Російський федералізм проблеми і перспективи

[ виправити ] текст може містити помилки, будь ласка перевіряйте перш ніж використовувати.

скачати

Зміст

Введення ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 3

1. Проблема державного устрою РРФСР у складі СРСР ... ... .... ... 7

2. Проблема Федеративного договору ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .10

3. Розробка проекту та прийняття нової Конституції Росії ... ... ... ... ... ... 16

4. Пост конституційний договірної процес ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .25
5. Проблема «правового поля» та перспективи розвитку Росії як федерації ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 30
6.Заключеніе ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .. 35
7. Список використаних джерел ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 38

 

 

 

 

Введення

За одинадцять з гаком століть існування російська державність накопичила величезний і різноманітний досвід становлення та вдосконалення свого адміністративно-територіального устрою. Досвід цей здатний не тільки орієнтувати, утворювати, повчати або застерігати всіх тих, кому сьогодні небайдужі долі країни, її сьогодення і майбутнє. Він має прямі виходи в сферу практичної діяльності державних і громадських структур, чиїми зусиллями створюється і зміцнюється нова вітчизняна державність.

Набуття Росією суверенітету в обстановці розпаду СРСР поставило перед країною чимало гострих і невідкладних проблем. Деякі з них доводилося і доводиться вирішувати як би заново, з «білого аркуша», за іншими (і таких, мабуть, більшість) - низка вже мали місце спроб дозволу в інших історичних умовах. Завдання досягнення надійної та ефективної керованості країни, що розкинулася на величезних просторах з багатомільйонним населенням, що говорять на різних мовах і вклоняється різним богам, можна віднести до числа перманентних, століттями не сходили з порядку денного. Далеко не всі росіяни віддають собі звіт у тому, що в словах популярної пісні «Широка страна моя родная» полягає не тільки природна гордість патріотів своєї Вітчизни, а й серйозна, багатостороння і багатопланова проблема організації соціальних сил і державної керованості Росії. Не випадково ще два століття тому Микола Семенович Мордвинов - граф, адміністратор, академік, з 1802 морський міністр Росії, а пізніше президент Вільного економічного суспільства, прихильник звільнення селян, людина прогресивних поглядів і твердих переконань - подав записку Олександру I про недоцільність і навіть небезпеку для керованості країни її подальшого розширення. Розгорнувся в 1825 році і надмірно затянувшійся династична криза (звістка про раптову смерть Олександра I йшла з Таганрога в Петербург дев'ять днів, а повідомлення з Варшави про зречення великого князя Костянтина ще вісім днів) навіч продемонстрував: безмежжя російських просторів здатна спровокувати загрозу навіть самому існуванню самодержавного режиму (повстання 14 грудня), до цього здавався непохитним.
У контексті тривалої боротьби двох течій державної думки і державної практики Росії протягом більшої частини XIX століття - боротьби прихильників і противників територіального розширення, що загрожує втратою центральною владою важелів управління імперією - в іншому світлі постає і акція продажу російським урядом в 1867 році Сполученим Штатам Америки Аляски - до цього дня найбільшого по території північноамериканського штату. Канцлер А. М. Горчаков, проводячи в життя це рішення, керувався цілком раціональною дилемою: або ілюзорно утримувати в руках імперії величезну територію, свідомо не піддається не тільки ефективному управлінню, а й елементарної підконтрольності, або встановити мирні, добросусідські відносини з бурхливо зростаючим молодим державою - США, тільки що пережили свою Громадянську війну.
Історією знято з порядку денного питання про те, розширюватися потрібні нашій державі у своїх територіальних межах або зупинитися на досягнутому. Принцип непорушності кордонів, територіальної цілісності сформованих на цей момент меж Вітчизни сумніву і перегляду не підлягає. Але залишається, набуваючи особливої ​​гостроти й актуальності, інша проблема: завдання підвищення рівня, вдосконалення якості, надійності керованості Росією - багатонаціональної державою світового масштабу. Значення історичного досвіду в його повноті і різноманітті дозволяє виділити ту сукупність першорядних аспектів і моментів, облік яких потрібно сьогодні і неминуче буде потрібно завтра в ході вирішення цієї довготривалої завдання.
Сформована під впливом цілого комплексу географічних та історичних умов, а також породженої ними специфіки національної ментальне унітарна система державного устрою та управління, суперфункціі централізованого державного початку створили нашу велику державу, щоб потім на довгі роки, століття стати кайданами, що заважають її подальшому розвитку.
Ідеї ​​федералізму, регіонального самоврядування позначилися на російському грунті досить давно. Але вони довго не могли реалізувати себе в силу панування традиційної системи унітаризму, що сформувалася в надрах самодержавного ладу і сприйнятої у спадок режимом радянським. І сьогодні, коли вітчизняний федералізм нарешті-то не тільки легітимізований на конституційному рівні, а й стає реальною основою практики державного будівництва, тиск вікових традицій минулого все ще дає про себе знати, викликаючи до життя своєрідний управлінський парадокс. Суть його можна виразити в наступному: масштабність країни (в широкому сенсі слова), з одного боку, народжувала й живила потреба в підвищеній централізації управлінських структур, з іншого ж - наводила до залежності центральної влади від місцевої. По суті вся історія модернізації адміністративно-територіального устрою Росії зводиться до спроб так чи інакше вирішити це протиріччя. Довготривалий пошук оптимального варіанту виходу з даної ситуації породжував практику своєрідних «управлінських гойдалок», коли на одному історичному етапі реалізовувала себе формула «сильний центр - слабкі регіони» (як це було в умовах радянської дійсності), щоб потім різко змінитися на свою протилежність, втілену в моделі «слабкий центр - сильні регіони» з подальшою тенденцією до повернення в початковий стан. Реальні можливості (як об'єктивні, так і суб'єктивні) проведення в життя оптимального варіанту - «сильний центр - сильні регіони» - стали формуватися лише в останні роки.
Історичний досвід адміністративно-територіального устрою дозволяє виділити і сильні, і слабкі сторони широко практикувалися двох варіантів підходу до вирішення проблеми: «зверху-вниз» і «знизу-вверх». Єднання країни, здійснюване за рахунок диктату, що йде зверху, здатне дати тимчасовий ефект (особливо в кризові, перехідні епохи), щоб потім привести державу до стану бюрократичного застою. Шлях «знизу-вверх» розкриває простір ініціативі і самостійності в будівництві нових форм державного життя, але, не будучи підкріпленим походить із центру інтегруючим початком, загрожує втратою злагодженості та ефективності дії механізму державності в цілому.
Суть проблеми в даному випадку полягає в тому, щоб знайти оптимальне поєднання двох підходів, не випускаючи з уваги необхідності їх постійної «притирання», зняття неминуче виникають у ході такого «зустрічного руху» протиріч і конфліктів.
Звертає на себе увагу в цьому зв'язку випробуваний ще в XVIII столітті і відпрацьований пізніше механізм подібного поєднання за рахунок посилення влади центру шляхом уніфікації системи управління на місцях, з одного боку, з одночасним перерозподілом конкретних владних повноважень центру і регіонів на користь останніх. Завдання забезпечення безпеки країни і подібні з цим функції замикалися на центральних органах влади, в той час як провінція і особливо околиці отримували права прямого управління з елементами самоврядування на нижчому рівні. Пошуки балансу між центром і регіонами йшли на шляхах можливе більш чіткого поділу їх функцій і ускладнення, підвищення ефективності форм контролю першого за повсякденною діяльністю других. Мистецтво визначення і підтримки оптимальної заходи у співвідношенні почав централізму і регіональної самостійності набуло надзвичайно важливе значення на тих етапах еволюції вітчизняної державності, коли про впровадження почав федералізму не могло бути й мови. Бо наша історія дає приклади того, коли причиною розпаду держави стає, в одних випадках, надмірна жорстокість унітарістской режиму, в інших же, навпаки, різке ослаблення почав централізму.
Уважного підходу до себе, з позицій уроків історичного досвіду, вимагає проблема співвідношення територіального і відомчого принципів у ході реформування почав державного управління країною. Спроби різкого, однозначного перенесення центру ваги від одного з цих принципів до іншого не давали, у результаті, належного ефекту. Родоначальник міністерської реформи початку XIX століття М. М. Сперанський, як пам'ятаємо, дуже критично оцінив її результати, заявивши, що в підсумку Росією стали правити міністри. Серйозними негативними наслідками обернулася новація Н. С. Хрущова в плані установи раднаргоспів і переміщення епіцентру управління економікою на цей раз в регіони. Згодом скасований, експеримент цей посприяв дезорганізації економічної
життя союзної держави, давши потужний додатковий поштовх оформлення та посиленню політичної ваги сепаратистка налаштованої національної і регіональної еліти, яка вирішила згодом долю СРСР.
У даній роботі детально розглядається останнє десятиліття XX століття, коли після розпаду СРСР виникла проблема формування нової системи управління, покликаної забезпечити єдність і територіальну цілісність Росії, її національну безпеку, динамізм державного і суспільного процесу в контексті глобальних трансформацій у світі.

