g Міністерство Освіти Республіки Білорусь
Академія управління при Президентові Республіки Білорусь
Реферат
з дисципліни: Державне управління
на тему: Структурування державного управління по горизонталі: система поділу влади
Мінськ 2010
У теорії державного управління поняття структури означає сукупність стійких зв'язків у системі управління, що забезпечують її цілісність і тотожність самій собі. Державне управління структурується по горизонталі і по вертикалі. Система поділу влади - на законодавчу, виконавчу і судову - представляє собою горизонтальний поділ державного управління. По вертикалі державна влада ділиться звичайно також на три рівні - центральний, регіональний та місцевий.
Розглянемо докладніше горизонтальний поділ державного управління.
Надмірне зосередження влади в одних руках завжди було найбільшою небезпекою, породжувала безправ'я, насильство, свавілля, диктатуру. У сучасних демократичних державах три гілки влади представлені наступним чином:
- Законодавча влада - парламент, конгрес, федеральні збори;
- Виконавча влада - уряд на чолі з президентом чи прем'єр-міністром, міністерства і відомства;
- Судова влада - Конституційний суд, Верховний суд, Вищий арбітражний суд, Генеральна прокуратура.
Поділ влади сьогодні є загальновизнаною нормою функціонування демократичної держави. Відсутність монополії на владу будь-якого політичного інституту - неодмінна умова розвитку демократії. Як же в сучасній демократичній державі на практиці здійснюється система поділу влади.
Вищим законодавчим органом виступає парламент - загальнонаціональний представницький інститут, який обирається на засадах загального і рівного виборчого права шляхом таємного голосування. Як правило, парламент складається з двох палат: нижньої, яка формується за допомогою прямих виборів (де голосують самі виборці), і верхньої, що формується у різних країнах по-різному.
Один з батьків-засновників США Дж. Медісон вважав, що сенат-верхня палата конгресу - є найкращим інструментом для захисту народу від його власного «непостійності і пристрастей». Відповідно до американської конституції, сенатори, службовці більш довгий термін (6 років) і обираються законодавчими органами штатів, повинні врівноважувати в конгресі членів палати представників, обираних безпосередньо народом (кожні два роки) і, отже, більш схильних до впливу мінливих настроїв виборців.
У Великобританії палата лордів формується з 300 пожиттєво н них перів, не передають свій титул у спадщину, і 26 духовн их перів - вищих ієрархів англійської церкви (у 2003 р. Права засідань н ия в палаті лордів були позбавлені 818 спадкових перів). На думку англійського вченого У. Беджета, освічені пери палати лордів представляють «необхідний бар'єр» для захисту прав і майна імпульсивних поривів суспільства.
У ФРН депутати вищої палати призначаються урядами земель. У багатьох країнах на виборах у верхню палату застосовується система багатоступеневих, непрямих виборів. При цьому депутати частково обираються, а частково призначаються або отримують місце у верхній палаті у спадок. Керує діяльністю парламенту спікер - голова нижньої палати, його заступники або колегіальний орган. Вони вибираються самими парламентаріями (партією більшості або за угодою правлячої партії та опозиції).
У Російській Федерації Федеральне законодавчі збори складається з двох палат - Ради Федерації і Державної думи. До Ради Федерації входять по два представники від кожного суб'єкта Федерації (один від законодавчої і один від виконавчої влади). У цілому Рада Федерації складається з 178 чоловік. У коло повноважень Ради Федерації входить:
- Затвердження зміни кордонів між суб'єктами РФ;
- Затвердження указу Президента РФ про введення надзвичайного стану;
- Вирішення питання про можливість використання Збройних сил РФ за межами території РФ;
- Призначення виборів Президента РФ;
- Відмова Президента РФ з посади;
- Призначення на посаду суддів Конституційного суду України, Вищого арбітражного суду РФ;
- Призначення на посаду та звільнення з посади Генерального прокурора РФ;
- Призначення на посаду та звільнення з посади Голови Рахункової палати і половини складу її аудиторів.
