місцевого самоврядування?

Розглянемо обидва ці блоки:

1) що стосується першого з них, то спочатку слід встановити правильну перспективу розгляду проблеми. Так, демократична, мул і висхідна перспектива територіальної організації МСУ припускає як точки відліку якусь елементарну (низову) територіальну одиницю, тобто локальний колектив (фр. collectivite 1оса l е), або громаду (нім. gemeinde). При такому підході мікрополітичні більш великі територіальні колективи мисляться як "виростають" з нижчих колективів і послідовно "надбудовуються" один над одним.

Навпаки, монократіческая, або спадна перспектива територіальної організації МСУ вимагає як точки відліку всю територію даної держави. При такому підході макрополітичному способи територіального поділу заздалегідь не задані. Якщо висхідна перспектива свідомо виходить з того, що кожне місцеве співтовариство має передусім самобутньої політичної індивідуальністю до при низхідній перспективі політична індивідуальність локального колективу не вважається аксіомою. При такому підході територіальний поділ держави можливо в термінах децентралізації політичних повноважень аж до комунального рівня і, отже, визнається відносна політична індивідуальність комун. З іншого боку, можливо воно і в термінах деконцентрації адміністративної компетенції в рамках єдиної вертикалі державної влади. У цьому випадку т.зв. політична самобутність нижчих колективів не має ніякого значення, вона часто ігнорується на догоду управлінської доцільності.

У першому випадку (в умовах децентралізації) місцевим співтовариствам як би октроіруется політична індивідуальність, але лише тим з них, які готові утримати цю індивідуальність. У другому випадку (в умовах деконцентрації) місцеві співтовариства так само, як і регіональні утворення, не володіють недоторканністю і можуть бути трансформовані аж до ліквідації в ім'я "вищих інтересів держави, народу тощо"

Таким чином, якщо висхідна (демократична) перспектива в принципі несумісна з макрополітичних (етатистським) способом вирішення проблеми територіального поділу на основі доцільності і ефективності то низхідна (адміністративна) перспектива аж ніяк не виключає мікрополітичні (комунальну) оптику, але зазвичай обмежує її, або ж допускає в якості субсидіарної. Звідси, можна зробити висновок: висхідна перспектива в тенденції збігається з ідеологією анархосіндікалізма, яка проголошує своєю метою "конфедерацію асоціацій вільних товаровиробників". Іншими словами територіальний поділ держави, що здійснюється відповідно до висхідній перспективою, деструктивно для його цілісності.

Отже, єдино прийнятною технологією політико-адміністративного поділу держави слід визнати ту, яка заснована на низхідній перспективі, і яка вміщає в себе самі різні! типи локальних колективів. Сюди відносяться як місцеві співтовариства з яскравою індивідуальністю політичної так і такі які об'єктивно нездатні претендувати на політичну самобутність і які неминуче являють собою лише locus ("вмістилище") місцевої адміністрації.

2) Що стосується другого блоку проблеми то він має значення насамперед для т.зв. проміжних територіальних колективів. Теоретично можливо, що низова тобто елементарна територіальна одиниця держави (громада, з ommune, gemeinde), одночасно замикає собою сферу місцевого самоврядування. Інакше кажучи, все вищерозташованих ланки управління являють собою органи держави. Однак на практиці таке "безбуферний" суміщення самоврядних локальних колективів, з одного боку, та адміністративних одиниць держави, з іншого, дуже дискусійне, оскільки породжує відразу дві проблеми:

1) конфлікт компетенції, коли нижчий колектив вважає певну проблему "питанням місцевого значення", а вищі органи державної влади розглядають її як власне завдання;

2) пропуск компетенції, коли ні нижчий колектив, ні органи державної влади не готові розглядати певне питання як свій власний; відповідно таке питання як би залишається в "нічийному просторі".

Звідси, необхідний якийсь проміжний рівень влади, який би "медіатізіровал" зазначені проблеми, тобто виступав в якості "адміністративного посередника" між погано сумісними технологіями державного адміністрування, з одного боку, та місцевого самоврядування, з іншого. Тому область власне комунального управління зазвичай є двоступеневою. Так, у Франції сфера комунального управління складається з комун (низова ланка) і департаментів (проміжна ланка), в Німеччині - відповідно, з громад (низова ланка) і округів (проміжна ланка).

Цікаво, що спроба у Франції зробити сферу комунального самоврядування триступеневої за рахунок створення на рівні вище департаментів т.зв. режьонов виявилася малоуспішною. У якійсь мірі, це пояснюється тим, що режьони є, перш за все, функціональними утвореннями. По перевазі вони покликані обслуговувати макроекономічні потреби Французької Республіки, автономні політичні і тим більше соціо-культурні функції вони не виконують. Політична специфіка режьонов полягає в тому, щоб забезпечити виконання державних програм на департаментальном і комунальному рівнях управління. Таким чином, можна вважати, що територіальний поділ Франції є поєднання двох підсистем територіальних колективів з двома проміжними ланками в кожній з них.

1) Так, (нижня) підсистема самоврядних колективів складається з комун і департаментів. При цьому останні являють собою буферне ланка управління, в якому тісно взаємопов'язані і навіть конкурують між собою початку самоврядування та принципи державного адміністрування.

2) Цієї підсистемі протистоїть і (зверху) її доповнює підсистема державних територіальних колективів. У неї входять (по низхідній) центральні органи влади і режьони. При цьому останні виконують роль буферної ланки по відношенню до нижньої підсистемі управління (за низхідною: департаменти + комуни)

Як бачимо, територіальний поділ Франції засновано на принципі "подвійного буфера" між малосумісними технологіями управління локальними колективами, з одного боку, та державними територіальними колективами, з іншого. При цьому роль "нижнього буфера" грає департаменту функції "верхнього буфера" здійснює режьон. Таким чином, "комуна" знизу і "держава" зверху як би двічі "опосередковані", тобто одночасно відокремлені та пов'язані один з одним за допомогою двох "проміжних" колективів тобто за допомогою департаменту і режьона.

У Німеччині округ (Kreis) є єдиним буферним ланкою управління, спільним як для територіальної підсистеми комунального самоврядування, так і для підсистеми державного рівня. Інакше кажучи, Kreis виконує подвійну, або "змішану" функцію бути одночасно (1) найвищим територіальним ланкою місцевого самоврядування та (2) нижчим територіальним ланкою державного управління. Проблема німецького підходу полягає в тому, що "змішану" функцію можна здійснювати на основі двох абсолютно протилежних ідеологій.

1) Так, цю функцію можна розуміти дуалистически як соприсутствие двох конкуруючих між собою "моделей" округу в тому сенсі, що окружні чиновники має право самостійно визначати, які завдання воно буде забезпечувати в якості "стражів держави" які - в якості "локальних патріотів".

2) Інша справа, коли ця функція розуміється синтетично, тобто як необхідність забезпечити взаємне посилення загальнодержавних завдань і локальних інтересів. Але тут мова йде не стільки про математичної точності в розрізненні того й іншого, скільки про мистецтво управління і досвіді кожного окремо взятого окружного управлінця. Мова йде про вміння у всякій завданню побачити одночасно і загальнодержавний локальний аспект.

У Росії проблема територіальної організації місцевої влади, перш за все, пов'язана з нерозвиненістю концептуальної бази. Досить вказати на те, що в російській правовій термінології є лише один загальноприйнятий термін, який в тенденції може позначати як низове, так і проміжне муніципальне утворення (район). В усякому разі, в російському комунальному праві відсутня родове поняття для позначення елементарних муніципальних утворень типу (нім.) Gemeinde або (фр.) commune. Дана обставина можна вважати не стільки парадоксом, скільки прикрим прогалиною вітчизняного законодавства.

Зокрема, ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в РФ" (12.08.95) для позначення локальних колективів наводить різні видові терміни. При цьому через відсутність родового поняття для елементарного муніципального освіти з тексту закону не видно, які з перерахованих видів територіальних колективів зараховуються до роду первинних, самих низових утворень, а які - до роду т.зв. проміжних рівнів управління.

Так, п.1 ст.12 зазначеного закону говорить: "Місцеве самоврядування здійснюється на всій території Російської Федерації в міських, сільських поселеннях та на інших територіях. Території муніципальних утворень - міст, селищ, станиць, районів (повітів), сільських округів (волостей , сільрад) та інших муніципальних утворень встановлюються відповідно до законів суб'єктів Російської Федерації з урахуванням історичних та інших місцевих традицій ".

Загальноприйнятий термін для позначення елементарного, тобто низового муніципального освіти (наприклад, "громада", "прихід" і т.п.) допоміг би знайти більш диференційований підхід і до позначення проміжних територіальних колективів. Справа в тому, що поняття "район" може набувати дуже різний зміст. Так, логічно статус району у значенні адміністративної одиниці області або республіки у складі Росії повинен бути вище, ніж статус внутрішньоміського району. Таким чином, район у складі області, що включає в себе кілька урбанізованих поселень, цілком можна розглядати в якості проміжного територіального колективу.

З іншого боку, багато моноурбаністскіе райони (аналог німецьких Gemeinde), тобто сільські території, підпорядковані одному єдиному місту (аналог німецького округу (Кге1з), а також внутрішні райони у відносно великих містах часто представляють собою низова, а не проміжний рівень місцевої влади. Дана тенденція зберігається і в містах метрополісного типу. Наприклад, у Москві первинним елементом влади, є районна управа, що включає в себе районне збори і районну адміністрацію (див. ст.1 Закону міста Москви "Про районну управі в місті Москві" від 11 вересня 1996 року). Однак з урахуванням того, що Москва одночасно є суб'єктом Російської Федерації , тобто державою і муніципальним освітою (sic), районні управи з адміністративної і фінансової сторони представляють собою лише підрозділи муніципального (або державної?) утворення під назвою "Москва".

Іншими словами, районні управи в зазначених відносинах (у частині формування вищих органів управління та бюджетів) не є місцевими спільнотами в сенсі Європейської Хартії місцевого самоврядування. Звідси, в ​​Москві (і Санкт-Петербурзі) "місцеве самоврядування" відрізняється значною специфікою. У Москві цю специфіку ще більш яскраво підкреслює т.зв. адміністративний округ. Ясно, що адміністративні округу Москви не здатні виконувати функції проміжної ланки управління, покликаного пом'якшувати "пряме зіткнення" двох протилежних технологій влади: вільної асоціації самоврядних локальних колективів, з одного боку, та органів державної влади, з іншого. Вони не здатні це зробити, перш за все, тому, що районні управи в Москві, як було показано, не є, строго кажучи, муніципальними утвореннями. Очевидно, що московські адміністративні округи не тільки номінально, а й реально представляють собою настання державного адміністрування на локальні колективи.

Але і в інших російських регіонах питання стоїть не стільки про захист, скільки про створення передумов місцевого самоврядування. Ясно, що райони обласного чи республіканського підпорядкування у функціональному відношенні мало, чим відрізняються від адміністративних округів Москви, тобто є засобом концентрації державної влади на субгосударственном рівні.

Далі, для відносно урбанізованих регіонів і в порядку de lege ferenda можна запропонувати три робочих поняття для подальшої диференціації рівнів самостійних територіальних колективів в Росії:

1) мікрополіс (ве співтовариство) з населенням від (Х) 01 до (Х) 000 чол. як елементарний локальний колектив (аналог фр. commune та нім. Gemeinde)

2) Макрополіс (ве співтовариство) з населенням від (Х) 001до (ХХХ) 000 чол. як проміжний територіальний колектив (аналог фр. departament та нім. Kreis)

3) мегаполіс (ве співтовариство) з населення понад (ХХХ) 001 чол. як змішане комунально-державне образо6аніе (аналог колишніх метрополітенських графств Великобританії або французьких режьонов).

1.6 Системи місцевого управління (Великобританія і США)

Головним формальною ознакою, за яким відрізняються один від одного моделі місцевого самоврядування, є кількість органів первинної компетенції. Це дозволяє виділити три основні типи моделей органів місцевого самоврядування (ОМСУ):

1) моністична модель ОМСУ, при якій вся повнота первинної компетенції зосереджена в одному єдиному органі (напр., сході односельців), а всі інші органи володіють лише делегованими повноваженнями або наділяються разовими дорученнями;

2) дуалістична модель ОМСУ, при якій первинна компетенція розподілена між двома головними органами (напр., між мером і представницьким зібранням);

3) триалістичну модель ОМСУ, при якій первинна компетенція розподіляється між трьома органами (напр., між бургомістром, представницьким зібранням і т.зв. магістратом, тобто "малим радою");

Використання управлінських моделей моністичного типу означає необхідність жорсткого вибору між "всевладдям колегіального органу" (наприклад, сходу) і "всевладдям монократіческого органу" (напр. старости). У сучасну епоху зростаючого ускладнення соціальних зв'язків настільки жорстка альтернатива дуже дискусійним. Тим не менш, англо-американській школі місцевого самоврядування вдалося саме в сучасну епоху розробити задовільний варіант управлінської моделі моністичного типу (т.зв. комісійна модель управління, див. нижче). Але, як правило, концептуальне осмислення та інституціоналізація ОМСУ передбачає застосування дуалістичної моделі управління. Розглянемо її основні варіанти:

Сильний рада - слабкий мер

Дана форма ОМСУ є класичним способом реалізації на локальному рівні принципу представницької демократії. Більш того, цю форму можна розглядати як комунально-правової аналог принципу верховенства парламенту, але з одним застереженням, що місцевий виборний рада є не законодавчим, а управлінським органом. У рамках розглянутої моделі місцева влада організується на засадах (1) колегіальності і (2) координації. Протилежні ж принципи (1а) єдиноначальності і (2а) субординації ослаблені, оскільки спочатку обмежені повноваження їх носія тобто монократіческого органу "Слабкість" мера носить інституційний характер, оскільки він обирається не населенням, а членами муніципальної ради зі свого складу.

Таким чином, первинна компетенція розподілена між двома основними органами вкрай асиметрично: основна влада зосереджена у виборному раді, який "здійснює управління місцевими справами в основному через систему галузевих комітетів" 23.С.80. Мер виконує лише оперативно-виконавчі функції, він "може пропонувати раді прийняття тих чи інших нормативних актів, а також головує в раді" 23.с.80. Слід зазначити, що "слабкий мер" в разі потреби є і "слабким головою", тобто в основному є лише пасивним координатором процесу засідання без будь-яких істотних адміністративних повноважень. Муніципальна рада має також первинними повноваженнями в галузі місцевого господарства, місцевих фінансів та вирішує кадрові питання.

Серед небагатьох переваг даної системи можна назвати (1) прозорість і підконтрольність монократіческого органу ("слабкого мера") виборному раді; (2) подвійну відповідальність членів ради та виборних співробітників його галузевих комітетів: з одного боку, вони несуть адміністративну відповідальність, з іншого боку , вони підлягають політичної відповідальності.

До недоліків слід віднести (1) структурно обумовлену слабкість монократіческого органу загальної компетенції, (2) примат політичних інтересів над управлінськими питаннями і як наслідок негативний вплив фракційної боротьби членів ради на ефективність адміністративної роботи.

Сильний мер - слабкий рада

На думку ряду дослідників, зокрема А.І. Черкасова дана модель виникла як реакція на недоліки вже розглянутої моделі і, наприклад, в США стала витісняти систему "слабкий мер - рада" починаючи з другої половини XIX ст ... «Сильний мер повинен був стати політичним і адміністративним лідером муніципалітету, відповідальним за його загальний політичний курс і розробку програм міського розвитку." 23с.84-85. По-перше, в рамках даної системи управління були значно обмежені повноваження виборних посадових осіб на користь призначаються мером фахівців. Таким чином, розглянута система керування являє собою інверсію попередньої: первинна компетенція тут також розподілена вкрай асиметрично, але вже на користь монократіческого, а не колегіального органу ("сильний мер"). "Обирається населенням мер має право вето на рішення ради, яке частіше за все може бути подолане лише кваліфікованою більшістю голосів членів останнього. Мер готує рекомендації в рамках нормотворчої компетенції ради, відповідає за складання і виконання місцевого бюджету, одноосібно призначає і звільняє муніципальних чиновників, розподіляє повноваження між муніципальними департаментами, здійснює їх реорганізацію "23.С.86

Серед достоїнств даної моделі слід назвати:

1) відновлення єдиної вертикалі апланірованія, бісполненія, контролю в рамках монократіческого органу загальної компетенції (- "сильний мер"). При цьому мер, як правило, забезпечує реалізацію інституту персональної відповідальності на всіх стадіях відновленої вертикалі влади;

(2) підвищення ролі а) кадрового і б) професійного елемента в персональному складі всіх підрозділів ОМСУ;

Недоліки даної моделі за необхідності є продовженням її достоїнств. Тут слід виділити наступні структурні слабкості:

1) поєднання в єдиному монократіческом органі політичних та адміністративних функцій. Як справедливо зазначає А.І. Черкасов, "система ... передбачає, що мер повинен бути одночасно (курсив мій - С.К.) і хорошим політичним лідером, і вмілим, компетентним адміністратором. Однак ці якості далеко не завжди можуть бути суміщені в одній людині" 23.с .86

2) іманентний даній системі принцип "стримування і противаг", який доречний на рівні державного управління, але як принцип комунального управління є дуже дискусійним. Враховуючи, що легітимність і представницького ради, і монократіческого органу управління одна і та ж (обидва органи обираються безпосередньо населенням), то об'єктивно між ними може виникнути конкуренція. Іншими словами, при небажанні шукати шляхи компромісних рішень обидва органи воліють витрачати свою енергію (і, отже, гроші платників податків) на політичне міжусобицю, а не на вирішення нагальних проблем відповідного колективу;

3) особливі дискреційні повноваження мера, які виникають у зв'язку з інститутом персональної унії політичного лідера і головного адміністратора. "Сильний мер" як носій цієї унії за інерцією, тобто незалежно від суб'єктивних характеристик, акумулює особливу владу, непрозору і непідконтрольну ні представницькому органу, ні місцевому населенню. Дискреційні "повноваження" як особливий капітал влади гарантований будь-кому "сильному мерові", незалежно від його особистих і ділових якостей. Іншими словами, людина - в принципі непридатний як управлінець в будь-якій іншій моделі - в системі "сильний мер - рада" може за інерцією утримувати владу, акумульовану його попередниками. Звідси, некомпетентність "сильного мера" як адміністратора може частково бути компенсована політичними ресурсами самої посади.

Комісійна система місцевого управління

Дана система цікава як в теоретичному, так і історичному аспекті. У теоретичному плані комісійна система являє собою спробу відмовитися від монократіческого елемента керування. При цьому на практиці така відмова не обов'язково забезпечує посилення демократичного елементами може означати посилення і олігократіческого аспекту управління, тобто місцевих "сірих кардиналів".

З історичної точки зору ця система цікава тим, що вона має чисто емпіричне, а не теоретичне походження. Як зазначає А.І. Черкасов, "вперше дана система була введена в м. Галвестон (штат Техас) на самому початку XX ст. Після того як місто спіткало сильна повінь, викликана потужним ураганом. З подоланням наслідків стихійного лиха система" слабкий мер - рада ", що функціонувала у той час у Галвестоні, не впоралася. Сформована ситуація спонукала групу видних жителів міста, переважно бізнесменів, утворити нове міське уряд (ради комісіонерів) і очолити роботи з подолання наслідків стихійного лиха ". 23.с.96.

Один з комісіонерів як primus inter paris зазвичай виконує функції "слабкого мера". Він координує засідання комісіонерів, але основне його завдання полягає в тому, щоб керувати діяльністю підконтрольного йому департаменту. За свідченням А.І. Черкасова, "приблизно 13 міст в США з комісійної формою місцевого управління функціонує в штаті Алабама. Рада комісіонерів тут складається з трьох членів ... обов'язки зазвичай розподіляються наступним чином: перший курирує питання громадської безпеки, другий-адміністративні питання (включаючи фінанси та комунальні послуги ), а третій член відповідає за суспільні работи.23.с.95.

Переваги цієї системи полягають у (1) компактності органу управління (3-5 осіб), (2) в економічному суміщення в одному інституті функцій представницького зібрання і власне адміністративного органу; (З) високий рівень спеціалізації комісіонерів.

Серед недоліків слід відзначити: (1) "кругову поруку" безвідповідальності серед комісіонерів, (2) відсутність єдиного органу загальної компетенції; (З) брак професіоналізму та кваліфікації комісіонерів, які "будучи професійними політиками, рідко були хорошими адміністраторами" (23.с. 97

Рада - керуючий

Як зазначає А.І. Черкасов, "головною відмінною рисою системи" рада - керуючий "є діловий, прагматичний підхід до питань міського управління, акцент на його ефективність" 23.с.91.Данная система особливо цікава з юридичної точки зору, оскільки фактично являє собою "експансію" приватного права в область публічно-правових відносин. За справедливим зауваженням американського дослідника Д. Бергмана, зміст даної системи полягає в тому, щоб "побудувати управління містом за такими ж принципами, за якими функціонує ефективна корпорація приватного права, відокремивши при цьому політику від адміністрації" 23.с.91

У самому справі, керуючий багато в чому виконує функції, аналогічні повноважень "сильного мера", але на відміну від останнього він звільнений від квазіполітичні (церемоніальних) функцій. Інститут мера збережений, але має в основному рудиментарний характер: як primus i п t е r р eris мер головує в невеликому за складом раді, він позбавлений права вето і яких-небудь істотних адміністративних повноважень.

Специфіка системи "рада - керуючий" полягає в тому, що її можна інтерпретувати як у термінах дуалістичної, так і триалістичну моделі управління. В останньому випадку, система набуває наступний вигляд: представницьке зібрання - керуючий - мер. Роль останнього як політичного арбітра між двома першими органами неминуче зростає в тих муніципалітетах, в яких збільшується тягар соціальних, етнічних чи расових проблем.

До переваг цієї системи слід віднести (1) високий професіоналізм адміністрації, оскільки керуючий, будучи професійним менеджером, намагається підбирати своїх співробітників на основі не політичних, а ділових якостей; (2) прагнення звільнити сферу повсякденного, рутинного управління від контексту політичної боротьби, т. е. свідоме прагнення за будь-яких обставин відокремлювати управління від політики. (З) принципова можливість використовувати інститут мера як інструменту політичного арбітражу при виникненні розбіжностей між радою, з одного боку, і керуючим, з іншого;

До недоліків цієї системи слід віднести (1) технократичну природу принципу системи "рада - керуючий" (з огляду на це даний принцип малопридатний для муніципалітетів з гострими етнічними, соціальними та економічними проблемами), (2) практичну нелегітимність керуючого і тим більше його найближчих співробітників - технократів (дана обставина, зокрема, значно послаблює позиції керуючого, як щодо ради, так і у відношенні "церемоніального мера").

1.7 Системи місцевого управління (Німеччина і Франція)

Комунальне право континентальної Європи завжди радикально відрізнялося від аналогічного права англо-американської традиції. У Великобританії і США і теоретики, і практики цілком у дусі common law навмисно не розрізняли державне управління, з одного боку, і місцеве самоврядування, з іншого. Навпаки, місцеве самоврядування в континентальній Європі з часів Французької революції 1789 р. і почасти донині розуміється як "свобода від чи проти держави". Правда, слід зазначити, що антіетатістскіе тенденції ідеології місцевого самоврядування в даний час не мають істотного впливу. У цьому сенсі цікава еволюція постмонархіческіх реформаторів Франції, які дуже скоро з "майже анархістів" перетворилися на переконаних державників. Тому вони постаралися нейтралізувати вихідний радикалізм тези про те, що французькі комуни повинні бути "вільні від держави".

У Німеччині відомий прусський реформатор барон фон Штайн і зовсім відмовився від якобінського розуміння комунального управління і висунув контрідеологему. Фон Штайн розумів місцеве самоврядування як "свободу в державі". У Прусському Міському Уложенні від 19 листопада 1808 фон Штайн визначає сенс місцевого самоврядування наступним чином: "Громадянське (тобто повноправне - С.К.) населення набуває неподільне право управляти справами своєї спільноти. Усі вплив держави обмежується лише наглядом за тим, щоб ніщо не робилося проти мети держави і щоб дотримувалися чинні закони "42.с. 15.

Таким чином, у континентальній Європі на відміну від Великобританії та США для місцевої влади були спочатку характерні елементи дуалізму управління. Так, відповідні інститути, наприклад, у Франції la tutelle (= "опіка"), в Німеччині die Aufscht (= "нагляд"), спочатку забезпечили соприсутствие влади державних органів на рівні комунального самоврядування. Отже, коммунальноя влада в континентальній Європі за необхідності носила дуалістичний характер. Дуалізм взагалі був характерний для місцевого управління та середньовічної Європи. У цьому зв'язку становить інтерес традиційне для вільних міст європейського Середньовіччя магістратське управління.

Магістратська система місцевого управління

Класичний варіант цієї системи управління нагадує англоамериканских модель "сильна рада - слабкий мер". Іншими словами, класична магістратська модель є континентальним аналогом системи верховенства представницького органу. Отже, в магістратської моделі традиційного типу голова ради є лише primus inter pares вся влада зосереджена в самій раді. Відмінність від англо-американської моделі "сильна рада - слабкий мер" полягає лише в тому, що магістратська система є бікамеральної і отже має двох голів.

Крім міських зборів (= "великого ради") діє ще і магістрат (= "малий рада"), якому і належать основні повноваження дійсної влади. З теоретичної точки зору класична магістратська модель представляє собою спробу поєднання двох елементів управління:

1) Демократичного (= міське представницьке зібрання) і

2) олігократіческого (= "рада патриціїв"). При цьому монократіческій орган (голова відповідної ради) грав другорядну роль, тобто виконував в основному координуючі та представницькі функції.

Основний недолік класичної магістратської моделі полягає в тому, що рано чи пізно вона за інерцією трансформується і набуває квазі-моністичний характер. Образно кажучи, монократіческій елемент управління (голова великого чи малого ради) може "мстити" за своє неповноцінне присутність двояким чином:

1) оскільки магістратська система передбачає для кожного ради особливого голови, то вони, будучи обмежені у владі всередині відповідного колегіального органу, можуть спрямовувати свою енергію зовні. Як персоніфіковані політичні антиподи вони у відношенні один до одного можуть обрати стратегію постійного конфлікту;

2) через необхідність пом'якшення зазначеного персоніфікованого конфлікту, магістратська система об'єктивно тяжіє до рецепції інституту персональної унії. Іншими словами, рано чи пізно замість двох приблизно рівнозначних "слабких голів" з'являється один "сильний бургомістр", який і поєднує функції голови магістрату з повноваженнями голови місцевої адміністрації. При цьому "велика рада" зберігає свого окремого голови в його колишній якості простого координатора засідань. Бургомістр (він же голова "малого ради") з часом об'єктивно набуває малопрозорий і непідконтрольні повноваження, якими в класичній магістратської системі не мав жоден з двох голів;

В даний час класична магістратська модель у чистому вигляді вже ніде не існує. У сучасній Німеччині, а саме в землях Гессен, Бремен і в міських громадах землі Шлезвіг-Хольштайн, діє так звана квазі-магістратська система (unechte Magistratsverfassung). Так само, як і в класичній магістратської системі, сучасний німецький магістрат ("малий рада", "верхня палата") є найважливішим органом місцевого управління. Магістрат в основному складається із співробітників, що працюють на професійній основі, які очолюються бургомістром. Останній є головою магістрату і в якості голови місцевої виконавчої влади обирається зі складу "великої ради" Таким чином, глава місцевої адміністрації одночасно є главою магістратами не збори міських представників (= "велика рада"). В останньому обирається особливий голова, наділений церемоніальними функціями.

Серед переваг сучасної квазі-магістратської системи слід назвати:

1) механізм т.зв. подвійного сита, або двоступінчастого відбору членів магістрату, які спочатку обираються населенням в міське збори (= "велика рада"), а потім вже в магістрат. Якщо перший рівень відбору є чисто політичним, то при виборах магістрату дуже важливе значення набувають ділові та професійні якості претендента в "малий рада" (= "міський уряд");

2) принцип двоступеневого позитивного конфліктів саме (1) між "великим радою" та "малих радою"; (2) між головою "великої ради", з одного боку, і бургомістром в якості глави магістрату, з іншого;

З) механізм багатоступеневого безпосереднього контролю за: (1) Діяльністю бургомістра з боку магістрату, (2) діяльністю магістрату з боку міських зборів ("великого ради"); (З) діяльністю міських зборів з боку місцевого населення;

Серед недоліків магістратської системи слід відзначити:

1) властивий магістрату технократичний стиль управління, тобто певний імунітет (і в тенденції байдужість) членів "міського уряду" по відношенню до політичних вимог місцевого населення, оскільки магістрат не несе безпосередньої солідарної, ні персональної відповідальності перед громадянами;

2) можливість негативного (деструктивного) конфлікту між головними органами магістратської системи, особливо "великим радою" та "малих радою".

Квазі-біцефальная система управління

Серед найбільш поширених моделей місцевого управління в континентальній Європі слід відзначити квазі-біцефальную систему. Відносно даної системи, на наш погляд, попередньо слід здійснити процедуру, яку Конфуцій називав "виправленням імен". Справа в тому, що квазі-біцефальная система формально-юридично вважається дуалістичної, тобто включає в себе "тільки" (1) Колегіальний орган (рада представників) і (2) монократіческой орган (главу адміністрації). Проте фактично йдеться про триалістичну системі управління. До двох перерахованим органам управління по ряду причин слід додати третій елемент, а саме апарат адміністрації як олігократіческій орган. Останній володіє відносною автономією не тільки по відношенню до представницькій асамблеї, а й по відношенню до голови адміністрації. Триалістичну квазі-біцефальная система представлена ​​двома основними типами, які умовно можна назвати "німецьким" і "французьким".

Квазі-біцефальная система змішаного управління (Німеччина)

Повторюємо, що мова йде про латентну триалістичну системі, яка набула широкого поширення в Федеративної Республіки Німеччина. Від вже розглянутої магістратської моделі вона відрізняється відмовою від принципу бікамералізму, згідно з яким основний орган місцевого управління підрозділяється на "велику раду" і "малий рада". У рамках даної системи первинна компетенція послідовно розподіляється не між двома, а між трьома органами: (1) представницьким радою - (2) головою місцевої адміністрації - (3) апаратом адміністрації.

Третій (олігократіческій) елемент управління є латентним. Іншими словами, формально-юридично в якості самостійних органів визнаються лише представницькі збори (= демократичний інститут) і голова адміністрації (= монократіческій інститут). Тим не менш, повсякденна, рутинна владу на муніципальному рівні розподіляється не між представницьким зібранням і главою адміністрації, а між цим останнім і, як правило, маловідомими олігократії з муніципалітету.

Місцева адміністрація у Федеративній Республіці Німеччина представлена ​​двома основними типами "олігократії": (1) фахівцем, що працює на професійній основі, (2) депутатом представницького зібрання, обраним або кооптованим до адміністрації для здійснення діяльності у відповідності зі своєю основною спеціальністю на непрофесійною основі (Nebenbeamter або Enrenbeamter). Основна відмінність між цими типами полягає в тому, що Nebenbeamter на відміну від Hauptbeamter не перебуває на державній службі. Депутати-фахівці, що працюють за профілем у місцевій адміністрації на непрофесійною основі, не отримують регулярного платні, а отримують лише помірну компенсацію у зв'язку з витратами в рамках їх комунальною діяльності, включаючи компенсацію за втрачену вигоду.

Специфіка німецького варіанту триалістичну системи полягає у послідовному дотриманні принципу змішаного, або синтетичного управління. Даний принцип слід розуміти двояко. По-перше. згідно з цим принципом громада = Gemende або округ = Кг eis на відповідній території і в контексті т.зв. власного кола повноважень = eigener Wirkungskreis. здійснюють всі функції 1 комунального і 2 супра-комунального характеру. Звідси, голова відповідного територіального колективу при вирішенні будь-якого питання поєднує функції 1главного адміністратора місцевого співтовариства і 2 фактичного представника інтересів держави. Таким чином, тут на одному і тому ж рівні управління поєднуються локальні і державні інтереси.

По-друге, згідно з принципом синтетичного управління місцеве співтовариство може діяти не лише як самоврядна одиниця, але і як орган державного управління. Це означає, що громада не може діяти лише на основі пріоритету власних завдань і зобов'язана здійснити "як свої власні" делеговані державні повноваження. Відмінність між власним і делегованим колом повноважень полягає, перш за все, в тому, що виконання делегованих державних функцій підлягає режиму зовнішнього фінансування, а також режиму обмеженого адміністративного нагляду з боку держави. У будь-якому випадку, принцип синтетичного управління означає необхідність поєднувати демократичні принципи управління з монократіческімі при вирішенні будь-якого питання.

З формального боку механізм сінтетіческогосмешанного управління реалізується за допомогою інституту персональної унії, який покликаний забезпечити міцний зв'язок між колегіальним і монократіческім органами МСУ. Інакше кажучи, мова йде про суміщення бургомістром як функцій головного адміністратора, так і функцій голови представницького ради. За суто формальними ознаками система змішаного управління підрозділяється на

1. модель "північнонімецького ради", яка діє в землях Північний Райн-Вестфалія і Нижня Саксонія;

2. модель "південнонімецького ради", яка діє в Баварії і Баден-Вюртемберзі,

3. т.зв. бургомістерську модель, яка діє в Райнланд-Пфальці, Саарланд і частково в землі Шлезвіг-Хольштайн.

Розглянемо коротко ці моделі:

1. Модель "північнонімецького ради" формально закріплює верховенство представницького органу, який несе основну відповідальність за виконання комунальних завдань. Бургомістр обирається зі складу ради та на непрофесійною основі здійснює функції координатора засідань ради. Якими-небудь безпосередніми виконавчими повноваженнями він не володіє. Вся поточна виконавча влада зосереджена в руках особливого монократіческого органу. Зазначений "директор громади", або "директор міста" не тільки забезпечує реалізацію рішень ради, а й представляє громаду або місто зовні. Як бачимо, в цій частині дана модель нагадує англо-американську систему "рада - керуючий", з якою вона пов'язана і генетично. Тим не менш, директор громади теоретично має лише делегованими повноваженнями.

Спочатку рада володів "адміністративним суверенітетом" і в принципі міг змінити як обсяг, так і характер повноважень "директора громади", або "директора міста". Однак у міру розвитку законодавчої бази комунального управління в Північній Німеччині спочатку була закріплена дуалістична розверстка компетенції між представницьким радою та "директором громади". Пізніше, зазначена розверстка придбала триалістичну характер, оскільки самостійними компетенціями тепер володіє також і третій (колегіальний) орган, а саме т.зв. виконавчий комітет, який формується з членів ради і виконує функції своєрідного "міського уряду".