Проблема державного устрою РРФСР у складі СРСР.

Якщо найголовнішим завданням керівництва СРСР на останньому етапі його існування було збереження єдиної держави або хоча б союзу держав на його території в будь-якій формі, то лідерам РРФСР довелося одночасно вирішувати дві по суті рівнозначні завдання: Росію треба було зробити, поряд з іншими республіками, суб'єктом федерації в рамках СРСР і створити федерацію на її власній території.
Властивий Російської імперії унітаризм стараннями можновладців зберігався на її теренах протягом всього радянського періоду. Про наявність в її назві прикметника «федеративна» по-справжньому згадали лише наприкінці 80-х років XX століття. В умовах наближення розпаду СРСР Росія могла б, і почекати з рішенням другого питання, але, думається, сам того не бажаючи, союзний центр запустив процес дезінтеграції і в ній. Ще не збиралися з'їзди народних депутатів РРФСР, вона ще не мала свого лідера, який запропонував республікам «ковтати» суверенітет, ще не було Декларації про суверенітет РСФСР, коли на першому з'їзді народних депутатів СРСР наприкінці травня 1989 М. С. Горбачовим було поставлено питання про розширення прав союзних і автономних республік. У його розвиток восени того ж року на пленумі ЦК КПРС, присвяченому національній політиці партії, він заговорив про надання автономіям нового статусу, запропонувавши перейменувати їх в союзні республіки. Відповідно до рішень чергового З'їзду народних депутатів СРСР Верховна Рада СРСР 26 квітня 1990 прийняв закон «Про розмежування повноважень між Союзом РСР і суб'єктами федерації», яким по суті вирівнювався статус союзної і автономної республік 1. Здавалося б, така дія влади треба оцінити тільки позитивно - автономні республіки нарешті дочекалися обіцяного їм на зорі радянської влади! - Однак керівництво РРФСР опинилося в ситуації незавидною. Автономні республіки, пойменовані в цьому законі державами, отримали право передавати свої повноваження СРСР, минувши республіки, до складу яких входили. Більш того, всі автономні утворення, що входять в союзні республіки, повинні були будувати свої відносини з останніми на договірних засадах. З одного боку, це ускладнювало відносини російського центру зі своїми республіками, а з іншого - ставило останні у переважне становище порівняно з адміністративно - територіальними утвореннями, які входили до складу РРФСР, що посідали більше половини її території і мали часто більший економічний потенціал. На загальносоюзному рівні були прийняті й інші акти, що підштовхують автономії до дезінтеграції.
  1 Відомості З'їзду народних депутатів СРСР і Верховної СоветаСССР.
1990. № 19. Ст. 329.

          На цілком законних підставах лідери автономних республік побажали підписати, поряд з РРФСР, новий союзний договір. Якщо це станеться, «Росія втратила б не тільки конституційно-правове єдність, але і територіальну цілісність» 1.

