Система юридичних осіб Федеральної прикордонної служби Російської

Система юридичних осіб Федеральної прикордонної служби Російської Федерації та перспективи її вдосконалення

Проблеми правосуб'єктності системи організацій як єдиного цілого і окремих складових її елементів досить давно привертають увагу вітчизняних цивілістів [1].
Раніше проблема поєднання громадянської правосуб'єктності системи та її окремих елементів розглядалася переважно стосовно організаціям споживчої кооперації, профспілок і виробничих об'єднань [2]. При цьому багато вітчизняних цивілісти цілком допускали існування у складі юридичної особи інших організацій, що є самостійними суб'єктами правовідносин [3].
Але якщо проблеми системної правосуб'єктності споживчої кооперації, профспілок і виробничих об'єднань обговорювалися досить широко [4], то аналогічні питання щодо військових структур практично не розглядалися.
Раніше чинне законодавство визнавало самостійну громадянську правосуб'єктність за всіма військовими частинами. Таким чином, у цивільному обороті, як юридичних осіб брали участь одночасно військові частини, структурно включають у себе інші військові частини, також виступають у якості самостійних суб'єктів. Іншими словами, окремі юридичні особи (наприклад - округи), у свою чергу, також могли складатися з юридичних осіб (полків, прикордонних загонів і т.п.).
Зазначена система збереглася (принаймні, в Міноборони Росії) до нинішнього часу. Таким чином, можна погодитися з Я.А. Гейвандовим, що відзначає, що на сьогоднішній день "неясно, чим відрізняються входять до складу Збройних Сил РФ центральні органи військового управління, об'єднання і з'єднання (які мають умовні найменування військових частин) від інших військових частин, також включених в якості самостійного елементу до складу Збройних Сил РФ ... неясний організаційно-правовий статус кожного з перерахованих ... елементів системи Збройних Сил РФ (які з них є юридичними особами і в якій організаційно-правовій формі, а які - їх структурними підрозділами) "[5].
Що ж стосується цивільного законодавства того часу, то прямої заборони існування таких "матрешечних" систем юридичних осіб не було. Втім, немає такої заборони і в чинному законодавстві. Таким чином, на сьогоднішній день питання про можливість виступу у цивільних правовідносинах від свого імені "системи" як такої, поряд з її окремими елементами залишається відкритим. У відношенні юридичних осіб, що володіють майном на праві власності, відповідь на це питання здається очевидним. Справді, якщо майно належить якому-небудь юридичній особі на праві власності, це означає, що воно відокремлено від майна всіх інших юридичних осіб і, отже, не може належати на праві власності ніякому іншій юридичній особі. Це, у свою чергу, означає, що дана юридична особа осібно від всіх інших юридичних осіб і не може, таким чином, ані входити в "систему" іншої юридичної особи як його елементу, ні саме мати у своєму складі інші юридичні особи.
Існуюча до теперішнього часу невизначеність правового становища військових частин не дозволяє говорити про можливість створення на сьогоднішній день системи юридичних осіб у цих відомствах.
Як же має виглядати система юридичних осіб Прикордонної служби для того, щоб вона не тільки відповідала чинному законодавству, але і функціонувала найбільш ефективно? Перш ніж перейти до розгляду системи юридичних осіб ФПС Росії, видається доцільним розглянути саме поняття системи.
Під системою звичайно розуміється "щось ціле, що становить собою єдність закономірно розташованих і знаходяться у взаємному зв'язку частин" [6].
З точки зору дослідника організаційних систем Б.З. Мільнера, "система є набір взаємопов'язаних і взаємозалежних частин, складених у такому порядку, який дозволяє відтворити ціле" [7].
Систему же організацій можна визначити, як "сукупність організацій, однорідних за своїми завданнями, або установ, організаційно об'єднаних в одне ціле" [8].
Слід зазначити, що система є не простою сумою складових її частин, а саме сукупністю, єдиним цілим, в якому взаємодія окремих частин утворює нові властивості всієї сукупності. З точки зору системного підходу, важливими особливостями системи є її диференціація та інтеграція. Кожна частина системи виконує свої спеціалізовані функції. У той же час для підтримування окремих частин в одному організмі і формування єдиного цілого у системі здійснюється інтеграція, що досягається координацією рівнів ієрархії, певними правилами та процедурами.