Депутати Державної думи обираються населенням строком на чотири роки, всього в Думі 450 депутатів. До повноважень Державної думи відносяться:
- Видача згоди Президенту РФ на призначення Голови Уряду РФ;
- Вирішення питання про довіру Уряду РФ;
- Призначення на посаду та звільнення з посади Голови Центрального банку РФ;
- Призначення на посаду та звільнення з посади Голови Рахункової палати і половини складу її аудиторів;
- Призначення на посаду та звільнення з посади уповноваженого з прав, що діє у відповідності з федеральним конституційним законом;
- Оголошення амністії;
- Висунення звинувачення проти Президента РФ для усунення його від посади.
Основні процедури прийняття законів зафіксовані в Конституції РФ, де підкреслено: федеральні закони приймаються у взаємодії трьох державних органів - Державної думи, Ради Федерації і Президента. Право законодавчої ініціативи належить Президентові РФ, членам Ради Федерації, депутатів Державної думи, Уряду, законодавчим органам суб'єктів Федерації, а також федеральним судам з питань їх ведення.
Спочатку федеральні закони приймаються Державною думою, більшістю голосів від загальної кількості депутатів, і потім передаються протягом 5 днів до Ради Федерації. Закон вважається схваленим, якщо за нього проголосувало більше половини від загального числа членів цієї палати або якщо протягом 14 днів він не був розглянутий Радою Федерації. Прийнятий федеральний закон протягом 5 днів направляється Президентові, який має потім протягом 14 днів підписати його, після чого закон підлягає оприлюдненню. Якщо ж Президент відхилить його, то Державна дума і Рада Федерації у встановленому Конституцією порядку знову розглядають даний закон.
Особливу процедуру прийняття мають федеральні конституційні закони. Федеральний конституційний закон вважається прийнятим, якщо він схвалений більшістю не менше трьох чвертей голосів від загальної кількості членів Ради Федерації і не менше двох третин від загального числа депутатів Державної думи. Прийнятий федеральний конституційний закон також протягом 14 днів мають бути підписані Президентом і оприлюднення.
У Державній думі розгляд законопроектів проходить зазвичай у трьох читаннях. Після обговорення законопроекту в першому читанні Дума може вирішити:
- Прийняти законопроект і продовжити роботу над ним з урахуванням висловлених пропозицій та зауважень;
- Відхилити законопроект;
- Прийняти закон.
У разі прийняття законопроекту в першому читанні Державна дума може встановити строки подання поправок до законопроекту і винесення його на друге читання. Прийнятий у другому читанні законопроект за певною процедурою готується до третього читання. При третьому читанні законопроекту не допускається ні внесення до нього поправок, ні повернення до його обговорення в цілому або за окремими статтями, главам, розділам.
Федеральний закон приймається Державною думою на завданнях відкритим або таємним голосуванням. Відкрите голосування може бути поіменним. Сьогодні голосування здійснюється з використанням електронної системи підрахунку голосів. При голосуванні з кожного питання депутат Державної думи має один голос, подаючи його за чи проти прийняття рішення або утримуючись від прийняття рішення. Депутат особисто здійснює своє право на голосування.
Слід зазначити, що інформаційно-аналітичне, організаційно-технічне, експертне та документальне забезпечення законодавчих процедур здійснюють державні службовець Державної думи.
Виконавча гілка державної влади має більш складну структуру, це найчисельніша за складом гілку державного управління. У Росії в органах виконавчої влади налічується близько 500 тис. чоловік.