Перераховані вище колізії стали приводом для дискусії про ущербність адміністративно-територіального поділу Росії, про місце в ньому національного питання - дійсно, межі автономних республік, створених за національним принципом, не відображали реального розселення народів. З'явилися проекти: губернізаціі РРФСР; скасування існуючих кордонів з подальшими референдумами по регіонах з питанням про те, в якій республіці ви хотіли б жити, після проведення яких повинно було відбутися переселення народів; зменшення території деяких республік за рахунок виділення їх частин з титульною нацією; скорочення числа російських областей і т. п. 2 Оцінка цих проектів, хоча б у силу їх нереальності (наприклад, проекту, пов'язаного з переселенням народів), очевидна, але на виправдання їх авторів слід сказати, що виникли вони в ситуації надзвичайною.
У грудні 1990 року на Позачергових (другому) З'їзді народних депутатів РРФСР Б. М. Єльцин поставив питання про державний устрій Росії. Заявивши про те, що йде процес визначення статусу автономій, він сказав, що назріла «необхідність більш чітко визначитися з тим, що представляють з себе краю, області. Настав, нарешті, час визначити статус народів, не мають своїх національних утворень, тим більше що в їх числі опинився і російський народ, що дав ім'я республіці. Державний устрій Росії повинно максимально точно відображати її особливості, різноманіття і масштаби »3.
Такий постановкою проблеми лідер Росії, вільно чи мимоволі, ініціював дискусію, що триває і понині, про створення на її території російської республіки і одночасно підштовхував процес державного будівництва у бік актуалізації саме національного питання. В останньому випадку це була стратегічна помилка. По-перше, підходив до кінця по суті безпрецедентний і невдалий експеримент «національно-державного будівництва» в СРСР (перенесений пізніше в Чехословаччину і Югославію), по-друге, в умовах лібералізації суспільно-політичного життя в СРСР у другій половіне80-х років регіональна партійна еліта відчула себе
1 Федералізм влади і влада федералізму. М., 1997. С. 31.
2 Див: Не здійснений ювілей: Чому СРСР не відсвяткував свого
70-річчя. М., 1992. С. 389-390, 521.
3 Там же. С. 405.
повноправним учасником політичного процесу в масштабах всієї держави. У національних республіках, пригадавши всі гріхи центральної влади, з маси проблем на перший план вона поставила питання національне, хоча в дійсності порушення прав національних утворень в Росії було завжди вторинним у порівнянні з порушенням прав людини взагалі. Регіональної національній еліті вдалося знайти підтримку у частини населення - постійне нехтування правами людини породило руйнівну силу в формі етнічного націоналізму та сепаратизму. Слідом за прийняттям Декларації про суверенітет РСФСР почався процес суверенізації і на її території. Першою свою декларацію про суверенітет прийняла 20 липня 1990 північноосетинська АРСР. У другій половині 1990 - початку 1991 року з 31 автономії (16 АРСР, 5 автономних областей, 10 автономних округів) 25 прийняли рішення про перетворення свого статусу. 15 автономних республік прийняли декларації про свій суверенітет, з 15 автономних областей і округів 8 прийняли рішення про перетворення на автономні республіки, а 2 - в автономні області 1. Таким чином, ще до розпаду СРСР така проблема стала актуальною і для РРФСР. У той же час керівництво СРСР, докладаючи усіх зусиль для його збереження, сприяло подальшому її загострення. Так, в інформації про початок роботи підготовчого комітету з розробки нового союзного договору 2 голови Верховних рад колишніх автономій були названі керівниками союзних республік. Деякі з них при обговоренні питання про створення органів на перехідний період (до ухвалення нової Конституції) на п'ятому з'їзді народних депутатів СРСР зажадали свого
представництва в них. У проекті Договору про Союз Суверенних Держав 3 - конфедеративном освіту, в Раді республік (органі ССГ) передбачалося представництво республік РРФСР. З розпадом СРСР у Росії відпала проблема боротьби за власний статус. Було покінчено і з станом «середньої матрьошки», коли вона, будучи державою і маючи у своєму складі держави, входила до третьої держави.

_____________________________________________________________________

1 Златопольський Д. Л. Державне єдність Російської Федерації: деякі аспекти проблеми / / Вісник Моск. ун-ту. Серія XI. Право.1994. С. 4.
2 Була вміщена в «Правді» 27 травня 1991
3 Опублікований в московському вечірньому випуску «Известий» 25 ноября1991 р.

Проблема Федеративного договору

З відновленням суверенітету (він був втрачений в 1922 році) перед керівництвом Росії з усією гостротою постала проблема власного територіального устрою. Здається, що у нього була спокуса збереження унітарної держави - з точки зору керованості ця форма краще, але такий поворот подій був загрожує непередбачуваними наслідками. Був обраний шлях боротьби проти перетворення Росії в конфедерацію, пошуків оптимальної моделі державного устрою. Вибір був невеликий - якщо не унітарна держава, то федеральне. Складність полягала в іншому - Росія ніколи не знала справжньої федерації і будувати її треба було в умовах системної кризи, на фундаменті радянського «національно-державного будівництва».

Ідея Федеративного договору для РРФСР (у спис або за аналогією з договором союзним) була озвучена Єльциним ще на першому З'їзді народних депутатів Росії 1. Він повертався до неї при черговій конфронтації з союзним центром. 17 липня 1990 Президія Верховної Ради РРФСР прийняв постанову «Про Федеративній договорі», що визначало етапи договірного процесу, а на початку наступного місяця їм був оголошений конкурс на кращий варіант проекту Федеративного договору, визначені його умови та термін подання проектів - до 15 жовтня цього року 2. І без того уповільнена робота з підготовки Федеративного договору в період з серпня по грудень останнього в історії СРСР року з цілком зрозумілих причин не велася. За даними депутата Державної думи двох перших скликань, члена комітету у справах Федерації та регіональної політики А. Н. Арініна, 6 грудня 1991 року Президент і Голова Верховної Ради Росії підписали розпорядження, відповідно до якого створювалася робоча група для відновлення роботи над проблемою розмежування повноважень між російським центромі регіонами. Буквально через тиждень робоча група запропонувала прийняти відповідний закон. Пропозиція це не викликало особливого ентузіазму в тих, кому воно було адресоване. 20 січня 1992 група запропонувала республікам підписати угоду щодо розмежування предметів ведення і повноважень, але воно їх теж не влаштувало; У загальній складності лише 4 республіки з 21 погодилися підписати запропоновану угоду. Татарстан і Башкортостан взагалі виступили за підписання по суті міждержавного договору з Російською Федерацією 3. В кінці 1991 - початку 1992 року в ряді республік майже одночасно пройшли з'їзди

 

1 Перший З'їзд народних депутатів РРФСР. 16 травня - 22 червня 1990 Стеногр. звіт. У 6 т. Т. 1. С. 569.
2 Єдина конституційна система Російської Федерації. М., 1994.С. 13.
3 Федералізм влади і влада федералізму. М., 1997. С. 53-54. Там же. С. 54.