Системи можна розділити на відкриті і закриті. При цьому головною особливістю закритої системи є те, що "вона істотно ігнорує ефект зовнішнього впливу" [9]. У той же час відкрита система "визнає динамічна взаємодія з навколишнім світом" [10]. Відкриті системи отримують ресурси, необхідні їй для нормального функціонування, із зовнішнього світу. Відкрита система та навколишнє її середовище взаємозалежні. Зміни в зовнішньому середовищі впливають на елементи системи, в той же час зміни в системі певним чином впливають на зовнішнє середовище. З часом відкрита система може ставати більш закритою (у разі зменшення залежності від зовнішнього оточення) і навпаки.
Систему ФПС Росії можна, по всій видимості, віднести до відкритих систем. Найбільший вплив на цю систему, як видається, роблять економічні, ресурсні елементи зовнішнього середовища, а також господарське (і особливо цивільне) законодавство. В інтересах забезпечення самозбереження і нормального функціонування відкритої системи, вона, на думку фахівців в області організаційних систем, повинна найбільш повним чином враховувати вплив зовнішнього середовища [11].
Головним фактором, що робить визначальний вплив на діяльність будь-якої системи, є мета її функціонування - її місія.
Місією Прикордонної служби Росії є охорона державного кордону. У той же час місією системи юридичних осіб Прикордонної служби, мабуть, можна вважати матеріальне забезпечення функціонування служби, як єдиної організації. Саме ця місія, на наш погляд, повинна головним чином визначати структурні особливості системи юридичних осіб Прикордонної служби Росії. У цьому відношенні, мабуть, слід погодитися з думкою Я.А. Гейвандова, який вважає, що "приведення існуючої системи юридичних осіб, що діють у сфері оборонної безпеки і у Збройних Силах зокрема, у відповідності зі стоять перед ними цілями і характером їх діяльності - одна з найсерйозніших проблем сучасного етапу військового будівництва" [12]. Від цього - як підкреслює він далі - залежить правильне визначення правового становища відповідних військових формувань та підрозділів, а також повноважень очолюють їх посадових осіб. Разом з тим, розглядаючи систему юридичних осіб ФПС Росії, вкрай важливо визначити "базові елементи" цієї системи - іншими словами, які саме структурні частини відомства повинні бути наділені статусом юридичної особи, для того щоб вся організація могла ефективно діяти саме як єдиної системи.
Необхідно відзначити, що раніше проблема визначення "базового (володіє самостійної правосуб'єктністю) елемента" організаційної системи розглядалася в основному по відношенню до підприємств. Так, наприклад, на думку Р.О. Халфіна, "Критерієм виділення такої ланки є закінчений результат праці, що надходить у сферу розподілу і обміну. Саме на рівні підприємства співвідносяться витрати на виробництво і кінцеві результати ... виникає можливість такого ефективного критерію оцінки, як ступінь задоволення потреб "[13]. Зазначені критерії явно не можуть бути застосовані до військових організаціям, враховуючи специфіку і цілі їх діяльності.
Спираючись на результати дослідження сутності юридичної особи (проведеного в першому розділі), представляється можливим зробити висновок про те, що "базовими елементами" системи Прикордонної служби Росії - юридичними особами - з формально-юридичної точки зору можуть бути тільки організації, мають відокремлене майно на праві власності, праві оперативного управління або господарського відання.
У той же час необхідно відзначити існуючу в даний час недостатню (на наш погляд) вивченість правового режиму військового майна. Так, Я.А. Гейвандов в одному випадку вказує, що військове майно має належати на праві оперативного управління з'єднанням [14], в іншому - самому Міноборони Росії [15].
Зазначена точка зору представляється досить суперечливою і невизначеною. Як вже зазначалося вище, виходячи з вимог чинного законодавства та суті поняття "право оперативного управління" (у його сучасному розумінні [16]) майно не може належати на праві оперативного управління будь-якої організації і одночасно її структурному підрозділу.