2. Модель "південно-німецького ради" формально також є варіантом дуалістичної системи управління. Головним органом є представницьке зібрання, яке приймає принципові рішення, вирішує важливі кадрові питання, а також питання планування і контролю. Другим за статусом є бургомістр, тобто глава виконавчої влади. Бургомістр в Південній Німеччині обирається безпосередньо населенням і має незалежні від ради повноваженнями, особливо в області поточного управління. Крім цього, бургомістр фактично володіє винятковими (і дискреційними) повноваженнями в області делегованих державних завдань. Він також здійснює функції представництва місцевого співтовариства зовні. Особливістю даної моделі є послідовна реалізація принципу персональної унії: бургомістр є не тільки главою місцевої адміністрації, але і за посадою здійснює функції голови ради з правом відкладального вето.

3. Бургомістерську модель багато в чому нагадує вже розглянуту модель "південно-німецького ради". Основна відмінність полягає в тому, що в бургомістерську моделі голова місцевої адміністрації обирається зі складу ради, а не за допомогою прямого народного голосування. Тим не менш, незалежно від ради бургомістр володіє значними прерогативами. Бургомістерську модель так само, як і магістратська система МСУ, може бути реалізована в класичній формі та некласичної формі. У класичній бургомістерську моделі голова місцевої адміністрації виконує свої обов'язки як почесну місію і як продовження свого депутатського мандата, тобто є. У некласичній бургомістерську моделі голова місцевої адміністрації є, так би мовити, штатним управлінцем і виконує свої повноваження на професійній основі.

У рамках бургомістерську моделі також реалізується принцип персональної унії, однак досить диференційовано. Зокрема, в деяких сільських громадах землі Шлезвіг-Хольштайн діє класична бургомістерську модель, тобто бургомістр виконує повноваження не непрофесійної основі і, отже, є Ehrenbeamter. Такий бургомістр за законом (напр. землі Шлезвіг-Хольштайн) одночасно є головою представницького ради. Однак у тих громадах Шлезвіг-Хольштайн, де діє некласична бургомістерську модель, бургомістр лише може бути обраний головою ради зі складу депутатів. Некласична модель діє також і в сільських громадах землі Саарланд. У випадку, якщо рада обирає іншого голови, тобто небургомістра, то персональна унія не реалізується і виникає ситуація "потенційного двовладдя", характерна для класичної магістратської системи.

Специфіка квазі-біцефальной системи змішаного управління визначається тим, що монократіческій орган в один і той же час і в одному і тому ж відношенні є і агентом державної влади, і представником місцевого співтовариства. Звідси, основна перевага цієї системи, а саме: будь-яке питання місцевого значення в ході його рішення набуває державно-правовий зміст. З іншого боку, всяке делегованих державних повноважень має бути реалізовано з ретельним дотриманням місцевої специфіки, включаючи насамперед особисті, а також корпоративні інтереси місцевого населення.

Головний недолік змішаного управління полягає в тому, що при такій системі неможливо встановити якийсь загальний критерій, що дозволяє при вирішенні будь-якого питання дотриматися державних пріоритети, не ущемляючи в той же час деякі локальні інтереси. Звідси, завжди зберігається подвійна небезпека, а саме: (1) небезпека неприпустимого спрощення складних питань управління, (2) небезпека прихованого місництва, тобто прагнення місцевої влади всяке питання локального значення відносити до розряду питань "вищої державної важливості". Ця небезпека особливо рельєфна там, де локальна політичне життя зводиться до захисту корпоративних інтересів місцевих політиків.

Квазі-біцефальная система дуалістичного управління (Франція)

Дана система набула поширення у Франції. Від спорідненої німецької системи її відрізняє інше розуміння ролі і значення монократіческого органу. Мова йде про інше комунально-правовий статус французького мера на відміну від статусу і повноважень німецького бургомістра. Так концепція комунального управління у Федеративній Республіці Німеччина в принципі виходить з унітарної системи "стримувань і противаг", згідно з якою пріоритет монократіческого органу (= бургомістра) "послаблюється" перш за все, по горизонталі, тобто формально-юридично лише з боку представницьких зборів. Навпаки, концепція комунального управління у Франції виходить з подвоєною системи "стримувань і противаг". Таким чином, на рівні місцевого самоврядування у Франції як би заповнюється структурна слабкість унітарної держави: фактичне лідерство мера обмежується не тільки по горизонталі (з боку ради комуни), але і по вертикалі (з боку департаменту).

Дуалістичної ця система є тому, що французька комуна не має такого ж синтетичного кола повноваження, як німецька громада. Значною мірою, це пояснюється тим, що на відміну від німецької концепції місцевого самоврядування = "свобода в державі в основі французької ідеології місцевого самоврядування лежать відразу дві ідеологеми (" свободи від держави "+" свобода в державі ") Звідси, французький мер як представник комуни не може в якості такого як "свої власні" завдання одночасно виконувати супракоммунальние йдемо більш, делеговані державні повноваження.

За допомогою особливого інституту т.зв. "Роздвоєння функцій" французький мер поперемінно діє в двох відокремлених один від одного режимах, а саме: 1 як голови місцевої адміністрації та 121 в якості агента державної влади. При цьому - згідно французької ідеології місцевого самоврядування - перше коло повноважень по можливості не повинен стикатися з другим. Таким чином, одна з головних задач комунального права Франції полягає в тому, щоб закріпити формально-юридичне "роздвоєння» мера і по можливості чітко відокремити коло його повноважень як глави місцевої адміністрації від його функцій як нижчої ланки державного управління. Коротко розглянемо, як діє механізм "роздвоєння функцій" у системі французької місцевого самоврядування.

Як відзначають Жан-Бернар і Жан-Франсуа Обі, "Наша адміністративна система виходила з гіпотези" функціонального роздвоєння ", тобто гіпотези, згідно з якою адміністративний орган поперемінно діяв від імені окремих суб'єктів публічного права. Аж до реформ децентралізації ... префекти були частиною таких органів ... оскільки вони представляли ту державу, то департаменти та регіони, то децентралізованих суб'єктів публічного права.

Реформи децентралізації підтвердили положення мера в системі "функціонального роздвоєння", оскільки він до сих пір ... здійснює як комунальні, так і державні компетенції "28.с.86

Комунальні компетенції мера поділяються на три группи.1В першу групу входять ті повноваження мера, у здійсненні яких він незалежний від ради комуни. Це, перш за все його поліцейські функції, тобто повноваження в області громадської безпеки і правопорядку. У другу, групу входять повноваження, пов'язані з управлінням системою муніципальних послуг і, перш за все рішення кадрових питань. У третю групу входять різні повноваження, пов'язані з виконанням конкретних рішень ради комуни.

Державні компетенції мера піддаються визначенню тільки з формального боку, а саме: це будь-які делеговані повноваження, здійснювані в рамках ієрархічної підпорядкованості мера префекта і уряду. Якщо мер, з якихось причин, не виконує ці свої функції, то префект відповідного департаменту може реалізувати їх у режимі "адміністративного заміщення" (pouvoir de substitution). 28.С.88. Зокрема, в цю групу повноважень входять публікація нормативних актів, організація комунальних виборів, нагляд за системою початкової освіти і т.п.

Зазначені реформи децентралізації (1982 р.) змінили статус префекта. Мова, перш за все, йде про контрольні функції префекта, який втратив майже всю сукупність повноважень, властивих йому до 1982 року в якості голови виконавчої влади департаменту. Однак префект "залишається представником держави в департаменті і представляє кожного міністра" 46.с.116. Зазначені контрольні функції префект почасти делегує супрефект. Останні очолюють особливі адміністративні одиниці департаменту (т.зв. аррондісменти). Аррондісменти не є муніципальними утвореннями, а лише позначають територію, на яку поширюється влада відповідних супрефектов. "Останні є помічниками префекта у своєму окрузі, здійснюють адміністративний контроль за діяльністю розташованих на їх території комун. У разі, якщо супрефект визнає будь-яке рішення місцевого органу незаконним, він надсилає її префекта, який має право передати справу до адміністративного суду" 23.с .56

Таким чином, влада французького мера обмежується і по горизонталі, і по вертикалі, причому в останньому випадку навіть двічі: (1) безпосередньо з боку супрефект відповідного аррондісмента і (2) опосередковано з боку префекта департаменту. Як бачимо, інститути префекта та супрефект представляють собою не що інше, як спосіб деконцентрації влади держави. Звідси, згідно концепції французького комунального права префект і супрефект є, перш за все, агентами державної влади та представниками її інтересів на локальному рівні.

У зв'язку з цим виникає питання: на якій підставі агенти держави можуть обмежувати владу органів місцевого співтовариства, не порушуючи одночасно принцип самоврядування? З одного боку, місцеве самоврядування за визначенням у своїй галузі зовсім самодостатньо, і будь-яке втручання держави в цю область можна витлумачити як неприпустиме. З іншого боку, місцеве самоврядування являє собою лише управління у власному розумінні. Останнє ж в епоху існування національних держав знову-таки переважно збігається з державним управлінням. Коло замикається логічно: місцеве самоврядування одночасно не може бути державним управлінням і не може не бути таким. У Франції дану логічно нерозв'язну апорію на практиці нейтралізують наступним чином:

1) на комунальному рівні управління визначається орган, який відповідає за змичку державного управління та місцевого самоврядування (= мер);

2) даний орган як сполучної ланки управління в єдиній вертикалі влади має дві різні "іпостасі": одночасно агента держави і представника місцевих інтересів. У Франції це називають, як ми бачили ("функціональне роздвоєння").

3) даний орган поперемінно діє "то від імені комуни, то від імені держави" 28.с.86. Іншими словами, на відміну від німецького бургомістра французький мер повинен не синтезувати свої державні і локальні функції, а навпаки свідомо і ретельно розмежовувати їх. Таким чином, у кожному конкретному випадку всі агенти правовідносин повинні мати можливість за деякими формальними критеріями визначити, чи діє мер в якості агента держави або ж в якості голови місцевої адміністрації.

Основна перевага дуалістичного управління полягає в тому, що на відміну від розглянутої германської системи діяльність мера стає більш прозорою як для агентів держави, так і для місцевого населення, а також для усіх третіх осіб. Звідси, зростає передбачуваність розвитку правовідносин за участю монократіческого органу комуни.

Серед недоліків даної системи можна відзначити наступні:

1) небезпека волюнтаризму, оскільки немає гарантії, що у всякій конкретної ситуації "середньостатистичний мер" завжди правильно вибирає оптимальний режим управління. Іншими словами, мер може діяти в якості державного агента там, де доречніше відстоювати інтерес місцевого співтовариства (наприклад, в питаннях його життєзабезпечення). З іншого боку, у прикордонній ситуації мер може відстоювати і явно місницькі позиції (аж до корпоративних потреб місцевої політичної верхівки) на шкоду своїм функціям в якості захисника державних інтересів.

2) небезпека помилкової інтерпретації дій мера в конкретній ситуації, особливо в засобах масової інформації. Так, французький мер об'єктивно більш уразливий, ніж німецький бургомістр, оскільки політичні супротивники мера на державному рівні управління можуть знайти "докази" його некомпетентності як агента державної влади. З іншого боку, внутрікоммунальние противники мера завжди можуть призвести "аргументи» на користь його непридатності захищати інтереси місцевого співтовариства. Таким чином, французький мер об'єктивно несе "подвійний тягар недовіри" як з боку державних органів, так і з боку відповідного територіального колективу.

1.8 Функції та повноваження органів МСУ

Органи управління місцевих спільнот за визначенням є адміністративними. Для їх класифікації недоречно застосовувати теорію поділу влади: місцеві громади не мають самостійної законодавчою владою ні - тим більше - владою судової. Місцеві громади не є державами, тому і муніципальна рада не є аналогом законодавчого органу. Діяльність будь-якого муніципального органу влади є владно-розпорядчого. Дана обставина не виключає можливість і навіть необхідність здійснення інших функцій, але всі інші функції носять допоміжний характер по відношенню до завдань управління. Розглянемо основні ОМСУ, а також їх функції.

Представницький орган муніципального освіти. Муніципальна рада

На відміну від загальнодержавного законодавчих зборів муніципальна рада є не тільки представницьким, але і адміністративним органом загальної компетенції. Члени муніципальної ради обираються на основі загального, прямого виборчого права. Кількісний склад ради, як правило, залежить від кількості населення даного муніципального освіти. Так у Франції при населенні до 100 чоловік рада комуни не може містити в собі більше 9 членів. При населенні - від 100 до 499 осіб - кількість членів ради може досягати 11. При населенні - від 500 до 1499 чоловік до складу муніципального ради можуть входити до 15 членів і т.п. Найбільш великі комуни (від 300 тис. населення) можуть вибирати в раду до 69 представітелей.28.с.81Срок повноважень муніципального ради зазвичай вельми тривалий (у Франції, наприклад, 6 років). Рада повинна регулярно збиратися на засідання (наприклад, у Франції не рідше одного разу на три місяці). За допомогою регулярних засідань рада реалізує три найважливіші функції:

1) по-перше, визначаються позиції фракцій і політичних груп ради з питань порядку денного;

2) по-друге, відбувається обмін думок і зближення позицій;

3) по-третє, приймається узгоджене остаточне рішення від імені всієї ради;

До порядку проведення регулярних засідань пред'являються наступні вимоги:

1) засідання має проходити, по-перше, гласно (тобто не тільки депутати, але в принципі і всі зацікавлені особи, особливо експерти повинні мати можливість відкрито обговорювати відповідний пункт порядку денного) і, по-друге, публічно (т. е. в ідеалі будь-який житель муніципалітету повинен мати право отримувати своєчасну інформацію про хід засідання). У будь-якому випадку в зал засідань повинен бути забезпечений доступ представникам ЗМІ);

2) голова повинен повно і точно вказати пункти порядку денного. Включення додаткових пунктів після акту оприлюднення порядку денного допускається лише на умовах, обумовлених у статуті муніципального ради;

3) інформація про місце, час засідань також про порядок денний має бути завчасно доведена до відома всіх зацікавлених осіб, насамперед депутатів. Формою оповіщення може служити стандартний акт управління, наприклад, розпорядження голови ради, завірене відповідною підписом, печаткою та вихідної датою. При цьому в якості масштабу завчасності (тобто тимчасового інтервалу між датою оповіщення та датою засідання) приймається проміжок часу необхідний для того, щоб найбільш віддалено проживають члени ради після отримання звістки про майбутнє засідання могли належним чином до нього підготуватися, а саме вивчити порядку дня і виробити власну позицію по її пунктах;

4) засідання проводиться лише при наявності кворуму (= закріпленого в статуті кількості членів ради, необхідного для прийняття дійсних рішень);

5) тільки ті рішення ради мають юридичну силу, які

відповідають умовам (1), (2), (3), (4);

Серед функцій муніципальної ради основними є: (Квотування бюджету, визначення ставки місцевих податків; крім цього муніципальна рада дає згоду на укладення договорів позики між відповідним муніципалітетом і кредитними установами,

1) контролює поточні витрати місцевої адміністрації;

2) створення нових і ліквідація старих муніципальних служб, визначення їх внутрішнього устрою, функцій і конкретних завдань;

3) управління муніципальної власністю;

4) визначення штату муніципальних службовців;

б) вирішення всіх питань, пов'язаних з укладанням будь-яких контрактів, у яких муніципалітет є однією із сторін;

6) прийняття рішення про організацію громадських робіт, особливо в галузі управління простором комуни;

7) вирішення питань, пов'язаних з адміністративним регулюванням питань місцевого господарства;

Голова ради

Голова ради, якщо він не поєднує ці функції з посадою голови місцевої адміністрації, є переважно координатором засідань. Голова ради виконує дві основні функції, а саме: 1созив чергових засідань і 2 у випадках, обумовлених у статуті призначення нерегулярних, або екстрених засідань. Крім цієї закріпленої в статуті ("офіційної") компетенції голова муніципальної ради має деякі дискреційними повноваженнями, в рамках яких він фактично діє на свій розсуд.

Перш за все, він широко користується своєю дискреційною владою при призначенні часу, місця засідання, а також при визначенні порядку денного. В останньому випадку мова, зрозуміло, йде не про самовладно призначення пунктів порядку, а про уповноваження голови, по-перше, редагувати ці пункти і, по-друге, міняти їх черговість аж до "вимушеного" перенесення деяких з них на інше засідання і т . п.

Голова володіє значними адміністративними повноваженнями щодо порядку ведення засідання. Сюди відносяться:

1) право в певних ситуаціях припиняти публічний виступ будь-якого члена ради. У прикордонній ситуації дане право "ущільнюється" до позбавлення депутата права голосу на весь період дебатів, якщо статутом ради не встановлено інше правило;

2) право видаляти із залу засідання будь-яких "порушників спокою";

3) право пропонувати перерву у проведенні засідання, включаючи визначення тривалості перерви.

Комітети і комісії ради

Залежно від цілей створення прийнято розрізняти два типи комітетів дорадчі та ухвалюють. Формальне відмінність між двома типами комітетів полягає в тому, що по персональному складу немає різниці між дорадчими комітетами і муніципальним радою, оскільки всі депутати зобов'язані працювати в тому чи іншому дорадчому комітеті. Навпаки, постановляю комітети, як правило, формуються з експертів і фахівців, що працюють на постійній основі.

Дорадчі комітети можуть бути органами як загальної, так і спеціальної компетенцій. В їх завдання входить безпосередня підготовка роботи майбутнього засідання. Перш за все, мова йде про інформаційне забезпечення пунктів порядку денного, тобто супровід цих пунктів коментарями, доповненнями, статистичними даними і т.п. До початку засідання завдання дорадчого комітету в рамках майбутньої порядку денного, як правило, вже вичерпані.

Інша річ постановляючої комітети. По-перше, постановляю комітети можуть самостійно здійснювати функцію інформаційного, а також експертно-аналітичного забезпечення, але можуть у цій частині співпрацювати і з відповідними дорадчими комітетами. Однак головне завдання постановляючої комітетів полягає в тому, що вони на постійній основі здійснюють керівництво конкретною сферою господарства (наприклад, комітет дорожнього будівництва) або контролюють певний напрям соціально-економічної діяльності (наприклад, комітет інвестицій).

У першому випадку, можна говорити про постановляючої комітеті предметної спеціалізації, у другому - про постановляючої комітеті функціональної спеціалізації. З боку муніципальної ради постановляючої комітети наділяються владно-розпорядчими повноваженнями, але тільки в рамках відповідної спеціалізації. Муніципальна рада зберігає свої контрольні функції щодо постановляючої комітетів аж до відкликання делегованих їм повноважень, якщо це передбачено статутом муніципального освіти або статутом ради.

І дорадчі і постановляє комітети вирішують подвійне завдання. Що стосується дорадчих комітетів, то вони, по-перше, забезпечують інформаційну, експертно-аналітичну та статистичну підготовку діяльності ради та, по-друге, вивільняють час, необхідний членам ради для вирішення питань стратегічного значення. Постановляюча комітети до того ж (в рамках відповідних спеціалізацій) розвантажують рада від необхідності вирішувати оперативні і особливо рутинні питання.

Однак комітети і комісії не тільки вирішують, а й породжують проблеми. Кожне муніципальне освіту має вирішити питання про т.зв. оптимальному поєднанні дорадчих і постановляє комітетів. Перш за все, надмірна кількість будь-яких комітетів може стати серйозним тягарем для місцевого бюджету. Особливо велика кількість постановляючої комітетів фактично може призвести до того, що муніципальна рада перетвориться на повністю опосередкований орган, який делегував всі свої повноваження малопрозорими олігократіческім структурам. Як би там не було, не існує загального правила про оптимальну кількість дорадчих і постановляє муніципальних комітетів. Більш того, немає загального правила і про те, якою повинна бути номенклатура завдань дорадчих комітетів і якою має бути номенклатура завдань постановляючої комітетів.

Далі, виникає проблема оптимального співвідношення постановляючої комітетів предметної спеціалізації і постановляє комітетів функціональної спеціалізації. Перший вид постановляючої комітетів забезпечує більш адресне керування, а другий - дозволяє вирішувати питання стратегічного планування. Тим не менш, прийнято вважати, що існують такі постановляючої комітети без яких немислима діяльність жодного муніципалітету (наприклад, комітет фінансового контролю тощо)

Місцева адміністрація

Голова місцевої адміністрації (мер, бургомістр)

Серед компетенції голови місцевої адміністрації слід розрізняти, принаймні, три групи повноважень:

1) повноваження поліцейського характеру здійснювані з метою підтримки порядку, громадської моралі, громадського спокою і безпеки;

2) повноваження адміністративного характеру пов'язані із здійсненням загального керівництва муніципальними службами, установами та підприємствами, включаючи кадрові та дисциплінарні повноваження стосовно всіх категорій співробітників зазначених служб установ та підприємств;

3) різноманітні повноваження, пов'язані з виконанням рішень муніципальної ради. Ця найбільш еластична група повноважень в принципі не піддається вичерпному перерахунку. Саме ці повноваження об'єктивно переростають у т.зв. дискреційні (тобто непрозорі для контролю) повноваження. Сюди зокрема належать:

3.1 управління муніципальної власністю;

3.2 управління доходами (збереження і примноження доходів);

3.3 управління витратами (у кожному конкретному випадку саме голова місцевої адміністрації віддає розпорядження бухгалтерії про видачу грошей);

3.4 нагляд за діяльністю муніципальних установ;

3.5 підготовка проекту місцевого бюджету;

Нарешті, в рамках тих систем місцевого управління, де інститут голови муніципальної ради та інститут глави місцевої адміністрації скріплені персональної унією, до повноважень мера (бургомістра) додається ще одна група повноважень, зокрема, відкладальне вето на рішення ради; право альтернативного делегування завдань або комітетам і комісіям ради, або департаментам та службам муніципалітету, тобто, в остаточному підсумку, співробітникам адміністративного апарату.

Місцева адміністрація як корпорація ("міське уряд")

"Міський уряд", або муніципалітет у вузькому сенсі має ряд суттєвих особливостей. Вище вже зазначалося, що даний орган на відміну від ради комуни та мера зазвичай не існує самостійним комунально-конституційним статусом. Всі співробітники мера, включаючи його безпосередніх заступників не мають власних повноважень. Вони виконують лише ті завдання, які їм делегує мер. Відповідно, муніципальний рада (як колегіальний орган загальної компетенції) може делегувати повноваження тільки мерові, а не тим чи іншим співробітникам муніципалітету (хіба що минаючи мера) 28.с.79. Тим не менш, найближче оточення мера представляє собою особливу і явно привілейовану категорію муніципальних співробітників, які - хоча й різною мірою - можуть утримувати за собою важелі дискреційної влади. З іншого боку члени муніципалітету в будь-який момент можуть бути позбавлені мером їх колишніх функцій. При цьому мер керується, як правило, міркуваннями доцільності. Таким чином, у відношенні своїх найближчих співробітників мер здійснює владу, багато в чому аналогічну влади глави дуалістичної монархії щодо кабінету міністрів: він задовольняється їх послугами до тих пір, поки вони "ведуть себе добре".

1.9 Предмети відання місцевого самоврядування

За формальною ознакою предмети відання місцевого самоврядування прийнято поділяти на дві групи:

1) питання місцевого значення, тобто функції, здійснення яких цілком і повністю входить в компетенцію муніципальних утворень;

2) делеговані повноваження, тобто державні функції, здійснення яких дає найбільш оптимальний результат якраз на муніципальному рівні управління;

Так, німецька дослідниця Крістіана Маїс наступним чином аналізує проблему співвідношення двох груп муніципальних обов'язків:

"Навіть якщо при збільшенні обов'язків і (відповідному) зростанні витрат громад збільшуються їх доходи (будь-то в рамках комунальної фінансової компенсації, будь-то в рамках цільових державних дотацій), дане збільшення доходів часто не компенсує зростання дійсного фінансового тягаря. У результаті громади або повинні погоджуватися на зростання своєї заборгованості (через необхідність нових позик - С.К.) ... або повинні використовувати ті доходи, які в інших умовах призначалися б для вирішення завдань самоврядування (у власному розумінні - С.К.) "42. С.9.

Отже, проблему співвідношення двох груп повноважень місцевих співтовариств можна сформулювати наступним чином: як визначити ту межу, за подолання якої зростання делегованих повноважень перетворюється на загрозу для самого принципу місцевого самоврядування?

Ясно, що між двома групами повноважень не може бути чіткою, раз і назавжди заданої кордону. Однак, очевидно, що існує деякий ядро власних повноважень муніципальних утворень, яке ні за яких обставин не може бути обмежене делегованими державними повноваженнями. До такого ядра відноситься, наприклад, соціально-економічна функція муніципалітетів. Наступний аспект проблеми стосується структури самих делегованих повноважень. Такі повноваження в Росії, як і в Німеччині, можуть бути двох видів:

1) федеральні державні повноваження і

2) федеративні державні повноваження.

У зазначеному сенсі проблема зводиться до наступного: Чи має право федеральний центр одноосібно, тобто без погодження з відповідним суб'єктом федерації, наділяти муніципальні освіти додатковими повноваженнями? 3десь не підлягає сумніву лише те, що суб'єкт федерації не може надавати додаткові повноваження своїм муніципальним утворенням всупереч федеральному законодавству. Однак дискусійною залишається прерогатива федерального центру делегувати виконання федеральних функцій на муніципальний рівень. Як справедливо зазначає Крістіана Майс, проблема тут носить не тільки конституційно-правовий, а й фінансово-правовий характер, оскільки федеральний центр при делегуванні повноважень схильний одночасно економити свої федеральні кошти. Отже, федеральна "компенсація" часто залишає муніципальні освіти "в мінусі".

За матеріальною ознакою предмети ведення місцевих спільнот (як власне "муніципальні", так і делеговані повноваження) прийнято поділяти на два великі класи:

1) функції регулювання (= ліберальні функції) і

2) функції розподілу (= соціальні функції)

Слід відразу зазначити, що суворе розмежування цих функцій можливе лише на ідеологічному чи організаційно-правовому рівні. В останньому випадку між комітетами та комісіями ради або департаментами муніципалітету спостерігається своєрідне "поділ праці": одні з них забезпечують по можливості оптимальний режим свободи підприємництва, асоціацій тощо, а інші покликані підтримувати певний мінімум соціальної справедливості. Як правило, між "регулюючими" і "соціальними" підрозділами ради або муніципалітету завжди залишається простір для т.зв. позитивного конфлікту. Залежно від економічної кон'юнктури або розстановки політичних сил на місцевому рівні відбувається постійне "хитання маятника" між режимом "оптимальної (економічної) свободи" і режимом "детально регламентованої (соціальної) справедливості".

Як би там не було, в реальній дійсності важко провести чітку грань між функціями регулюючого і соціального характеру. Так, цифра 8 п.2 ст.6 ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування РФ" (1995 р.) в якості одного з предметів ведення місцевих спільнот встановлює "охорону громадського порядку; організацію та утримання муніципальних органів охорони громадського порядку, здійснення контролю за їх діяльністю ". Дана функція, на перший погляд, повністю носить регулюючий характер. Вона покликана забезпечити досить надійне поле для реалізації всього спектру ліберальних свобод. Як би там не було, тут не позначені ніякі власне розподільні повноваження.

Однак, охорону громадського порядку можна розуміти і в контексті розподілу послуг з охорони громадського порядку. Наприклад, такі послуги і, отже, сили правоохоронних органів можна зосередити в діловому центрі міста або т.зв. багатих кварталах, (тоді мова буде йти про спеціалізовані та адресних послуги для певного соціального контингенту). Іншими словами, мова буде йти про змішану функції як регулюючого, так і соціального характеру.

З іншого боку, навпаки, можна спрямувати сили правоохоронних органів на придушення соціальних джерел злочинності (кубла наркоманів, нейтралізацію підліткових банд в т.зв. маргінальних районах). У цьому випадку, зазначена функція буде купувати не стільки регулюючу, скільки соціальну природу.

Інший приклад: згідно цифрі 22 п.2 ст.6 розглянутого закону до предметів відання місцевих спільнот відноситься "створення умов для діяльності установ культури у муніципальному освіту". Зрозуміло, цю функцію можна інтерпретувати виключно в термінах регулювання життєдіяльності муніципального освіти. Отже, і муніципалітет, рада повинні утримуватися від культурної політики в матеріальному сенсі, тобто повинні лише надати "режим рівноправ'я" для будь-яких представників будь-якої культури. Ясно, що такий формально-юридичний підхід дуже скоро забезпечить переважання в "культурному просторі" муніципального освіти тільки комерційного напрямку тобто фактично того. що прийнято називати псевдокультурою.

Таким чином, при здійсненні будь-якої функції дуже важливо дотримуватися певний баланс (необов'язково паритет) між регулюючим і соціальним аспектами муніципального управління. Забуття принципу оптимальної свободи кожного жителя муніципального освіти в кінцевому підсумку призводить і до порушення принципу соціальної справедливості. Навпаки, винятковий акцент на принципі індивідуальної свободи неминуче ставить під загрозу саме виживання муніципального освіти, тобто призводить до торжества свавілля в усіх сферах життєдіяльності.

1.10 Соціально-економічна функція місцевих співтовариств

Як вже зазначалося. у ст.6 ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування РФ" (1995) без будь-якої логічної послідовності перераховані т.зв. предмети відання місцевого самоврядування. При цьому в п.4 зазначеної статті закріплено наступне повноваження: "комплексне соціально-економічний розвиток муніципального освіти". Мова, безумовно, йде про найважливішу функції місцевої влади. Більш того, ОМСУ як влада, найбільш наближена до простих громадян, не може делегувати цю функцію на більш високий рівень. У цьому сенсі, слід погодитися з тим, що політичний діяч муніципального рівня є, перш за все, господарником і лише потім політиком.

На жаль, обставини прийняття основоположних муніципальної-правових актів у РФ зумовили їх надмірну політизацію. У результаті установчо-правові аспекти місцевої влади, як-то: місцеві вибори, референдум т.зв. гарантії місцевого самоврядування, а також відповідальність місцевих посадових осіб, в якійсь мірі, затемнюють raison d 'etre місцевого самоврядування. Однак виправдання МСУ полягає не стільки в праві участі громадян у місцевих референдумах, скільки в дійсної можливості даного рівня влади задовольняти фундаментальні потреби місцевих мешканців, тобто забезпечити якийсь мінімальний стандарт життєзабезпечення відповідного співтовариства.

Звідси, особлива роль місцевих податків і статусу платника податків на рівні місцевих громад. Адже соціально-економічну функцію територіальний колектив може здійснювати лише в суворій відповідності з доходами місцевого бюджету. Інакше кажучи. здійснення соціально-економічної функції можливо лише в тому обсязі. у якому місцеві платники податків здатні або готові поповнювати місцевий бюджет. Дана обставина знову-таки недостатньо чітко зафіксовано в основних нормативних актах, що регулюють питання життєдіяльності місцевих колективів.

Соціально-економічна функція територіальних колективів починається з

1) забезпечення безпеки осіб, а також їхнього майна. Історично, наприклад, в дореволюційній Франції, але також і в Росії) забезпечення внутрішньої безпеки вважалося найголовнішим завданням місцевих спільнот. Хоча в даний час поліцейські функції, в основному, забезпечуються державою, нижчестоящі територіальні колективи також субсидиарно беруть участь в її здійсненні. У Росії, як і у Франції для захисту громадського спокою і порядку мер може і зобов'язаний вживати заходів превентивного, профілактичного характеру. Що стосується репресивних заходів, то вони можуть прийматися лише за рішенням судових інстанцій. Звідси, висновок: репресивні заходи як такі не входять до компетенції місцевих спільнот. Тим не менш, на практиці часом важко провести чітку межу між профілактикою, попередженням з одного боку, і покаранням, або відплатою, з іншого.

Крім власне поліцейських завдань функція забезпечення безпеки включає в себе турботу про протипожежної безпеки. Захист місцевого населення від пожеж та природних катастроф також традиційно входить в первинні повноваження територіальних колективів. У великих містах протипожежна безпека здійснюється на професійній основі. Однак у малих населених пунктах на допомогу професійним державним підрозділам можуть використовуватися добровільні пожежні дружини.

2) Соціально-економічна функція включає в себе в якості одного з головних елементів планування, або оформлення простору. У сучасну епоху вона придбала універсальний характер. Навіть якщо мова йде про сільську місцевість, реалізація цієї підфункції передбачає планомірну урбанізацію відповідній території.

3) Первинним завданням будь-якої публічної влади, включаючи і місцеве самоврядування, є також забезпечення економічної рівноваги. При цьому однак слід враховувати. що місцеві економічні програми не повинні суперечити ні регіональною, ані федеральним програмами. Муніципальна економічна політика повинна бути спрямована на створення режиму найбільшого сприяння для промислових, фінансових і комерційних компаній, розташованих на відповідній території. Більш того, поліпшення економічних умов для вже діючих підприємств має сприяти залученню в дану місцевість нових компаній і фірм. Для створення режиму найбільшого сприяння місцеві колективи мають широкий наборів коштів як прямого, так і непрямої дії.

До заходів прямої підтримки можна віднести

3.1 адресні субвенції та субсидії окремим підприємствам. Тим не менш, такий захід не можна вважати суто економічної. Адже без політичного контролю за ходом адресної підтримки підприємств субвенція легко вироджується в механізм корупції і казнокрадства. Далі, до заходів прямої підтримки можна віднести

3.2 дотуватися з бюджету пільгові продажу або надання в оренду ділянок муніципальної землі, а також надання кредитів фірмам для промислового будівництва тощо

До заходів непрямої підтримки підприємств можна віднести прискорений розвиток інфраструктури, наприклад, програму телефонізації району, розвиток мережі муніципальних доріг, відповідне міське планування, наприклад, створення бізнес-центру з потужною комп'ютерною базою і т.п.

Важливою економічною підфункції територіальних колективів слід вважати економічну секторальну політику. Дана політика спрямована на те, щоб забезпечити рівномірний розвиток місцевого колективу іілі запобігти диспропорції в місцевому господарстві. Для сільських територіальних колективів при цьому мова йде про необхідність форсованого розвитку промислового сектору, який, у свою чергу. повинен допомагати розвитку сільського господарства, рибництва, лісового господарства і т.п.