так званих національних рухів. Як і влітку - восени 1990 року, коли приймалися декларації про суверенітет, знову почали лунати заклики до боротьби за національну свободу. У засобах масової інформації республік знову заговорили про необхідність боротьби з «колоніалізмом» в особі Росії. У Татарстані паралельно Верховній Раді республіки був створений Меджліс. Щось подібне відбувалося в Кабардино-Балкарії, Карачаєво-Черкесії, Чечено-Інгушетії. Почався процес формування республіками власного правового простору без оглядки на центр і федеральну конституцію. Все це відбувалося на тлі катастрофічного погіршення економічної ситуації в країні, що давало додатковий привід для критики російського керівництва, яке оголосило про прийдешню лібералізації цін і роздержавлення власності. У боротьбі з федеральним центром національна еліта ще більше зміцніла, зміцнила своє становище (ряд її представників згодом були обрані президентами республік і лише в кінці 2001 - початку 2002 року стали поступово сходити з політичної сцени, поступаючись місцем великим підприємцям). Як писав все той же А. Н. Арінін, «етнократична номенклатура в боротьбі за владу, ресурси і власність ... мобілізувала ідеологію етнічного націоналізму »". Застрільниками у боротьбі з федеральним центром стали республіки з багатими природними ресурсами - Татарстан, Башкортостан, Якутія. Їх лідери відразу забули, що багатства цих республік були власністю всіх громадян Росії. Їх приклад наслідували Карелія, Комі, Чувашія , Тува. Їх багатства були скромнішими, але не відставати ж від інших! Всі вони стали вимагати, щоб Росія стала «федерацією національних держав з переважними правами титульних національностей на територію, ресурси, на офіційний статус свобод даних культурних інститутів (мови, релігії, символіки і т.д.), з мінімальними повноваженнями центру і максимальними прерогативами місцевих еліт »1.