Таким чином, система юридичних осіб "силового" федерального органу виконавчої влади може бути побудована тільки по дворівневому принципу. При цьому юридичні особи ("базові елементи" системи) наділяються майном на праві оперативного управління (господарського відання), складаючи при цьому як би один рівень зазначеної системи, інший же рівень може займати тільки суб'єкт права, який є власником зазначеного майна.
Виходячи з особливостей правосуб'єктності військових організацій (розглянутих у попередніх розділах), можна зробити висновок про неможливість і недоцільність наділення їх усіх статусом юридичної особи. Разом з тим особливості деяких структурних підрозділів роблять недоцільним (а іноді і неможливим) включення їх до складу єдиної юридичної особи ФПС Росії. Таким чином, найбільш прийнятним є створення системи організацій ФПС Росії, які у цивільному обороті, виділивши в її структурі три основні групи юридичних осіб:
Військові частини та з'єднання, що не займаються діяльністю, що приносить доходи (регіональні управління, наприклад).
Установи ФПС Росії, що мають право на діяльність, що приносить доходи (вузи, медичні заклади, санаторії, будинки відпочинку тощо).
Комерційні організації (унітарні підприємства) ФПС ​​Росії.
Крім того, в інтересах ФПС Росії в цивільному обороті можуть виступати різні громадські об'єднання і т.п. некомерційні організації.
Загальне керівництво всією системою юридичних осіб при цьому може здійснюватися Федеральної прикордонної службою Російської Федерації як федеральним органом виконавчої влади, для чого вона повинна бути наділена відповідними повноваженнями (включаючи окремі повноваження власника державного майна).
Як вказував М.І. Брагінський, "Держава здійснює своє право власності двояким чином: або через організації, у яких майно перебуває в оперативному управлінні, або через органи, наділені владними повноваженнями. У той час як перші володіють, користуються і розпоряджаються майном від свого імені, органи влади (управління) діють у цих випадках від імені держави "[17].
Таким чином, Федеральна прикордонна служба Російської Федерації, як федеральний орган виконавчої влади, може бути наділена деякими повноваженнями власника - держави, необхідними для здійснення управління господарською діяльністю юридичних осіб, що входять в систему ФПС Росії. Саме така організація управління господарською діяльністю юридичних осіб представляється найбільш оптимальною в сучасних умовах. Така організація управління від імені держави, як власника (а не від імені вищестоящого юридичної особи), цілком відповідає принципам і вимогам чинного цивільного законодавства Росії і, зокрема, пункту 1 статті 1 ЦК РФ, яка вказує на рівність учасників регульованих цивільним законодавством відносин і неприпустимість довільного втручання кого-небудь в приватні справи.
Розглянемо більш детально групи юридичних осіб, що входять в систему ФПС Росії.
До першої групи (військові частини і з'єднання, що не займаються діяльністю, що приносить доходи) представляється доцільним віднести всі основні організації ФПС Росії, які не повинні відволікатися від виконання головних завдань будь-якої додаткової господарською діяльністю. Найбільш зручним представляється об'єднати ці структурні підрозділи в одну юридичну особу - це дозволить оптимізувати управління господарською діяльністю, спростить розподіл, оперативний перерозподіл майна і контроль його використання. Об'єднання основних структурних підрозділів в одну юридичну особу не зажадає істотних змін існуючої сьогодні системи управління. На сьогоднішній день війська та органи ФПС Росії фактично вже функціонують, як одне велике юридична особа, яка здійснює повною мірою управління всією господарською діяльністю підлеглих частин та підрозділів, вільно розподіляючи і перерозподіляючи майно всередині всієї системи.