Наступною важливою економічною підфункції є "муніципальне дорожнє будівництво та утримання доріг місцевого значення" (п. 15 ст.6 Ф3), без якої неможлива реалізація будь-яких економічних програм. У рамках цієї підфункції місцеві спільноти зобов'язані підтримувати муніципальні дороги в придатному для експлуатації стані, а також розширювати мережу муніципальних доріг. Проблема тут полягає в необхідності враховувати (іноді важко сумісні) інтереси різних груп користувачів, а саме: транзитників, пішоходів, велосипедистів, громадян, будинки яких розташовані уздовж магістралі і т.п. Як би там не було, муніципальне дорожнє будівництво не зводиться тільки до будівництва і ремонту, але також неминуче включає в себе освітні програми, перш за все підвищення т.зв. транспортної грамотності населення. Більш того, дорожня і транспортна політика місцевих спільнот через зростання щільності транспортних потоків повинна бути направлена ​​і на боротьбу з шумом.

Підтримка та розвиток інфраструктури, як бачимо, є необхідною складовою частиною комплексного соціально-економічного розвитку місцевого співтовариства. Серед елементів інфраструктури, куди входять питання енерго-, водо-, тепло-, газопостачання, важко віддати перевагу пріоритетного розвитку якоїсь окремої галузі інфраструктури. Як би там не було, для нормального функціонування місцевого господарства необхідно більш-менш пропорційний розвиток всіх елементів інфраструктури.

У свою чергу, розвиток інфраструктури так чи інакше торкається питань екології. Незважаючи на те, що екологічні проблеми не можуть адекватно вирішуватиметься лише на місцевому рівні, муніципальне право являє собою природну сферу реалізації еколого-правових норм. Захист навколишнього середовища на місцевому рівні почасти збігається і з місцевими програмами захисту здоров'я громадян.

Нарешті, комплексний соціально-економічний розвиток місцевих колективів з визначення передбачає і активну соціальну політику органів місцевої влади. Тут, зрозуміло, найбільш рельєфно представлені інтереси двох вікових груп: пенсіонерів, з одного боку, і підлітків, з іншого. Слід підкреслити, що при неадекватній соціальній політиці маргіналізація суспільства починається саме серед цих груп населення.

Звідси, соціальна політика на муніципальному рівні передбачає, принаймні, наявність відразу двох програм, а саме програми соціальної підтримки пенсіонерів, з одного боку, і підлітків, з іншого. По-друге, дані програми повинні носити переважно адресний характер. Формальне подібність між цими програмами полягає в тому, що обидві вони покликані підвищити, так би мовити, соціальне самопочуття як пенсіонерів, так і підлітків. До певної міри мова йде про соціалізацію т.зв. вільного часу у тих і інших. Однак способи цієї соціалізації в тому і іншому випадку відрізняються. що і пояснює необхідність наявності на муніципальному рівні не однієї, а відразу двох програм. Більш того, програма соціальної підтримки молоді крім освітніх аспектів повинна носити і характер ресоціалізації т.зв. важких підлітків. Якщо для молоді програма соціальної підтримки повинна передбачати пріоритетне розвиток спортивної та видовищною інфраструктури спільноти, то для пенсіонерів аналогічна програма, зі зрозумілих причин, повинна більше враховувати медичні аспекти.

Нарешті, пріоритетним напрямком комплексного соціально-економічного розвитку місцевих громад є розвиток інформаційних технологій. Слід враховувати, що в доступному для огляду майбутньому значення класичних елементів інфраструктури (як-то дорожньо-транспортна мережа тощо) буде знижуватися на користь розвитку телекомунікацій, комп'ютерної бази місцевих колективів тощо Звідси, з'являється шанс для т.зв. відсталих регіонів за допомогою пріоритетного розвитку інформаційних мереж подолати соціально-економічне відставання по відношенню до більш розвинутих регіонів.

1.11 Поняття та інститут муніципальної власності

Муніципальну власність необхідно відрізняти від державної власності, з одного боку, і приватної власності, з іншого. На рівні федерального законодавства власне нормативні визначення муніципальної власності відсутні. Наприклад, в п.1 ст.1 ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування РФ" муніципальна власність "визначається" наступним чином: "Муніципальна власність - власність муніципального освіти". З часів Платона такі "визначення" називають тавтологією. Більш змістовним є п.1 ст.29 розглянутого закону, який говорить:

"До складу муніципальної власності входять кошти місцевого бюджету, муніципальні позабюджетні фонди, майно органів МСУ, а також муніципальні землі та інші природні ресурси, що знаходяться в муніципальній власності, муніципальні підприємства і організації, муніципальні банки та інші фінансово-кредитні організації, муніципальні житлового фонду та нежитлові приміщення, муніципальні установи освіти, охорони здоров'я, культури і спорту, інше рухоме і нерухоме майно "

З точки зору логіки п.1 ст.29 в якійсь мірі вказує на обсяг поняття муніципальної власності, але не розкриває значення, або сенс даного інституту муніципального права. Можна як завгодно довго перераховувати об'єкти, що є або можуть стати муніципальною власністю, але від цього ми навряд чи наблизимося до розуміння того, що таке муніципальне власність "в собі і для себе", в чому полягає її зміст, мету та функція. Відповіді на ці питання ми марно будемо шукати в нормативних актах федерального рівня.

Не краща ситуація з розкриттям сенсу інституту муніципальної власності і в нормативних актах суб'єктів федерації. Як приклад можна навести ст.75 Обласного Закону "Про місцеве самоврядування в Воронезької області" від 28 грудня 1994 р.: "(п.1) Муніципальна власність є надбанням населення відповідної - території. (П.2) У муніципальній власності району, міста і входять до них адміністративно-територіальних одиниць перебувають майно органів МСУ, кошти місцевого бюджету, місцевих позабюджетних ал валютного фондів, муніципальний житловий фонд, нежитлові приміщення в будинках муніципального житлового фонду, об'єкти інженерної інфраструктури та інші об'єкти, необхідні для забезпечення комунального обслуговування населення та знаходяться на відповідній території, за винятком випадків, передбачених законодавством ... "

Мабуть, єдиним позитивним елементом даної норми закону Воронезької області є згадка про "інших об'єктах, необхідних для забезпечення комунального обслуговування населення", що дозволяє побічно судити про одну з найважливіших функцій муніципальної власності (мова йде, отже, про службову функції). У всьому іншому, дана норма рухається у руслі ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в РФ". Інакше кажучи, вона, швидше, затемнює, ніж прояснює сенс муніципальної власності.

Справді, з одного боку, вказана норма ототожнює муніципальну власність району з т.зв. майном органів МСУ, а, з іншого, зовсім ж розмежовує ці поняття. При цьому виникає "смутна впевненість" у тому, що воронезький законодавець слідом за федеральним розглядає майно органів МСУ в якості інституту, хоча і похідного, але все ж таки відносно незалежного від інституту муніципальне власності взагалі. Враховуючи, що аналогічним чином можна толпковатьп.2 ст.45 Обласного Закону "Про місцеве самоврядування в Вологодської області"; А також п. (б) ст. 11 Обласного Закону "Про місцеве самоврядування в Свердловській області" і т.п., мова йде про загальноросійської тенденції нормативно розрізняти інститут муніципальної власності, з одного боку, і інститут майна органів МСУ, з іншого. При цьому виникає все та ж "смутна впевненість", що дане відмінність необхідно лише для того, щоб згодом мати можливість "перепідпорядкувати" інститут муніципальної власності "інституту" власності органів МСУ. Іншими словами, мова йде про тенденції за допомогою відомої софістичної виверти уявити "ціле" (= інститут муніципальної власності) як "складової" його ж "частини" (= майна органів МСУ). У результаті будь-який об'єкт муніципальної власності "в кінцевому підсумку" стає "майном МСУ".

Формально-юридичні визначення муніципальної власності можуть побут і негативними. Вони можуть визначати муніципальну власність лише із зовнішнього боку, тобто вказувати лише на те, що муніципальною власністю НЕ є. Для прикладу можна навести ст.25 Статуту гір. Москви (1995 р.):

(П.1) "У власності міста Москви (державної і міської муніципальної) знаходиться все майно, не є приватною власністю РФ або інших визначених законом власників, у тому числі земельні ділянки і природні об'єкти в межах міста Москви.

(П.2) У власності міста Москви відповідно до законодавства РФ може перебувати майно за межами території Москви ".

Розглянуті визначення малоудовлетворітельни, оскільки вони не враховують важливі змістовні моменти. Справа в тому, що як інститут публічного права муніципальна власність представляє собою певну сукупність т.зв. публічних об'єктів (нім. offentliche Sachen; фр. le domain public communal). На жаль, інститут публічних об'єктів до цих пір не розроблений ні в адміністративному, ні тим більше, у муніципальному праві Росії. Однак мова йде про загальновідомі речі: перш за все про горезвісний майні ОМСУ. Сюди, в першу чергу, входить рухоме і нерухоме-майно, необхідне для забезпечення управлінської діяльності, а саме приміщення, офісна техніка та матеріали, автотранспортні засоби і т.п.

У той же час, інститут публічних об'єктів не вичерпується тільки об'єктами, що знаходяться на балансі органів управління. Більш того, в рамках інституту публічних об'єктів дана категорія не є головною. Більш важливе значення мають справді універсальні об'єкти. Їх можна визначити як об'єкти загального користування (ООП). Сюди відносяться, перш за все, об'єкти, якими так чи інакше щодня користуються практично всі люди - не тільки управлінці - (наприклад, автомагістралі залізні дороги, підземні комунікації, телекомунікації, інфраструктура міського господарства і т.п.). Далі, сюди входять також і об'єкти, якими хоча б один раз користується практично кожна людина (наприклад, бібліотеки, лікарні, кладовища, нарешті).

Що ж, справді, об'єднує такі несумісні ООП, як, скажімо, дитячий сад або школа з одного боку, і т.зв. ритуальне установа, як кладовище, з іншого? Або що спільного між персональним автомобілем чиновника і очисним спорудженням міського мікрорайону? Справа в тому, що всім публічним об'єктах державна влада наказує одну й ту ж функцію, а саме: універсальну службову функцію. Іншими словами, будь-який публічний об'єкт повинен служити загальному благу, або опосередковано (наприклад, у випадку з використанням персонального автомобіля чиновником), або безпосередньо (на прикладі, скажімо, очисної споруди). Звідси, користування й управління державними об'єктами підлягає особливому адміністративно-правового режиму . Таким чином, серед публічних об'єктів ми можемо розрізнити два великих класи:

1) об'єкти управлінського призначення (ОУН), які необхідні для функціонування системи державної і муніципальної влади. Безпосереднє завдання використання даних об'єктів полягає у забезпеченні належного рівня управління. Однак, в кінцевому рахунку, ця найближче завдання, у свою чергу? повинна забезпечити реалізацію певного спільного інтересу. Специфіка ОУН полягає в тому, що непряма мета їх застосування (= загальне благо) є провідною стосовно безпосереднім завданням їх використання.

2) об'єкти загального користування (ООП) відрізняються від ОУН тим, що безпосередньо забезпечують здійснення того чи іншого загального інтересу. Очисні споруди, система газо-, тепло-, електропостачання потрібні всім. Іншими словами, це такі об'єкти, в підтримці функціонування яких зацікавлений кожен чоловік.

Слід зазначити, що до поняття "публічний об'єкт" не можна підходити з позицій речового права. Інакше кажучи, публічний об'єкт не є річчю в сенсі приватного права і - за визначенням - бути не може. Річ у сенсі приватного права це завжди res, тобто щось реально відчутне. За контрастом, публічними об'єктами можуть бути, наприклад, повітряний простір, причому, приміром, не тільки над державним підприємством, але, скажімо, і під високовольтної електролінії. Іншим прикладом є електричний струм, який є самостійним публічним об'єктом, відносно незалежним від свого субстрату тобто відповідної лінії електропередачі.

Розглянемо тепер, як співвідносяться поняття "публічні об'єкти", з одного боку, і поняття "муніципальна власність", з іншого, перш за все, слід зіставити об'єкти управлінського призначення (= ОУН) і т.н.імущество органів МСУ. Неважко побачити, що між двома цими інститутами існує багато спільного. Більш того, виникає смутна впевненість, що мова йде фактично про одне і те ж інституті. Тим не менш, розпливчастість поняття "майно ОМСУ" фактично залишає лазівки для включення до нього і тих об'єктів, які в нашій класифікації називаються "об'єкти загального користування" (= ООП).

Як би там не було, щодо ОУН, перш за все, слід вирішити проблему власника. Ясно, що державна установа не має права власності стосовно майна, що знаходиться на його балансі. Як відомо, власність можна розглядати в якості юридичної та економічної категорії. Юридичний інститут власності являє собою сукупність правових норм, які регулюють "заходи дозволеного поведінки уповноваженої особи (власника) щодо володіння, користування і розпорядження імуществом.77.с.211.

Що стосується власності як суб'єктивного права то вітчизняна доктрина визначає її наступним чином: "Це - право конкретних суб'єктів (окремих осіб чи колективу) використовувати певні майнові об'єкти своєю владою і в своєму інтересі на основі і в межах встановленого в державі правопорядку" 7.С. 211. Фактично суб'єктивне право власності являє собою, так би мовити, кумулятивне право, оскільки право власності скаладається з трьох взаємопов'язаних прав, а саме: права володіння, права користування і права розпорядження майном.

Ясно, що адміністративні установи як державного, так і муніципального рівня щодо майна, що знаходиться на їх балансі, не можуть володіти трьома цими правами в сукупності. Можна стверджувати, що відносно вказаних об'єктів адміністративні установи будь-якого рівня мають лише одну явну правом, тобто правом володіння. Під правом володіння прийнято розуміти законодавчо встановлену можливість фактичного володіння річчю, утримання її у власному володінні. Зрозуміло, що ніхто крім відповідного адміністративного органу не може за законом володіти довіреною йому майном.

Однак, що стосується права користування, то воно є більш диференційованим і складається не тільки з права користування у власному сенсі, а й права експлуатації, тобто вилучення з речі корисних властивостей і отримання з неї плодів і доходів. Тут вже не можна стверджувати, що стосовно будь-якого об'єкту, що знаходиться на балансі адміністративної установи, останнє володіє абсолютним правом користування. Наприклад, персональний автомобіль за необхідності підлягає режиму, тобто використання згідно з призначенням. Однак навряд чи цей же автомобіль настільки ж безперечно підлягає і jus fruendi, тобто, скажімо, режиму експлуатації в якості таксі.

Нарешті, ще більш дискусійним є право розпорядження адміністративного органу щодо довіреного майна. Як відомо, під правом розпорядження прийнято розуміти "надану власнику можливість на свій розсуд вчиняти дії, юридично визначають долю майна, тобто продавати його здавати в оренду, закладати тощо (курсив мій - С.К.) 77.с .212. Як би там не було, право розпорядження включає в себе і право знищення речі, яким адміністративну установу навряд чи безперечно має відносно будь-якого об'єкта, що перебуває на його балансі.

Більш того, публічні об'єкти якраз тим і відрізняються від майна, що підлягає режиму приватного права, право знищення відносно перших, як правило, неприпустимий не тільки з боку фактичного власника, тобто адміністративної установи, але і з боку всієї спільноти (наприклад, комуни). Винятком є особливі обставини, коли подальше використання даного об'єкта явно суперечить суспільним інтересам (наприклад, подальша експлуатація застарілого дерев'яного будинку муніципалітету).

Отже, що стосується об'єктів управлінського призначення (ОУН), тобто, як правило, майна органів МСУ можна зробити наступний попередній висновок: мова йде про одному і тому ж класі публічних об'єктів, щодо яких установи державного та муніципального управління здійснюють правомочності своєї владою але не в своїх інтересах. Зазначені органи управління мають обмеженим правом користування але, як правило, позбавлені права, отримання доходів, ті. Експлуатації.

Нарешті, адміністративні органи, як правило, не володіють правом розпорядження щодо зазначених об'єктів. Перш за все, вони позбавлені права здійснювати юридичні угоди з відчуження даного виду майна. Вони також не мають права без відповідної законодавчої бази (тобто лише в силу акту управління) передавати це майно на баланс інших установ або осіб.

Аналіз іншого класу публічних об'єктів, а саме об'єктів загального користування (ООП) доречно почати з аналізу основних положень філософії власності П'єра Жозефа Прудона (1809-1865):

"Римське право визначає власність, як право вживати річ і зловживати нею, наскільки це допускає сенс права. Були спроби виправдати слово" зловживати "; говорилося, що воно означає не безглузде і аморальне зловживання, але лише абсолютну владу. Порожно відміну, вигадане для того, щоб освятити власність, але нездатне зупинити безумство насолод, якого воно не може, ні попередити, ні знищити. Власник вільний залишити свої плоди гнити на дереві, сіяти на полях сіль, видоювати корів на землю, перетворювати виноградник на пустир, зробити з городу парк. Можна це назвати зловживанням чи ні? Оскільки справа стосується власності, вживання та зловживання неминуче сліваются'718. с.34

І далі: "Ст.544 Кодексу Наполеона говорить:" Власність є право користуватися і розташовувати речами абсолютним чином з тим, однак, щоб цим правом не користувалися всупереч законам "... Що ж стосується обмеження, внесеного до кодексу" ... з тим, однак, щоб цим правом не користувалися всупереч законам ", то воно має на меті не обмежити власність, але перешкодити одному власникові заважати іншому Воно підтверджує принцип, але не обмежує его.718.с.34-35.

Можна сперечатися з Прудоном з приводу того, що середньостатистичний власник дійсно залишає плоди гнити на дереві, але важко заперечити, що за певних обставин всякий власник вільний це зробити. При цьому мотиви такого вчинку не обов'язково будуть мати економічний характер. Подібне ставлення до плодів власності може бути продиктовано і моральної ущербністю або специфікою індивідуальної психології власника.

Для філософії власності Прудона характерно протиставлення свободи, рівності, безпеки, з одного боку, і власності, з іншого: "Декларація прав помістила власність в числі природних і невідчужуваних прав людини, яких всього-на-всього чотири: свобода, рівність, власність і безпеку якого методу дотримувалися законодавці 1793 року, вказуючи саме ці права? Ніякого. Вони встановлювали принципи так само, як сперечалися про суверенність і законах із загальної точки зору та відповідно до своїх власних поглядів, вони все робили помацки або по натхненню.

Якщо вірити Тульедо "абсолютні права можуть бути зведені до трьох: безпеки, свободи, власності". Реннській професор виключив рівність, чому? Чи тому, що воно полягає вже в свободі, або тому, що власність його не переносить?

Між тим якщо порівнювати між собою ці три або чотири права, то виявиться, що власність зовсім не схожа на інші; що для більшості громадян вона існує тільки в можливості та як здатність потенційна та невикористовувана, що для тих, які володіють нею. Вона схильна до різним перетворенням й видозмінам, що суперечить поняттю природного права ... 718.с.36

Як вважає Прудон буржуазне суспільство всупереч декларуванню священного і недоторканного характеру власності не здатна це право забезпечити, оскільки власність суперечить і свободі, і безпеки, і рівності.

"Виявляється, ми далекі від абсолютної і недоторканною власності. Бідний і багатий постійно не довіряють один одному і воюють між собою. Через що вони воюють? Через власності. Отже, необхідним корелятом власності є війна через власність. Свобода і безпеку багатого не страждають від свободи та безпеки бідного, навпаки, вони можуть один одного взаємно зміцнювати і підтримувати; між тим як право власності першого постійно вимагає захисту від інстинкту власності другого. "18.с.38-39.

Яку ж альтернативу пропонує Прудон? Ось його рішення проблеми: "Власність ... є право, існуюче поза суспільством, бо очевидно, що якщо б майно кожного було громадським майном (курсив мій - С.К.), то умови були б рівні для всіх, і тоді виходило б наступне протиріччя: власність є належне людині право розташовувати самим безумовним чином громадським майном. Отже, вступивши в союз для свободи, рівності, безпеки, ми не союзники у сфері власності, і якщо власність є природним правом, то це право ... антисоціально. Власність і суспільство - дві речі, безумовно, непоєднувані; змусити з'єднатися двох власників так само важко, як змусити з'єднатися два магніти однаковими полюсами. Суспільство має загинути або знищити власність. У18.С.41

Останню тезу можна розглядати і як резюме прийдешнього Апокаліпсису. Однак Прудон не настільки песимістичний: він лише пропонує відмовитися від поняття власності як абсолютного права на користь поняття володіння як відносного права. Хід міркувань Прудона відрізняється певним витонченістю і дотепністю:

"Театр, каже Цицерон, належить усім, а тим часом місце, яке кожен у ньому займає, називається його місцем, це значить, Вочевидь, що місце знаходиться в його володінні, але не в його власності. Це порівняння знищує власність, більше того, воно містить в собі рівність. Можу я в театрі займати одночасно одне місце в партері, друге в ложі третє на гальорці? Ні, якщо тільки я не володію трьома тілами, як Геріон ... Згідно Цицерону, ніхто не має право на більше, ніж скільки йому потрібно таке правильне тлумачення його знаменитої аксіоми: - "кожному те, що йому належить; аксіоми, якої часом надавали такий дивний сенс. Яке належить кожному є не те, чим кожен може мати, але те, чим кожен має право володіти. Чим же ми маємо право володіти? Тим, що необхідно для нашої праці і що достатньо для нашого споживання ".18. САЗ

Звідси, повертаючись до основного класу публічних об'єктів, а саме: до об'єктів загального користування (ООП), ми можемо охарактеризувати їх вже у термінах прудонізму. Даний клас публічних об'єктів, по-перше, оформляє політичну і правову волю певної спільноти і, по-друге, являє собою своєрідний інститут абсолютної гарантії того, що певні об'єкти підлягають виключно режиму актуального володіння всіма членами конкретної спільноти, але не режиму актуальної або потенційної власності з боку окремих осіб.

1.12 Правові форми муніципального управління

Під муніципальним управлінням ми будемо розуміти будь регулюючу або перерозподіляються діяльність місцевих органів влади в рамках здійснення їх повноважень. Така діяльність може здійснюватися у трьох формах: (1) у формі нормативного акту, (2) у формі волевиявлення, (3) у формі т.зв. реального акту.

Розглянемо названі форми докладніше. (1 формативне акти (статут місцевої громади; статут (= регламент) ради, укази мера і т.п. представляють встановлення загального характеру з невизначеною кількістю адресатів. Іншими словами, від державних законодавчих актів нормативні акти місцевих спільнот відрізняються, по-перше, тим , що вони діють у рамках більш доступній для огляду території. тобто є локальними актами раг ехсе непсу.

По-друге, хоча статут місцевого співтовариства іноді називають "місцевої конституцією", це далеко не суверенний нормативний документ, оскільки і статути місцевих громад, і статути місцевих представницьких рад приймаються на основі і в силу відповідних державних нормативних актів. Таким чином, нормотворча компетенція місцевих спільнот вторинна і поширюється, як правило, лише на т.зв. питання місцевого значення. Що стосується делегованих, або - що те ж - державних повноважень, то для їх здійснення муніципальні освіти потребують спеціального уповноважує акті. Таким актом може стати розпорядження органу виконавчої влади вищого рівня управління (наприклад, постанову губернатора).

Далі, нормативні акти місцевих спільнот, в принципі можуть бути оскаржені в судовому порядку, наприклад, такі, що суперечать конституції держави або нормативним актам і розпорядженням вищестоящого органу управління. Інакше кажучи, місцеві нормативні акти у принципі підлягають т.зв. подальшого нормативного контролю. У разі визнання судом такого акта не відповідним федеральним нормативним актам або нормативним актам суб'єкта федерації, він втрачає силу з моменту винесення судового рішення (ех піпса). У деяких ситуаціях такий нормативний акт може бути визнаний нікчемним, тобто недійсним ще з моменту його прийняття місцевою радою (ех 1іпс).

Нарешті в деяких особливо важливих випадках прийняття місцевого нормативного акту може бути обумовлено попередніми нормативним контролем з боку вищого контролюючого органу (наприклад, з боку законодавчих зборів суб'єкта федерації). Спеціальний дозвіл, як правило, необхідно для локальних актів, що мають зворотну силу, а також таких актів, які передбачають примусовий режим надання певних послуг з боку муніципальних служб (наприклад, обов'язкове підключення нових підприємств до місцевої каналізаційної мережі і, відповідно, заборона на створення локальних каналізаційних систем на території даного підприємства). Інший приклад - плата за вуличне освітлення, що стягується з усіх юридичних і фізичних осіб, володіння яких розташовані уздовж знову електрифікованих вулиць.

2) Розглянемо тепер таку правову форму реалізації місцевого управлінням саме волевиявлення. Між нормативними актами, з одного боку, і волевиявлення, з іншого, немає суворої логічної кордону. Адже нормативні акти теж, в якійсь мірі, є волевиявлення. Однак волевиявлення у власному розумінні - це перш за все розпорядження по конкретному (а не абстрактного) питання і щодо конкретних (а не будь-яких можливих) осіб. Волевиявлення публічно-правового характеру реалізуються за допомогою (2.1) актів управління (= АКУ) і (2.2) публічно-правових договорів.

АКУ є класичної і до цих пір найбільш поширеною формою державного та муніципального адміністрування. Інакше кажучи, акти управління як би символізують генетичне споріднення між поліцейським правом 18 і 19 ст. і сучасним адміністративним правом. Таким чином. АКУ зазвичай обмежують, стискують сферу особистої свободи приватних осіб з метою забезпечення певного публічного інтересу (= громадської безпеки, протипожежної безпеки тощо) Більше того, незважаючи на те, що ідеологія сучасної демократичної держави сильно відрізняється від ідеології поліцейської держави, значення АКУ постійно зростає, оскільки зростає схильність людей небезпечним техногенних впливів.

Розглянемо тепер докладніше поняття "акт управління", оскільки дане поняття є центральним у розвинених правових системах і повинно стати центральним і у вітчизняному адміністративному та муніципальному праві. Спочатку визначення: Акт управління - це будь-яке розпорядження або рішення владно-розпорядчого органу, яке спрямоване на врегулювання окремого випадку або ситуації, що виникають у сфері публічного права.

АКУ характеризується, принаймні, двома моментами: (1) предметом АКУ завжди є конкретний випадок і, отже, (2) АКУ завжди має конкретного адресата. Ця особливість добре виражена в класичній дефініції Отто Майера (одного із засновників сучасного адміністративного права Німеччини): «АКУ - це владне встановлення органу управління з приводу одиничного випадку на адресу (конкретного) підданого про те. ЯК йому слід зробити відповідно до (об'єктивним) правопорядком "29.с.93.Еслі закони та інші нормативні акти регулюють права та обов'язки громадян абстракту і щодо невизначеного кількості осіб, то АКУ завжди діє конкретно і адресно. Він завжди створює граничну ясність і спрямований зазвичай на остаточне врегулювання індивідуальної ситуації (наприклад, розпорядження місцевого органу управління ліквідувати голубник, розташовану в безпосередній близькості від квартири, власник якої страждає на хронічну астму).

2) АКУ вседа спрямований за межі власне адміністративного апарату. Іншими словами. АКУ регулює правовідносини не між чиновниками (= муніципальними службовцями), а між агентами відносин за межами сфери управління. Таким чином, відповідний орган управління забезпечує одночасно третейський (т.е.лічно незацікавлене) і остаточне врегулювання цієї ситуації.

Від АКУ слід відрізняти: (1) звичайні довідки, що надаються громадянам у адміністративних установах, оскільки довідки носять виключно інформативний характер і не породжують правових наслідків; (2) адміністративні розпорядження, спрямовані на врегулювання службових відносин, оскільки розпорядження службового характеру за визначенням не направлені за межі апарату управління. У кращому випадку такі розпорядження можуть лише готувати прийняття того чи іншого АКУ; нарешті, (3) від АКУ слід відрізняти місцеві статути, статути та інші нормативні акти, оскільки вони регулюють не отдельновзятий випадок, а встановлюють загальні правила для невизначеного кількості осіб.

Строго логічна класифікація АКУ в науці досі не розроблена. Існує кілька класифікацій, жодна з яких не визнана пануючою. Ми, на жаль, зможемо розглянути лише саму загальну класифікацію саме за характером нормативних коштів прийнято розрізняти три види АКУ: (розпорядчі АКУ, (2) регулюючі або оздоблювальні АКУ, (3) встановлюють, чи що визначають АКУ.

Розпорядчі АКУ допомогою відповідного припису або заборони вимагають від певного адресата здійснити зазначене в акті дію або, навпаки, утриматися від нього. Умовою реалізації такого АКУ є розумність припису або заборони в тому сенсі, що запропоноване актом дію бездіяльність не повинно суперечити здоровому глузду. Наприклад, припис громадянину Іванову А.А.не ставити свій особистий автомобіль на території школи навряд чи суперечить здоровому глузду, якщо громадянин Іванов О.О. не має ніякого відношення до зазначеної школі.

Регулюючий, або оздоблювальні АКУ є основою для виникнення, зміни або закінчення конкретного правовідносини. Як приклад такого АКУ можна привести наказ декана юридичного факультету про зарахування кандидата юридичних наук громадянина Петрова В.В. на посаду доцента і т.п.

Визначальні, або встановлюють АКУ виконують, як правило, одну єдину функцію, а саме вносять остаточну ясність у визначення правового статусу конкретної особи. Як приклад можна навести рішення муніципалітетом питання про те, чи має вимушений переселенець Сидоров І.І. суб'єктивним виборчим правом на місцевому виборах чи ні.

Публічно-правовий договір на відміну від АКУ є відносно новим інститутом адміністративного права. Поліцейському праву минулих століть цей інститут невідомий. Якщо для реалізації АКУ як правило, достатньо одного єдиного волевиявлення, а саме волевиявлення владно-розпорядчого органу, то для здійснення публічно-правового договору необхідна зустріч двох волевиявлень. При цьому слід враховувати, що суб'єкти публічного права можуть укладати між собою не тільки публічно-правові, а й приватно-правові договори (наприклад, договір купівлі-продажу між двома суб'єктами федерації). Далі в рамках публічно-правових відносин слід розрізняти (1) адміністративно-правовий договір координаційної характеру і (2) адміністративно-правовий договір субординационно характеру.

Як приклад координаційної договору можна навести угоду між двома сусідніми районами про територіальне обміні. Навпаки, договір між федерацією і її суб'єктом про взаємне розмежування повноважень є субординаційні, оскільки не тільки матеріальний вага волевиявлень тут непорівнянний, але й і різний конституційний статус контрагентів договору.

З) Розглянемо т.зв. реальні акти. Їх слід, перш за все, відмежувати від волевиявлень. Так, волевиявлення як односторонні (АКУ), так і двох-і багатосторонні (публічно-правові договори) свідомо спрямовані на виникнення, зміни та припинення правовідносин, т.е.всегда породжують правові наслідки. Навпаки, первинною метою реальних актів є зовсім не юридичне закріплення прав і обов'язків агентів, а досягнення того чи іншого дійсного результату. Реальні акти - це, як правило, акти фізичного впливу на ті чи інші матеріальні об'єкти. У цьому сенсі, реальним актом слід визнати дії міліцейського наряду по оточенню території майбутніх кінозйомок. Такі дії самодостатні і не переслідують спеціально юридичних цілей.

При цьому слід виділити (3.1.) Реальні акти, що мають характер правових угод (= дії владно-розпорядчого органу без доручення або дії в інтересах третьої особи, наприклад, видворення осіб без певного місця проживання з території лікувально-оздоровчого закладу). Від реальних актів, що мають характер правових угод і породжують правові наслідки, слід відрізняти все (3.2) інші реальні акти (наприклад, усунення муніципальної дорожньої службою поваленого буревієм дерева з проїжджої частини і т.п.). Решта реальні акти можуть опосередковано породжувати правові наслідки. Так, якщо дорожня служба, усуваючи повалене дерево з проїжджої частини, зашкодить огорожу розташованого поблизу приватного володіння до для відповідної муніципальної служби може виникнути необхідність відшкодувати завдану шкоду.

1.13 Стадії процесу управління

Планування управлінської діяльності означає, насамперед, підготовку певних рішень і дій в ім'я досягнення поставлених цілей. Таким чином, поняття "планування", "рішення" і "мета" є рефлексивними. Іншими словами, кожне з цих понять включає в себе елементи значень двох інших. Як бачимо, у наведеному визначенні звертають на себе увагу, по менший мірі, три моменти планування: (1) прогностичний момент, тобто уявне передбачення майбутньої ситуації, (2) аксіологічний момент, тобто якісна оцінка нинішнього стану в порівнянні з майбутнім; при такому порівнянні визначається не тільки те, що необхідно зберегти надалі, але і те, що необхідно поліпшити або зовсім усунути; (З) процесуальний момент, тобто визначення як номенклатури способів і методів, так і порядок їх застосування в процесі здійснення наміченої мети.

Отже, планування являє собою не стільки статичне, скільки динамічне явище. Іншими словами, планування - це ланцюг подій, що слідують один за одним у заздалегідь певній послідовності. При цьому, на кожному з етапів даного процесу приймаються необхідні рішення. Як бачимо, на відміну від статичного розуміння планування як разового акту, за яким слід єдино можливе рішення, планування як динамічний процес неминуче включає в себе цілий ланцюг т.зв. проміжних рішень, кожне з яких хоча і є завершальним для даного етапу, але в той же час передує наступний етап планування. На кожному етапі планування неминуче виникає необхідність приймати рішення на користь певної альтернативи і, відповідно, відмовлятися, від інших можливих варіантів дій. Отже, вміння планувати неминуче передбачає вміння приймати рішення вже в процесі планування.

Звідси зрозуміла нерозривний зв'язок між поняттями "планування одного боку, і" рішення ", з іншого. Рішенням прийнято називати свідомий вибір між різними, часто" конкуруючими "варіантами дій. Інакше кажучи, що планує орган (як правило, керівник) повинен вміти вибирати, по Принаймні, між двома потенційними і взаємовиключними альтернативами. При цьому йдеться про раціональну не "інтуїтивної" здібності. Перевага певної альтернативи можна вважати раціональним, коли воно базується на попередньому розгляді всіх доступних альтернатив у плані якнайшвидшого або найкращого здійснення поставленої мети.

Класифікація плануючої діяльності можлива на різних підставах. У спеціальній літературі для класифікації плануючої діяльності використовуються самі різні критерії. Так, за предметним або функціональною ознакою розрізняють, наприклад, регіональне планування, транспортне планування, планування в області комунікацій, планування в галузі початкової та середньої освіти, планування в галузі вищої освіти, планування в області охорони здоров'я, планування соціальної сфери і т.п.

З іншого боку, оскільки планування за визначенням передбачає досягнення певної мети в майбутньому, то можлива і класифікація плануючої діяльності і в залежності від тимчасового періоду, на який воно спрямоване. Тут прийнято розрізняти три види планування:

1) короткострокове, або оперативне (до одного року);

2) середньострокове, або тактичне планування (від одного року до п'яти років);

3) довгострокове, чи стратегічне планування (від п'яти до п'ятнадцяти років і більше).