Основним призначенням державної виконавчої влади є виконання законів, здійснення організаційної та розпорядчої діяльності. Повноваження та можливості здійснення виконавчої влади надані Президенту РФ, Уряду РФ, федеральним міністерствам, органам виконавчої влади суб'єктів Федерації і ряду певних посадових осіб. Згідно з Конституцією РФ діють три системи виконавчої влади:
- Єдина система виконавчої влади в Російській Федерації яку утворюють федеральні органи виконавчої влади та органи суб'єктів Федерації в межах ведення і повноважень Федерації, а також із предметів спільного ведення федерального центру і суб'єктів РФ; при цьому здійснення повноважень федеральної виконавчої державної влади на всій території Росії забезпечується Президентом і Урядом РФ, які підтримують єдність системи виконавчої влади;
- Система органів виконавчої державної влади суб'єктів Федерації, що встановлюється ними самостійно відповідно до основами конституційного ладу і загальними принципами організації органів державної влади, визначеними законом;
- Система органів виконавчої влади місцевого самоврядування, виведена за межі державної влади.
У більшості демократичних держав на чолі виконавчої влади коштує президент (або прем'єр-міністр). До основних повноважень Президента РФ, згідно з Конституцією РФ, ставляться наступні (ст. 83):
- Призначення за згодою Державної думи Голови Уряду РФ;
- Право головування на засіданнях Уряду РФ;
- Прийняття рішення про відставку Уряду РФ;
- Подання Державній думі кандидатури для призначення на посаду Голови Центрального банку РФ, а також постановка питання про звільнення з посади;
- Призначення на посаду та звільнення з посади за пропозицією Голови Уряду РФ, заступників Голови, федеральних міністрів;
- Представлення Раді Федерації кандидатур для призначення на посаду суддів Конституційного суду України, Верховного суду України, Вищого арбітражного суду РФ, Генерального прокурора РФ; внесення до Ради Федерації пропозиції про звільнення з посади Генерального прокурора РФ; призначення суддів інших федеральних судів;
- Формування і керівництво Радою Федерації РФ;
- Затвердження військової доктрини РФ;
- Формування Адміністрації Президента РФ;
- Призначення та звільнення повноважних представників Президента РФ;
- Призначення та звільнення вищого командування Збройних Сил РФ;
- Призначення та відкликання після консультацій з відповідними комітетами або Комісіями палат Федеральних зборів дипломатичних представників РФ в іноземних державах і міжнародних організаціях.
Як правило, Президент безпосередньо керує двома основними виконавчими органами: адміністративним апаратом урядом. У РФ у веденні Президента перебуває також керівництво повноважними представниками Президента у федеральних округах.
Основними їх завданнями є:
- Організація у відповідному федеральному окрузі роботи з реалізації органами державної влади основних напрямів внутрішньої і зовнішньої політики держави, що визначаються Президентом Російської Федерації;
- Організація контролю за виконанням у федеральному окрузі рішень федеральних органів державної влади;
- Забезпечення реалізації у федеральному окрузі кадрової політики Президента Російської Федерації;
- Надання Президенту Російської Федерації доповідей про забезпечення національної безпеки у федеральному окрузі, а також про політичне, соціальне та економічне становище у федеральному окрузі, внесення Президентові Російської Федерації відповідних пропозицій.
За Конституцією (ст. 11 О) виконавчу владу Російської Федерації здійснює передусім Уряд Російської Федерації. Воно складається з Голови, його заступників і федеральних міністрів.
Російське Уряд діє згідно з Федеральним конституційним законом «Про Уряді Російської Федерації, прийнятому 23 грудня 1997 Проекти рішень, постанов, розпоряджень Уряду вносяться до Уряд його членами, керівниками федеральних органів виконавчої влади та главами виконавчої влади суб'єктів РФ. Вступники в Уряд пропозиції громадян, підприємств, організації та установ про прийняття рішень Уряду направляються для попереднього розгляду в структури виконавчої влади.
Слід зазначити, що найбільш важливі проекти рішень уряду попередньо підлягають обов'язковому погодженню із заінтересованими органами державної влади, з громадськими і діловими колами. Підготовка проектів рішень Уряду РФ здійснюється апаратом Уряду, при цьому департамент, якому доручена опрацювання проекту рішення, проводить експертизу проекту і необхідну доопрацювання тексту, здійснює погодження з іншими підрозділами апарату Уряду. Засідання Уряду вважається правомочним, якщо на ньому присутні не менше двох третин його членів. На засіданнях Уряду рішення приймаються більшістю голосів присутніх членів Уряду, на засіданнях Президії Уряду більшістю голосів від загального числа членів Президії.