У разі об'єднання всіх військових частин ФПС Росії (за винятком вузів, окремих підприємств і організацій) в рамках однієї юридичної особи, ці структурні підрозділи будуть наділятися статусом філій або представництв. У цивільному обороті вони можуть виступати тільки від імені ФПС Росії на підставі спеціальних доручень і в межах визначених повноважень (зазначених у дорученнях і в положеннях про відповідні філіях і представництвах). На нашу думку, така система жодною мірою не обмежить ефективність виступу військових частин у цивільних правовідносинах, разом з тим можливості управління і контролю господарської діяльності військових частин значно зростуть. Правове положення частин буде повною мірою приведено у відповідність до чинного законодавства. Правомочності посадових осіб будуть конкретно визначені. В даний час правомочності командирів військових частин по здійсненню операцій практично нічим крім військової дисципліни і власної порядності не обмежені. Іншими словами, вони можуть здійснювати від імені військової частини будь-які угоди (наприклад, взяти кредит на величезну суму і під величезні відсотки і т.п.). В умовах ринкової економіки видається більш доцільним конкретно визначити рамки правомочностей посадових осіб різного рівня. При цьому важливо, щоб контрагенти ФПС Росії при укладанні угод також добре уявляли собі обсяги правомочностей відповідних посадових осіб. Правове становище філій та представництв ФПС Росії, як юридичної особи, повинні бути відображені в Положенні про ФПС Росії, як юридичну особу, зареєстрованому в Міністерстві юстиції Російської Федерації в установленому порядку. Правомочності ж конкретних посадових осіб повинні бути зафіксовані у відповідних дорученнях і в положеннях про філії. Крім того, як показує досвід організації Служби контрактів збройних сил США, в цьому відношенні велику користь для упорядкування відносин з контрагентами можуть надати спеціальні інструкції про порядок вчинення цивільно-правових угод. У цих інструкціях, що затверджуються вищим командуванням доцільно вказати не тільки загальний порядок дій при формуванні умов договорів і зразків документів, але й конкретні особливості даної військової частини (аж до номерів відповідних посадових осіб, відповідальних за ті чи інші питання).
В якості подальшого розвитку запропонованої системи представляється доцільним спеціально визначити коло посадових осіб, уповноваженими на виконання певних угод, представлення інтересів ФПС Росії в цивільному обороті. Так, наприклад, спеціальні доручення з чітко визначеними правомочностями можуть видаватися офіцерам, уповноваженим укладати цивільно-правові угоди від імені ФПС Росії, інші довіреності можуть видаватися фахівцям автомобільної служби (на право представляти інтереси ФПС Росії в суді у справах, пов'язаних з дорожньо-транспортними пригодами ) і т.п.
Певний інтерес в цьому відношенні представляє досвід збройних сил США, де створена досить ефективна система закупівель. Збройні сили США виступають у цивільному обороті не від свого імені, а від імені держави. Для безпосереднього вступу в цивільно-правові відносини від імені США (в інтересах Збройних Сил) створена спеціальна Служба контрактів, що є структурою центрального підпорядкування. Представники цієї служби - так звані "офіцери за контрактами" - закріплюються за групами військових частин, підкоряючись при цьому не командирам частин, а своєму командуванню. Офіцерами за контрактами призначаються офіцери або цивільні фахівці, які мають вищу юридичну освіту і пройшли спеціальний курс підготовки з питань укладення та супроводу контрактів, захисту інтересів Збройних Сил у суді у справах, пов'язаних з контрактами, і т.п. Кожному офіцеру за контрактами видається довіреність встановленого зразка на право укладення угод від імені Сполучених Штатів Америки (з обмеженням максимальної суми угоди - наприклад - "не понад 100 тисяч доларів") [18]. Таким чином, вони є професіоналами високого рівня, здатними вирішувати складні завдання у цій області, і наділені конкретно визначеними повноваженнями.
Незалежність офіцера за контрактами від командування і служб тилу дозволяє йому уникати тиску з їхнього боку з питань вибору контрагента, визначення умов договорів, що, у свою чергу, дозволяє знизити ймовірність корупції.
Цікавим є також те, що для кожної військової частини розроблено спеціальне Положення про порядок проведення закупівель, докладно визначає не тільки порядок проведення закупівель (укладення угод) в різних випадках, але і встановлює граничні суми закупівель (в залежності від видів майна).
Вивчення зарубіжного досвіду, безсумнівно, дозволить швидше створити ефективну систему закупівель в ФПС Росії.