Слід підкреслити тенденцію плануючої діяльності до безперервності. Особливо рельєфно ця тенденція проявляється при тактичному і - тим більше - стратегічному плануванні. Більш того, навіть оперативне планування неминуче включає в себе (1 планування у вузькому сенсі, (2) прийняття рішення; (3) виконання даного рішення, а також (4) контроль і оцінка досягнутого результату. Отже, у сфері управління, "планування" слід розуміти, перш за все, як динамічний процес. Такий процес починається задовго до планування у вузькому, статичному сенсі, в рамках якого планування являє собою одноразовий акт раціонального оформлення мети.

Планування в динамічному розумінні в тенденції безмежно. Особливо в галузі стратегічного планування розглянутий динамічний процес має тендецію до безперервності, оскільки будь-яка стратегічна мета, конкретизируясь, неминуче віддаляється і як би опосередковує себе все новими і новими проміжними цілями.

У спеціальній літературі динамічний процес планування поділяють на такі основні фази: (1) ініціальні, або вступна фаза (= досить чітке усвідомлення "необхідність змін" при досить неясному розуміння шляхів і засобів їх здійснення), (2) концептуальна фаза (= раціональне формулювання проблеми ), (3) фаза реалізації; (4) результативна фаза (= користування досягнутим результатом);

У цій послідовності звертає на себе увагу одностороння невизначеність инициальной фази. Іншими словами, відомо, коли ця фаза закінчується (тобто на стадії перших спроб раціонального оформлення мети), але невідомо, коли ініціальна фаза починається.

Друга, а саме концептуальна (власне раціональна) фаза планування теж не має чітких меж, оскільки деякі елементи раціональної діяльності неминуче виникають ще в процесі инициальной фази. З іншого боку, концептуальна фаза як неминуче уточнення плану часто триває і в процесі реалізації по ходу т.н.окончательного оформлення рішення.

Третя фаза планування, а саме фаза реалізації, як уже було показано, не має чіткої нижньої межі, оскільки далеко не завжди концептуальну діяльність можливо відокремити від вольових, розпорядчих актів. У той же самий час розпорядчий акт як такий вже може мати певний позитивний ефект, тобто його можна розглядати і як акт четвертої (= результативною) фази.

Нарешті, завершальна стадія планування (= фаза використання) цікава, перш за все, тієї далеко нетривіальною думкою, що планування саме по собі (ще до безпосереднього виконання поставлених цілей) має приносити користь. Більше того, мова йде не стільки про користь одноразового характеру, скільки про користь довготривалою.

Інша динамічна модель планування включає в себе наступні стадії:

1) стадія формування плану (= стадія преформации)

2) стадія затвердження плану (= стадія формації)

3) стадія здійснення плану (= стадія реалізації)

4) стадія оцінки результатів планування

Дана модель на відміну від попередньої дозволяє більш чітко відмежувати поняття "планування у вузькому сенсі" і "планування в широкому сенсі". Так, в залежності від поставленого завдання і наявних повноважень процес планування може бути завершено вже на стадії затвердження плану. У цьому випадку прийнято говорити про планування у власному, або вузькому значенні. Наступна перевага даної динамічної моделі планування полягає в тому, що вона відкрита для більш детальної диференціації всього процесу. Так, цей процес можна підрозділити, принаймні, на дев'ять фаз:

формування мети;

2) аналіз поставленої проблеми;

3) пошук можливих альтернатив вирішення проблеми;

4) прогноз можливих результатів для кожної альтернативи;

5) оцінка шансів і доцільності кожної з альтернатив;

6) прийняття рішення на користь конкретної альтернативи дій;

7) реалізація прийнятого рішення,

8) оперативний і наступний контроль за ходом реалізації мети;

9) аналіз допущених відхилень в ході її реалізації; Даний диференційований варіант динамічної моделі, на наш погляд, хорощо поєднується зі специфікою місцевого самоврядування, оскільки передбачає максимальну залученість в процес планування самих різних суб'єктів, включаючи і рядових громадян, і всіх наявних сил і засобів МСУ в ході реалізації поставлених цілей.

1.14 Правові аспекти типології управління

Організаційні принципи управління

Функціонування будь-якої адміністративної структури залежить від оптимального поєднання наступних принципів:

1. принципу доцільності,

2. принципу економічності,

3. принципу рівноваги і

4. принципу координації

Принцип доцільності дозволяє сконцентрувати зусилля всіх підрозділів адміністративної установи на досягненні єдиної, цукеркової мети. Принцип економічності логічно випливає з принципу доцільності і означає, по-перше, необхідність єдності мети, або - що те саме - необхідність нейтралізації конфлікту цілей у рамках однієї й тієї ж установи. По-друге, даний принцип вимагає дотримуватися певний баланс між кошторисом передбачуваних витрат матеріальних. фінансових і гуманітарних (= людських) ресурсів з одного боку ", і ступенем задовільності проміжних результатів з іншого. Принцип рівноваги означає необхідність своєчасної та адекватної реакції установи на зовнішні сигнали й стимули. Іншими словами, будь-яке установа функціонує як відкрита система, тобто має досить оперативно і злагоджено реагувати на зміни навколишнього середовища.

Наприклад, в умовах переходу до ринкової економіки знижується значення "генералісти" і неминуче підвищується роль "фахівців". Більш того, можна припустити, що в другому ешелоні реформ буде зростати роль "функціоналістів". Це означає, що адміністративне установа повинна бути достатньо гнучким, щоб методи управління і кадровий склад своєчасно приводити у відповідність з мінливими умовами взаємодії з зовнішнім середовищем. Нарешті, принцип координації означає, що внутрішні відносини між структурними підрозділами установи повинні будуватися таким чином, щоб мінімізувати неминуче виникають тертя. Перш за все, це відноситься до блокування т.зв. дублювання повноважень різними органами, оскільки таке дублювання часто веде до деструктивного суперництва. Одночасно принцип координації має мінімізувати небезпеку т.зв. прогалин компетенції, коли жоден з органів управління не бере на себе відповідальність за виконання якоїсь певної задачі.

Слід зазначити, що розглянуті принципи тісно пов'язані з питаннями типології управління. Так, принцип доцільності неможливо реалізувати в умовах відмови від принципу єдиноначальності, тобто відмови від "генералісти" на вищих чи критично важливих рівнях управління. З іншого боку, принцип економічності передбачає особливу роль "фахівців" у прийнятті важливих адміністративних рішень. Нарешті, принцип рівноваги і принцип координації передбачає важливу роль "функціоналістів", оскільки останні забезпечують своєрідний моніторинг і режим зворотного зв'язку установи з зовнішнім світом, а також оптимальний режим координації дій підрозділів даної установи.

Хоча всі принципи є взаємопов'язаними, це не означає, що між ними не можуть виникати конфлікти. Так, принцип доцільності, наприклад, у формі принципу соціального захисту співробітників може вступити в протиріччя з принципом економічності, наприклад, у формі ефективності управління. Іншими словами, керівник ніколи не застрахований від важких рішень. У рамках зазначеного конфлікту доля одного і того ж співробітника, наприклад, багатодітній матері може бути абсолютно різною. Якщо для керівника первинним є принцип соціального захисту, то багатодітна мати повинна зберегти своє місце, навіть якщо вона є досить посереднім працівником. Якщо ж для керівника важливий принцип ефективності управління, то він повинен звільнити всіх посередніх працівників, незважаючи на їхні особисті обставини.

Типи управлінців

У роботі будь-якого адміністративного установи взагалі і кожного органу управління, зокрема, прийнято розрізняти три основні підходи. Залежно від характеру компетенції органи управління можуть підрозділятися на а) генеральні, б) спеціальні та в) функціональні. Відповідно, серед управлінців прийнято розрізняти "генералісти", "спеціалістів" і "функціоналістів".

Слід підкреслити, що зазначені типи управлінців не можуть виникати довільно тобто в будь-який час, в будь-якій установі і на будь-якому рівні управління. Більше того, історично сформована структура конкретної установи може сприяти лише одному із зазначених типів і відторгати інший. У прикордонній ситуації, наприклад, в умовах тоталітарної держави один із зазначених типів, а саме "генералісти" заздалегідь, тобто на рівні державної ідеології визначається як "системоутворюючий". За контрастом, в т.зв. демократичних державах з розвиненою ринковою економікою, особливо, починаючи з епохи між двома світовими війнами, "спеціаліст" значно потіснив "генералісти" у всіх сферах господарства і управління. А в даний час у цих же країнах вже наступає епоха "функціоналістів".

В принципі в системі місцевого управління всі три види адміністративної діяльності рівнозначні. Так, п.1ст.31 ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" говорить:

"Органи МСУ визначають цілі. Умови і порядок діяльності підприємств, установ і організацій, що знаходяться в муніципальній власності, здійснюють регулювання цін і тарифів на їх продукцію (послуги), затверджують їх статути, призначають і звільняють керівників даних підприємств, установ і організацій, заслуховують звіти про їх діяльність ". Дана норма в самому загальному вигляді визначає адміністративні компетенції органів МСУ, але залишає відкритим питання про співвідношення принципів субординації і координації. За замовчуванням варто виходити з пріоритету владно-розпорядчого тобто субординационно початку. Інша справа, що в сучасному муніципальному праві все більшого значення набуває принцип координації. Саме він забезпечує можливість раціональної економії матеріальних, фінансових і кадрових ресурсів, а також забезпечує задовільну зворотний зв'язок.

"Генералісти"

Як ідеальний тип "генералісти" сформувався в Британській Індії. Як не парадоксально, на територію Сполученого Королівства даний тип управлінця проник лише після того, як він визрів у рамках колоніальної адміністрації. Згідно з канонами британського адміністративного права "генералісти" може стати лише претендент, що має класичне гуманітарну освіту. Передбачалося, що знання стародавніх мов, особливо латинського, а також юриспруденції та античної історії дозволяє здійснювати т.зв. стратегічне управління. Отже, випускники елітарних вузів, що отримали ступінь бакалавра або магістра в галузі філологічних, юридичних чи історичних наук, мали практично необмеженої перспективою просування по адміністративній драбині.

"Фахівці" допускалися в колоніальну систему управління лише як допоміжний кадровий склад. У колоніальну епоху вони рідко отримували дійсно важливі та перспективні призначення. Іншими словами, "фахівці" виконували або спеціальні доручення (наприклад. керували дренажними роботами), або перебували в штаті постійних експертів при відповідному "генералісти". В останньому випадку вони могли готувати рішення оперативного чи тактичного характеру, але рішення як таке завжди приймав "генералісти". Слід відзначити. що "генералісти" неминуче представляв собою особливий тип спеціаліста, але тільки не в області філософії або логіки, а в області т.зв. практичних наук. Передбачалося, що, перш за все знання історії може дозволити "генералісти" приймати прийнятні рішення в будь-яких ситуаціях, оскільки історія є колективний досвід людства з вже відомими результатами тих або інших рішень.

"Спеціаліст"

Значення "спеціаліста" почало різко зростати в період між двома світовими війнами. У сучасну епоху фактично затвердився принцип, згідно з яким на чолі того іншого підприємства або установи повинні стояти люди, професійна підготовка і досвід яких збігаються з характером виробництва або напрямком діяльності даного підприємства чи установи. Вважається, що кожен грамотний і талановитий "спеціаліст" в рамках своєї професійної діяльності може розвинути достатній кругозір і адміністративні навички, щоб очолити відповідної установи, тобто взяти на себе функції "генералісти". Останній при такому підході може виконувати корисні функції в якості експерта, радника і т.п. при відповідному "фахівця". Далі передбачається, що "спеціаліст" здатний швидше і якісніше управляти відповідними підрозділами, оскільки за визначенням краще "генералісти" розуміє специфіку розв'язуваних проблем.

"Функціоналіст"

Як вже зазначалося, значення даного типу управлінців стало зростати вже після другої світової війни, насамперед у зв'язку з переходом до т.з. суспільству масового споживання. В умовах такого суспільства все більшого значення стала набувати динаміка, а не статика, тобто сама діяльність, а не її продукт або результат як такої, звідси, стали виникати особливі професії, які як би поєднують деякі аспекти як "генералісти", так і "спеціаліста", (наприклад, менеджер з планування або менеджер зі збуту або аудитор). Передбачається при цьому, що саме такі функціональні фахівці найбільш придатні для того, щоб, планувати, збувати і контролювати все що завгодно. Іншими словами, їх діяльність не обмежена рамками якої-небудь однієї галузі або єдиного напряму економічної діяльності.

У роботі конкретного муніципального установи, так чи інакше, необхідна взаємодія всіх трьох типів управлінців. Проблема полягає лише в тому, який з них повинен мати пріоритет як претендент на вищу посаду підприємства, установи або організації. Слід враховувати також і об'єктивні обставини, наприклад, структуру готівкових кадрів та систему їх підбору. Як би там не було про, можна зробити наступні висновки: 1 управлінська структура належним чином укомплектована фахівцями на середніх ланках управління може задовільно функціонувати при будь-якому - навіть дуже посередньому - керівника. 2 харизматичний керівник - не важливо якого типу - є, як правило, малопередбачуваним і тому малопрофесійним управлінець, який до того ж рідко залишає після себе злагоджений апарат співробітників. 3 тільки "генералісти" у стані намітити дійсно стратегічну перспективу розвитку того чи іншого підприємства та установи.

1.15 Принципи і моделі раціональної бюрократії

Принципи раціональної бюрократії

Теорія бюрократії була докладно розроблена одним з із засновників соціології Максом Вебером. Іншим засновником вважається французький вчений Еміль Дюркгейм, який питаннями управління спеціально не займався. Згідно Веберу сучасна техніка адміністрування включає в себе наступні принципи:

1. принцип адресного розподілу завдань;

2. принцип ієрархії посад;

3. принцип нормативного регулювання;

4. принцип документообігу;

Принцип адресного розподілу завдань означає, що кожен співробітник відповідає за строго певний сектор завдань і наділяється для цього відповідними повноваженнями. З негативної сторони, даний принцип встановлює універсальний заборону на т.зв. загальні, абстрактні завдання, поставлені перед всім колективом.

Принцип ієрархії посад означає, що між носіями посад встановлена ​​сувора взаємозв'язок панування і підпорядкування. Згідно з цим принципом кожен носій посади повинен мати безпосереднього начальника, а кожен начальник повинен мати конкретних підлеглих.

Принцип нормативного регулювання означає, що діяльність будь-якого співробітника повинна відповідати, по-перше, єдиним державним правилам, зафіксованим у формі відповідних законів, по-друге, вона повинна відповідати єдиним правилам внутрішнього порядку в формі відповідних постанов і розпоряджень місцевого начальства. Принцип нормативного регулювання дозволяє забезпечити достатньо високу ступінь уніфікації управлінської діяльності і, отже, її прозорість і контрольованість. Крім цього даний принцип у якійсь мірі обмежує можливість свавілля, або - що те саме - сферу дискреційних повноважень будь-якого співробітника.

Принцип документообігу означає, що весь процес підготовки та прийняття рішень, а також контроль за їх виконанням повинен здійснюватися в письмовій формі. Принцип документообігу виконує кілька важливих функцій:

1. даний принцип дозволяє гнучко використовувати фактор часу, як правило, з метою прискорення прийняття та реалізації рішень;

2. він є важливим формальним засобом оцінки роботи того чи іншого підрозділу;

3. даний принцип забезпечує певну прозорість управлінської діяльності, що знову-таки підвищує ступінь захисту цієї діяльності від непродуманих або довільних рішень.

Макс Вебер, безумовно, розумів, що в реальній дійсності ні одне адміністративне установа не в змозі забезпечити бездоганну дію всіх зазначених принципів. Однак оцінка діяльності того чи іншого закладу можливе лише в тій мірі, в якій окремі аспекти цієї діяльності можна звести до розглянутих принципам. Іншими словами, ці принципи дозволяють встановити т.зв. ідеальний тип (ньому Іеа Нур) організації. Реальні установи при цьому оцінюються в залежності від того, наскільки вони піддаються т.зв. ідеального масштабу і, отже, наближаються або, навпаки, віддаляються від встановленого Максом Вебером стандарту.

Разом з тим, Макс Вебер бачив і негативні сторони зазначених принципів, Так, принцип адресного розподілу обов'язків в тенденції може підірвати будь-яку персональну ініціативу. З іншого боку, даний принцип об'єктивно сприяє т.зв. інфляції повноважень, оскільки зрослий коло завдань пов'язаний зі зростанням компетенції відповідного чиновника. Практика ж показує, що після виконання цих завдань рівень повноважень посадової особи, як правило, залишається на досягнутому, тобто більш високому рівні, що не завжди доцільно.

Принцип ієрархії посад може сприяти розвитку у адміністративних працівників проміжної ланки т.зв. "Синдрому велосипедиста" (у міру просування в гору, необхідно сильніше тиснути вниз на педалі). Мова йде про особливо неприємний тип кар'єриста, який діє за принципом сильного тиску на підлеглих, щоб довести свою ефективність і полегшити собі шлях нагору. Крім того, даний принцип розвиває в співробітниках почуття підкресленою і в тенденції сервільний лояльності до керівника (за принципом "поганий чи хороший, але це мій патрон"). Нарешті, даний принцип розвиває в співробітниках особливий "парафіяльний патріотизм", обмежений рамками відповідного відділу, сектора або департаменту.

Принцип нормативного регулювання найбільшою мірою відкритий для зловживання з боку управлінців. Зокрема, побічним ефектом його застосування є т.зв. бюрократична тяганина. При цьому особливо нетерпимим є така ситуація, коли бюрократ всі свої рішення аргументує посиланнями на відомчі або навіть локальні акти і тим самим фактично ігнорує супремацію законів. У тенденції цей принцип також сприяє становленню класичного типу бюрократа тобто безініціативного, байдужого і часто боягузливого управлінця.

Нарешті, принцип документообігу в тенденції може призвести до надмірної формалізації процесів управління. При цьому неминуче втрачається зв'язок з матеріальним змістом цілей і завдань управління. Керівники починають оцінювати роботу співробітників за подвійним стандартом. Так, з метою захисту корпоративних інтересів всього відділу перед вищим начальством керівник відділу готовий "закрити очі" на істотні недоліки роботи конкретного співробітника, якщо його звіт з формального боку виконаний цілком задовільно.

Модель однолінійної організації

Модель однолінійної організації була розроблена в США, хоча сам спосіб аналогічного керування відомий з часу заснування професійної армії в Пруссії, починаючи від Фрідріха-Вільгельма Бранденбурзького (1620-1688) і закінчуючи Фрідріхом Другим Великим (1712-1786). Дана модель заснована на принципі єдиноначальності і, отже, на принципі розподілу завдань. У рамках даної моделі кожен співробітника має тільки одного начальника, розпорядження якого він повинен виконувати і перед яким він звітує. Рух розпоряджень по інстанціях здійснюється по вертикалі, тобто від підлеглого до його безпосередньому начальнику.

Модель забезпечує оперативність управління, оскільки не передбачає безпосередню комунікацію по горизонталі тобто між ланками управління одного і того ж рівня, але різних відділів або департаментів Специфіка інформаційних потоків в цій моделі характеризується яскраво вираженою асиметрією. Іншими словами, спадна інформація (від начальника до підлеглого) за своїм значенням, а іноді і за обсягом переважає над висхідній інформацією.

Переваги. Кожен підрозділ і кожен співробітник у рамках даної моделі володіє чіткими завданнями і певними повноваженнями. Тому внесок кожного підрозділу і - в оптимальній ситуації - кожного співробітника є досить прозорим. Дана обставина значно полегшує звіт і контроль. Начальник підрозділу, як правило, добре обізнаний не тільки про хід виконання завдання кожним співробітником, а й достоїнства і недоліки своїх підлеглих. Модель однолінійної організації об'єктивно сприяє "генералісти". Іншими словами, в рамках моделі діє наступна закономірність, чим вище просувається начальник по ієрархічній драбині, тим грунтовніше він засвоює стиль загального керівництва і тим частіше він змушений вирішувати принципові питання, тобто питання стратегічного планування.

Недоліки. "Фахівці" йдемо більше, "функціоналістів" в умовах даної моделі об'єктивно відтісняються на другорядні й третьорядні ролі. Однак саме на проміжних рівнях управління більш доцільним є використання "фахівців", яких, як було сказано, модель однолінійного управління об'єктивно відторгає. Наступний недолік пов'язаний з тим, що вищий рівень влади часто отримує обмежену, тобто дозовану і тому не цілком об'єктивну висхідну інформацію.

Нарешті, важливим недоліком є те, що однолінійна організація об'єктивно перешкоджає встановленню горизонтальних зв'язків на критично важливому рівні, тобто на рівні керівників середньої ланки. Позбавлені надійного способу спілкуватися безпосередньо, управлінці даного ланки часто змушені акумулювати будь-яку інформацію від своїх безпосередніх підлеглих. Звідси, вони зазвичай перевантажені інформацією з другорядних питань і часто змушені займатися рутинними питаннями. Підміняючи управлінців нижчої ланки.

Розглянута модель широко застосовується у виконавчих органах як державної, так і муніципальної влади. Тим не менш, в сучасну епоху все більш проблематичним стає використання даної моделі в її суворо монократіческом варіанті насамперед дискусійні два аспекти цієї моделі, по-перше, концентрація повноважень в особі вищого монократіческого органу управління, тобто мера або бургомістра і по-друге, монополія "генералісти" на всіх рівнях управління (даний тип управлінця відсутній лише на нижчому рівні влади)

Тим не менш, розглянута модель цілком сумісна з інститутом персональної унії, наприклад, коли глава виконавчої влади муніципального освіти одночасно є головою ради комуни. У магістратської системі місцевого самоврядування негативні моменти персональної унії почасти нейтралізуються тим, що вища ланка управління є біцефальним, тобто обираються не один бургомістр, а два. При цьому один з них одночасно автоматично стає і головою ради комуни (ради представників). Як би там не було, слід виходити з того, що модель однолінійної організації саме на муніципальному рівні часто далека від досконалості. Це пояснюється тим, що концентрація повноважень мера або бургомістра при такій організації управління не обов'язково супроводжується сумірною концентрацією його відповідальності. Далі, "генаралістамі" при такій організації зазвичай стають управлінці, які не отримали фундаментального гуманітарної освіти. Отже, вони не навчені технології стратегічного мислення і можуть долучитися до неї лише на підставі власного управлінського досвіду або самоосвіти.

Модель штабний однолінійної організації

Дана модель виникла як поліпшена модифікація вже розглянутої однолінійної моделі. Серед недоліків однолінійної організації зазвичай вказують на два найбільш серйозних: відсутність горизонтальних зв'язків між управлінцями різних департаментів, але одного і того ж рівня; другорядну роль "фахівців" особливо на середніх і вищому рівнях управління.

Перший із зазначених недоліків почасти пом'якшується т.зв. файольскіх мостів, названих так на ім'я автора цього нововведення. "Файольскіе мости, не скасовуючи принцип єдиноначальності, дозволяють встановити стабільні канали зв'язку між управлінцями одного і того ж рівня. Другий недолік, а саме недостатня роль фахівців пом'якшується за допомогою використання різних штабів. Так само, як і файольскіе мости, штаби не ставлять під сумнів сам принцип єдиноначальності. Тим не менш, їх застосування значною мірою може вплинути на стиль керівництва.

Штаб - це особливий підрозділ, посаг на постійній основі до певного органу управління. Зазвичай штаб виконує функцію своєрідного колегіального посилення важливого монократіческого органу, насамперед головного керівника. У завдання штабу, тобто найближчих помічників керівника, входить експертиза та обробка надходить • інформації, і підготовка рекомендацій. Проте, дані рекомендації не носять обов'язкового характеру. Справа в тому, що штаб взагалі не входить в організаційну систему панування і підпорядкування. Співробітники штаби пов'язані лише з органом, який вони обслуговують. Для інших підрозділів штаб хіба що зовсім не існує. У всякому разі "штабісти" не можуть приймати самостійних рішень в рамках структури управління і не можуть віддавати будь-яких конкретних розпоряджень іншим підрозділам.

Слід зазначити, що в принципі штаб може бути і спеціалізованим підрозділом, який здійснює інформаційне обслуговування будь-якого органу спеціальної компетенції. Але на вищому рівні керівництва штаб забезпечує інформаційне обслуговування органу загальної компетенції. Іншими словами, і тут виявляється характерне для однолінійної організації структурний перевагу "генералісти" над "фахівцями"

Модель многолинейной організації

Даний тип організації був розроблений відомим американським інженером Тейлором. Окремі елементи многолинейной організації Тейлор спочатку спостерігав на підприємствах масового (конвеєрного) виробництва і насамперед у цеху готової продукції. У такому цеху кілька майстрів різного профілю - кожен за своєю спеціальністю - повинні забезпечити оптимальну якість готового виробу, наприклад, автомобіля. При цьому робітники в залежності від неполадки чи дефекту вироби звертаються до кожного з майстрів. Таким чином, на нижчому рівні управління принцип єдиноначальності вже не діє, оскільки кожного робочий в принципі має кілька безпосередніх начальників.

Тейлор логічно продовжив цей принцип від нижчих до проміжних ланок управління. Таким чином, на всіх рівнях управління, крім вищого, кожен співробітник має, щонайменше, двох начальників. Інакше кажучи, розпорядчі та контрольні функції стосовно одного й того ж підлеглого розосереджені, щонайменше, на дві вищі штатні одиниці. Всі співробітники - не тільки безпосередні виконавці - залежно від аспекти вирішуваної проблеми повинні звертатися до відповідного фахівця-управлінця, повинні слідувати його вказівкам і підзвітні йому в певній частині завдання.

Переваги. Тейлоровская модель управління значно скорочує шлях обміну інформації та спрощує кооперацію. У рамках даної моделі стає можливим усунути втрату часу а на повідомлення безпосереднього начальника при виникненні певної проблеми; на часту необхідність переконувати начальника на користь того чи іншого рішення на повернення з наказом начальника на своє робоче місце і т.п.

2. Розглянута модель остаточно підриває адміністративні переваги "генералісти". Більш того, на всіх проміжних рівнях організації авторитет і знання "фахівців" стають ефективного управління. Завдяки дійсною - а не номінальною кваліфікації - управлінці-спеціалісти здатні швидко приймати компетентні рішення.

3. Нарешті, дана модель значною мірою підвищує ініціативність і професійну свідомість безпосередніх виконавців, які самостійно вирішують до якого спеціаліста звертатися в тій чи іншій ситуації і чи звертатися взагалі.

Недоліки. Головний недолік полягає в тому, що в рамках даної моделі навряд чи можливо чітке розмежування компетенції. Звідси, дуже важко часом забезпечити оптимальний режим особистої відповідальності, як безпосередніх виконавців, так і управлінців проміжних ланок. Іншими словами, не завжди вдається встановити винуватців окремих операцій або помилкових адміністративних рішень. Відповідно, дана модель не дозволяє забезпечити належний контроль за виконанням персональних обов'язків кожним конкретним співробітником.

2. Розглянута модель таїть в собі небезпеку що низові співробітники можуть бути дезорієнтовані суперечливими розпорядженнями керівників одного і того ж рівня, особливо при виникненні багатопрофільних проблем, коли виконавець змушений звертатися за допомогою до будь-яких безпосереднім начальникам.

Проектні групи в рамках многолинейной організації

Незважаючи на формальну спільність між штабами та проектними групами існують деякі принципові відмінності. Єдина схожість між ними носить негативний характером саме, ні штаб, ні проектна група не входять безпосередньо у владно-розпорядчу структуру установи. Іншими словами, як такі члени цих підрозділів не мають владної компетенцію стосовно співробітників інших підрозділів. Проте повною мірою це правило застосовується лише до "штабістам" (референтам, перекладачам, радникам і т.п.). Учасник проектної групи зазвичай є членом структурного підрозділу організації, лише тимчасово наділений повноваженнями в рамках відповідного проекту. У принципі одночасно він може бути і керівником якого рангу. У цій якості він може віддавати розпорядження, в тому числі і в рамках проекту.

Таким чином, важлива відмінність між штабом і проектною групою полягає в тому, що учасник будь-якого проекту одночасно є співробітником іншого підрозділу у той час як "штабіст" є співробітником тільки відповідного штабу. Інша важлива відмінність полягає в тому, що "штаб" є постійним органом, в той час як проектна група завжди носить тимчасовий характер і створюється лише тоді, коли виникає необхідність у визначений термін знайти вирішення конкретної проблеми. В основі діяльності будь-якої проектної групи закладено два взаємозалежних принципи: 1. принцип концентрації і 2. принцип кооперації інтелектуальних ресурсів відповідної установи.

Передумовою для створення проектної групи зазвичай є комплексна проблема, яку неможливо або недоцільно вирішувати силами одного єдиного підрозділу. Тим не менш, новостворена проектна група, що включає в себе працівників різних відділів, надається в розпорядження того відділу, який. має найбільшу предметну зв'язок з поставленим перед групою проблемою. При необхідності вирішувати дуже складні міждисциплінарні проблеми проектна група підпорядковується безпосередньо керівнику установи.

Глобального розповсюдження даної моделі значною мірою сприяли всілякі ТНК. Структура та діяльність компаній такого типу немислимі без Багатолінійні адміністративних зв'язків, які забезпечують оптимальний рівень інформації і контролю вже на нижчих щаблях управління. При необхідності на більш високих рівнях управління система Багатолінійні зв'язків доповнюється створенням спеціалізованих проектних груп. Однак в області державного та муніципального управління використання цієї моделі утруднено саме через її структурних "демократичних характеристик". Т.е.ввіду ослабленности принципу єдиноначальності,

Модель матричної організації

Матричну модель можна розглядати як різновиди як однолінійної, так і многолинейной організації. Сенс матричної моделі полягає в тому, що кожен елемент управління, крім вищого, залучений у подвійну систему підпорядкування. Перша структура повноважень утворюється за функціональним принципом. Вона об'єднує собою три найважливіші стадії управління: планування, реалізацію, або виконання і контроль. Звідси, кожен низовою і проміжний орган управління послідовно взаємодіє з органами планування, виконання та контролю. За визначенням на чолі відділів або департаментів планування, виконання та контролю стоять "функціоналістів".

Друга структура повноважень утворюється за предметним, тобто традиційним принципом. У рамках цієї структури владу здійснюють відповідні фахівці. Так, правовий департамент очолює юрист, відділ програмного забезпечення фахівець в області комп'ютерних технологій і т.п.Как бачимо, в рамках предметної структури повноважень кожна штатна одиниця має одного безпосереднього начальника. У той же самий час кожна така одиниця в межах своєї спеціалізації відповідає або за планування, або за виконання рішень, або за контроль. У цій якості вона підлягає контролю з боку відповідного функціонального відділу або департаменту. Отже, кожен співробітник у тенденції підпорядковується відповідному "фахівцеві''з одного боку, та відповідному" функціоналістів ", з іншого.

Отже, специфіка зв'язків панування і підпорядкування в умовах матричної організації полягає в тому, що кожен орган за винятком вищого має одночасно одного безпосереднього начальника, а саме спеціаліста та особливого прямого начальника ("функціоналіста"). Крім цього існують ще й прямі начальники в рамках відповідної предметної спеціалізації. Отже, система повноважень фахівців має наскрізний, всеосяжний характером той час як влада функціоналістів завжди секторальна. Це означає. що, наприклад, департамент планування контролює діяльність лише тих фахівців, які в рамках своїх компетенції і на своєму рівні відповідають за питання планування.

Матрична модель дозволяє об'єднати проблеми статики та динаміки, тобто "Управління об'єктами", з одного боку і "управління процесами", з іншого. Таке об'єднання забезпечується за допомогою структурного взаємодії в рамках вирішення одних і тих же завдань "спеціалістів" і функціоналістів ".

Матрична модель дозволяє безпосередньо контролювати фактор часу. Час як таке стає своєрідним об'єктом управління.

Матрична модель сприяє виникненню т.н.позітівних конфліктів між "фахівцями" і "функціоналістамі", а також між самими "функціоналістамі", наприклад, між департаментом планування та департаментом контролю. Звідси, з'являється можливість розглянути одну і ту ж проблему в більш широкому контексті, що значно знижує небезпеку непродуманих рішень.

Структурна взаємодія фахівців і функціоналістів значно підвищує швидкість і рівень адаптації організації до постійно мінливих зовнішніх умов, що особливо важливо в сучасну епоху.

Нарешті, дана модель дозволяє більш раціонально використовувати наявні кадрові ресурси.

Матрична організація не обов'язково сприяє позитивному суперництва між "фахівцями" і "функціоналістамі. Таке суперництво може набувати і форму негативних конфліктів. Це пов'язано з тим, що" функціоналістів "в принципі можуть втручатися в діяльність будь-якого спеціалізованого підрозділу. У прикордонній ситуації розбіжності між керівником спеціалізованого підрозділу і керівником функціонального відділу можуть призвести до дезорганізації роботи відповідного відділу або департаменту.

Так само, як і в многолинейной організації, в умовах матричної моделі не завжди вдається визначити особу, відповідальну за те чи інше рішення, оскільки керівник-фахівець завжди може послатися на деструктивну позицію керівника-функціоналіста, і навпаки.

Матрична модель висуває підвищені вимоги до всього персоналу установи, починаючи від директора і закінчуючи низовими співробітниками. Від кожного з них потрібна висока кваліфікація, творча ініціатива, підвищене почуття відповідальності, виняткова сумлінність також уміння відстоювати свою позицію.

Нарешті, бути може найголовніший недолік матричної організації полягає в тому, що влада в ній повністю поділена між фахівцями і функціоналістамі. Іншими словами, генералісти фактично витіснені самою структурою "матричного управління". Це означає, що в рамках матричної моделі немає управлінців, які здатні формулювати й утримувати стратегічні цілі розвитку даної установи.

Існують об'єктивні і суб'єктивні перешкоди для використання даної моделі в області державного та муніципального управління. До об'єктивних перешкод відносяться наступні: по-перше, не всякий муніципалітет в державах т.зв. перехідної економіки має фахівцями досить високого рівня, не кажучи вже про функціоналістам. По-друге, як було показано, модель пред'являє особливі вимоги до етики управління. Іншими словами, моральні якості працівників грають тут не меншу роль, ніж їхні професійні знання.

Що стосується суб'єктивних перешкод, то вони пов'язані з тим, що соціалізація і весь попередній досвід не дозволяє багатьом нинішнім управлінцям побачити переваги цієї моделі навіть за наявності об'єктивних передумов для її реалізації.