Взаємодія законодавчої і виконавчої влади є досить складною і багатогранною проблемою.
Виконавча влада - президент (або прем'єр-міністр) і уряд - зобов'язана в тій чи іншій мірі погоджувати свої дії з законодавчими інститутами: звітувати перед ними, а в деяких країнах (ФРН, Іспанія) навіть отримувати від них мандат на здійснення своїх повноважень. Одночасно парламенти вже на самих ранніх стадіях розробки правових актів повинні погоджувати їх утримання з урядовими структурами. У президентських республіках (США, Росія) глава держави може накласти вето (заборону) на будь-який законодавчий документ або вимагати його доопрацювання. У той же час парламент має право скасувати або «заморозити» якісь рішення уряду або президента.
Важливим інструментом контролю за діяльністю виконавчої влади, що знаходяться в розпорядженні парламенту, є право порушувати звинувачення проти вищих посадових осіб держави та залучати їх до відповідальності, якщо вони своїми діями завдають шкоди національним інтересам країни. Залучення державного діяча до відповідальності в порядку імпічменту. Реальна загроза, за якою, як правило, слід негайна відставка цієї посадової особи.
Відомий політичний діяч США А. Гамільтон вважав, що ідеальним органом для винесення суджень про поведінку посадових осіб є сенат. «Де ж, як не в сенаті, можна знайти трибунал, в достатній мірі шановний і в достатній мірі незалежний?» - Писав він. Американський президент Б. Франклін говорив, що без імпічменту єдиним способом усунення глави виконавчої влади, який заслуговує на покарання, залишається його вбивство, тобто метод, що позбавляє його не тільки життя, але й можливості виправдатися.
Ще одним інструментом контролю за діяльністю уряду з боку парламенту є право останнього схвалити і ратифікувати ув'язнені президентом міжнародні договори і угоди.
Дуже важливу роль у системі поділу влади сучасної демократичної держави відіграє діюча опозиція, яка існує в рамках закону. Критична оцінка лідерами опозиції законодавчих документів і рішень кабінету уряду - необхідний чинник демократизації політичного процесу.
Проте основним гарантом дотримання законності у діяльності законодавчої і виконавчої влади виступає судова влада. У багатьох країнах нагляд за дотриманням конституції, за відповідними їй актами виконавчої та законодавчої влади покладено на Верховний суд або на аналогічну вищу судову інстанцію, створену організаційно відокремлено.
Наприклад, Федеральний конституційний суд ФРН володіє досить широкими повноваженнями. Він наділений правом тлумачення основного закону при виникненні спорів між федерацією і землями з приводу обсягу їх прав і обов'язків, щодо відповідності федерального права і прав земель основному закону. При цьому рішення Федерального конституційного суду обов'язкові для всіх державних органів федерації і земель, по суті, цей орган регулює принципові питання політичного життя ФРН.
Вищим судовим органом у Франції є Конституційна рада. Він здійснює нагляд за дотриманням конституції, правочинністю дій парламенту і президента. Конституційна рада може вирішувати спори, пов'язані з національними виборами і референдумами. У Франції місцеві органи влади, профспілки та інші громадські та політичні організації мають право звертатися до Конституційної ради, якщо вони не згодні з яким-небудь рішенням державних органів. При цьому Конституційний рада зобов'язана давати відповіді на такі звернення у визначений термін. Якщо Конституційна рада прийде до висновку, що рішення уряду або законодавчий акт, прийнятий парламентом, неправомочні (не відповідають основному закону), то інші органи зобов'язані або скасувати раніше прийняте рішення, або
внести до нього відповідні корективи.