Як мав реагувати на все це федеральний центр? А варіантів було не багато: федеральна інтервенція з метою повернення республік у лоно унітарної держави, апеляція до громадян нетитульної національності в національних республіках, переговори. Федеральна інтервенція була б нелегітимною, і умови для її проведення були, м'яко кажучи, невідповідні, апеляція до громадян нетитульних національностей могла спровокувати міжнаціональні зіткнення, а вони вже мали місце. Залишалися переговори, але вони обіцяли бути довгими, в той час як загроза розпаду країни була цілком відчутною. Російське керівництво вважає, що в цій
_____________________________________________________________________
1 Єдина конституційна система Російської Федерації. М., 1994.С. 18.
ситуації необхідно відновити підготовку до підписання Федеративного договору. Між публікацією його проекту (24 травня 1991 р.) та його підписанням пройшло близько року. Підписаний 31 березня 1992 року, схвалений постановою шостого З'їзду народних депутатів Росії, включений до чинної тоді Конституції, Федеративний договір складався з трьох договорів щодо розмежування предметів ведення і повноважень між федеральними органами державної влади, та органами влади суверенних республік у складі Російської Федерації; країв, областей, Москви і Санкт-Петербурга; автономної області і автономних округів. Деякі з числа підписантів домоглися складання додаткових протоколів до Федеративному договором, де за ними закріплювалися додаткові права. Оцінки цього документа різняться до цих пір. Одним він бачиться свого роду ширмою, за якою планувався повернення до моделі унітарної держави, інші вважають його поступкою слабкого центру сильним республікам, треті підкреслюють, що з його підписанням був закладено першу цеглину у фундамент реальної федерації. Найбільш вірними, на мій погляд, є дві останні точки зору. Звідки в Росії в той час було взятися сильному центру - адже його становлення по суті відбувалося в умовах боротьби з іншим центром; не сприяла його посилення і почалася боротьба між двома гілками влади в ній самій. Звичайно, Договір не перетворив Росію на федерацію. Це була спроба відновити стабільність у відносинах між центром і територіями не «зверху», а на основі домовленостей з останніми. У кожному з трьох документів чітко обмовлялася компетенція федеральних органів і спільна їх компетенція з органами влади суб'єктів федерації (цей термін тоді ще не вживався), і формулювання на кшталт «всі питання, які побажають вирішити», «будь-які питання союзного значення» і їм подібні в них були відсутні, тобто перелік повноважень федерального центру був закритим, предмети спільного ведення закріплені. Крім того, поза цими двома переліків суб'єктам була гарантована самостійність. Області, краю, округу отримали статус адміністративно-територіальних і національно-територіальних автономій. Їх поради, як органи представницької влади, отримали право на власну, гарантоване Конституцією, правове регулювання, на участь у законотворчій діяльності федерального центру з предметів спільного з ним ведення. За цими територіями закріплювалося право зовнішньоекономічних і зовнішньополітичних зв'язків (за відсутності суперечностей з Конституцією Російської Федерації), статус федеральних ресурсів на їх території передбачалося визначати за взаємною домовленістю федерального центру та підписантів. Конституцією закріплювалася гарантія обов'язкового узгодження
дій центру з органами влади території у разі зміни її меж. Спеціаліст з конституційного права І. А. Умнова наводить цілий ряд формулювань Федеративного договору, що свідчать про збереження та елементів централізованого керівництва, і нерівності між республіками та іншими утвореннями, що входять до складу Російської Федерації 13.
Подальша практика пішла ще далі. Самостійність країв, областей, округів була обмежена регламентацією зверху багатьох їхніх дій; глави виконавчої влади найчастіше призначалися Президентом; куди як нижче, ніж у республік, був їхній статус у повноваженнях щодо формування судової системи, в представництві у федеральних органах. Зате республіки по Федеративному договором отримали статус суверенних і витлумачили його як можливість і далі самостійно формувати своє правове простір, чим найближчим часом і скористалися. Вони повели себе так, ніби договором був створений новий союз держав, а не здійснювалося розподіл влади по вертикалі у вже існуючій державі. Підписання Федеративного договору на короткий час перервало процес наростання напруженості у взаєминах центру і територій. Як відомо, він не був підписаний представниками Татарстану і Чечено-Інгушетії. Більш того, ще 21 березня 1992 року, незважаючи на рішення Конституційного суду Російської Федерації 14, на території Татарстану був проведений референдум, в ході якого більшість взяли в ньому участь схвалив статус республіки як суверенної держави, суб'єкта міжнародного права, що будує свої відносини з іншими державами , в тому числі і з Російською Федерацією і республіками, на основі договорів. Фактично з-під контролю федеральних властей вийшла Чечено-Інгушська республіка і, як відомо, з однією з її частин дещо пізніше конфлікт переріс у багаторічні військові дії.
І після підписання Федеративного договору ряд суб'єктів федерації продовжували включати в свої конституції, статути та інші нормативно-правові акти положення, що суперечать федеральної конституції. У нормативних актах одних республік з'явилося право на рецесію, інші заклали в них процедуру ратифікації ними федеральних актів, треті взяли на себе право оголошувати воєнний стан і т. п. Найбільше таких положень здавалося на правовому полі самих «суверенізуватися» положень виявилося на правовому полі самих «суверенізуватися» республік - Татарстану і Башкортостану, першими відгукнулися на заклик Єльцина взяти стільки суверенітету, скільки можуть проковтнути (заклик цей, був зумовлений бажанням знизити сяють претензій лідерів суб'єктів
13 Умнова І. А. Конституційні основи сучасного російського федералізму. М., 1998. С. 65-70.
14 Конституційним судом розглядалися й інші нормативно-правові акти Татарстану, і він визнав більшість з них не відповідають федеральної Конституції. Див: Конституційний Суд Росії: Довідник. Вид. 2-е. М., 1997. С. 118-120.
федерації до центру, зупинити процес войовничої суверенізації). Крім того, ряд республік став дозволяти собі необов'язковість по відношенню до заходів, що проводяться федеральним центром, наприклад в податковій сфері. Робоча група створеного за їх ініціативи Ради глав республік серйозно обговорювала проект створення конфедерації. У разі прийняття підготовленого нею закону Росія могла перетворитися на «аморфне утворення, в якому замість державної стабільності, заснованої на праві, стала панувати договірна система властеотношений тимчасового характеру» 1. Період між підписанням Федеративного договору та прийняттям нової російської конституції А. Н. Арінін називає часом «хто - кого?» 2. І чинна тоді конституція, і Федеративний договір залишали неврегульованими цілий ряд правових колізій: співвідношення статусів суб'єктів, особливо складових, складних; механізм вирішення спорів між центром і ними взагалі і з предметів спільного ведення зокрема; пріоритетність федерального законодавства і особливо конституції Росії; випадки застосування федеральної інтервенції та ін Саме тому в розвиток Федеративного договору необхідно було прийняти цілу низку законів. Президія Верховної Ради ще влітку 1992 року прийняв план законопроектної роботи, але в умовах протистояння двох гілок влади, віднімає сили і час у них обох, практично нічого зроблено не було. У той же час тривала практика поступок республікам по цілому ряду принципових питань, надання їм пільг, дотацій і субсидій. Це не могло не дратувати лідерів інших територій. У листопаді 1992 року керівники 53 регіонів створили Раду губернаторів, делегувавши його голови до Ради глав республік. У серпні 1993 року до Президента і Уряду звернулися глави виконавчої та законодавчої влади кількох найбільших регіонів. Вони вимагали припинити окремі переговори з лідерами республік (в тому числі і через Раду глав республік), анулювати особливі домовленості з ними з економічних питань, прийняти економічні санкції відносно «бюджетних сепаратистів», закласти в проект нової конституції «політико-економічна рівність всіх типів регіонів Росії »,« перейти від національно-державного поділу країни »до« державно-територіальним », ввести єдину назву державно-територіальної одиниці« земля », анулювати всі три складових Федеративного договору 3. Відомо звернення за підписом 32-х голів обласних і крайових рад до Верховної Ради Росії («ультиматум 32-х») з вимогою від уряду грошей на збирання врожаю,
_____________________________________________________________________
1 Російська газета. 1993. 5 Серпень.
2 Умнова І. А. Конституційні основи сучасного російського федералізму. М., 1998. С. 71.
3 Єдина конституційна система Російської Федерації. М., 1994.С. 19.
закупівлю зерна, підготовку до зими та підвищення зарплати бюджетникам. В іншому випадку вони зажадали надання їм права не перераховувати кошти у федеральний бюджет до повного погашення витрат 1. Губернатор Красноярського краю готував позов до уряду у Вищий Арбітражний суд з вимогою повернення тієї частини крайового бюджету, яка була витрачена на виконання популістських рішень президента та уряду 2. Особливе незадоволення лідерів територій викликало нерівність їх з республіками. У запалі боротьби за рівноправність лідери областей стали заявляти про те, що вони не вважають підписаний документ договором, так як домовлялися не між собою, не з республіками і автономіями, а тільки з федеральним центром. Крім того, вважали вони, кожна з трьох груп суб'єктів підписувала свій договір, не знаючи, про що домовляються з центром дві інші. У цих заявах була певна частка лукавства - адже проекти договорів обговорювалися ними спільно, та й підписувалися вони не на конспіративних квартирах. На горизонті замаячив «парад суверенітетів» тепер уже областей. 1 липня 1993 сесія Свердловського облради прийняла рішення про створення Уральської республіки. Підставою для прийняття такого рішення стали результати опитування населення, проведеного 25 квітня в день загальноросійського референдуму: 83 відсотки від брали участь у голосуванні і більше 50 відсотків спискового складу свердловчан висловилися за зрівняння прав однієї з 'найбагатших за техніко-економічним потенціалом областей з правами республік 3. Це дозволило б області мати конституцію, парламент, політико-економічну самостійність, зовнішньоекономічні зв'язки і розпоряджатися природними ресурсами, мати такі ж бюджетні права, як і республіки в складі Росії. У жовтні цього ж року Свердловська область прийняла Конституцію Уральської республіки, яка, правда, реальної небезпеки для цілісності Росії не представляла 4. Вятка і Тула прийняли конституції, Вологда заявила про свій суверенітет, про   республіканському статус заговорили в Приморському і Красноярському краях, ряді
областей ... Як свого часу союзні республіки в СРСР, в Російській Федерації головним чином області - донори заговорили про те, що їх «об'їдають», стала дискутуватися проблема сецесії. Необхідно було знайти узгоджену з усіма суб'єктами федерації модель останньої і механізм її закріплення в Конституції, тому що до середини 1993 року «Федеративний договір стали критикувати навіть недавні його прихильники, вважаючи, що він застарів.
_____________________________________________________________________
1 Єдина конституційна система Російської Федерації. М., 1994. 26 серпня.
2 Там же. 22 липня.
3 Российские вести. 1993. 13 липня.
4 Національна політика Росії: історія і сучасність. М., 1997. С. 408.

Розробка проекту та прийняття нової Конституції Росії.