1.16 Принципи кадрового планування та стилі управління

Управління персоналом починається з т.зв. кадрового планування. У свою чергу, кадрове планування являє собою аналіз майбутніх потреб організації в кількості і якості співробітників. Кадрове планування - особлива проблема саме для установ управління. Справа в тому, що адміністративні установи як такі, включаючи і ОМСУ, представляють собою консервативні і досить жорсткі структури, в тому числі щодо кадрового складу. Проте кількісні та якісні характеристики кадрів є динамічними величинами. Вони змінюються в залежності від обсягу чи характеру адміністративних функцій.

Конкретно кадрове планування включає в себе з'ясування майбутніх потреб установи в муніципальних службовців муніципальної служби; в інших службовців ОМСУ і в найманих робітників. Між зазначеними контингентами кадрового складу існує досить чіткий взаємозв'язок, що визначає структуру конкретної організації, установи, підприємства.

Так, переважання найманих робітників буде характерно для промислових підприємств. Навпаки, перевага державних службовців притаманне адміністративним органам центрального апарату. Муніципальні установи в кадрово-структурному відношенні тяжіють до державних установ, тобто виявляють тенденцію до переваги професійних чиновників.

Проте враховуючи, що муніципальні установи є органами місцевого самоврядування, таке переважання є досить дискусійним. Адже поповнення кадрів за рахунок професійних управлінців веде до значної навантаженні на місцевий бюджет. При невідкладної потреби муніципалітету в збільшенні персоналу, більш доцільним може стати кадрове поповнення за рахунок позаштатних спеціалістів, що працюють на контрактній основі.

Підбір співробітників

Підбір співробітників, як правило, здійснюється такими способами за допомогою використання соціального інституту професійних династій, коли діти "успадковують професію" своїх батьків; за допомогою направленого пошуку кандидатів, використовуючи особисті зв'язки вже працюючих авторитетних співробітників і за допомогою публічного оголошення вакансій (або оголошення конкурсу на заміщення вакантних посад ).

1. Позитивні моменти першого способу підбору співробітників полягають в тому, що кандидати вже придбали деякі професійні навички ще у процесі соціалізації, оскільки з ранніх років знайомі з деякими характеристиками своєї майбутньої професії. Ця обставина прискорює їх початкову адаптацію до професійним вимогам. Негативні моменти цього способу є, як завжди, продовженням переваг, оскільки претенденти з професійних династій знають також "виворіт" своєї майбутньої професії. Це стосується насамперед до техніки мінімізації своїх посадових обов'язків і максимізації своїх "квазі-службових" потреб.

2. Позитивні моменти другого способу спрямованого пошуку кандидатів, використовуючи зв'язки вже працюючих авторитетних співробітників, полягають в тому, що кандидати, у відомим сенсі, вже є свого роду елітою, оскільки включені в коло соціальних зв'язків авторитетних фахівців. Негативні моменти цього способу полягають в тому, що авторитетні рекомендувача не застраховані від помилок при оцінці професійних чи людських якостей рекомендованих. Також не застраховані вони і від особистих людських слабкостей (наприклад, бажання допомогти другу дитинства при влаштуванні на роботу його сина, не маючи про останній ніякої незалежною чи неупередженої інформації).

3. Позитивні моменти третього способу, а саме підбору кадрів за допомогою публічного оголошення вакансій часто недооцінюють. Зазвичай вважають, що цей спосіб не цілком на-віч солідним установам. Більше того, систематичні оголошення вакансій можуть свідчити, по-перше, про кризу кадрової політики відповідної організації і, по-друге, про зниження її функціональної ефективності. Згідно поширеній управлінському кліше, що динамічно розвивається організація не потребує саморекламі за допомогою публічного оголошення вакансій. Вважається, що цей спосіб підбору кадрів є останнім притулком аутсайдерів. Іншими словами, у вигляді публічного оголошення вакансій аутсайдер серед юридичних осіб набирає в свій штат аутсайдерів (в критичній ситуації навіть маргіналів) серед осіб фізичних.

Важко заперечити, що негативна оцінка підбору кадрів за допомогою публічного оголошення вакансій, часто має підстави в реальній дійсності. Однак це ще не привід для того, щоб вважати цей спосіб у принципі непридатним, в тому числі і для відносно благополучних організацій та установ. Справа в тому, що справжня цінність цього способу залежить від того, наскільки відповідна організація враховує етичний аспект кадрової політики. Інакше кажучи, дана організація, перш ніж висувати вимоги до майбутніх кандидатів, повинна надати останнім певний мінімум достовірної інформації про себе самої. Більш того, при публічному оголошенні вакансій саме з цього слід починати.

Організація, яка вважає важливим вказати в скромних тонах певні віхи своєї історії, рід діяльності, а також деякі перспективи, значною мірою втрачає привабливість для авантюристів і інших психічно або соціально неповноцінних людей. Відповідно, підвищується ймовірність того, що серед претендентів значну частку будуть складати досить кваліфіковані фахівці. Зрозуміло, вимоги до них не повинні бути завишени.Такім чином, при відкритому та чесному оголошенні вакансій організація повинна діяти згідно з наступним алгоритмом:! "Хто ми такі", 2 "кого ми шукаємо", 3 "що ми чекає від кандидатів", 4 "що ми пропонуємо";

При сумлінних відповідях на зазначені питання відповідна організація має право розраховувати на те, що серед відгукнулися претендентів знайдуться цілком задовільні потенційні співробітники. Звідси, можна встановити межі використання даного способу підбору кадрів. Отже, навряд чи цей спосіб придатний для підбору співробітників на вищі керівні посади: для оптимального стратегічного керівництва необхідний порівняно тривалий період т.н.адміністратівного зростання саме всередині даного конкретного навчального закладу. Що стосується посад проміжних рівнів, то при дотриманні вищевказаних умов (особливо в поєднанні з конкурсом документів) метод публічного оголошення вакансій може виявитися досить ефективним.

Первинна інформація про майбутні співробітників

При підборі співробітників вирішальне значення має первинна інформація про кандидатів на ту чи іншу посаду. Така інформація повинна містити задовільні відповіді на три питання: про рівень знань претендента (перш за все спеціальних, але також і загально-гуманітарних) про його потенційні здібності (наприклад, навченості, працездатності, комунікабельності тощо) та про основні етапи її соціалізації , включаючи навчання та професійні досягнення. Основними методами отримання інформації про кандидата є:

1. особиста інформація з боку самого кандидата, вона, у свою чергу, можлива у двох формах:

1.1 у формі особистої бесіди з претендентом уповноваженого працівника;

1.2 у формі заповнення претендентом анкети;

2. відгуки третє (фізичних або юридичних) осіб. При цьому не обов'язково - хоча і бажано - щоб дані треті особи були відомі потенційному роботодавцю;

3. у формі характеристики з попереднього місця роботи;

Як не парадоксально, найбільш об'єктивним і, отже, найбільш надійним серед названих методів є перший, тобто "Розповідь" кандидата про себе самого. У будь-якому випадку (особливо при нерозумному перебільшенні кандидатом своїх достоїнств) цей метод дає роботодавцеві можливість вимагати від кандидата додаткових уточнень і пояснень і, отже, містить важелі "вичавлювання" достатньо надійної інформації.

Об'єктивність відгуків третіх осіб зазвичай переоцінюють. Справа в тому, що вони часто складаються "на замовлення" самого претендента або навіть самим претендентом. Особлива обережність по відношенню до таких відгуками необхідна в тому випадку, якщо вони явно суперечать власним враженням роботодавця про претендента, отриманими в ході особистої бесіди з ним.

Нарешті не слід переоцінювати й значення характеристик з попередніх місць роботи кандидата. По-перше, такі характеристики часто є лише "жестом ввічливості" колишнього начальства, тим більше, що вони ні до чого не зобов'язують колишніх роботодавців. По-друге, ці характеристики можуть бути і "прощальній послугою" для незручного або малопридатною співробітника.

Кадрове планування, так чи інакше, вже включає в себе елементи безпосереднього управління персоналом. Остання розуміється в широкому і вузькому сенсі. Управління в широкому сенсі направлено на організаційно-речові компоненти управлінського процесу і об'єднує функції організації процесу управління, планування, прийняття рішень делегування повноважень, координації дій підлеглих, розподілу завдань, контролю (включаючи, т.зв. "розвантаження" окремих співробітників іперераспределеніе завдань по ходу їх виконання).

Управління у вузькому сенсі направлено на персонально-соціальні компоненти управлінського процесу і об'єднує функції мотивації співробітників, службового заохочення співробітників, публічного чи підкресленого визнання їх професійних і моральних досягнень, консультування співробітників по ходу виконання завдання, оцінки їх службової діяльності, 6крітікі їх професійних дій. В узагальнюючому розумінні управління персоналом можна охарактеризувати як вплив на людей з метою досягнення організаційних завдань або виконання персональних завдань.

Стилі управління

Управління персоналом слід відрізняти від поведінки керівника. Іншими словами, поняття "управління персоналом" відповідає на запитання "що?", А поведінка керівника відповідає на питання "як?". Поведінка керівника виявляється в певному стилі управління. Прийнято розрізняти три основні стилі управління, а саме:

1 автократичний, або директивний;

2кооператівний і

3 "анархічний".

Автократичний стиль управління відрізняється тим, що право прийняття рішень є винятковою прерогативою начальниками користується цим правом безпосередньо і необмежено. Начальник щоразу з кожного приводу визначає що, хто, де, коли повинен зробити. При цьому керівник віддає перевагу обходитися без додаткових пояснень своїх дій, тобто часто не вважає за потрібне відповідати своїм підлеглим на питання "чому?".

Кооперативний стиль управління, у відомому сенсі, є протилежністю вже розглянутої. Кооперативний стиль характеризується тим, що, по-перше, співробітники беруть участь у підготовці та обговоренні рішень начальства і, по-друге, в певних рамках вони самостійно (тобто інціатівно і під свою відповідальність) вирішують поставлені перед ними завдання.

Стиль можна назвати стилем управління лише з відомою часткою умовності. Начальник, що віддає перевагу такий стиль, не робить явних управлінських впливів на своїх підлеглих. Навпаки, він надає співробітникам повну свободу, як прийняття рішень, так і дій з їх реалізації. Поведінка і результати професійної діяльності співробітників начальником не оцінюються, не критикуються і не коригуються. Тим не менш, як тактичний спосіб управління стиль "цілком ефективний, оскільки може дати керівникові (особливо з т.н.варягов) необхідну інформацію, наприклад, про те, щодо яких співробітників надалі буде доречний автократичний стиль, і відносно яких із них більш ефективним буде кооперативний стиль управління.

Як би то не було в дійсному процесі управління жоден із зазначених ідеальних типів у чистому вигляді неможливий і не застосовується. Зазвичай один і той же начальник навіть щодо одних і тих же підлеглих в залежності від ситуації використовує різні стилі управління. Більш того, між зазначеними стилями немає жорсткого кордону: вони як би плавно, майже без розривів переходять один в іншій, тобто являють собою якийсь єдиний динамічний континуум управління. Від одного полюса до іншого динаміку цього континууму можна охарактеризувати наступним чином:

1. Начальник всі рішення приймає одноосібно;

2. Начальник рішення приймає самостійно, але вважає за краще переконувати своїх співробітників;

3. Начальник рішення приймає самостійно, для підвищення їх ефективності допускає питання підлеглих;

4. Перед безпосереднім прийняттям рішення начальник уточнює позиції своїх підлеглих;

5. Перед прийняттям рішення начальник з'ясовує альтернативні пропозиції своїх підлеглих, з цих пропозицій він вибирає найбільш прийнятне;

6. Начальник ставить проблему, співробітники формулюють рішення;

7. Співробітники як корпоративний орган приймають рішення, начальник виступає в ролі координатора.

1.17 Місцеві фінанси, правові аспекти

Місцеві фінанси являють собою сукупність ліквідних і неліквідних засобів, необхідних для забезпечення безперебійного функціонування муніципальних утворень. Відповідно. фінансова діяльність місцевих спільнот - це діяльність ОМСУ за освітою. розподілу та використання різних джерел грошових коштів. Серед цих джерел слід виділити (1) місцевий бюджет; (2) позабюджетні фонди; (З) авуари господарюючих суб'єктів, розташованих на території муніципального освіти; муніципальні кредитні установи і (5) місцеві ощадні каси.

Основним джерелом поповнення місцевих фінансів служить місцевий бюджет. У свою чергу, місцевий бюджет формується за допомогою трьох основних і почасти суперечливих механізмів, а саме;

1) місцевих податків і зборів;

2) трансфертів з бюджетів інших рівнів, тобто дотацій, субвенцій і субсидій і

3) банківських кредитів.

Дані механізми перераховані відповідно до їх "ідеологічним вагою в рамках сучасної концепції муніципального права. Це означає, що місцеві податки та збори повинні бути головним джерелом поповнення фінансових коштів місцевих спільнот. Дотації, субвенції і субсидії мають лише субсидіарне значення, тобто повинні вступати в дію лише в той момент, коли місцева податкова система "зависає". Нарешті, банківські кредити і зовсім не повинні мати універсального значення, оскільки вони прийнятні лише для дуже обмеженого кола динамічно розвиваються муніципальних утворень.

Однак на практиці дана ідеологічна схема рідко дотримується. Перш за все, місцеві податки і збори, є найменш еластичні фінансові інструменти. Як правило, вони передбачають фіксовану ставку відрахувань до місцевого бюджету. Звідси, перший маловтішний висновок: інфляційні механізми особливо репресивно впливають саме на місцеві податки (наприклад, податок на майно фізичних осіб) на відміну, наприклад, від федеральних податків (наприклад, ПДВ).

По-друге, дефіцит на місцевому рівні еластичних податків. забезпечують самозростання податкових надходжень по ходу інфляції, призводить до того. що муніципальні органи прагнуть компенсувати низьку якість місцевих податків їх надмірною кількістю. При цьому можуть різко зростати витрати на самообслуговування місцевих податкових систем. У кінцевому підсумку, це призводить до розбухання дорогого апарату муніципальної податкової служби. Таким чином, місцеві податки на практиці поступово втрачають те найважливіше місце, яке їм відводиться ідеологією муніципального права.

Це означає, що на практиці неухильно зростає значення трансфертів з бюджетів вищого рівня. Дана тенденція підтверджується не тільки в податкових системах держав т.зв. перехідної економіки, а й у структурі комунальних бюджетів розвинених країн. Так, у Франції, згідно з даними за 1987 рік структура джерел місцевих бюджетів виглядала наступним чином: податкові надходження - 40% трансферти - 32,3%; позики - 15.3%; інші джерела - 12,4% 28. С.225.В Німеччини виключне значення трансфертів проявляється, перш за все щодо округу, який представляє собою проміжний самоврядний колектив між низовими місцевими спільнотами і суб'єктом федерації. При цьому викликає інтерес та обставина, що німецький формує свій бюджет як за рахунок спадних трансфертів з бюджету відповідної землі, й молодих трансфертів з бюджетів входять у даний округ громад. У сукупності бюджет німецького округу до 50% забезпечується за рахунок трансфертів (ЗЕ.с.26)

Для системи місцевих фінансів Росії також характерна тенденція зростання ролі трансфертів у порівнянні з місцевими податковими надходженнями. Тим не менш, надмірна вага трансфертів у системі місцевих фінансів фактично підриває принцип самофінансування муніципальних утворень. Особливо актуальна ця небезпека для держав з народжуваної системою муніципального управління.

У зв'язку з цим викликає інтерес прагнення державної влади Росії підвищити роль доходної частини місцевих бюджетів. При цьому мова йде про структурної трансформації бюджету. Як відомо за джерелами дохідна частина бюджету складається з (1) закріплених і (2) регулюючих доходів. Закріплені доходи - це такі доходи, які повністю або в певних частках в установленому порядку надходять до відповідного бюджету. На рівні муніципального права йдеться про традиційні місцеві податки і збори. Навпаки реалізують доходи - це доходи, які, як правило, надходять до відповідного бюджету з метою збалансування доходів і витрат у вигляді процентних відрахувань від податків та інших платежів, закріплених за бюджетом іншого рівня.

Слід, зокрема, відзначити важливу роль регулюючих доходів як механізму гарантованої участі бюджетів нижчих рівнів в доходах від найбільш еластичних центральних (федеральних) податків. Так, у системі місцевих фінансів ФРН громади отримують 15% від суми прибуткового податку, вилученої у федеральний бюджет на території даного муніципального освіти. Такий шлях, підвищення ролі регулюючих доходів у місцевих бюджетів представляється особливо перспективним в умовах федеративної держави перехідного типу.

Проте Російська Федерація поки йде шляхом самостійних проб і помилок. У зв'язку з цим, зокрема, показовим є Постанова Уряду РФ від 27 грудня 1995 року (№ 1251) "0 Федеральної програмою державної підтримки місцевого самоврядування. Пункт 3 зазначеної постанови говорить:" Міністерству Фінансів РФ при розподілі асигнувань на 1996 рік для фінансування федеральної програми з розвитку регіонів, передбачити виділення 35 млрд. рублів на виконання заходів програми. "

При цьому, як бачимо мова йде не стільки про прагнення змістити акценти щодо частки закріплених та частки регулюючих доходів у місцевих бюджетах скільки про традиційне для Росії надії на дотаційні механізми перерозподілу коштів. Тим часом відповідно до ідеології муніципального права держава може вдаватися до допомоги інших інструментів вирівнювання місцевих бюджетів (зокрема дотацій, субсидій, банківських кредитів тощо) лише в тому випадку якщо механізм закріплених і регулюючих доходів виявився малорезультативним.

При цьому дотація, як правило, носить загальний характер. Її можна визначити наступним чином: Дотація - це сума, що виділяється з бюджету вищого рівня для формування мінімального бюджету нижчого рівня. Зазвичай дотації являють собою найбільш розповсюджену форму т.зв. фінансової, допомоги. Головний аргумент проти надмірного використання цього інструменту фінансової підтримки зводиться до того, що дотації фактично консервують регіони фінансового лиха. Останні, одного разу звикнувши до регулярних дотаційним вливанням вже нездатні до самостійного розвитку.

На відміну від дотації субвенція носить більш визначений характер. Інакше кажучи, субвенція - це сума, що виділяється на певний термін з бюджету вищого рівня на конкретні цілі для вирівнювання соціально-економічного розвитку суб'єктів РФ. Основний аргумент проти надмірного використання даного інструменту зводиться до наступного: іноді дуже важко провести грань між метою соціально-економічного характеру і метою політичного характеру. У теорії субвенції завжди мають використовуватися лише на соціально-економічні цілі. Однак на практиці соціально-економічні цілі часто мають політичне підгрунтя і, навпаки, політичні цілі можуть бути майстерно вплетені в контекст соціально-економічного розвитку територіального колективу.

Субсидія має характеристики, як дотації, так і субвенції. Довгостроковий, а іноді і безстроковий характер субсидії (наприклад, систематична підтримка збиткових галузей) почасти прирівнює цей фінансовий інструмент до дотації. У той же час відносна адресність субсидії, тобто цільовий характер використання, зближує її з субвенцією.

За функціональною ознакою бюджет місцевого співтовариства як у дохідній, так і видаткової частини прийнято підрозділяти на (1) бюджет функціонування, чи бюджет поточних витрат і (2) бюджет інвестицій, чи бюджет розвитку. Слід зазначити, що бюджет функціонування, або поточних витрат завжди переважає над бюджетом інвестицій. Ця обставина характерно і для держав з розвиненою системою муніципального управління. Так, за 1987 рік у структурі загальних витрат французьких комун (= 297 млрд. франків) поточні витрати склали 188 млдр., А витрати на інвестиції -109 млрд. франків. 28.с.225 Легко встановити таку закономірність: чим більше співрозмірні бюджет функціонування та бюджет інвестицій, тим більше благополучними є як даного муніципального освіти, так і подальші перспективи його розвитку.

Для місцевих спільнот розвинених держав (а останнім часом і для Росії) характерно прагнення "пом'якшити" диспропорцію між місцевим бюджетом поточних витрат та бюджетом інвестицій за рахунок активного залучення (1) банківських кредитів і (2) інших джерел. У відношенні банківських кредитів слід зазначити лише одну, на перший погляд, парадоксальну закономірність: банківський кредит дійсно може стати "трампліном" для стрибка з порочного кола фінансових проблем, але для цього необхідне дотримання, принаймні, двох умов:

(1.1) кредит має бути досить щедрим в плані грошової маси (рівень процентної ставки при величезному кредиті вже не грає самостійної ролі) і (1.2) кредитна маса повинна бути спрямована на реалізацію найбільш перспективних соціально-економічних проектів і, таким чином, закладати основи для подальшої диверсифікації місцевого господарства. У всіх інших випадках банківський кредит, як правило, сприяє лише неминучого закабалення місцевих спільнот. Формально-юридично це означає, що в кінцевому підсумку бюджет поточних витрат в частині обслуговування боргу все більше і більше зростає відповідно, зменшується можливість місцевих спільнот здійснювати самостійну інвестиційну політику.

У зв'язку з цим останній шанс неблагополучних територіальних колективів пов'язаний з т.зв. іншими доходами. Серед цієї аморфної групи найбільш перспективними представляються два джерела: 1. Організація ощадної справи на місцевому рівні 2. обережне та постійний розвиток інституту муніципальних промислових компаній на базі приватного капіталу, але зі збереженням контрольного пакету акцій у муніципальній власності.

Організація ощадної справи на місцевому рівні неминуче передбачає взаємодію більшості сусідніх муніципальних утворень даного регіону. Іншими словами, лише спільними зусиллями, місцеві спільноти одного і того ж соціокультурного ареалу зможуть забезпечити достатню для інвестицій акумуляцію коштів місцевих вкладників. Як не парадоксально муніципальне ощадна справа тим ефективніше, чим більш воно набуває супра-муніципальний характер, тобто концентрує фінанси кількох сусідніх комун.

У свою чергу, розвиток інституту муніципальних промислових компаній із залученням приватного капіталу передбачає попереднє розвиток інституту муніципальної власності. При цьому мова вже не може йти про однобокою приватизації, оскільки залучення приватного капіталу не тільки не повинно суперечити соціальної спрямованості діяльності муніципалітету, але, навпаки, повинна зміцнювати цю спрямованість.

1.18 Проблеми реформи місцевого самоврядування

В області розвитку не тільки політичних, економічних, але й і правових відносин часто трапляється, що практичні нововведення здійснюються без попереднього теоретичного осмислення. У цьому відношенні доля "наздоганяючих" політичних спільнот не настільки вже безнадійна, оскільки є можливість скористатися вже наявними теоретичними напрацюваннями більш розвинених держав. Зокрема, муніципальне право Росії, в якійсь мірі, вже зараз може "відкоригувати" своє майбутнє, якщо рецепція західних інститутів комунального права до Російської правову систему буде тривати більш обережно і вибірково.

Російське муніципальне право має запозичувати не стільки західний шлях проб і помилок, скільки теоретичне осмислення практичного досвіду з реформування системи комунального права в Європі. Тут, перш за все слід зупинитися на проблемі вибору нових концептуальних підходів до поняття "самоврядування". Будь-яка реформа місцевої влади, так чи інакше, передбачає нове співвідношення між комунальним, або муніципальним управлінням, з одного боку, і державним управлінням, з іншого.

У ФРН, наприклад. дану проблему намагаються вирішити за допомогою трьох альтернативних теорій, а саме:

1) теорії спільного управління;

2) теорії особливого управління і

З) теорії компенсаторного управління (ср.49.с.99

1) Відповідно до теорії спільного управління реалізація всіх публічних функцій здійснюється в рамках поділу праці між різними гілками влади. При цьому на частку місцевих спільнот відносяться лише локальні або часткові завдання. Практично теорія спільного управління заперечує можливість існування особливих завдань місцевого значення. Звідси, місцеві спільноти втрачають можливість самостійно і під свою відповідальність здійснювати якийсь невідчужуваний коло завдань. Іншими словами, в рамках теорії місцевого самоврядування вже не можна відрізнити самостійні функції місцевих співтовариств від делегованих державних повноважень.

2) Відповідно до теорії особливого управління місцеві співтовариства здійснюють лише т.зв. опосередковане державне управління. Як бачимо, опосередкованість управління є тут єдиним критерієм, який дозволяє відрізняти місцеве самоврядування і державну владу. Остання від місцевого самоврядування відрізняється лише за формою, оскільки являє собою безпосереднє державне управління. Таким чином, в рамках даної теорії місцеві спільноти є лише опосередкованої корпорацією, або "вмістилищем" для нижчої інстанції виконавчої влади. Гарантія місцевого самоврядування при цьому збігається лише з правом місцевих спільнот самостійно знаходити спосіб і вид реалізації поставлених перед ними державних завдань. Звідси, гарантія місцевого самоврядування носить лише процесуальний чи формальний характер і ніяк не забезпечує недоторканність змістовної номенклатури місцевих повноважень.

3) Нарешті, в рамках компенсаторної моделі місцевого самоврядування державна влада має право фактично довільно розширювати сферу т.зв. делегованих повноважень місцевих спільнот. Оскільки подібний підхід в тенденції підриває комунально-правові принципи самостійності та добровільності. остільки інфляція делегованих повноважень повинна бути "компенсована" відповідним розширенням повноважень локальних колективів. Однак, на практиці така компенсація не завжди можлива, а якщо можлива, то не завжди вона буде носити адекватний характер. Як справедливо зазначає німецький правознавець Рольф Штобер, "компенсація у будь-якому випадку є мінус" 49.С.28.

Компенсаторна модель занадто радикальна в тому сенсі, що заснована на аксіомі чіткого розмежування повноважень держави та місцевих громад. Однак на практиці таке розмежування навряд чи можливо і бажано. Іншими словами, питання місцевого значення в межах розглянутої моделі не збігаються з прерогативами місцевих спільнот вирішувати дані питання цілком незалежно від органів державної влади. Досить, вказати на те, що такі функції місцевих спільнот, як газо-, тепло-, енерго-і водопостачання є для ОМСУ обов'язковими, від яких відмовитися вони не можуть ні за яких обставин. Одночасно реалізація цих повноважень неможлива без тісної взаємодії ОМСУ з органами державної влади.

Таким чином, всі представлені теорії співвідношення місцевого самоврядування та державної влади мають суттєві недоліки, але кожна має і деякими перевагами. Як би там не було, всі зазначені теорії мають право на співіснування. Сукупний висновок можна висловити словами Рольфа Штобера: "Сенс самоврядування можна пояснити зазначенням на (1) принцип незалежності, (2) принцип змагання і (З) принцип життєзабезпечення в сьогоденні і майбутньому" 49.с.28.

Отже, згідно Штоберу, при будь-якому реформуванні місцевих співтовариств (1) необхідно забезпечити їх відносну незалежність від держави при одночасному збереженні їх життєздатності; (2) необхідно створити режим конструктивної конкуренції як по горизонталі між окремими муніципальними утвореннями так і по вертикалі між територіальними колективами різного рівня , включаючи і держава як найвищу ланку управління; (З) необхідно забезпечити режим відносної фінансової самодостатності і самодопомоги місцевих колективів.

Зазначені принципи повинні бути покладені в основу будь-якої реформи місцевого самоврядування. При цьому їх дотримання має здійснюватися не альтернативно, а кумулятивно. Іншими словами і територіальна і функціональна фінансова реформи місцевого самоврядування мають бути спрямовані на реалізацію відразу трьох, а не однієї із зазначених цілей.

Розглянемо коротко територіальний аспект місцевого самоврядування. У формально-юридичному сенсі цей аспект відображає специфіку адміністративного поділу місцевих колективів. Первинна проблема адміністративного поділу завжди пов'язана з необхідністю якось упорядкувати співіснування різно великих чи різнофункціональних спільнот. Якби все обмежувалося лише одноразовим розмежуванням територій, на заданому рівні управління і на основі єдиного стандарту, тоді б не виникало і муніципальної-правової проблеми адміністративного поділу. Всі самоврядні одиниці були б одиницями одного рівня управління і, отже, суворо уніфіковані. У якійсь мірі досвід державного будівництва в пореволюційну Франції довів неможливість такої унітарної, або сингулярної адміністративної системи на місцевому рівні влади.

Як відомо, французькі департаменти як уніфікована система рівновеликих територіальних одиниць повинні були довести перевагу єдиного раціонального методу в області політичного управління. Історично виникли, але безладні одиниці у вигляді комун і провінцій були хіба що "приречені" на функціональний витіснення з боку департаментів.

Департаменти виникли на основі Декрету від 26 лютого 1790 року. Всього було створено 83 департаменту приблизно однакового розміру. Хоча і з урахуванням місцевих реалій, департаменти виникли спочатку на карті з таким розрахунком, щоб вершник, який би напрямок він не обрав, за одну добу з адміністративного центру департаменту міг доскочити до його межі. Як бачимо, масштабом для адміністративного поділу в пореволюційну Франції стала не якась "еталонна", тобто історично виникла і життєздатна комуна, а чисто функціональне і умоглядне територіальне утворення. Тим не менш низові і традиційні спільноти, що виникли свого часу на основі відповідних церковних парафій (тобто комуни), довели свою життєстійкість, як би всупереч логіці адміністративної реформи.

Таким чином, досвід Франції говорить про те, що (1) а6солютная раціоналізація в галузі адміністративного поділу неможлива (2) відносна тобто обмежена раціоналізація повинна здійснюватися на деякому проміжному рівні управління (= департамент). Іншими словами, "поле реформи" доцільно розмістити "вище" традиційних низових колективів. Звідси в ході адміністративно-територіальної реформи виникає дуалистична "система", а саме: на сукупність традиційних місцевих спільнот як би "накладається" щодо самодостатня укрупнена і раціональна система самоврядних одиниць. Отже, головна мета територіальної реформи полягає в тому, щоб створити такий простір проміжного управління, в якому можна було б примирити антагоністичні технології державного та комунального управління. При цьому об'єктом реформ є не комуни, і не держава як така, а лише стиль чи спосіб їх (компромісного) взаємодії.

Розділ 2. Топіка муніципального управління

2.1 Топічні моделі територіальних колективів

Якщо теоретичні моделі - наприклад, "сильна рада - слабкий мер" - зазвичай є узагальненням тих чи інших ідеологем, то топічні моделі - наприклад муніципальне утворення метрополісного типу "- покликані якось упорядкувати різноманіття дійсно існуючих територіальних колективів. Інакше кажучи, теоретичні моделі створюються виключно методом дедукції, "низхідним" від загального до особливому. При цьому в ім'я чистоти і ясності такі моделі взагалі повинні ігнорувати "прикрі відхилення" сегментів дійсності від умоглядних масштабів.

Навпаки, топічні моделі в якості вихідної точки побудови мають якийсь конкретний приватний випадок. За допомогою концептуального подвоєння такий сегмент реальності набуває свого "ідеального двійника", здатного при заданих умовах виконувати роль щодо сталого масштабами тільки щодо окремих "схожих" об'єктів дійсності. Іншими словами, при побудові топічних моделей використовується т.зв. індуктивний метод, тобто метод сходження від приватного до особливого Наприклад, реально існуючий територіальний колектив під назвою "Москва" стає основою для формування топічного типу під назвою "муніципальне утворення метрополісного типу". У зазначеному типі вже втрачаються всі неповторні і різноманітні характеристики реальної Москви, але залишається те особливе, що дозволяє застосовувати даний тип в якості масштабу до міст, багато в чому дуже несхожим на Москву (наприклад, до Владивостока або Красноярську).

Між дедуктивним і індуктивним методами немає і не може бути непримиренного протиріччя. Більш того індуктивний метод зроблений від дедуктивного і є, насправді, двохтактовими, тобто низхідно-висхідному. Спочатку виникає абстрактна ідея, яка потім зводить на рівень реальних об'єктів. Опір реальності змушує дослідника знову підніматися на більш високий рівень, тобто уточнювати ідею на рівні абстракції. Цей процес може повторюватися необхідну кількість разів. Таким чином, навіть якщо розглядати індукцію як відносно автономного способу пізнання, дедуктивний метод в будь-якому випадку є провідним.

Значення топічних методів полягає в тому, що вони здатні додати чистої теорії форму прикладного знання. Якщо чиста теорія не повинна цікавитися приватним, то топический підхід як би ігнорує загальне Позірна протиріччя між дедукцією і індукцією "знімається" на рівні особливого. Панівний низхідний і висхідний допоміжний методи зустрічаються для того, щоб розкрити специфіку особливих характеристик конкретного явища. Адже тільки на рівні особливого можна осягнути яким чином певний сегмент дійсності одночасно зберігає своє родове ім'я (тобто є елементом загального залишається носієм власної індивідуальності (тобто залишається лише окремим випадком). Як би там не було знання та використання топічних масштабів повинно сприяти вирішенню кількох завдань:

(1) за допомогою топічних масштабів реально існуючі муніципальні освіти отримують можливість для самоідентифікації іілі самодіагностики. Інакше кажучи, за допомогою нижченаведених моделей населення кожного територіального колективу може наблизитися до відповіді на питання: "якими ми себе бачимо або готові побачити на даний момент?"

(2) топічні моделі являють собою відносно надійний масштаб для порівняння в рамках різних моделей тих чи інших муніципальних утворень. Справа в тому, що реально існуючі місцеві спільноти можуть "вписуватися" в самі разнобразние моделі. Отже, на рівні топіки можна зіставляти один з одним дуже несхожі територіальні колективи;

(3) за допомогою топічних моделей муніципальні утворення можуть "дізнатися" один одного як функціонально доповнюють спільнот. Отже з'являється можливість проектувати і створювати цільові об'єднання наприклад за типом "університетський центр" (Петрозаводстк) + "курортне місто" (Сортавала). тощо. При цьому характеристики таких ідеально-типових об'єднань уже несвідомих до характеристик входять до нього муніципальних утворень.

(4) топічні моделі дозволяють муніципалітетам свідомо і планомірно стимулювати характеристики позитивних моделей і дестімуліровать характеристики контрпродуктивних моделей (наприклад, у шахтарському місті з переважанням збиткових шахт планомірно нарощувати гуманітарний капітал за допомогою створення або розвитку системи вищої освіти і паралельно створювати умови для абсорбції в нові структури зайнятості звільнених працівників).