У Російській Федерації судова влада здійснюється трьома федеральними судами - Конституційним cyдoм, Верховним судом та Вищим арбітражним судом. Крім цього діють також регіональні (статутні та конституційні) суди та мирові судді, є суддями загальної юрисдикції суб'єктів Федерації.
Згідно з Федеральним законом «Про судову систему Російської Федерації» для вираження інтересів суддів були сформовані oргани суддівського співтовариства, вищим з яких став Всеросійський з'їзд суддів. Він заснував Раду суддів Російської Федерації і Вищу кваліфікаційну колегію суддів Російської Федерації. При Верховному суді РФ створено Судовий департамент, який взяв на себе організаційне забезпечення діяльності федеральних, крайових і обласних судів, судів автономної області і автономних округів, районних судів, військових та спеціалізованих судів, органів суддівського співтовариства та світових суддів.
Згідно з Конституцією, в систему судової влади включається також прокуратура - федеральна, регіональна і районна, - яка повинна відстежувати реальне виконання державних законів і нормативних актів, віддаючи при цьому верховенство федеральних законів на всій території Російської Федерації.
Єдиний правовий простір РФ ще тільки формується, не вдалося повністю усунути численні протиріччя федеральному законодавству положень договорів і угод про розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади РФ і органами влади її суб'єктів. У найближчі роки чекає складна робота з уніфікації російського законодавства на всій території РФ.
Багато російські дослідники звертають увагу на те, що крім трьох гілок влади в російській державі є ще «інші органи влади», які справляють істотний вплив на протікання різних подій. До їх числа відносяться Центральна Виборча комісія, а також органи фінансового забезпечення - Центральний банк, Пенсійний фонд, Фонд соціального страхування, Фонд обов'язкового медичного страхування, Фонд зайнятості населення, Ощадний банк Росії і "Внешторгбанк". Службовці цих органів не вважаються державними службовцями і не входять в систему державної служби.
Одна з пропозицій російських вчених, що розглядають проблему, полягає в тому, щоб позначити ще одну гілку державної влади - установчу. Однак питання про установчої влади є дискусійним, оскільки вимагає внесення змін до Конституції, що пов'язано з серйозною підготовчою роботою.
Отже, ми бачимо, що в державі, заснованій на принципі розподілу влади, виконавчі, законодавчі і судові інститути, будучи незалежними один від одного в рамках своєї компетенції, взаємно контролюють один одного і перешкоджають будь-яким спробам зловживання владою.
Список літератури
Public administration / / Encyclopedia Americana. 1996. № 22.
Greenwood J., Wilson D. Public Administration of Britain. Winchester, 1984.
Nigro F., Nigro L. Modern Public Administration. NY, 1970.
Василенко, І. А. Державне та муніципальне управління: підручник. - 2-е вид. испр. і доп. - М.: Гардаріки, 2010. - 317 с.
Prigogine I. The end of Centainty. NY, 1997.
Bell D. Sociological Journeys. Essays 1960 - 1980. L., 1980.
Myrdal G. Challenge to Afflyence. N. Y., 1963.
Авер'янов В.Б. Апарат державного управління: зміст діяльності та організаційні структури. Київ, 1996.
Ардан Ф. Франція: Державна система. М., 2009.
Актуальні проблеми державного будівництва, управління: Зб. наук. праць / під ред. М. І. Глазунової. - М.. 200 9.
Гуторова А.Л. Система державного управління: У 5 кн. Кн. 2. Держава і політика. М., 2000.
Ємельянова Т.С. Інституціоналізація державної служби в умовах політичного розвитку сучасної Росії: особливості, тенденції, пріоритети. М., 1999.
Хілл В. Базисні концепції досліджень у менеджменті / / Проблеми теорії і практики управління. 2009.
Чиркин В.Є. Державне управління. М., 200 7
Шамхалов Ф. Основи теорії державного управління. М., 200 5.
Щетинін В. Підготовка менеджерів: морально-етичні проблеми / / Проблеми теорії і практики управління. 2009