Паралельно цим подіям у країні по наростаючій йшов процес вироблення нової конституції. Питання про неї був поставлений ще на першому З'їзді народних депутатів Росії, влітку 1990 року з їх числа була утворена Конституційна комісія. З розпадом СРСР нова конституція була необхідна Росії і для стабілізації становища всередині країни, і для оформлення її статусу як суб'єкта міжнародних відносин. Громадські рухи, окремі групи фахівців, вчені, політичні діячі періодично публікували проекти конституції і дискусійні статті з цієї проблематики на сторінках газет і журналів, виступали по радіо і на телебаченні. У діапазон дискусії були включені всі відомі моделі державного устрою аж до аморфного освіти з асоційованим членством, яке і державою назвати важко. Були пропозиції побудувати нову будівлю держави, не змінюючи фундамент, закладений ще в 20-х роках; відмовитися від національного принципу в побудові федерації; зробити Росію державою російського народу і від його імені гарантувати іншим народам рівноправність і свободу національного розвитку. На останньому наполягала православна церква устами одного з її ієрархів 1. Найбільш значущі проекти нової конституції опублікував і проаналізував С. А. Авакьян 2. Судячи з текстів, їх автори віддавали перевагу саме федеративної моделі устрою Росії. Восени 1990 року підготувала свій проект Конституційна комісія. Розділ четвертий його так і називався - «Федеральний устрій». У ньому були відсутні ясність у переліку суб'єктів федерації і в питанні про їхній статус. Мова йшла про республіках і «федеральних територіях», під якими розумілися краю, області, два міста федерального значення (про округах мова не велася взагалі). Через деякий час федеральні території було вирішено іменувати землями. Обговорення проекту в Конституційної комісії йшло повільно і часом було досить запеклим. Про нову конституції згадували при черговому витку конфронтації між законодавчою і виконавчою владою. У квітні 1992 року шостий З'їзд народних депутатів Росії кваліфікованою більшістю схвалила загальну концепцію конституційних реформ, покладену в основу проекту Конституційної комісії, і основні положення проекту. Останній варіант проекту Конституційної комісії відноситься до середини 1993 року. С. А. Авакьян вважає, що питання про внутрішній устрій Росії для його авторів був одним