2.1.1 Колектив метрополісного типу

Дана модель сумісна з будь-яким реально існуючим територіальним колективом який так чи інакше є діалоговим, бюджетним, банківським, державно-адміністративним, інформаційним, науково-освітнім центром. Дані характеристики повинні бути представлені не альтернативно окремо, а кумулятивно (тобто в сукупності). Оскільки в Росії всі обласні та республіканські центри так чи інакше мають зазначеними характеристиками (принаймні щодо решти території відповідного суб'єкта федерації), то в рамках моделі зникає принципова різниця, наприклад, між Воронежем, Махачкали і Южносахалінском. Більш того в рамках моделі немає принципових відмінностей між перерахованими містами, з одного боку, і столицею Російської Федерації, з іншого.

Особливість даної моделі полягає в тому, що сумісні з нею територіальні колективи мають високий уніфікаторської потенціалом. Образно кажучи, кожне подібне товариство є як би "кріпленням", або "стяжкою" всієї Федерації, а не тільки відповідного суб'єкта. Ця обставина важко переоцінити. Уніфікаторської потенціал у рамках моделі реалізується подвійно: по-перше, він діє по горизонталі, тобто при зіставленні даних колективів один з одним. Інакше кажучи, і у Воронежі, і в Махачкалі щодо певного кола проблем є тенденція вирішувати їх не просто аналогічним чином, а зовсім одноманітно. По-друге, уніфікаторської потенціал колективів метрополісного типу реалізується по вертикалі, тобто всередині відповідного суб'єкта федерації. Інакше кажучи, авторитет обласної чи республіканської столиці як би за інерцією проявляє уніфікаторської дія відносно всіх інших муніципальних утворень усередині тієї ж області або республіки.

Обидва напрямки реалізації уніфікаторської потенціалу в принципі є достоїнствами даної моделі. Однак за певних умов аналізованих властивість моделі може привести до негативних результатів. Це пов'язано з тим що уніфікаторської потенціал заснований на т. е. демонстраційному ефекті який передбачає прагнення регіональних центрів наслідувати "стилю столиці". Багато що тут залежить від того, наскільки стиль столиці є гідним для наслідування.

Дискусійність демонстраційного ефекту стає ще більш очевидною, якщо лідер, тобто референтне публічно-правове утворення якого "беруть приклад", саме підвладне дії екзогенного демонстраційного ефекту. Інакше кажучи, столиця може наслідувати стиль столиці або просто мегаполісу будь-якого іноземної держави. Таким чином, муніципальні освіти метрополісного типу багато в чому є заручниками певної столичного стилю управління. Заразливий приклад основного, тобто референтного муніципального освіти (наприклад, Москви або Санкт-Петербурга) може миттєво погіршити ситуацію в інших муніципальних утвореннях розглянутого типу, але може досить швидко і переламати її на краще.

Будь-яка територія метрополісного типу характеризується відносно високою диференціацією т.зв. гуманітарного капіталу (= особливих людських ресурсів, або носіїв соціально-корисних знань, навичок і досвіду) Зокрема, мова йде про концентрацію на відносно невеликому просторі тих соціальних груп, які є носіями чотирьох основних видів соціально-корисної діяльності і влади, а саме:

1) державних службовців (= контингент адміністративної влади);

2) фінансистів і великих підприємців (= контингент фінансово-промислової влади);

3) журналістів і інших співробітників ЗМІ (= контингент інформаційної влади);

4) науково-викладацьких кадрів (= контингент інтелектуально-інструментальної влади)

Цілком у дусі Аристотеля зазначені види влади можуть бути реалізовані як в правильних, так і в неправильні форми. Зокрема, вони можуть забезпечити т.зв. екстернальний ефект, як би випліскуючи енергію того чи іншого контингенту (= достаток соціально-корисної енергії) за межі мегаполісу на благо всієї держави. Як приклад можна навести т.зв. "Вахтовий метод", коли професори з мегаполісної освіти, змінюючи один одного, працюють "у провінції".

З іншого боку, зазначені види влади можуть здійснюватися і в неправильних і навіть паразитарних формах. Наприклад, адміністративна влада може перетворитися лише на засіб самообслуговування бюрократичного класу. Фінансова потужність може бути представлена ​​лише у формі "семібанкірщіни", яка обслуговує інтереси двох-трьох десятків найбагатших сімейних кланів. Інформаційна влада може представляти собою лише консенсус медіакратія, що представляють інтереси тих же самих сімейних кланів. Нарешті, інтелектуально-інструментальна влада наукового співтовариства може так і залишитися потенційної, якщо розрізнені і конкуруючі між собою науково-викладацькі кадри готові виконувати лише сервільні функції по відношенню до вище перерахованих контингентам.

Як податковий центру муніципальне утворення метрополісного типу акумулює і мобілізує більш-менш значні фінансові кошти. Інша справа, що величезна частка цих надходжень спрямовується до федерального бюджету і. отже, не може бути використана в момент вступу безпосередньо на місці. Як би там не було, за вирахуванням грошової маси, що надходить у федеральний бюджет, муніципальне утворення метрополісного типу є самим благополучним з точки зору фінансового забезпечення порівняно з "залишковою територією" даного суб'єкта федерації.

Як бюджетний центр муніципальне утворення метрополісного типу виконує двояку роль: по-перше, воно виступає в якості фінансового донора по відношенню до підлеглих маложиттєздатні територіальним колективам. По-друге, воно може виконувати роль розумного кредитора по відношенню до деяких найбільш перспективним муніципальним спільнотам. У першому випадку використовується такий бюджетний інструмент як дотація, тобто безоплатна і безповоротна передача фінансових коштів. У другому випадку більш доречна субсидія, тобто зворотна (іноді і возмездная) передача грошових ресурсів (див. § 1.17. наст. видання).

Функції банківського центру територіальний колектив розглянутого типу виконує лише остільки оскільки в ньому діє відносно автономна система кредитних установ. Іншими словами, мова йде не про двох-трьох, "самодостатніх" і малопрозорий один для одного фінансових установах, а про стійку структурі фінансових потоків як між самими цими установами так і між зазначеними установами, з одного боку, та їх різноманітними клієнтами, з іншого . Лише в цьому випадку, територіальний колектив розглянутої моделі дійсно має у своєму розпорядженні деякими ресурсами фінансової влади.

Свій потенціал як державно-адміністративного центру колектив метрополісного типу може реалізувати лише в контексті дійсно федеративної держави. Це передбачає вміння місцевої адміністрації одночасно забезпечити дотримання федеральних соціально-економічних стандартів та захист інтересів даного конкретного муніципального освіти. У реальній дійсності місцева влада в колективі метрополісного типу майже завжди виконує сервільні функції по відношенню до федерального центру. Отже, захист інтересів місцевих громадян часто виявляється "питанням місцевого значення".

Набагато краще колективи метрополісного типу реалізують функцію інформаційного центру. Зі зрозумілих причин жителі суб'єкта федерації виявляють значний інтерес до того, що відбувається у відповідному обласному чи республіканському центрі. Федеральні ЗМІ часто зберігають свою конкурентоспроможність по відношенню до місцевих ЗМІ лише з об'єктивних причин, оскільки перші мають набагато більш потужними технічними, фінансовими та кадровими ресурсами. У тій мірі, в якій місцеві ЗМІ все більше усвідомлюють значення незалежності та неупередженості інформації, вони стають джерелом влади відносно автономним не тільки по відношенню до місцевої бюрократії і фінансово-промисловим групам, а й по відношенню до федеральних медіакратії.

Нарешті, найбільш дискусійним є науково-освітній потенціал колективів метрополісного типу. У багатьох з них він залишається незатребуваним. У ситуації, коли регіональна наука й вища школа вражені виразкою комерціалізації, вони виконують лише сервільні функції по відношенню до "істеблішменту". У цих умовах регіональні науково-викладацькі спільноти не тільки не здатні реалізувати свої політичні ресурси, вони часто навіть не усвідомлюють, що є потенційними носіями влади особливого типу.

2.1.2 Колектив суб-метрополісного типу

Між муніципальними утвореннями метрополісного і субметрополісного типу спостерігається рефлексивна взаємозв'язок. Інакше кажучи, дані види територіальних колективів не існують одне без одного. Кожен великий обласний або республіканський центр передбачає наявність більш-менш великої приміської зони, яка в даному разі є функціональним продовженням даного міста. З іншого боку, сам цей великий місто можна розглядати як своєрідний центр з обслуговування потреб населення приміської зони. Інакше кажучи, не тільки "метрополіс" експлуатує приміську зону, а й остання - хоча й у меншій мірі - експлуатує перший. Зокрема, приміська зона (приблизно в радіусі 100 км від метрополіса) здатна отримувати "безкоштовні послуги" за рахунок т.зв. екстернального ефекту, викликаного концентрацією в Метрополісі основних контингентів влади (див. § 2.1.1.наст. видання).

У міру посилення процесу урбанізації передмістя великого обласного центру стає все більш привабливим як "спальної зони" для заможних городян метрополіса. Відповідно, збільшується прибутковість непрямого оподаткування у приміській зоні. При деяких передумови передмістя може стати і кращим як "місце прописки" (31апо'огт) для юридичних осіб з метрополіса. Для цього однак, необхідно, щоб податковий прес в передмісті був менш обтяжливим, ніж у Метрополісі.

Слід враховувати і фактор неминучою конкурентної боротьби між окремими сателітами метрополіса. Зокрема, якщо цукеркове приміське співтовариство (наприклад, найближче місто-супутник) раніше за інших потурбувалося про поліпшення основної транспортної артерії і телекомунікацій, то воно може забезпечити собі довгострокові переваги в якості "внутрішнього податкового оазису" для фінансово-промислових груп відповідного суб'єкта федерації.

Серед безперечних переваг цієї моделі у порівнянні з вже розглянутої є більш висока активність молоді приміської зони (особливо у сфері підприємницької діяльності, а також в галузі запитання освітніх послуг великого міста). Але проблема полягає в тому, щоб молодь передмістя, "закріпившись" в обласному або республіканському центрі, не втратила зв'язок з рідним приміським муніципальним освітою. В іншому випадку, гуманітарний капітал передмістя буде лише виконувати функцію "оновлення кадрів" у відповідному обласному чи республіканському центрі.

Однією з основних проблем "субметрополісного" територіального колективу є хибне свідомість власної "несамодостатності". Чим ближче до "Метрополіс", тим важче приміському спільноті увірувати в значимість своїх власних ресурсів і подолати, тобто синдром сателіта. Фактично мова йде про необхідність усвідомити дуалістичну природу спільнот розглянутого типу. З одного боку, приміський територіальний колектив і справді зацікавлений у тому, щоб залишатися функціональним продовженням відповідної обласної чи республіканського центру. Але з іншого боку, як політичне локальне співтовариство даний колектив зацікавлений в тому, щоб мати незалежні від обласного (республіканського) центру ресурси, які одночасно можна використовувати як засіб політичного тиску у взаємовідносинах з іншими муніципальними утвореннями, включаючи і панівний у даному регіоні метрополіс. Об'єктивно такими незалежними ресурсами можуть стати кадри фахівців у галузях життєдіяльності, складових фактично "природну монополію" зазначених територіальних колективів. Перш за все йдеться про авто-і залізничників, енергетиках, фахівців у галузі телекомунікацій, будівельниках, а також - не в останню чергу, про фахівців у галузі сільського та лісового господарства. Ясно, що від якості саме цих кадрів багато в чому залежить і якість життя у самому Метрополісі. А якщо це так, то метрополіс повинен пройти свою половину шляху у справі підготовки, оснащення та соціального забезпечення зазначених професійних груп.

2.1.3 Портове місто

Дана модель дозволяє як би в "чистому вигляді" проаналізувати принцип зовнішньоторговельної спеціалізації, або принцип експортної орієнтації, рекламований нині як панацею від усіх бід муніципальних утворень Росії. Перш за все, слід зазначити, що принцип зовнішньоторговельної спеціалізації гранично прагматичний: важливий процес торгівлі, а не її зміст або ціль. Об'єктивно територіальні колективи, сумісні з даною моделлю, є "природною зоною" компрадорського капіталу. Оскільки зазначений капітал за визначенням ворожий до законодавства "країни перебування", то модель морського міста-порту зазвичай є і природною зоною т.зв. екс-кримінального капіталу, тобто капіталу, "легалізованого" заднім числом.

Разом з тим, сам по собі принцип зовнішньоторговельної спеціалізації нейтральний: багато чого залежить від номенклатури, по-перше, експортованих товарів і, по-друге, що імпортується. Територіальний колектив розглянутого типу, якщо він є просто перевалочний пункт, не може власними зусиллями змінити структуру ні імпорту, ні експорту. Однак у тій мірі, в якій морське місто-порт одночасно є промисловим центром, він може бути зацікавлений частини своєї промислової спеціалізації зміні як структури імпорту, так й експорту. Більш того, якщо промислова продукція розглянутого колективу не цілком конкурентоспроможна, може з'явитися зацікавленість і в частковій переорієнтації порту на обслуговування внутрішніх потреб, тобто, в першу чергу, національної промисловості.

Серед переваг цієї моделі слід відзначити особливу якість населення, для якого характерно те, що можна назвати "відкритим свідомістю". Ксенофобія, або її оборот (почуття національної переваги) несумісні з панівними тут способами життєдіяльності. Об'єктивно населення таких територіальних колективів є інтернаціональним. Тут висока ступінь взаємовпливу культур і навіть різних цивілізацій, тому місцеві жителі часто поєднують високий творчий потенціал і прагматичність, тобто те, що в інших умовах з'єднується рідко.

Недоліки даної моделі є продовженням її достоїнств. Зважаючи властивого для даної моделі прагматизму населення та плюралізму ідеологій розробка єдиної соціально-економічної політики легко може виродитися в "будівництво Вавилонської вежі". Іншими словами, місцева влада в рамках розглянутої моделі, володіючи значними ресурсами для тактичного керівництва, має мало шансів для ухвалення стратегічних рішень на власній основі, сумісних з глибинними національними інтересами "країни перебування".

2.1.4 Транспортний вузол

У відомому сенсі дана модель є "сухопутним" аналогом моделі морського міста-порту. Тим не менш, модель російського транспортного вузла є більш диференційованою. В усякому разі, її компрадорський і космополітичні характеристики нескінченно убувають по мірі того, як модель транспортного вузла, що додається до конкретних територіальним колективам, пересувається з зовнішньої периферії держави вглиб території. Дифференцированность розглянутої моделі виявляється і в тому, що вона допускає внутрішню класифікацію. Так, можна виділити, принаймні, два варіанти такої моделі:

(1) плюралістичної модель транспортного вузла і (2) сингулярна модель транспортного вузла

У першому випадку відповідне співтовариство диверсифікує свої стратегічні переваги за допомогою замикання на себе потенційно можливих транспортних потоків, наприклад, за такою схемою:

"Залізничний вузол + автодорожній вузол + міжнародний аеродром + потужний річковий порт (якщо місто розташоване на судноплавній ріці)".

У другому випадку зазначене співтовариство концентрує свої зусилля на одному єдиному напрямку, наприклад, є лише залізничним або тільки річковим транспортним вузлом і т.п. Слід зазначити, що сингулярний варіант розглянутої моделі не обов'язково є найгіршим з двох. За певних умов найгіршим може виявитися саме плюралістична модель транспортного вузла, наприклад, коли є аеропорт, але "туди нікому не потрібно" або є річковий порт, але немає замовлень для комерційних перевезень.

Багато чого залежить від того, чи здатні муніципалітети розглянутого типу, по-перше, усвідомити свій статус об'єктивних посередників між муніципальними утвореннями, які можуть бути дійсно з'єднані за допомогою даного транспортного вузла. По-друге, багато чого залежить від суб'єктивної спроможності місцевих керівників забезпечити зустріч в даному транспортному вузлі зацікавлених один в одному контрагентів з інших муніципальних утворень, (наприклад, за допомогою створення умов для постійних представництв і т.п.)

Як би там не було, муніципалітети розглянутого типу об'єктивно повинні бути зацікавлені у розвитку власної кредитної системи, і телекомунікацій. Це зрозуміло, оскільки будь-який вид посередництва в кінцевому підсумку зводиться до фінансового посередництва, тобто перш за все до надання банківських послуг. Таким чином, в рамках моделі транспортного вузла рано чи пізно виникає необхідність створення та розвитку власної системи фінансових установ.

2.1.5 Університетський місто

Університетський місто рідко буває тільки університетським. Зазвичай такі міста одночасно - і не в меншій мірі - представляють собою великі промислові, фінансові, комунікаційні центри. Тим не менш, є причина виділити "університетське місто" як самостійного типу муніципального освіти. Беручи до уваги виняткову мобільність гуманітарного капіталу, тобто освічених і висококваліфікованих фахівців, є принципова можливість нарощувати такий капітал всюди (крім зони екологічного лиха). Для цього навіть у самих несприятливих територіальних колективах (див. § § 2.1.7. -2.1.13) Можна використовувати, наприклад т.зв. вахтовий метод використовуючи строкові (тимчасові,) послуги запрошених фахівців.

Достатня концентрація таких людей у певному місці і в певний час (наприклад, в літні місяці) здатна протягом двох-трьох поколінь перетворити на освітній центр будь-яке "глушині".

Таким чином, будь-муніципальне утворення в принципі може взяти стратегічний курс на набуття базових характеристик моделі "університетський місто". Можна навести й відповідні історичні приклади, наприклад, місто Іркутськ з його початковим "декабристським" гуманітарним капіталом.

Одного разу ставши центром освітніх послуг, місцеве співтовариство стратегічно підвищує свій бар'єр виживаності, оскільки будь-яка держава, що претендує на статус цивілізованої, не може не підтримувати національні університетські центри. З іншого боку, дана модель відрізняється відносною стійкістю до перепадів внутрішньої економічної кон'юнктури. Правда, ця стійкість проявляється лише на тому етапі, коли муніципальне утворення розглянутого типу починає розвиватися вже на власній основі. Зокрема, мова йде про необхідність налагодити незалежну, надійну і диференційовану мережу міжнародних контактів з іншими університетськими центрами, передусім Європи. Справа в тому, що наукове співтовариство космополітичною в хорошому сенсі цього слова і отже, в найменшій мірі піддається впливу кон'юнктурних перепадів національної економіки. Звідси, університетські міста здійснюють свої вузівські зв'язку в автономному режимі, щодо незалежному від тих факторів, які не мають прямого відношення до науки чи освіти.

2.1.6 Місто-курорт

Дана модель характеризується різкими перепадами життєдіяльності всього муніципального співтовариства. Проблема полягає в тому, що в т.зв. мертвий сезон життя тут фактично завмирає. І чим північніше або на схід (всередині Росії) розташований такий територіальний колектив, тим тривалішим і тягостнее період "мертвого сезону".

Як правило, спроби домогтися цілий рік курортного сезону в умовах Росії не призводять до задовільних результатів. Звідси, виникає необхідність розробки подвійного режиму функціонування таких колективів. Коль скоро в мертвий сезон бюджет муніципального освіти розглянутого типу, а також сімейні бюджети вже не можуть поповнюватися за рахунок зовнішніх фінансових ресурсів (перш за все купівельної спроможності туристів), то слід наполегливо шукати внутрішні джерела фінансування.

Враховуючи, що міста-курорти часто відрізняються особливою демографічною структурою з переважанням, по-перше, осіб пенсійного віку і, по-друге, незайнятого молодого населення, одним із способів згладжування перепадів життєдіяльності такого спільнот може стати програма взаємопов'язаного розвитку системи послуг (з особливим урахуванням потреб осіб старшого покоління) і системи вищої освіти.

Іншим способом подолання синдрому міжсезоння може стати активна політика муніципалітету, спрямована на те, щоб зробити дане муніципальне утворення привабливим для проведення регулярних міжнародних симпозіумів. При цьому тематична спрямованість таких міжнародних з'їздів не має принципового значення. Зрозуміло, що цю стратегію неможливо реалізувати без відповідної екологічної програми. Це, в першу чергу, передбачає більш високу, ніж у середньому по країні, екологічну культуру місцевого населення. Таким чином, стратегія розвитку системи вищої освіти і стратегія залучення представників іноземних або міжнародних організацій взаємно підсилюють один одного в тому сенсі, що пріоритетним напрямком розвитку такого колективу стають екологічні та еколого-інформаційні програми.

Серед фінансових труднощів міста-курорту слід виділити не стільки проблему акумуляції, скільки проблему мобілізації грошових коштів, насамперед фізичних осіб, накопичених останніми за період "гарячого сезону". За допомогою продуманої системи ощадного ціла або кооперативних банків муніципалітет такого міста міг би мобілізувати достатні кошти для реалізації однієї з наведених вище стратегій розвитку.

2.1.7 Колектив з "надлишкові" групами населення

Аналіз даної моделі необхідно починати з поняття "надлишкові групи населення". Дане поняття допускає, принаймні, двояку інтерпретацію, а саме: соціологічну та економічну. Так, для соціолога термін "надмірна група населення", ймовірно, буде представляти собою малозрозуміле поєднання, принаймні, до тих пір, поки мова йде про такі групи (наприклад, військовослужбовців, що підлягають звільненню у запас), які так чи інакше залучені до структуру стабільних соціальних зв'язків. Це означає, що в контексті соціальних відносин будь-яка така група виконує певну функцію і вже, тому не може бути "надлишкової". Як не сумно, але навіть антигромадські клани й угруповання виконують як би "за сумісництвом" і соціальну роль, оскільки виправдовують необхідність утримання кадрів правоохоронних органів, судової системи, пенітенціарних установ і т.п.

Навпаки, для економіста критерій "надмірності" гранично зрозумілий: надлишкової буде будь-яка соціальна група, яка не в змозі забезпечити своє власне існування. У контексті ринкової економіки йдеться, зрозуміло, про фінансовий самозабезпеченні. Таким чином, з точки зору економіста (особливо монетаристського спрямування) "надлишкові 'можуть бути будь-які верстви населення, результат праці яких залишається" незатребуваним ", тобто не знаходить грошової форми. Зокрема, послідовна дерегуляція економіки може призвести до того, що якийсь постійний відвідувач нічного казино може бути дійсно корисним економічним агентом, у той час як цілий шахтарський регіон фактично перетворюється на "чорну діру" державного бюджету. Як би там не було, чисто економічна інтерпретація "надмірності населення" навряд чи сприяє довгостроковому вирішення проблем колективів розглянутого типу.

Таким чином, в рамках розглянутої моделі можна виділити принаймні, два види колективів: (1) Муніципальне освіту з надлишковими продуктивними групами населення і (2) муніципальне утворення з надмірними непродуктивними групами. Шахтарські міста в зоні збиткового вуглевидобутку, риболовецькі селища в умовах "самофінансування" і т.п. будуть належати до першого виду. Навпаки, військові містечка, науково-дослідні містечка будуть ставитися до другого виду "надлишкових" утворень. Ясно, що реструктуризація колективів першого виду повинна проходити інакше, ніж реструктуризація колективів другого-виду.

Однак є й спільне завдання такої реструктуризації. Вона полягає в тому, щоб зберегти саму інфраструктуру, визначень рівень урбанізації таких територіальних утворень. Саме малі міста та селища міського типу як самий тривіальний тип мінімуму урбанізації являють собою основу російської державності. Тому "масовий результат 'населення з малих міст Росії під приводом" надмірності "на наш погляд, означатиме колапс всієї російської цивілізації.

З іншого боку, ніхто не може в демократичній державі забороняти людям залишати т.зв. безперспективні регіони, якщо останні до того ж публічно обліховани та представниками федеральних властей, і ЗМІ. Вихід на наш погляд лежить через планомірне та довготривалий розвиток у цих муніципальних утвореннях т.зв. третинної економіки, тобто сфери послуг. Не секрет, що багато офіцерів запасу успішно освоїли комерційну діяльність, а багато раніше "чисто" наукові співробітники тепер стали викладачами вузів.

Складніше йде справа, з "надлишкові" шахтарями, рибалками, хіміками і т.п. Справа в тому, що продуктивні соціальні групи (тобто фахівці робітничих професій) в силу соціально-класових особливостей часто відривають цінності фахівців сфери послуг. Справа не тільки в тому, що важко уявити справжнього шахтаря чи рибалки в якості перукаря. Справа в тому, що сама сфера послуг, по-перше, переживає кризу і, по-друге, зосереджена, як правило, в більш благополучних територіальних утвореннях. У всякому разі, перукарі, масажисти і т.п. як особливі страти населення навряд чи будуть затребувані в колективах розглянутого типу.

Інша річ, направити основну масу вивільняються шахтарів у сферу підтримки та розвитку інфраструктури не стільки відповідного містечка, скільки всього регіону (= суб'єкта федерації). Це означає необхідність створення передумов для підвищення мобільності таких груп населення. При дотриманні цих умов звільняються фахівці робітничих професій без особливого збитку для соціально-класових традицій можуть стати дорожніми робочими, енергетиками, зв'язківцями та іншими фахівцями, які працюють вахтовим методом.

2.1.8 редкозаселенние територія

Перш за все, слід визначити два різних типи редкозаселенние. По-перше, редкозаселенние може означати якийсь демографічний дефіцит, тобто буквальний недолік людських ресурсів для задовільного освоєння даної території. У цьому сенсі редкозаселенние є більшість суб'єктів федерації в Сибіру і на Далекому Сході.

По-друге, редкозаселенние, навпаки, може бути результатом оптимізації демографічного преса відповідно до кліматичних, пріродохозяйственнимі та іншими умовами відповідного регіону. Так, редкозаселенние регіонів Крайньої Півночі Росії зовсім не обумовлена ​​"недоліком людей '. Адже тундра чисто екологічно не може" вмістити "(= прогодувати) великі урбанізовані центри.

Таким чином, в рамках розглянутої моделі слід розрізняти як мінімум (1) демографічно недостатньо освоєні території і (2) демографічно гранично освоєні території. Перший вид, як правило, включає в себе регіони, багаті природними ресурсами і - що дуже важливо - сумісні з нормальним ритмом і стилем життя людини (наприклад Приамур'я). Другий вид включає в себе регіони, в яких панують т.зв. екстремальні умови життя (наприклад, Крайня Північ). Нарешті, в реальності існують і такі територіальні колективи, які знаходяться в "сірій зоні" між двома зазначеними "чистими типами" моделі (наприклад, Камчатка і Сахалін). Колективи останнього типу в даний час піддаються впливу будь-яких соціально-економічних чинників, які піддаються інтерпретації як з точки зору нестачі населення, так і з точки зору його відносного надлишку. Тим не менше, немає непереборних причин зараховувати муніципальні освіти "сірої зони" в категорію територій з екстремальними умовами життя і. отже, створювати умови для "видавлювання" населення Камчатки. Сахаліну і Курил на "материк".

Об'єднання в рамках єдиної моделі таких несхожих "редкозаселенние колективів" пояснюється тим, що для даної моделі в цілому характерний вкрай низький подушний дохід. При цьому мова йде про тотальну характеристиці: переважна частина населення живе в умовах саме абсолютистами НЕ відносної бідності. Іншими словами, місцеві жителі в рамках даної моделі знають лише те, що вони бідні, але не знають, до якої міри, оскільки на місцях відсутні більш-менш значні референтні соціальні групи, рівень доходів яких приблизно відповідає середньому показнику по країні.

Отже, для колективів зазначеного типу нехарактерна яскраво виражена соціальна поляризація. З одного боку, це можна розглядати як унікальне перевага даної моделі. Адже колектив, всередині якого немає соціально антагоністичних груп, має дуже високі мобілізаційні потенціалом. Отже, значними політичними ресурсами володіє і місцева влада. Досить знайти мета зрозумілу одній людині, як вона стає зрозумілою і всьому місцевій громаді.

З іншого боку, відсутність соціальної поляризації означає відсутність грошових коштів хоча б у якийсь (щодо вагомою) частини населення. Адже цивілізація в сенсі доброчесності, передбачуваності і стабільності соціальних відносин завжди заснована на повазі чужої власності. Однак поняття "чужа власність" саме по собі вдруге, тобто грунтується на розумінні того, що існує, перш за все "моя власність". Як би там не було важко поважати чужу власність там, де відсутні різноманітні, але внутрішньо однорідні групи власників.

2.1.9 Спільнота з аномальною демографічною структурою

Мова йде про колективи, які суміщають відразу два тривожних соціальних феномена: (1) структурний демографічний "надлишок" і (2) структурний демографічний "дефіцит". Так. всяка половозрастная асиметрія може бути витлумачена двояко: і як надлишок, і як недолік. Зокрема, стосовно одного й того ж колективу (наприклад, кавказького аулу) можна говорити як про "переважання" жінок, так і "браку" чоловіків. Або розглянемо іншу ситуаціях демографічні показники середньо села можна інтерпретувати як у термінах нестачі працездатного населення, а можна "пояснити" і як "надлишок" осіб пенсійного віку.

Це не просто "гра словами". Адже залежно від того, в яких термінах пояснюється зазначена ситуація, радикально змінюється і спосіб вирішення проблеми. Одна справа розглядати пенсіонерів як безумовну тягар для державного та місцевого бюджету, і зовсім інша справа створювати нові робочі місця спеціально для різних категорій пенсіонерів. Одна справа розглядати молоде покоління в контексті т.зв. молодіжної злочинності (в контексті "конфлікту батьків і дітей") і. отже, ратувати за розвиток системи каральних органів. Зовсім інша справа ставитися до молоді як гаранта майбутнього розвитку Росії і, отже, планомірно й наполегливо створювати для молоді прийнятні умови для освіти, трудової активності та дозвілля.

Демографічні диспропорції самі по собі нейтральні, але за певних соціально-економічних умовах вони можуть приводити до тривожних соціальним аномалій. Так, надлишок жіночого населення, зокрема на Кавказі або в среднерусским "місті ткаль", об'єктивно сприяє завищену самооцінку серед нечисленного чоловічого населення. У таких умовах, виникають "звичаї", коли сходити за водою є справою негідною "справжнього чоловіка". Поступово в результаті будь-яка продуктивна діяльність набуває "жіноче обличчя", "чоловік" ж залишає за собою лише право гасити свій комплекс надмірності. У деяких колективах чоловіки реалізують це "право" за допомогою регресу в інфантилізм. тобто за допомогою фатальних ігор в "війну", "мафію" і т.п. В інших - нечисленне чоловіче населення з ранку до вечора перебуває під впливом т.зв. російського наркотику.

Як не парадоксально, проблема навряд чи вирішується за допомогою кількісного вирівнювання чоловічого і жіночого контингентів в загальній структурі населення муніципалітету. Ймовірно, більше шансів на успіх матиме локальна інверсія диспропорції. Іншими словами, всередині місцевого співтовариства із загальним переважанням жіночого населення повинні бути створені мікро-регіони з протилежного демографічною структурою, тобто, наприклад, з переважанням чоловічого населення. Такі Мікрорегіони можуть стати каталізатором позитивних змін в місцевому господарстві.

2.1.10. Колектив з асиметричною структурою господарства

Головний зміст даної моделі розкривається за допомогою трьох базових термінів, а саме: (1) первинна економіка, (2) вторинна економіка і (3) третинна економіка. У сукупності дані поняття символізують три послідовні стадії економічного процесу Первинна економіка являє собою початкову стадію виробництва з видобутку його первинних компонентів і багато в чому збігається з поняттям "видобувна промисловість + сільське і лісове господарство". Вторинна економіка фактично збігається з поняттям "обробна промисловість". Нарешті, третинна економіка як найбільш складне поняття включає в себе "сферу торгівлі, послуг та фінансово-банківської діяльності".

Слід підкреслити, що в нормальній національній економіці кожний наступний вид економіки спирається на попередній, і без такої опори неможливий. На перший погляд, тут можливі виключення: відомо, наприклад, у розвинених країнах Заходу частка первинної економіки в структурі національного господарства в сучасну епоху, як правило, незначна. Однак, якщо згадати про ТНК, то однією з функцій цього феномена є якраз безумовна інтеграція добувної промисловості країн третього і другого (= СНД) "світів" в структури національних економік країн Заходу.

Отже, на макроекономічному рівні зазначені види економіки тісно взаємопов'язані і "плавно переходять один в одного". Однак на рівні муніципальних утворень часто функціонують або окремі фрагменти одного з видів (наприклад, тільки вуглевидобувні підприємства), або вказані "економіки" представлені, по-перше, вкрай асиметрично, по-друге, випадкової сукупністю зв'язків. Так, в останньому випадку олігополісная структура місцевого господарства може охоплювати лише фрагменти первинної та вторинної "економік", наприклад, може, бути представлена ​​вугледобувними підприємствами (первинна економіка) і текстильними підприємствами (вторинна економіка). Хоча зазначені галузі побічно недаремний один для одного, вони безпосередньо не пов'язані в єдиний технологічний ланцюжок.

Таким чином, економічна асиметрія муніципального освіти може проявлятися двояко:

(1) якщо місцеве господарство представлене лише якимось одним видом виробничого циклу (наприклад, тільки первинної економікою), то в прикордонному випадку вся виробнича діяльність може бути зосереджена в рамках єдиного. або т.зв. містоутворюючого підприємства; іншими словами, в цих умовах немає об'єктивних передумов для взаємодії кількох центрів господарської і тому також і політичної активності; олігополісная структура як така відсутня, оскільки всі соціально-економічне забезпечення колективу знаходиться під контролем зазначеного монополіста;

(2) навпаки, якщо місцеве господарство представлене щонайменше двома видами виробничого циклу (наприклад, вторинна економіка + третинна економіка), то є об'єктивні передумови для виникнення бінарної олігополісной структури; в якійсь мірі тут доречно говорити про наявність двох і більше містоутворюючих підприємств і, відповідно, про наявність двох або більше центрів соціально-політичної активності.

Отже, другий вид асиметрії (тобто бінарна або плюральним олігополісная структура господарства) є кращим з точки зору не лише економічного. а й соціально-політичного розвитку громади. Це слід відзначити особливо зважаючи порочної практики держав, тобто перехідного періоду розвивати тільки сферу третинної економіки. Справа в тому, що третинна економіка без відповідної опори на національні первинну і вторинну економіки фактично означає функціонування господарства в рамках т.зв. компрадорського капіталізму.

Теоретично можна допустити, що якесь муніципальне утворення дійсно перетворюється в національний фінансовий центр субрегіонального значення без попереднього розвитку підприємств первинної або вторинної економіки. Однак навіть у цьому випадку місцева фінансово-банківська система переважно буде обслуговувати зовнішні для даного муніципалітету інтереси і потреби. У гіршому ж випадку така система буде лише обслуговувати місцеву фінансову (але не промислову) олігархію.