Як видається, створення аналогічної системи в наших силових структурах може виявитися досить корисним в умовах ринкової економіки. В умовах ринку навіть невелика помилка може принести величезний економічний збиток. Саме тому в цивільному обороті інтереси ФПС Росії повинні представляти не командири з мотострілковим освітою, а професіонали - юристи та економісти. Саме економісти повинні вивчати кон'юнктуру і вибирати найбільш вигідні умови угод. Саме юристи повинні визначати зміст договорів і у разі необхідності вміло захищати інтереси ФПС Росії в судах. У зв'язку з цим видається доцільним створити спеціальну окрему службу ФПС Росії, головною функцією якої було б виступ у цивільному обороті від імені та в інтересах ФПС Росії. Така структура повинна укомплектовуватися економістами (фахівцями в галузі вивчення ринків) і юристами, що спеціалізуються в області договірного права. При цьому витрати на підбір, підготовку та утримання таких фахівців, безумовно, окупляться за рахунок запобігання збитків, які можуть виникнути внаслідок неграмотної господарської діяльності.
Представляється важливим зробити цю структуру максимально незалежною (особливого від командування структурних підрозділів того рівня, на якому представники цієї служби будуть працювати).
Іншими словами, фахівці даної служби повинні бути підпорядковані лише своєму командуванню по лінії служби, а не командуванню частин ФПС Росії, в інтересах яких вони діють. Це дозволить уникнути адміністративного тиску з боку командування частини і, відповідно, більш об'єктивно підходити до вибору контрагентів і визначення умов договорів.
Крім того, представляється необхідним більш конкретно визначити особливості правосуб'єктності військових установ. Так, наприклад, на думку Я.А. Гейвандова, "особливі завдання, функції, повноваження, покладені на військові організації, їх бюджетне фінансування, як видається, вимагає відкриття їм суворо визначених рахунків, з особливим порядком їх використання і витрачання грошових коштів" [19].
Відповідно до п.3 ст.120 ГК РФ особливості правового становища окремих видів державних та інших установ визначаються законом і іншими правовими актами. Таким чином, представляється доцільним розробити проект федерального закону "Про державні військових установах", що відображає особливості цивільно-правового положення військових установ - юридичних осіб.
Друга група організацій - військові вузи, клуби, санаторії, окремі медичні установи - тобто ті організації, які можуть виступати в цивільному обороті не тільки як споживачів, але і в якості виробників товарів і послуг, якщо це право надається їм власником відповідно до установчими документами. Головною умовою здійснення такої діяльності, звичайно ж, має бути те, що вона в жодному разі не повинна здійснюватися на шкоду виконанню основних завдань цих організацій. Цей принцип повинен бути не тільки проголошений, але і закладений в усіх установчих документах відповідних установ. Крім того, важливо забезпечити дотримання цього принципу системою обмежувальних норм. Так, в установчих документах або в договорі з власником можна передбачити, що ті чи інші послуги надаються особам, які не мають відношення до ФПС Росії, тільки за певних умов, наприклад: "кількість санаторних путівок, що направляються у вільний продаж в кожен період, не повинно перевищувати 10% від загальної кількості путівок ".
Разом з тим важливо не сковувати зайво ініціативу керівництва таких установ і не влаштовувати надмірні перешкоди при здійсненні дозволеної діяльності, що приносить доходи. Рамки дозволеної діяльності повинні бути максимально чітко і конкретно визначені у відповідних правових актах (у формі, яка виключає різні тлумачення), а все, що "всередині цих рамок", не повинно сковуватися необхідністю постійних і тривалих узгоджень.
Крім того, важливо забезпечити визначеність і "прозорість" розподілу коштів, одержуваних від діяльності, що приносить доходи. Співвідношення часток власника та установи, загальний порядок і рамки розподілу коштів (на які цілі вони можуть витрачатися) доцільно визначити в установчих документах, з наступною конкретизацією у договорі установи з власником. Це допоможе в здійсненні контролю та попередження можливих зловживань.
При визначенні порядку використання коштів за доцільне визначити, що одержання коштів від діяльності, що приносить доходи, не може служити підставою для зменшення бюджетного фінансування установ.