1 Радянська Росія. 1993. 30 квітня.
2 Авакьян С. А. Конституція Росії: природа, еволюція, сучасність. М "2000.
з найскладніших 1. Під впливом подій у країні положення четвертого розділу зазнали суттєвої еволюції. Після підписання Федеративного договору та внесення його в діючу конституцію і всіх поправок до неї у проекті був поміщений перелік нині існуючих суб'єктів, але без автономних округів. Як бачимо, вже тоді визначення статусу округів було головним болем авторів більшості проектів. Республіки в цьому варіанті проекту Конституційної комісії визначалися як держави в складі Російської Федерації, решта (краю, області, автономна область і два міста) називалися державно-територіальними утвореннями, що володіють ідентичними з республіками правами (крім права зовнішніх зносин), що несуть ті ж обов'язки державної влади. Таким чином, проект допускав відмінності в статусі суб'єктів.
Одночасно окремими групами політичних і громадських діячів, представниками рухів і партій в Адміністрації Президента також розроблялися проекти нової конституції. У зв'язку з тим, що вони не чинили серйозного впливу на процес, про них в останні роки згадують все рідше. Так, в 1992 році в якості ініціативного документа з'явився проект робочої групи під керівництвом С. М. Шахрая. Більшість його авторів працювало в той час в Державно-правовому управлінні Президента, тому вважається, що в ньому була представлена ​​точка зору Б. М. Єльцина. У цьому проекті в розділі другому - «Держава» - проголошувалося, що державний устрій Росії засновано на принципах федералізму. Перелік суб'єктів був не цілком чітким: не були пойменовані міста федерального значення, зате автономним округам було відведено місце в складі країв і областей, що свідчило про бажання авторів проекту в майбутній конституції закріпити подвійний статус округів. Більш конкретно, ніж у чинній тоді конституції, були прописані питання ведення Російської Федерації і питання спільного її суб'єктами. Тоді ж, у 1992 році, був підготовлений проект Російського руху демократичних реформ. Його авторами були дуже відомі тоді, а деякі і зараз, фахівці в різних галузях права - А. А. Собчак, Ю. X. Калмиков, С. А. Хохлов, С. С. Алексєєв. Глава друга проекту під назвою «Російська держава» складалася з двох розділів - «Федерація» і «Пристрій держави». Росія оголошувалася федеративною державою, до складу якого входять республіки, губернії і автономні національні утворення. Республіки автори проекту називають державними утвореннями, оформляти (всі разом, кілька або в однині) розподіл повноважень з федеральним центром за допомогою
1 Авакьян С. А. Конституція Росії: природа, еволюція, сучасність. М "2000.
федеративних договорів та мають свої конституції. Передбачалося, що нова конституція (за винятком лише положень про права і свободи громадян) буде застосовуватися після підписання цих договорів. Губернії іменувалися територіальними державно - адміністративними утвореннями. Автори проекту передбачали ввести в практику органічні закони, якими б визначалися статус, права і повноваження губерній, компетенція губернських органів влади, склад входять до них адміністративних одиниць. Губерніях належало мати статути. Відповідно з цим проектом автономні національні освіти (в іншому місці вони названі громадами) - автономні округу, національні райони повинні утворюватися у складі республік і губерній на засадах територіальної чи етнічної (національно-культурної) автономії. Їх статус і права в залежності від перебування в республіці або в губернії повинні визначатися федеративним договором або органічним законом відповідно. Що стосується розподілу владних повноважень по вертикалі, а це одна з головних умов федеративної моделі державного устрою, то в аналізованому проекті викладений тільки перелік питань ведення Російської Федерації. Далі зазначалося, що поза межами цього переліку республіки і губернії самостійні. При підписанні федеративного договору між центром і республікою передбачалася можливість встановлення предметів спільного ведення по колу питань, що вважаються компетенцією республіки. У відношенні губерній така колізія не передбачалася, йшлося лише про «ввірених» їм федеральним центром функціях. Взагалі нерівність республік і губерній у проекті очевидно. Лише про адміністрацію губерній йдеться, що вони входять до системи виконавчої влади Росії. Лише у випадках з республіками передбачено неприпустимість прийняття федеральним центром законів та інших нормативно-правових актів з питань їх ведення, лише для республік передбачено було створення погоджувальних комісій і можливість подальшої передачі справи до Верховного суду у разі виникнення суперечок з федеральним центром і т. п. У проекті була позначена необхідність наділення республік, губерній, автономних національних спільнот, муніципальних утворень бюджетними коштами та різними видами майна. Проектів, що іменуються проектами депутатів-комуністів, було кілька. Перший з'явився в «Радянській Росії» в листопаді 1990 року (проект групи депутатів «Комуністи Росії»), потім були проекти депутата Ю. М. Слободкіна (із-за явно вираженої спрямованості на реставрацію колишніх реалій він широкому обговоренню не піддавався), кілька варіантів проекту КПРФ. При їх порівнянні цілком очевидною стає еволюція поглядів комуністів на державний устрій Росії. Як справедливо зазначає С. А. Авакьян, якщо спочатку їх проекти «виходили з невизнання намітилися в Росії змін, то останній варіант враховує багато реформ, хоча і залишається проектом Конституції радянської соціалістичної держави» 1. В останньому варіанті проекту КПРФ (1993 р.) в розділі «Федеральний устрій» Росія іменується багатонаціональним федеративною державою. Республіки, краю, області, автономні округи та область, два міста федерального значення називаються входять до Російської Федерації, територія якої оголошується цілісної і невідчужуваною, що входять до неї освіти не має права зазіхати на її цілісність. До проекту додавалися повні тексти Федеративного договору і протоколів до нього. У силу відомих причин прийняття нової конституції весь час відкладалося, «штопали» стару. Верховна Рада прийняла черговий план роботи над основним законом країни 2, президент запропонував свій проект, який на початку травня 1993 року був опублікований у ряді газет. У цьому проекті Росія визначалася федеративною державою, був даний конкретний її склад. Включені до його складу документи Федеративного договору, інші його положення давали переваги республікам (вони іменувалися державами), обсяг їх повноважень у законодавчій сфері був ширше в порівнянні з іншими суб'єктами, вони наділялися власністю і т. п. Положення про рівноправність суб'єктів було внесено пізніше, тоді ж президент намагався залучити на свій бік лідерів «сильних» республік. У той же час у проекті досить чітко проглядалося прагнення Єльцина створити підконтрольну йому вертикаль влади.
Після опублікування цього проекту між президентською стороною і Конституційною комісією пішло змагання на випередження. Скликане за ініціативою президента Конституційне нараду 12 липня 1993 схвалив черговий проект, покладений в основу нині діючої конституції. Два проекти - Конституційної комісії та Конституційного наради були направлені в регіони, лідери яких в обставинах, що склалися воліли не поспішати. Після відомих подій кінця вересня - початку жовтня 1993 відновилася робота Конституційного наради, в ході якої було вирішено відмовитися від включення до конституції Федеративного договору, так як він послаблює, а не зміцнює федерацію. Остаточний проект конституції був опублікований за місяць до її прийняття. Положення, що зачіпають державний устрій Росії, в порівнянні з попереднім проектом не зазнали яких-небудь змін. Обговорення проекту конституції вийшло за межі Російської Федерації. Спочатку президентський проект, потім проект Конституційного наради були представлені в Європейську комісію за демократію через право
1 Авакьян С. А. Конституція Росії: природа, еволюція, сучасність. М "2000.
2 Відомості З'їзду народних депутатів РРФСР і Верховної Ради РРФСР. 1993. № 19. Ст. 696.
(Венеціанську комісію Ради Європи). Представник Росії (суддя Конституційного суду М. В. Вітрук) неодноразово інформував її про розвиток конституційного процесу в Росії, про хід та результати роботи Конституційного наради, його робочих органів - Державної і Громадської палат. Кілька членів Комісії погодилися прорецензовано надіслані проекти, але остаточний текст ув'язнення був затверджений на черговому пленарному засіданні в травні 1994 року вже після прийняття Конституції Російської Федерації на референдумі. У цілому давалася позитивна оцінка цього документа, а щодо главу третьої, присвяченій федеративного устрою Росії, зазначалося, що її положення відповідають основним принципам федералізму. У той же час Комісія зазначила, що розмежування компетенції між центральною владою і суб'єктами федерації регламентовано недостатньо, що статті (71 і 72), присвячені виключної компетенції Російської Федерації та спільної її з суб'єктами, в деякій частині суперечать один одному. Взагалі компетенція федерального центру здалася Комісії занадто великий за обсягом, а відсутність статті про компетенцію суб'єктів викликало її членів жаль. До недоліків російської моделі державного устрою були віднесені також: велика кількість суб'єктів федерації, відмінність у їхньому статусі, наявність складені суб'єктів 1. На Конституційному нараді в черговий раз було запропоновано передати проект Конституції на відгук у суб'єкти федерації. Однак в умовах їхнього протистояння з центром процедура могла затягтися на невизначений час, політичний ж криза в країні вимагав її прийняття в стислі терміни. У тому, що керівництво країни пішло на референдум, був певний ризик. Здається, що це був один з оптимальних виходів у ситуації, що склалася на той момент. За різними даними, населення від 17 до 31 (з 87) суб'єкта конституцію не підтримали, в Татарстані і Чечні референдум не відбувся 2. Тим не менше, більшість населення Росії підтримала конституцію. Зазначимо, що такого роду акт за допомогою референдуму приймався в країні вперше. С. Д. Валенте вважає, що підтримка конституції на референдумі в значній мірі була підтримкою ідей федералізму, усвідомленням більшістю громадян Росії необхідності федеративного її пристрою 3. Швидше за все, це саме так. Конституція не зробила Росію відразу федерацією. Хоча на юридичному рівні _____________________________________________________________________