Таким чином, олігархія може бути дійсно корисним фактором економічного та соціально-політичного розвитку лише в складній системі, що поєднує кілька (принаймні, дві) щодо ворожі один одному олігополісние структури (наприклад, олігархію в лоні первинної економіки + олігархію в лоні третинної економіки та тощо) Така господарська структура об'єктивно сприяє і поляризації політичного життя в даному муніципальному освіті, включаючи і природне оформлення т.зв. системи стримувань і противаг. Іншими словами, в цих умовах поступово визрівають передумови для "локальної двопартійної системи" громадянського представництва та більш-менш ефективного управління.

2.1.11 Колектив з малопрозорий структурою господарства

Дана модель охоплює такі колективи, в яких тіньова економіка фактично порівнянна з офіційною, т.зв. прозорою економікою (або навіть переважає над нею). З іншого боку. дана модель структурно пов'язана з попередньою, оскільки олігополія (= асиметрія) місцевого господарства в Росії часто носить латентний характер. Інакше кажучи, в таких колективах олігархія існує і діє, але вважає за краще залишатися в тіні.

Як вже зазначалося, серед базових понять, дозволяють осмислити специфіку даної моделі, зазвичай використовують вельми аморфні терміни, типу "тіньова економіка", або "чорний ринок". Перше поняття представляється більш привабливим. На відміну від підпільних цехів т.зв. тіньової економіки ринок - навіть якщо він "чорний" - вже не може бути абсолютно непрозорим (тобто чорним) для покупців і. отже, стає частково прозорим для правоохоронних органів.

Звідси поняття "чорний ринок" (= форми, методи і динаміка нелегальних трансакцій) все-таки не може бути вихідним. З іншого боку, для топічної моделі не може бути базовим і його антонім, тобто "Білий ринок" (= легальні форми і методи торгівлі). На відміну від теоретичного (і - в межах юриспруденції - нормативного) підходу топіка як вчення про повторюваних "загальних місцях" (= прикладах) спирається на соціальний факт, а не на правило. Звідси, центральним поняттям в рамках розглянутої моделі буде термін "сірий ринок" (тобто панівна в Росії система напівлегальної торгівлі).

У відомому сенсі можна стверджувати, що розглянута модель є універсальною, оскільки в умовах сучасної податкової політики в Росії та "білий ринок" (милостива утопіями "чорний ринок" (панування кримінального елементу) хоча і з різних сторін представляють собою "шлях в нікуди". Як би там не було, найголовнішу функцію місцевих спільнот, а саме підтримку і розвиток життєздатності місцевого колективу можна забезпечити лише за допомогою активних дій в "сірій зоні" економічних відносин.

Разом з тим, "сірий ринок" за визначенням не має чіткого відмежування, перш за все від "ринку чорного". Це означає, що "входження до місцевої влади" протипоказано тим, хто вважає за краще працювати в білих рукавичках. З іншого боку, чим активніше муніципалітет спирається на напівлегальні форми і методи реалізації своїх повноважень, тим вище ймовірність "адміністративного зриву" в сферу суто кримінальних операцій. Рано чи пізно це може призвести до зрощення адміністрації з місцевими кримінальними структурами.

Звідси, місцева адміністрація з метою збереження незалежності від антисоціальних угруповань повинна бути зацікавлена ​​в тому, щоб перемістити центр ваги своєї напівлегальної активності в прикордонну зону між "білим і сірим ринками". Відповідно, вона повинна уникати зону між "сірим і чорним ринками", тобто повинна утримуватися від таких дій, які мають явний кримінальний аспект. Окремо слід розглянути питання про "чорний ринок", у подробиць про місцеву "тіньовій економіці", в цілому. Коль скоро ліквідація такого обширного соціального феномена неможлива - або "можлива" лише на рівні милостивого моралізаторства, то залишаються дві принципові альтернативи:

(1) негласне співробітництво представників легальної влади з носіями влади нелегальною. Як було сказано вище, така "кооперація" в кінцевому підсумку посилює кримінальні структури і. відповідно. послаблює легальну владу (передусім її авторитет і легітимність);

(2) локалізація зони кримінальної активності при одночасному створенні умов для того, щоб "королі чорного бізнесу" були зацікавлені у переході на легальні чи напівлегальні форми соціально-економічної активності. Зрозуміло. соціальна реабілітація основної маси агентів "чорного ринку" передбачає активність і наполегливість легальної влади в тому. щоб різко знизити привабливість (напів) кримінальних форм і методів господарської діяльності. Наприклад, має бути забезпечено різке зниження прибутковості (або зростання ризику) таких форм "господарської активності", як організована проституція, наркобізнес, викрадення людей з метою викупу, незаконна торгівля зброєю і т.п.

2.1.12 Колектив з переважанням імітаційних форм господарства

Оскільки імітація економічної активності як довготривалий стиль економічної поведінки неможлива в області первинної економіки, вкрай двозначна в рамках вторинної економіки то її епіцентр об'єктивно зосереджений лише в третинної сфері виробництва (див. § 2.1.10). Тому можна стверджувати, що розглянута модель є лише співтовариства з переважанням третинної економіки. Така спільнота є вельми еластичну модель. На одному її полюсі можуть перебувати дійсні фінансові центри (наприклад, Лондон, Париж, Франкфурт і т.п.), на іншому - центри компрадорського капіталу (наприклад, столиці деяких держав франкофонной Африки). Нижче буде розглянуто як раз "компрадорський" варіант даної моделі.

Що стосується імітаційних форм третинної економікою, насамперед, слід розрізняти дві несхожі один на одного форми імітації, а саме:

(1) імітацію як наслідування, копіювання, "клонування". Даний вид імітації є цілком пересічний отже, необхідний фактор економічного життя (наприклад, франчайзинг). Інша справа, що панування франчайзингу в кінцевому підсумку підриває економічну самобутність країни і

(2) імітацію як мімікрію камуфляж як спосіб "подачі" чогось двозначного або взагалі непотрібного як щось респектабельне або навіть чудове. В якості прикладу можна навести "економічних" агентів в області Гербалайфу і т.п.

Якщо перший тип імітації завжди передбачає перехід до другого, продуктивної етапу, тобто дублювання економічної активності т.зв. референтної компанії (наприклад. фірми "Швеппс" або "Кока-коли"), то другий тип імітації завжди самодостатній. тут не спостерігається ніякої соціально-корисної активності. Мова йде, наприклад, про широко відомих росіянам пірамідах типу "МММ", компаній багаторівневого маркетингу, і т.п. Іншими словами, це все щось дуже невизначене, що може викликати ентузіазм лише обіцянками неадекватно високих заробітків. Надії ніколи не виправдовуються, але у певної категорії осіб т.зв. люмпеноідного типу (див. нижче) вони щоразу відроджуються від обіцянок вже інших інтернаціональних компаній.

Слово "інтернаціональний" представлено курсивом невипадково. Всі ці компанії є не що інше, як перманентну диверсію деяких транснаціональних корпорацій проти національного капіталу Росії, особливо проти національного підприємницького капіталу. На перший погляд, компанії багаторівневого маркетингу і т.п. надають шанс "енергійним, заповзятливим людям": хтось із них дійсно отримує "роботу в офісі" і прийнятне грошове утримання. Однак основна маса "гербалоідов" займається лише тим, щоб дезорієнтувати якомога більше нормальних "аборигенів", зайнятих дійсно корисною працею, тобто працюють у сфері первинної або вторинної національної економіки.

Ясно, що саме первинна і вторинна економіки є природною цитаделлю національного підприємницького капіталу. тому саме ці її види являють собою природну мішень для філій деяких найбільш агресивних ТНК. Сенс цієї квазіекономіческой агресії зводиться до своєрідного перехоплення та дезорієнтації національних кадрів. Гербалоід як соціально-психологічний тип зазвичай страждає завищеною самооцінкою, що робить його нездатним побачити свій реальний шанс в галузі національного виробництва. З іншого боку, в гонитві за ускользающими високими заробітками гербалоід швидко втрачає свою колишню кваліфікацію і, отже, стає соціально даремним в принципі.

Звідси можна зробити висновок: співтовариство, в якому значна частина населення з надією шукає "роботу для тих, хто втомився від убогості в" безкоштовно "розповсюджуваних газетах, вже розтратив певну частину свого гуманітарного капіталу. Такий колектив втратить іще більше, якщо не знайде жорсткі засоби самозахисту проти імітаційних форм економічної активності (= всіляких дистриб'юторів скоєно непотрібних речей, а також активістів компаній багаторівневого маркетингу, мережевого маркетингу тощо)

2.1.13 Спільнота "люмпеноідного" типу

Дана модель на відміну від багатьох попередніх цікава тим, що з негативної сторони представляє собою переважно культурологічний масштаб. Слід відразу зазначити різницю між люмпеноідним стилем життя переважної частини місцевого співтовариства одного боку, і люмпенізованих стратами населення як такими, з іншого. Справа в тому, що переважання люмпенів і маргіналів у складі населення фактично означає загибель відповідного територіального колективу. Така спільнота не має власної бази для відтворення корпоративної виживаності, воно повністю залежить від милості чи безпечності більш-менш нормальних сусідніх колективів. У цьому контексті не може бути й мови про будь-яку "моделі". Інакше кажучи, модель власне люмпенетого типу в принципі неможлива. оскільки в такій ситуації "спільнота" як би знаходиться вже "по той бік більш-менш нормального колективу". Інакше кажучи, в ньому вже не діють критерії соціальної моралі і отже, неможливі відносно стабільні і передбачувані соціальні зв'язки.

Інша річ люмпеноідний стиль життя зовні цілком нормальних, часто навіть респектабельних людей. Місцеві спільноти люмпеноідного типу мають такі характеристики:

(1) відсутність позитивної соціальної самоідентифікації при невиправдано високій самооцінці на рівні індивідуального самосозанія; іншими словами, значна група місцевого населення нехтує країною свого вимушеного перебування, яка їх "не варта" і тому що б не трапилося з "цією країною", її "не шкода ";

(2) наявність у цій спільноті. по крайней мере. двох конфліктогенних зразків соціальної поведінки і отже, втрата єдиного масштабу для соціально допустимого стилю поведінки; даний вид люмпеноідності може бути наслідком зіткнення локальної культури (наприклад, язичницьких родоплемінних звичаїв) з більш потужної універсальної культурою (наприклад. з ісламською цивілізацією); соціокультурний конфлікт може бути і багатоступеневим (наприклад, він може діяти за такою схемою: родоплемінні звичаї - ісламська цивілізація - християнська цивілізація - комуністична ідеологія - комерційний неопаганізм "перехідного періоду" і т.п.); кожен "етап" даної схеми являє собою відносно нездоланний соціокультурний "надлом "на рівні як соціального так і індивідуальної свідомості; в результаті люмпеноідность як соціальний феномен являє собою" мозаїчне свідомість ", в якому химерно поєднуються дикі допотопні звичаї, елементи істинно релігійної свідомості (наприклад, ісламу або православ'я), догми комунізму," досягнення "сучасного телевізійного і інтернетівського неопаганізма і т.п.

(3) велика соціокультурна деградація відразу кількох соціальних класів і груп населениям культурологічної точки зору маніфестацією такої деградації є проникнення найбільш агресивних форм субкультури (насильство + наркотики + комерційний секс) в усі сфери життя даного політичного співтовариства;

У реальному локальному колективі дані характеристики можуть бути представлені як альтернативного окремо), так і кумулятивно (всі разом). Як не парадоксально, колективи люмпеноідного типу можуть володіти високим потенціалом гуманітарного капіталу при явно низьку якість соціальних зв'язків. Про високий потенціал таких колективів свідчить. як правило, (1) гіперактивність, характерна не тільки для молодого. але і зрілого покоління (2) апріорно критична установка. особлива обережність відносно можновладців (особливо в частині політичних і економічних експериментів); (З) прагнення до індивідуальної самореалізації і т.п.

Про низьку якість дійсних соціальних зв'язків говорить безправне становище дітей і жінок; самоусунення чоловічого населення від багатьох справді важливих проблем місцевого собщества (особливо в сімейно-побутовому плані); культ насильства безпринципності, обману, підступності й т.п.

Як би там не було, колективи люмпеноідного типу не в змозі на власній основі реалізувати свій гуманітарний потенціал. Надані самі собі, такі колективи можуть відтворювати лише "погану нескінченність" своїх негативних характеристик. З іншого боку, позитивна трансформація таких колективів ззовні вкрай утруднена. Вона можлива лише як зовнішня підтримка внутрішніх соціальних процесів. При цьому, по-перше, внутрішні процеси повинні визрівати органічно і повинні бути ініційовані всередині відповідного колективу місцевими референтними групами. По-друге. зовнішня підтримка повинна бути дуже обережною, делікатній і терплячою.

В якості об'єктивних показників люмпеноідності конкретного територіального колективу можна використовувати наступні критеріїв процентному співвідношенні до кількості населення):

1. Кількість громадян, що бажають емігрувати "на Захід" у що б то не стало;

2) кількість громадян, які не бажають заводити сім'ю і мати дітей;

3) кількість громадян, які бажають озброїтися для "самооборони";

4) кількість демонстративних носіїв ксенофобії у всіх її проявах (расизм, юдофобія і т.п.);

6) кількість носіїв агресивних форм субкультури (наркокультури ", субкультура кримінального світу і т.п.)

7) кількість людей з украй низькою якістю особистої гігієни, (в цьому сенсі об'єктивним показником є ступінь антикультури і дикості в місцях т.зв. загального користування)

2.2 Агенти місцевої влади

2.2.1 Місцева влада

Адміністративну владу можна розглядати як влада прямої дії, оскільки її носії - і тільки вони - мають оперативний доступ до засобів державного примусу. Більше того, місцеве населення звичайно слабо розрізняє контингент муніципальних чиновників, з одного боку, і примусову силу державам інший. Звідси, у муніципальних носіїв розпорядчих повноважень є значний інерційний резерв влади. Іншими словами, носій адміністративної посади може більш-менш задовільно здійснювати свої повноваження, навіть не маючи адекватних особистих і професійних якостей. Він може здійснювати владу, так би мовити, автоматично, або за інерцією, лише завдяки своєму місцю, "мундиру", іншим символів влади (посвідченню, кабінету, службового автомобіля тощо)

Феномен інерційного резерву влади, тобто влади посади, а не її носія, розкриває певну самодостатність влади як такої і робить необхідним відрізняти сферу адміністративної влади, по-перше, від поняття влади взагалі, по-друге, від поняття управління і, по-третє, від поняття панування. Почнемо з останнього. Згідно з класичним визначенням Макса Вебера, панування - це "шанс розраховувати на підпорядкування наказом певного змісту з боку адресатів зазначеного наказу" 52.с.28. Разом з тим, вимога збройного бандита "віддати гаманець" не можна інтерпретувати в термінах панування і підпорядкування, оскільки в даному випадку мова йде, по-перше, про зухвале самоуправстві і, по-друге, про випадковий збіг обставин.

Що стосується дійсних актів панування то вони, як правило, легальні (тобто спираються на певний нормативний акт) і іноді легітимні (тобто з боку адресатів зазначеного акту користуються мовчазним визнанням саме як акти державного адміністрування). Легітимність таких актів тим вище, ніж прозоріше і зрозуміліше для адресатів їх публічно-правова спрямованість. Іншими словами, акт панування тим ефективніше відповідно, тим вище ступінь добровільного підпорядкування до такого акту з боку населення, чим вище цінність того публічного інтересу, який цей акт покликаний захистити.

Що стосується "управління", то даний соціальний феномен, на наш погляд, є лише деполітизованим "процесом" панування, але тільки в найбільш рутинної, банальної, "бюрократичної" сфері захисту публічних інтересів. Разом з тим важко погодитися з поширеною точкою зору, згідно з якою управління є лише "технікою" захисту інтересів публічно-правових колективів, в той час як "панування" і "влада взагалі" представляють собою, скоріше, "стратегію" або навіть "мистецтво" такого захисту. Управлінню теж притаманні як особливі стратегічні аспекти та елементи мистецтва.

У ставленні влади взагалі слід відзначити надзвичайну аморфність, у всякому разі, полісемантичності даного поняття. Деякі його аспекти будуть розглянуті в наступних параграфах. Тут же слід вказати лише на найближчий синонім слова "влада". Мова йде про поняття "потужність. При цьому потужність слід розуміти в широкому сенсі: будь-яку особу або колектив, що володіють соціально значущими возможностямц.обладают з визначення і відповідним потенціалом мощі.ілі - що те саме - соціальної влади.

Ясно, що агентами місцевої влади будуть переважно ті особи, які здійснюють її, як правило, в процесі виконання рутинних, повсякденних завдань. При цьому класифікацію агентів місцевої влади зручно представити "ідеально-типові", як би у персоніфікованому вигляді:

"Монократ"

Відразу слід зазначити, що ніяка влада неможлива без наявності ефективного монократіческого органу. Тільки монократ може здійснювати дуже важливу роль, а саме функцію персоніфікації влади. Для стабільного управління в будь-якій формі і на будь-якому рівні монократіческій орган просто необхідний. Це не підлягає сумніву. Разом з тим, до цих пір продовжуються дискусії про кількість таких органів. На наш погляд, специфіка монократіі полягає саме в сингулярності даного інституту управління. Справді, вже два "монократа" на одному і тому ж рівні управління (наприклад, консули Римської республіки), якщо вони мають приблизно однаковим статусом іілі легітимністю, здатні викликати "зависання" всієї системи управління. Три ж "монократа" приблизно одного й того ж статусу фактично реалізують вже не монократіческую. а олігократіческую форму управління.

Всякий монократ з часом набуває унікальний досвід і. є його монопольним носієм. Іншими словами, монократ зазвичай володіє такою інформацією, яка недоступна всім іншим учасникам управлінської діяльності. Дана обставина об'єктивно сприяє тому, що монократ набуває дуже (іноді занадто) гладеньке думку про свої навички. Це. у свою чергу. сприяє завищеними уявленням про свої таланти та можливості. Таким чином, можна вказати на певний політологічний закон: чим довше при владі, знаходиться монократ тим менш чутливий він до критики більш авторитарним стає його стиль управління, тим більше значення в його оточенні набувають безпринципні підлабузники і пройдисвіти.

"Олігократії"

У відомому сенсі олігократіческая форма управління є протилежністю вже розглянутої монократіческой. Справа в тому, що олігократії представляє собою, по-перше, найбільш латентну (отже деперсоніфікованим) з усіх форм влади.

Звідси можна сформулювати наступну політологічний закон: фактичне панування олігократіческіх методів управління при слабкості моно-і демократичних інститутів неминуче призводить до режиму свавілля, корупції і - в кінцевому підсумку - дискредитує ідеали та інститути демократії.

У той же час потенційні гідності олігократіческой форми управління досить великі, але їх реалізація залежить від якості гуманітарного капіталу, зайнятого в рамках олігократії. Як би там не було слід визнати, що олігократії представляє собою оптимальну форму управління для організації ефективної кооперації чесних, грамотних і досвідчених управлінців, якщо дійсно на якийсь час вдається сконцентрувати таких людей в потрібному місці і в потрібний час. Як би там не було. конструктивний (позитивний) ресурс олігократії вельми обмеженими словами, олігократіческіе інститути влади здатні виконати - і то не завжди - лише роль паліативу, Як би там не було, вони здатні швидко корумпувати будь спочатку цілком придатний контингент управлінців.

Недоліки. Як вже зазначалося, олігократії, на щастя для олігократії і на нещастя для суспільства, не має внутрішньоструктурне механізму "стримувань і противаг". Перш за все, всередині олігократіческіх структур влади не діють принципи публічності та гласності (самі олігократії знають один одного в обличчя, але для широкої громадськості олігократії - це щось аморфне і туманне). Відповідно, тут не діє механізм політичної персональної відповідальності кожного окремо взятого олігократії.

Інший недолік полягає в тому, що серед олігократії легко можуть загубитися і ні за що не відповідати "випадкові люди" (включаючи і соціально небезпечні елементи).

"Демократи"

Мова піде не про тих керівників, яких проф. А.І. Ковлер називає "демократи за посадою" В умовах тотальної демократичної ідеології не настільки вже парадоксально, що "демократами звичайно є більшість т.з. офіційних осіб. Йдеться, швидше, піде про тих політично заангажованих людей, які незалежно від сповідуваної ними ідеології практикують демократичні методи , а не демократичну фразеологію.

Під демократичними методами слід розуміти не стільки методи реалізації панування, скільки способи масового політичного тиску. На наш погляд, взагалі безглуздо говорити про "демократичній формі панування або управління". Строго кажучи, управління як таке можливо лише в режимі монократіі або олігократії. Демократія ж, як політичний акт реалізується лише у формі в режимі прямої, безпосередньої маніфестації влади. При цьому такий спосіб надзвичайно "дифузії", оскільки за визначенням припускає потенційно необмежену кількість учасників. Їх як індивідів. втім, не можна вважати агентами влади, бо таким агентом є особливий "демократичний Левіафан", наприклад, "революційна натовп" або інше корпоративне "Щось", не зводиться до цілям та інтересам конкретних "гвинтиків" зазначеної натовпу, "з'їзду" і т.п.

Є підстави припускати про існування якоїсь політологічної закономірності. згідно з якою демократія на відміну від моно-і олігократії є найбільш ефективною в частині реалізації свого деструктивного потенціалу, але в той же час вона найменш результативна в частині досягнення швидких, відчутних ефектів конструктивного характеру. Демократія - це лише старі ("давньогрецькі") міхи, що вміщають вино будь-якої якості, в тому числі і фальсифіковане ". Саме тому демократія є політичним будь-якого непрофесійного політика, тобто будь-якого повноправного громадянина. У відомому сенсі. Ця форма влади одночасно носить тотальний і винятковий характер: тому, що для мінімальної результативності вона вимагає по можливості масових організованих дій, тому. що вона є єдиною формою реалізації потенціалу влади переважної частини населення, тобто тих, які зазвичай є лише адресатами управлінських актів.

Звідси, слід вказати на небезпеку дивною аберації суспільної свідомості Росії, згідно з якою "демократи" - це "ті там нагорі". Насправді, говорити про демократію нагорі (на вершині влади) взагалі недоречно з тієї простої причини, що т.з. верхи це завжди мікроскопічна величина, а не "демократично переважна частина населення".

Іншими словами, демократія - це "важка артилерія" соціальних низів і, отже, "диктатура колективу". Звідси ж. напружені відносини між персоналізмом (= лібералізмом) і демократією, які марно намагається затушувати демократична ідеологія. Строго кажучи, демократія як "диктатура колективу" - будь-то у формі більшості, чи то у формі меншини - логічно несумісна з лібералізмом, якщо під останнім розуміти, лише європейську форму персоналізму. Особистість і демократія уживаються вельми екзотично, а саме демократія є єдина форма влади, здатна персональним характеристикам окремих лідерів надати масовий характер: "Ми тепер мислимо батальйонами" (англійська робітник-лейборист початку XX століття в бесіді з М. Острогорський) см.45.

Разом з тим, алгоритм демократії простий і зрозумілий кожному. Для того, щоб здійснити масовий протест проти "тих там нагорі" "нам внизу" необхідно об'єднатися і, отже, стати "демократами", навіть якщо наші гасла не мають нічого спільного з демократичною ідеологією (гасла при цьому можуть носити навіть кримінальний характер, наприклад , можуть закликати "грабувати награбоване"). Таким чином, демократія - це єдина форма влади "від першої особи множини". Допомогою демократії стає можливим реалізувати дифузний політичний потенціал мас. або - що те саме - згуртувати розрізнені соціальні "Авангард" у міфологічний моноліт під назвою "МИ".

Переваги демократичної форми тиску Головна перевага цієї форми полягає в тому, що вона представляє єдину можливість будь-якій групі населення в будь-який момент здійснити маніфестацію (= прояв) влади. Наступне гідність полягає в тому, що така форма влади є єдиним засобом політичного самовиховання широких народних мас.

Перш за все слід розлучитися з древньою ідеологемою лібералізму, згідно з якою головними суперниками за владу завжди є політики авторитарного типу (= монократи), з одного боку, і "народ" (= демократи), з іншого. Як було показано, поняття "народ" занадто аморфне політиці беруть участь лише. Більше того, беруть участь не самі ці групи, а лише представники їх авангарду Інакше кажучи, політикам авторитарного типу завжди протистоять лише "меншини серед меншин", т.е.относітельно активні іілі мобільні фрагменти "авангардів" деяких верств населення. Іншими словами, окремим монократам завжди протистоять окремі олігократіческіе структури, які нерідко сповідують демократичну фразеологію.

Ця обставина пояснює закономірність (політологічний закон), або, точніше, нескінченність, згідно з якою "народ" завжди починає і завжди програє ". Криптограма" народ "позначають лише випадкове (в залежності від політичної кон'юнктури) поєднання" сегментів деяких соціальних меншин ". Тому досвідчений монократ допомогою іншої (правда, не цілком довільній) комбінації "соціальних фрагментів" може забезпечити контр-баланс щодо тех.кто при даній політичній кон'юнктурі намагається "осідлати хвилю народного гніву" і перехопити реальну владу.

"Народ" як якась тотальність тут взагалі ні при чому. У першому випадку боротьба точиться між політиками монократіческого типу. У другому випадку, ми маємо справу, як правило, зі змішаною тактикою, тобто тут відкрито змагаються лідери відповідних партій Одночасно латентно конкурують за статус "істинно народних" завжди таємничі (для "народу") угруповання .. У деякому роді будь-яка політична партія представляє собою аналог фінансової піраміди, тому реально відчутні політичні дивіденди отримує щоразу лише верхівка політичної піраміди .

У даному контексті, виникає питання про носіїв демократичного стилю влади. Слід визнати, що, принаймні, на рівні місцевої адміністрації демократи є лише "третій ешелон". Це ті політики, - як правило, з гіпер-критичним потенціалом - які не змогли, або не захотіли приєднатися ні до конкретного монократу, ні до певних олігократії. Досить часто "переконані демократи" - це буквально лише "аспіранти" справжньої (або моно-, або олігократії-чеський) влади.

2.2.2 Місцева влада в соціальному контексті

З іншого боку, багато чого залежить від алгоритму такої перестановки кадрів. Одна справа, якщо позаштатними співробітниками стають досить кваліфіковані управлінці (наприклад, з російськомовних біженців). Зовсім інша справа, коли кваліфіковані муніципальні службовці просто "скорочуються", а замість них вже на більш жорстких умовах наймаються ті, "хто прийде". Іншими словами, всякому такому рішенню повинна передувати копітка попередня робота, спрямована на вивчення структури готівкового гуманітарного капіталу на даній території. Зазвичай, як з об'єктивних, так і суб'єктивних причин. радикальний перерозподіл влади між штатним і позаштатним контингентами управлінців вкрай утруднено.

Цілком можлива така ситуація, що місцеву адміністрацію "раптом" очолить досвідчений і грамотний "варяг" (наприклад, з російськомовних біженців). Але йому за необхідності доведеться рахуватися з місцевими традиціями. що склалися в системі управління. Навіть якщо місцева влада з точки зору "свіжої голови" являє собою корпорацію наскрізь корумпованих і безфамотних "місцевих самодурів", ситуацію тут дуже важко виправити.

Розглянемо тепер питання про правильне співвідношення технократів і гуманітаріїв. В області російського державного управління першого традиційно переважають. Це, безумовно, виправдано в тих областях місцевого господарства, де мова йде про забезпечення конкретних потреб місцевого населення. Проте вже в області планування, причому, навіть у конкретних областях (наприклад, у будівництві) переважання технократів стає дуже дискусійним. Інакше кажучи, чим більше та чи інша проблема піддається людського виміру (тобто має значимість в плані збереження і розвитку відповідного гуманітарного капіталу), тим вагомішим і авторитетніше стає думка управлінців-гуманітаріїв.

У відомому сенсі, технократи завжди будуть мати незаперечну перевагу перед гуманітаріями саме в силу того. що перші вміють вирішувати т.н.текущіе питання оперативно і часто економічно. Однак гуманітарії зазвичай вміють "дивитися далі" саме тому, що працюють в "запізнюється режимі". У якійсь мірі, об'єктивне протистояння і навіть взаємна недовіра між двома цими інтелектуальними групами можна пом'якшити за рахунок систематичної, але делікатною "гуманітаризації" технократичного контингенту управління. У будь-якому випадку, в деяких напрямках і формах місцевого самоврядування повинні переважати як раз гуманітарії, не технократи (наприклад, в експертних радах. Проектних групах. Екологічних і соціальних програмах тощо)

Нарешті, розглянемо вічну проблему про співвідношення фахівців ("швидких оперативників"), генералісти ("повільних стратегів") і функціоналістів ("фахівців в області процесу управління).

Як би там не було. дефіцит спеціальних знань у генералісти часто може бути компенсований створенням відповідного штабу фахівців, експертів і т.п.Зато нездатність керівника-спеціаліста витримувати в повсякденній діяльності "загальну стратегічну лінію" зазвичай не може бути компенсована ззовні.

2.3 Місцевий гуманітарний капітал

2.3.1 Форми та контингенти гуманітарного капіталу

Як зазначалося в попередньому розділі "соціальна влада" збігається з поняттям "потужність" (= можливість соціальних груп надавати структурно значимі впливу на державу і суспільство). Звідси, зрозуміло, що носіям соціальної мощі зовсім не обов'язково самим здійснювати державну владу більше що будь-яка соціальна угруповання зацікавлена ​​насамперед у реалізації корпоративних не власне публічних інтересів. Ця обставина пояснює той поширений факт, що носії соціальної мощі, як правило, вважають за краще утримувати в своїх руках т.н.латентную і часто деперсоніфікованим владу.

За контрастом явний носій владних повноважень (наприклад. мер невеликого містечка) не обов'язково входить до контингент первинних носіїв соціальної мощі. Іншими словами, формальний керівник не обов'язково одночасно є і неформальним соціальним лідером.

Як зазначалося, матеріальний субстрат соціальної мощі формують цілком певні соціальні класи і професійні групи. Представники цих класів та груп - кожен окремо і в сукупності - є носіями гуманітарного капіталу. Існують. принаймні, сім типів індивідуальних носіїв такого капіталу і сім відповідних соціальних контингентів. Нижче вони наводяться у порядку спадання. тобто в залежності від ступеня потенціалу тиску на державу і суспільство. Таким чином, нижченаведена класифікація від явних форм соціальної мощі окремих колективів переходить до менш явним і, нарешті, клатентним, тобто майже непомітним:

1) адміністративний гуманітарний капітал, або сукупність владно - розпорядчих можливостей "класу управлінців";

2) підприємницький гуманітарний капітал, або класова монополія "капітанів індустрії і комерції" контролювати виробничі процеси і потоки товарів і послуг.

3) фінансовий гуманітарний капітал, або монополія класу фінансистів тримати під контролем процеси накопичення, мобілізації та (частково) перерозподілу грошових коштів;

4) інформаційний гуманітарний капітал, або творчий потенціал 1учітельского корпусу і 2работніков ЗМІ в частині оформлення, дозування та розподілу інформаційних потоків;

5) науковий гуманітарний капітал або творчий потенціал науково-викладацького співтовариства в частині формулювання соціально-значущих проблем та розробки стратегічних завдань розвитку національного господарства держави і суспільства;

6) технічний гуманітарний капітал або творчий потенціал всіх високопрофесійних носіїв технічних навичок і досвіду;

7) соціально-моральний капітал, який би, можливо, найбільш цінних членів суспільства, а саме всіх порядних, надійних, обов'язкових і соціально-орієнтованих людей.

Ясно, що, наприклад, одне слово президента т.зв. президентської республіки може переважити узгоджену позицію всього підприємницького корпусу або всього наукового співтовариства і т.п. Проте, зі зрозумілих причин таких суб'єктів адміністративної влади завжди дуже небагато (зазвичай лише кілька вищих керівників держави). Решта носії адміністративного капіталу мають зазвичай лише делеговані повноваження, тобто не володіють власною політичною волею. Ця обставина значно послаблює корпоративні позиції управлінців по відношенню до інших контингентам гуманітарного капіталу (наприклад, по відношенню до фінансового капіталу).

Підприємницький гуманітарний капітал, на жаль, часто ототожнюють з фінансовим, причому явно не на користь підприємницького. У нашому контексті таке ототожнення навряд чи виправдано. Носій підприємницького гуманітарного капіталу завжди прагне (1) полегшити задоволення традиційних матеріальних і соціальних потреб та (2) своєчасно (т.е.раньше своїх конкурентів) виявити появу нових соціальних потреб та інтересів.

Представники фінансового гуманітарного капіталу також володіють унікальною і парадоксальною здатністю, а саме: умінням постійно збільшувати обсяг надходять у розпорядження засобів і в той же час збільшувати швидкість обороту цих надходжень. Іншими словами, справжній фінансист до моменту щоденного закриття свого банку (або відповідного кредитної установи) встигає вигідно позбутися від усієї надійшла за день ліквідності. Отже, кращий фінансист - це той, хто до кінця робочого дня незмінно стає "жебраком фінансистом" (у зазначеному сенсі).

Разом з тим, для фінансиста в більшій мірі, ніж для підприємця, характерно дотримання принципу "гроші не пахнуть". Кращим фінансовим засобом є найбільш стабільна валюта. В ідеалі будь-який фінансист вважає за краще працювати тільки з такою валютою, яка не обов'язково збігається з валютою "країни перебування". Лише фінансисти, що мають критично важливі інтереси, за межами власне фінансових потоків (наприклад, в галузі підприємництва, політики чи науки, освіти, мистецтва) здатні цінувати в тому числі і місцеву валюту, бо від "самопочуття" місцевої валюти часто залежить і самопочуття інших контингентів національного гуманітарного капіталу.

Інформаційний гуманітарний капітал інакше називають "четвертою владою" (що діє поряд з класичними її гілками: законодавчої, виконавчої та судової). У самому справі - це справжня влада, однак при цьому часто мають на увазі лише "влада медіакратії", тобто фактичних узурпаторів певних ЗМІ, не легітимно і волюнтаристськи контролюючих зміст і форму інформації, а також розподіл інформаційних потоків.

Слід зазначити, що "влада медіакратії" не тільки не збігається з інформаційним гуманітарних капіталом, але і є його повною протилежністю, оскільки первинними носіями інформаційного гуманітарного капіталу є "володарі дитячих дум", тобто учительський корпус, а не журналісти. Будь-який безвісний, але досвідчений учитель здатний в значній мірі формувати особистість. Жоден навіть найталановитіший журналістці володіє такою унікальною владою. Адже журналісти мають справу з "людським матеріалом", вже так чи інакше "відшліфованим". Інакше кажучи, навіть малокваліфіковану вчитель має стратегічне перевагою над будь-яким журналістом в частині формування культурного образу нації (звідси, знаменитий вислів Отто фон Бісмарка після Австро-прусської війни про те, що "прусський учитель переміг австрійського")

Що стосується журналістів то дійсними носіями інформаційного гуманітарного капіталу є саме ті з них, які вміють у своїй творчості відстояти незалежність професійного кодексу (неупередженість, соціальну орієнтованість, соціальний оптимізм, конструктивність, чесність і витримку) і перш за все щодо "медіакратії". Головна функція репортерського контингенту інформаційного гуманітарного капіталу полягає в захисті принципів гласності та публічності. При цьому стає можливим радикально мінімізувати можливості економічно або соціально потужних груп келійно погоджувати і таємно здійснювати дії, що суперечать публічним інтересам.

Науковий гуманітарний капітал є формою ідеально-інструментального типу. Це - маловідомий і з боку можновладців нерідко нехтують тип гуманітарного капіталу. Справа в тому, що його носії як би "не від світу цього" і живуть відразу в двох вимірах:

(1) в режимі реального часу (який стає значимим лише тоді, коли повсякденне життя (= тривіальна турбота про хліб насущний) стає малосумісні з науковою творчістю) і

(2) в трансцендентальному просторі "чистих ідей". Саме в цьому другому (= паралельному) просторі і розгортається головна частина їх життя. Деякі присвячують своє життя вивченню структурних закономірностей даного ідеального простору (наприклад, фахівці в галузі математики, фундаментальної фізики і т.п.). Інші теж так чи інакше конструюють у цьому просторі ідеальні інструменти, т.е.інструменти і алгоритми перетворення реальної дійсності.

У персональному плані під наукових гуманітарних капіталом слід розуміти сукупний потенціал науково-викладацького співтовариства. Слід зазначити, відразу два важливих структурних нестачі гуманітарного капіталу даного типу: по-перше, тенденцію до соціального і навіть політичного розмежування між "природничників" (наприклад, хіміками), з одного боку, і "громадськими діячами" (наприклад, юристами), з іншого , по-друге, деякий снобізм значної частини "олімпійців" (= академічного та вузівського генералітету) по відношенню до основної маси "науково-викладацького пролетаріату" (= "просто" кандидатам і докторам наук).

Розглянемо технічний гуманітарний капітал. Дана форма являє собою капітал матеріально-інструментального типу. У персональному плані мова йде про еліту представників робочих професій. Це, можливо, найбільш численний контингент російського гуманітарного капіталу. Між тим, саме з даним типом багато в чому пов'язана незаперечна слава Росії як батьківщини "Тульського Лівші", реальних Ползунова, Кулібіна та багатьох інших унікальних фахівців, з різних причин залишилися "безіменними".

Слід зазначити, що між носіями наукового і технічного капіталу простежується чи оспоримая родинний зв'язок. І для "майстра - золоті руки", і для справжнього науковця загальними є одні й ті ж ментальні установки і багато в чому збігається спосіб життя: і той, і інший, являють собою тип дивних людей "не від світу цього". Але є й істотні відмінності: якщо науковий працівник. як правило, ставить перед собою теоретичні проблеми і, отже, починає їх рішення "з віртуального руйнування світу" (Х.Ортега-і-Гассет) см. 15., тобто принципово ігнорує те. що "лукаво підказує" навколишня дійсність до "тульський Лівша" повністю підпорядковує себе принципом матеріального (відчутного) творення. У відомому сенсі, можна стверджувати, що носії технічного капіталу об'єднують у своїй особі дві якості, які зазвичай не поєднуються тверезий прагматизм і загострене почуття гармонії та краси.

Як би там не було, науковий і технічний гуманітарний капітал не лише багато в чому подібні, але і тяжіють до органічного синтезу в єдиний інструментальний гуманітарний капітал. Однак для цього повинні бути дотримані, принаймні, два попередніх умови:

(А) носії наукового і технічного капіталу повинні пройти етап політичної самоосвіти;

(Б) науковий і технічний гуманітарний капітал повинні створити єдину політичну організацію з метою забезпечити збереження всього науково-технічного потенціалу Росії;

Що стосується представників соціально-морального потенціалу суспільства, то в межах цієї категорії осіб не мають ніякого значення соціальні, професійні, соціо-культурні, а також етнічні характеристики. Можна лише говорити про вікові або гендерних відмінностях. Адже моральність як персональна характеристика багато в чому збігається з моральним досвідом. У цьому сенсі людина зрілої моральності, поступово долає в собі "Адамове лихих звичаїв", надійніше. ніж юнак. з дитинства лише привчений до порядності, чесності і т.п. Якщо така молода людина потрапляє в несприятливі для чесності і порядності обставини, то йому знову - вже самостійно - доведеться робити вибір, який за нього одного разу зробили батьки. Тому основними носіями морального багатства суспільства є, як правило. зрілі люди, що мали, як то кажуть, особистий гіркий досвід. і зробили з цього правильні висновки.

В умовах гострого дефіциту чуйності, надійності відповідальності і перш за все совісності будь-яка людина, що володіє перерахованими якостями, стає центром тяжіння для інших людей. Якщо ж такими якостями володіє спеціаліст або керівник, ™ від цього неминуче виграє все місцеве собщество. При цьому слід зазначити, що порядність і сумлінність не тільки не означають внутрішню слабкість і "безконфліктну безхарактерність" але, навпаки, припускають моральну твердість, послідовність і вимогливість, насамперед по відношенню до себе і, опосередковано, по відношенню до інших.

Що стосується, фінансової форми гуманітарного капіталу, то вона є в буквальному сенсі символічною, оскільки "лише" пов'язує між собою будь-які інші гуманітарні контингенти. Відповідно, за характером свого прояву фінансова форма гуманітарного капіталу являє собою найбільш універсальний тип, оскільки їй доступні як заходи прямого явного, так і непрямого латентного прояви.

Історично фінансова влада тяжіє до двох явним формам, тобто обслуговує кооперацію адміністративної та підприємницької могутності. У цьому контексті, поняття "фінансово-промислова олігархія" є занадто грубим і навіть дезорієнтує терміном, оскільки презюмують можливість безпосередньої влади фінансистів і підприємців.

2.3.2 Методи управління гуманітарних капіталом

Серед методів управління гуманітарних капіталом в рамках відповідного територіального колективу слід виділити: (1 політичні методи (= централізація децентралізація), адміністративні методи (= концентрація деконцентрація), (соціально-економічні методи (= організація первинної, вторинної, третинної економіки; вертикальна і горизонтальна концентрація ; активні дії у сфері "білого", "сірого", "чорного ринку" і т.п.) (інформаційні методи (= створення всеросійської муніципальної системи обміну інформацією про структуру та якість готівкового гуманітарного капіталу в Росії, а також про динаміку його розвитку )

Політичні методи

Адміністративні методи

(1) концентрація деконцентрація у вузькому сенсі

(2) концентрація деконцентрація в широкому сенсі

У даному випадку мова йде про посилення або відповідно, ослабленні ролі конкретних форм гуманітарного капіталу. Локомотивом всіх таких дій зазвичай виступає адміністративна влада. Звідси, виникають кілька запитань:

1) чи є залежність між динамікою зміни адміністративного гуманітарного капіталу, з одного боку, і послабленнями або іншими флуктуаціями всередині інших контингентів національного гуманітарного запасу, з іншого?

2) якщо така залежність існує, то чи є зазначені процеси корелятивні в тому сенсі, що концентрація адміністративного капіталу призводить до деконцентрації інших його контингентів?

3) чи існує такий контингент національної еліти, який завжди "повторює долю" адміністративного гуманітарного капіталу, тобто неминуче посилюється разом з класом управлінців і разом з ним же втрачає своє значення?

4) чи існує такий контингент гуманітарного капіталу, який завжди виграє від оптимального ослаблення "бюрократії" і, відповідно, програє від будь-якого її посилення?

5) нарешті, чи існують такі контингенти, які не залежать від динаміки розвитку або занепаду адміністративного гуманітарного капіталу?

Є підстави вважати, що від надмірного посилення класу управлінців програють всі інші контингенти національного гуманітарного запасу і це наша відповідь на останнє запитання. Якщо оцінювати дану ситуацію в контексті демократичного суспільства, то меншою мірою терпить збитки фінансовий гуманітарний капітал. Але вже щодо контингенту підприємців крива збитків від засилля бюрократії різко піднімається вгору і прямує до нескінченності на рівні інформаційного та обох форм інструментального гуманітарного капіталу.

З іншого боку, важко визначити, що являє собою "оптимальне ослаблення" бюрократії. У всякому разі, радикальне скорочення класу управлінців знову-таки приводить до негативних впливів на всі інші контингенти національного гуманітарного запасу.

Як би там не було, представляється вкрай небезпечним, у початковій стадії реформи держави і суспільства використовувати клас.

Іншими словами, управлінці аж до останньої стадії реформи повинні бути нерухомою основою її просування, оскільки інші контингенти гуманітарного капіталу не мають у своєму розпорядженні необхідні ресурси для реалізації приписів і заборон з метою оптимізації реформи. Отже, реформа самого бюрократичного апарату може лише завершувати, а не починати процес переструктуризації гуманітарної еліти суспільства. Таким чином, клас управлінців у ході всієї гуманітарної реформи місцевого співтовариства стає своєрідною константою, тобто сукупним носієм і гарантом всіх перетворень.

У зв'язку з цим виникає питання про порядок і спосіб створення або реформування інших контингентів гуманітарного капіталу. Порядок і спосіб реформування визначається, перш за все, наявністю або перевагою в структурі місцевого гуманітарного капіталу тих чи інших контингентів. Теоретично процес реформування може

1) носити кумулятивний характер тобто відразу охоплювати всі можливі контингенти і мати різну динаміку, тобто поєднувати процеси концентрації а стосовно одного контингенту (наприклад, фінансового) і деконцентрації у відношенні іншої (наприклад, адміністративного чи підприємницького).

2) Іноді більш доцільно надати реформам альтернативний характер. При цьому визначається стратегічний контингент (наприклад, підприємницький гуманітарний капітал) і корелятивні, тобто допоміжні контингенти (в даному випадку, наприклад, технічний гуманітарний капітал).

Слід особливо підкреслити тісний структурний взаємозв'язок між усіма контингентами гуманітарного капіталу. Питання про "допоміжних" контингентах має сенс лише на першій стадії реформування гуманітарного капіталу, оскільки в кінцевому підсумку не має значення, в якій послідовності місцеве співтовариство формувало окремі контингенти висококваліфікованих фахівців. Проте на самому початку важливо враховувати наявність тих чи інших видів гуманітарного капіталу тут і зараз а також природні кореляції між різними контингентами (наприклад, між управлінцями та підприємцями, або ж між шкільними вчителями, науковими і вузівськими працівниками і журналістам. Більш того, необхідно пам'ятати про існування явно "половинчастих" контингентів. Зокрема, мова йде про наукове співтовариство, що представляє собою в нашій класифікації ідеально-інструментальний вид гуманітарного капіталу. Підводячи підсумки, можна встановити наступне: при всякому реформуванні місцевого гуманітарного капіталу потрібно пам'ятати про те, що (адміністративний гуманітарний капітал є тією нерухомою основою, яка забезпечує стабільність і передбачуваність всього процесу; фінансовий гуманітарний капітал є тією критичною змінної, від "самопочуття" якої залежить успіх всього починання.

Соціально-економічні методи

Тут будуть розглянуті лише два взаємопов'язані напрями діяльності муніципалітетів:

(1) в системі "первинна + вторинна + третинна економіка" з метою забезпечення їх оптимального співвідношення та

(2) в системі "білий + сірий + чорний ринок" з метою оптимальної локалізації останнього.

Фактично мова йде про необхідність забезпечити (1) пріоритет національної індустрії і національної сфери послуг по відношенню до нав'язаних ззовні форм лжепредпрінімательства і (2) між легальними і "терпимими" формами комерції при максимальному їх огорожі від явно кримінальних форм економічної активності, т задовільного щоденного рішення цих двох завдань багато в чому залежить, і здатність даного колективу не тільки акумулювати і оптимально структурувати місцевий гуманітарний капітал, але й охороняти його від криміналізації.

В області першого завдання осередком проблеми, на наш погляд, є необхідність створення або розвитку вторинної економіки (1) або на базі підприємств видобувних галузей, (2) або на власній основі обробних галузей, (З) або - що за наявності політичної волі найлегше - використовуючи фінансові потоки в рамках третинної економіки, тобто в рамках сфери послуг. В останньому випадку, зрозуміло, сфера послуг уже повинна бути достатньо розвинена. Як би там не було, її розвиток має бути службовим щодо первинної або вторинної економік.

Перш за все, що народжується сфера послуг має забезпечувати випереджальний розвиток вторинної економіки тобто обробної промисловості як основи існування сучасного суспільства. Аналогічним чином, там, де переважає первинна економіка тобто видобувна промисловість, вона повинна по можливості доповнюватися обробними підприємствами.

Проте "сірий ринок" в принципі незнищенний і продовжує існувати навіть у досить сприятливих умовах т.зв. розвинених держав. У якійсь мірі, саме "сірий ринок" відповідає самій природі людини, який у своєму "сірому", тобто природному і майже постійному стані, ніколи не буває бездоганний. Звідси сірий ринок "(= зона оптимального ризику для покупця), як не дивно, влаштовує останнього не в меншій мірі, ніж продавця. Покупцям часто подобається знаходити ті дрібні вади, які продавець на" сірому ринку "зацікавлений від них приховати. У разі успіху покупця, продавець зазвичай злегка "скидає ціну". Проблема для муніципального права тут полягає лише в тому. щоб якимось чином відмежувати допустиме замовчування про дрібне ваду від явного шахрайства, особливо з огляду на недосвідченість або довірливість покупця.

Інформаційні методи

Традиційно даними методам управління гуманітарних капіталом у Росії приділялася недостатня увага. У російській історії мова йшла або про офіціозної агітації і пропаганді (що часто є антіінформаціей, або про інформаційній провокації з боку т.зв. опозиції - в колишні часи це називалося ідеологічної диверсією - (що за своїми результатами мало чим відрізняється від офіціозного. Це неминуче приводило і приводить до того, що люди або взагалі перестають довіряти всяким джерел інформації, або вірять самої останньої новини, незалежно від її джерела.

У контексті нашої теми завдання інформаційного життєзабезпечення муніципальних утворень одночасно ускладнюється і спрощується: ускладнюється тому, що тепер необхідно поєднувати два якісно різних інформаційних потоків: (1) т.зв. генеральне інформаційне життєзабезпечення ("новини звідусіль і для всіх") і (2) т.зв. спеціальне інформаційне життєзабезпечення (новини спеціально для місцевих контингентів гуманітарного капіталу).

Лише за допомогою другого потоку інформації можна забезпечити дійсне інформаційне управління гуманітарних капіталом. Спрощується завдання в тому, що другий потік інформації піддається досить чіткому прогнозуванню і контролю з боку самих носіїв гуманітарного капіталу. Іншими словами, другий потік інформації має відповідати критеріям соціальної корисності, науковості, инструментальности, прагматичності і т.п. В ідеалі саме другий потік повинен у якійсь мірі заповнювати той недолік науковій, соціально - економічної, технічної тощо інформації, який відчувають муніципальні освіти на периферії. Слід відразу зазначити, що другий потік інформації. У всякому разі, далеко не все може відповідати вищевказаним критеріям науковості, соціальної корисності тощо

У відомому сенсі, спеціальне інформаційне забезпечення - це ніщо інше, як інформація про носіях гуманітарного капіталу та їх досягнення, як усередині даного колективу, так і за його межами. Можна стверджувати, що сенс істинно людської інформації полягає саме в цьому. Іншими словами, другий потік інформації - це лише неперервну оповідь про різних людях, які поєднують високий професіоналізм та соціальну орієнтованість і ні про що інше. І чим більше в місцевому співтоваристві буде накопичено такої інформації, тим потужнішим буде база власне інформаційного управління готівковим гуманітарних капіталом.

У зв'язку з цим виникає питання про співвідношення двох потоків інформації в тому сенсі, який з них повинен бути первинним, а який вторинним? Багато чого залежить від того, якою мірою місцеві ЗМІ можна віднести до жанру т.зв. бульварної або жовтої преси. Якщо корумпованість і вульгарність місцевої преси очевидна то другу інформаційну структуру. тобто спеціальну систему інформаційного життєзабезпечення, слід створювати заново, по можливості нічого не запозичуючи з існуючої генеральної системи. При необхідності місцеві контингенти гуманітарного капіталу повинні будуть зі свого складу як би делегувати в цю сферу своїх представників.

2.4 Топічні методи управління гуманітарних капіталом

2.4.1 Елементи топічної комбінаторики

З формального боку топічна комбінаторика представляє собою техніку застосування моделей територіальних колективів, розглянутих у розділі 2.1.Однако з матеріального боку така техніка завжди має сприяти вирішенню подвійний завдання, а саме:

1. сприяти мінімізації тих факторів, які блокують розвиток готівкових контингентів гуманітарного капіталу або - у найгіршій ситуації - ведуть до їх масового "зникнення" і

2. сприяти максимізації тих факторів, які забезпечують стійку концентрацію одного або декількох видів гуманітарного капіталу на даній території.

Конкретно за допомогою зазначених моделей стає можливим: Здійснити первинну діагностику кожного конкретного муніципального освіти на предмет наявності або відсутності тих чи інших контингентів гуманітарного капіталу ",

2) з урахуванням місцевих умов "гра" з моделями дозволяє створити перспективний "портрет" цього муніципального освіти. Вони можуть вказувати на бажане і одночасно оптимальний стан гуманітарних ресурсів даного муніципального колективу;

3) "гра" з моделями дозволяє знаходити природних (або навіть синергетичних) партнерів серед інших муніципальних утворень, тобто топічна комбінаторика дозволяє моделювати більш-менш стійкі територіально-демографічні структури, що забезпечують концентрацію гуманітарних ресурсів на супрамуніціпальном рівні. При цьому - що дуже важливо для зміцнення єдності федеративної держави - ​​такі муніципальні об'єднання зовсім не зобов'язані дотримуватися меж того чи іншого суб'єкта федерації.

2.4.2 Діагностика за допомогою негативних моделей

Діагностику стану цукеркового муніципального освіти найдоречніше починати з визначення вад. Технічно це означає альтернативне застосування т.зв. неблагополучних моделей (2.1.7 - 2.1.13) до цукерковому територіальним колективу. Можна заздалегідь вважати, що будь-яке муніципальне спільнота Російської Федерації є носієм, принаймні, однієї з неблагополучних моделей. Для багатьох з цих спільнот "рідними" виявляться не одна, а відразу дві-три неблагополучні моделі. Наприклад, реальне муніципальне освіту, що відповідає моделі "редкозаселенние територія" (за винятком ареалів проживання малих народів Півночі), ймовірно, буде відповідати і умов "спільноти люмпеноідного типу" і т.п. Отже, альтернативна "примірка" неблагополучних моделей, ймовірно, призведе до необхідності їх певної кумулятивної комбінації.

Слід звернути увагу на те, що "примірка" неблагополучних моделей може проходити не тільки в режимі діагностики т.е.определенія готівкових вад, а й у режимі профілактики, В останньому випадку важливо вчасно зафіксувати "початок хвороби". Звідси, т н. неблагополучні моделі мають істинно універсальне значення: як раз (зовні поки ще) благополучні муніципалітети не можуть собі дозволити ігнорувати евристичну і прогностичну цінність цих моделей.

У цих умовах дуже важливо визначити "корінь зла", тобто ту конкретну неблагополучну модель, яка, судячи з усього, і блокує оптимальний розвиток реального муніципального освіти. При цьому необхідно пам'ятати про те, що виняткова концентрація сил і засобів муніципалітету проти даної "головною" неблагополучної моделі насправді неможлива. По-перше, всяка така модель у російських умовах неминуче пов'язана з іншими неблагополучними моделями. Звідси, не можна усунути "корінь зла", не викорінюючи одночасно і всілякі вторинні "кукіль". По-друге, суто негативна робота, яка не супроводжується одночасним опорою на деякі позитивні топічні моделі також не веде до довготривалого успіху.

2.4.3 Діагностика за допомогою позитивних моделей

Коль скоро в життя історично утвердився територіального колективу не може бути безнадійних ситуацій то діагностику слід продовжити вже із застосуванням т.зв. благополучних моделей (2.1.1 - 2.1.6). Знову-таки хотілося б стверджувати, що жодне з реально існуючих муніципальних утворень Росії не може не відповідати, принаймні, однієї із зазначених моделей.

"Примірка" благополучних моделей так само, як і застосування неблагополучних моделей, може здійснюватися як в режимі реальної як і профілактичної діагностики. В останньому випадку, навіть саме збиткове муніципальне утворення може зафіксувати "паростки" майбутніх позитивних змін у зв'язку з фрагментарним або дисперсним наявністю того чи іншого контингенту гуманітарного капіталу.

Сенс позитивної діагностики полягає в тому щоб визначити головну. або структуроутворюючу благополучну модель від підтримки якої залежить самопочуття основній готівковій гуманітарної еліти чи перспективи її взаємодії з іншими формами гуманітарного капіталу як у даному муніципальному освіті так і на супра - муніципальному рівні.

Слід відразу застерегти від небезпеки того, що можна назвати "промискуитетом благополучних моделей". Справа в тому, що стратегія оптимального життєзабезпечення територіального колективу зовсім не зводиться до того, щоб нарощувати елементи будь-яких благополучних моделей поза всяким зв'язком з реальними соціокультурними особливостями даного колективу. По-перше, це завжди веде до невиправданої трати сил і засобів. По-друге, така дисперсія управлінських зусиль неминуче ставить під загрозу розвиток структуроутворююче контингенту гуманітарного капіталу. Іншими словами, перш за все, необхідно підтримувати реально існуючі паростки гуманітарного капіталу, а не створювати "нові еліти, так би мовити, з чистого аркуша.

2.4.4 Типи комбінацій

Як вже зазначалося, після альтернативної аплікації неблагополучних і благополучних моделей виникає необхідність їх кумулятивної аплікації. Це означає необхідність зведення в єдиній топико-демографічної карті всіх діючих на даній території моделей (як позитивних, так і негативних). При цьому стає можливим стосовно одного й того ж муніципального освіти визначити як його структурні недоліки, так і стратегічний потенціал його розвитку.

Слід перш за все розрізняти внутрішньо-і внешнесістемние комбінації

З іншого боку, комбінація моделей зовсім не обов'язково повинна утримуватися в межах єдиного місцевого співтовариства. Так, продовжуючи наш приклад, комбінація моделей може крім Південно-Сахалінська охопити сахалінські ж міста Корсаков і Холмськ, з притаманними цим містам внутрішньосистемні характеристиками. У рамках об'єднання "Південно-Сахалінськ - Корсаков - Холмськ" мова йде вже про внешнесістемной комбінації топічних моделей.

Між двома (зовнішньо-та внутрішньосистемні) типами комбінацій не може бути антагоністичних суперечностей. Єдина умова полягає в тому, щоб внутрішньосистемних комбінація як акт первісної діагностики випереджала акт внешнесістемной комбінації. В іншому випадку важко забезпечити правильну топико-демографічну структуризацію базових колективів і дотримати принцип їх прозорості. Відповідно, при порушенні вказаної умови саме супра-муніципальне об'єднання, багато в чому набуває ілюзорні, "волюнтарісткіе" характеристики, які будуть неминуче блокувати передбачуваність майбутніх взаємозв'язків у рамках муніципального об'єднання.

Незалежно від принципу внутрішньо-або внешнесістемного підходу до моделювання чи прогнозування місцевих спільнот слід також розрізняти комбінації за результатами дії. Тут необхідно виділити три основні типи комбінацій.

1) комбінації моделей з "нульовим" ефектом

2) комбінації моделей з позитивним ефектом

3) комбінації моделей з негативним ефектом

Комбінації моделей з "нульовим ефектом"

Серед розглянутих комбінацій слід виділити, принаймні, два типи:

1. Комбінацію взаємно індиферентних моделей і

2. комбінацію взаємно нейтралізуючих моделей

Строго кажучи, зіставлення індиферентних моделей не можна називати ні комбінацією, ні поєднанням. Мова йде лише про сопрісутствія в рамках конкретного територіального колективу моделей, які практично ніяк не впливають один на одного. Наприклад, та обставина, що місто "Москва" відповідає моделі метрополісного типу ніяк не впливає на той факт, що цей же місто може відповідати і моделі "місцевого співтовариства люмпеноідного типу".

Інакше кажучи, характеристики "метрополісності" можуть зростати або. навпроти. убувати без відчутного впливу на характеристики "люмпеноідності", і навпаки. Інакше кажучи, привілейований правовий статус не заважає самому "багатому місту" Росії бути і самим "люмпеноідним" або, навпаки, бути найменш таким. З іншого боку, "бідне місто" (з точки зору фінансового забезпечення) зовсім не зобов'язаний одночасно бути "співтовариством люмпеноідного типу". Якщо таке місто, перш за все, відповідає моделі "університетського міста", то місцева "люмпеноідность" - маніфестації якої, ймовірно, можна знайти всюди - представляти собою величину, якою можна знехтувати. На щастя, провінційні університетські центри набагато менше притягують до себе іногородніх та іноземних люмпенів і маргіналів.

Навпаки, комбінація взаємо нейтралізуючих моделей передбачає їх сильну інтерактивність. Наприклад, переваги моделі субметрополісного типу (2.1.2.) Для цукеркового колективу можуть повністю "поглинатися" недоліками моделі 2.1.11 ("колектив з переважанням імітаційних форм господарства"), що діє в рамках того ж муніципального освіти. Алгоритм можливої ​​протидії муніципалітету тут така: необхідно по можливості усунути характеристики контрпродуктивною моделі і одночасно посилювати дію "антіподной" продуктивною моделі.

Комбінації моделей з позитивним ефектом

Тут слід розрізняти, так би мовити, повноцінні комбінації, з одного боку, і, швидше, резервні комбінації, з іншого, а саме.

1. Комбінації синергетичних (взаємопідсилюючих) моделей та

2.комбінаціі компенсаторних моделей.

До синергетичним слід віднести перші шість моделей які в складення здатні забезпечити кумулятивний ефект різкого зростання місцевого гуманітарного капіталу. Чим більше з вказаних моделей, "укладаються" в рамки конкретного муніципального освіти, тим значніше кількісний і якісний приріст всередині місцевих контингентів гуманітарного капіталу. Слід підкреслити, що дана кумуляція повинна спиратися на об'єктивні фактори: вона неможливо лише як суб'єктивний "бізнес-план".

Наприклад, якщо "університетське місто" одночасно є "транспортним вузлом", то синергетичний ефект від поєднання зазначених моделей очевидний, тим легше "абітурієнтам звідусіль" зупинити свій вибір на університеті саме даного міста. Аналогічним чином в рамках одного і того ж територіального колективу можуть підсилювати один одного моделі "співтовариство субметрополісного типу" і "місто-курорт" і т.п.

Компенсаторні комбінації доречніше "застосовувати" до тих спільнот, де переважають моделі контрпродуктивного типу (2.1.7. - 2.1.12). Інакше кажучи, компенсаторна комбінація являє собою спробу не просто нейтралізувати, але і по можливості заповнити збиток від дії якоїсь неблагополучної моделі за допомогою нарощування характеристик "антіподной" благополучній моделі. Наприклад, політика муніципалітету на перетворення місцевого собщества в університетський центр, в якійсь мірі, може компенсувати негативний вплив моделі 2.1.13 ("співтовариство люмпеноідного типу") і т.п.

Замість висновку

У даному дослідженні автор поставив завдання показати, що самоврядування особливо в умовах (= право самовиживання місцевих собществ) слід розуміти буквально тобто як управління людей, звернене на самих себе, оскільки сучасна російська держава їх вже містити не може. Звідси, всякий управлінець повинен навчитися підкоряти свою власну поведінку певним принципам, методам і алгоритмам управління. Разом з тим, єдиним виправданням самоврядування, на думку автора, є захист і примноження т.зв. гуманітарного капіталу, тобто спільноти кваліфікованих фахівців, сконцентрованих на певній території і виконують важливі функції в тій або іншій сфері соціально-корисної діяльності. У залежності від успіху цього завдання (тобто поліпшення структури і якості місцевого гуманітарного капіталу) буде мінятися соціальна природа і ефективність управління. Як бачимо, першоосновою самоврядування є етика.

Відповідно, єдиною і універсальною темою управління на місцевому рівні може бути лише людина як носій знань і навичок, з одного боку, а також воли і совісті, з іншого. Ні статус т.зв. органів МСУ. ні питання "місцевого референдумами" муніципальна власність "і т.п. як такі не є первинними об'єктами самоврядування. Всі ці інститути й феномени вплетені в тканину соціальної солідарності конкретних людей, що проживають на даній території. Зазначені інститути набувають сенсу лише в контексті соціальної солідарності місцевих жителів і повинні служити найбільш загальним інтересам саме цих людей.

Таке суто антропологічне розуміння місцевого самоврядування неможливо "розмежувати" по окремих брошур іілі монографіями, тобто по замкнутих "секторах" права, економіки, політики і т.п. Звідси, і специфіка даного дослідження, яке носить міждисциплінарний характер. Таким чином, даний, видання звернено до прагматикам місцевого самоврядування, тобто практикам, як майбутнім, так і нинішнім. Автор віддає собі звіт у тому, що така дослідницька установка може значно знизити інтерес до даної монографії з боку наукового співтовариства. Тим не менше, залишається надія, що сама спроба поєднати в одному дослідженні теоретичний і топический аспекти самоврядування може мати деяку - у тому числі - і наукову цінність.

Бібліографія

1. Барабашов Г.В. Муніципальні органи сучасної держави

(США, Великобританія). М., 1971 I

2. Безобразов В.П. Земські установи і самоврядування. М., 1874

3. Бребан Г. Французьке адміністративне право. М., 1988

4. Васильєва Т.А. Реформа державних інститутів в Італії Держава і право. М., 1993, №. З

5. Ведель Ж. Адміністративне право Франції. М., 1973

6. ГарнерД. Великобританія: центральне і місцеве управління. М., 1984

7. Цивільне та торгове право капіталістичних країн. Відп. ред. Є. О. Васильєв М. Міжнародні відносини, 1993

8. Гулієв В.Є., Колесніков А.В. Відчужене держава. М.: Манускрипт, 1998

9. Животовська І.Г. Місцеві органи влади і підприємництво в Італії. М., 1994

10. Кант І. Твори. 1 тому. М.: Камі, 1994

11. Ковлер А.І. Криза демократії? - Демократія на рубежі XXI століття-М., 1997

12. Кутафін О.Є., Фадєєв В.І. Муніципальне право Російської Федерації. М., 1997

13. Лаптєва Я.Б. Земські установи Росії. М., 1993

14. Нікіфорова Н.В. Фінансова база місцевих органів влади західних країн. М., 1994

15. Ортега - і - Гассет X. Що таке філософія? М.: Наука, 1991 16.Остром В. Сенс американського федералізму. М., 1993

17. Пляшевій М.А. Демократія в Індії: проблеми місцевого самоврядування М., 1992

18. Прудон П. -. Ж. Що таке власність? М.: Республіка, 1998

19. Семек Г.В. Муніципальна власність і сфера послуг. Проблеми приватизації. М., 1994

20. Смирнов В.В. США: політичний механізм міського управління М., 1976

21. Супатаев М.А. Культурологія та право М., 1998

22. Тимофєєв Н.С. Комунальне право ФРН. М., 1982

23. Черкасов А.І. Порівняльне місцеве управління: теорія і практика. М., 1998

24. Чиркин В.Є. Елементи порівняльного державознавства. М., 1994

25. Юдін Ю.О. Політичні партії і право в сучасній державі. М., 1998

26. Allgemeine Verwaltungslehre Hrsg. von K.-H.Matteml Regensburg: Walhalla und Praetoria Verlag, 1982

27. Almond GAPowell GB Comparative politics: a developmental approach. BostonToronto: Little & Brown, 1966

28. Auby J. -. B. Auby J. -. F. Droitdes collectivites locales. Paris: PUF, 1990 29.8atts U. Allgemeines Vewaltungsrecht. Heidelberg: Muller, 1985

30. Borchmann M., Vesper E. Reformprobleme im Kommunalverfassungsrecht. Stuttgart etc.: Kohlhammer, 1976

31. M. BourdinJ. Les finances communales. Paris: Economica, 1988

32. CluselJ. Les finances locales decentralisees. Paris: LGDJ, 1989

33. Douence J. -. C. L'action economique locale: decentralisation ou recentralisation? Paris.Economica, 1988

34. FlecherD,, FortH. Les finances locales Paris: Masson, 1986

35. Gemeindeordnung: Nordrhein - WestfalenVHrsg.von PMMombaurt. Koln: Deutscher Gemeindeverlag, 1990

36. Gemeindeordnungen in der Bundesrepublik Deutschland. Hrsg.und Einfuhrung von W. Loschelder. Stuttgart: Kohlhammer, 1965

37. Givaudan A. La question communale.Paris: RPP. 1978

38. Gwber A. La decentralisation et les institutions administratives.

Paris: Colin, 1986 SQ.GuntherA. Probleme des Kreisfmazsystems. Berlin: Duncker & Hum blot, 1980

40. Lacour C. Amenagement du territoire et developpement regional. Paris: Dalloz, 1983

41. MayerO. Deutsches Verwaltungsrecht. S. Auflage, 1924,

42. Meis Chr. Verfassungsrechtliche Beziehungen zwischen Bund und Gemeinden. Baden-Baden: Nomos, 1989

43. Mcnes R. Zur Soziologie Parteiwesens in der modernen Demokratie. Leipzig: Klinkhardt, 1911

44. Muzellec R. Notions essentielles de finances publiques. Paris: Sirey, 1976

45. 0strogorski M. La democratie et les partie polrtique.Paris: Seuil, 1979

46. PeiserG. Le Departement. Paris: Dalloz, 1988

47. Pontier J. La Region. Paris, Dalloz, 1988

48. Rosanvallon P. Le capilalisme utopique. Paris: Seuil, 1979

49. StoberR. Kommunalrecht. Heidelberg: Muller, 1987

50. Terrazzoni A. La decentralisation a I'epreuve des farts. Paris: LGDJ, 1987

51. Thieme W., Prillwitz G. Durchfuhrung und Ergebnisse der kommunalen Gebietsreform.Baden - Baden: Nomos, 1981

52. WeberM. Wirtschaft und Gesellschaft. Tubingen, 1980 Originalaus-gabe: 1921

53. Weber W. Selbstverwattung und Demokratie in den Gemeinden nach der Gebietsreform.Siegberg-.Reckinger, 1982