1 Конституційне нараду. Стенограми. Матеріали. Документи.
Довідковий том. М., 1996. С. 97.
2 Умнова І. А. Конституційні основи сучасного російського федералізму.
М., 1998. С. 75-76.
3 Валентен С. Д. Федералізм: російська історія і російська реальність. М., 1998. С. 73.
відбулося оформлення останньої, все-таки це був тільки наступний крок після Федеративного договору на шляху формування основ реального федералізму. В адміністративно-територіальному поділі країни були збережені реалії, закладені ще до жовтня 1917 року (межі областей) або в 20-х роках XX століття (межі республік). Дійсно, межі республік відображають у більшості випадків політичну кон'юнктуру тих років, потреби економічного розвитку створених тоді автономних утворень. Конституція, таким чином, закріпила склалося до цього часу поділ Російської держави. Цілком природно, конституція в положеннях, що стосуються устрою держави, не могла не нести відбиток об'єктивних і суб'єктивних труднощів, сформованих на той час в Росії в результаті її багатовікової історії: величезні розміри території; нерівномірний розвиток регіонів, що посилилися з початком переходу до ринкових відносин; специфіка природно-кліматичних ресурсів кожного з них; етнічне різноманіття дисперсно розселених народів; відмінності в культурі та конфесійної приналежності; ментальність всього населення та окремих його груп; кризовий стан різних сфер життя суспільства, поєднання національної і територіальної моделей в адміністративному поділі та багато іншого. У більшості випадків пишуть про конституції, навіть з числа її непримиренних опонентів, зазначають, що вона припинила дезінтеграційні процеси в країні, за винятком, щоправда, Чечні. Найчастіше ставиться питання про те, а чому Росія не розвалилася слідом за СРСР? Причин тут багато, назвемо, на наш погляд, найбільш суттєві. Незважаючи на велику напруженість у відносинах між центром і територіями, кризові ситуації вирішувалися в основному політичними методами. Жорсткий у відносинах з керівництвом СРСР і російським парламентом президент Росії йшов на переговори з лідерами територій і навіть на поступки їм, за що був критикуємо з усіх сторін. Лідери територій, що претендують на особливу дистанціювання від федерального центру, через деякий час після розпаду СРСР не виявили ніяких соціальних та економічних поліпшень параметрів життя в колишніх його республіках. Ця тенденція позначилася лише в другій половині 90-х років, і то тільки в республіках Прибалтики. В інших же республіках все було навпаки. Певне значення мало і серединна становище більшості так званих сепаратистів, серединна становище самої Російської Федерації в рамках колишнього СРСР. Зіграло свою роль і віковий спільне проживання склалася в Росії спільності населення. Конституція проголосила: єдність державного суверенітету, системи державної влади, громадянства і цілісність Росії; рівноправність перед центром і один з одним
складових територій, назвавши їх усіх суб'єктами федерації, виключивши з назви республік прикметник «суверенні»; власну і федеральних законів пріоритетність над нормативними правовими актами суб'єктів. Вона оголосила єдність грошової одиниці, загальні для всіх суб'єктів принципи оподаткування і зборів, закріпила закриті переліки предметів ведення і повноважень як федерального центру, так і його спільних ведення і повноважень з суб'єктами федерації, поза якими всі без винятку суб'єкти ставали володарями всієї повноти влади на власній території. В останньому випадку центр не має права втручатися в компетенцію суб'єкта. Поряд з республіками всі інші суб'єкти отримали право прийняття законів, самостійного визначення системи органів влади відповідно до основами конституційного ладу і загальними принципами організації органів влади в країні. Їх законодавчі органи влади отримали право законодавчої ініціативи, в тому числі і з внесення поправок до Конституції Російської Федерації. Оголосивши право суб'єктів федерації мати свою територію, конституція відмовила їм у праві встановлення митних кордонів, мит, зборів, будь-яких перешкод для вільного переміщення товарів, послуг, фінансових коштів. Заявивши про рівність суб'єктів, конституція зберегла поділ їх на держави, національно-територіальні та адміністративно-територіальні утворення. Більш того, вона закріпила шість різновидів суб'єктів - від республіки до автономного округу. Останні, за винятком Чукотського, є частиною більш великих утворень. На відміну від інших суб'єктів республіки отримали право встановлювати свої державні мови і т. п. У переважній положенні на практиці виявилася Москва. Все це свідчило про збереження асиметричності федерації, не має прецеденту в світі. У цьому немає провини авторів конституції. Тут має місце спадщину, що дісталася Росії від «радянського соціалістичного федералізму», коли в державну практику були введені принципи, не сумісні з справжнім федералізмом - створення республік за національною ознакою і оголошення їх не просто державами, а суверенними державами. Лише в умовах гласності вчені, в першу чергу правознавці, стали задаватися питанням: що ж це за держава, яка входить до іншої держави, і як іменувати в такому випадку кожна з
них? Крім того, за часів «радянського соціалістичного федералізму» державно-партійна ідеологічна машина всіма можливими способами впроваджувала в суспільну свідомість, поряд з загальносуспільним, національний світогляд, ввела в політичну практику поняття, які зараз викликають запеклу критику з усіх сторін, за винятком, може бути , непримиренних націоналістів: корінне і некорінне населення, титульна нація і т. п. Всі, без винятку, які пишуть про проблему федералізму в Росії підкреслюють ненормальність становища речей і пропонують різні варіанти вирішення проблеми. Один з них полягає в тому, що пропонується термінова губернізаціі країни, відмова від національного принципу в побудові держави. У її захист виступали В.В. Жириновський, Г. X. Попов, С. М. Шахрай та інші. Лютими її супротивниками є не тільки лідери національних республік, але і деякі вчені. Так, наприклад, Р. Г. Абдулатіпов вважає, що перехід до виключно адміністративно-територіальним принципом побудови держави стане проявом націонал-шовінізму 1. До цієї точки зору вільно чи мимоволі приєднуються і ті, хто ратує за створення на території Російської Федерації російської республіки, хоча і без такої росіяни, складаючи 83 відсотки від загальної чисельності населення, вже є титульною нацією. Таким чином, другий варіант полягає у збереженні або посиленні становища речей. Головним, на наш погляд, має бути питання про поділ влади по вертикалі, а не концентрація уваги на національній проблематиці. Держава - не етнічний інститут, національна приналежність - не політичний і не територіальний атрибут. У російських умовах мононаціональні освіти можливі або шляхом вигнання нетитульних націй, або шляхом обмеження прав останніх. До того ж республік зі значним переважанням національності, ім'ям якої вони названі, небагато - Осетія, Тива, Чечня, Чувашія. З зростанням економічних показників, просуванням по шляху демократичних перетворень інтерес до національної проблематики в політичному житті зійде нанівець. Формула «республіка як форма самовизначення титульної нації» поступово трансформується в іншу, наприклад «республіка як форма забезпечення інтересів народів, що її населяють», потім, можливо, в Росії сформується наднаціональна спільнота - російська нація (адже звикли ж народи країни до терміна «росіяни» , хоча спочатку він був об'єктом вправ естрадних жартівників). Поки ж переважна більшість дослідників пропонують не квапити події штучно. Це третій варіант можливих перетворень у цій області. Майже всі дослідники єдині в тому, що проблема керованості безпосередньо залежить від розмірів держави, числа суб'єктів федерації. З 24-х федеративних держав у світі саме в Росії найбільше їх число. Є навіть точка зору, що у такої федерації не може мати майбутнього. Пропонуються різні варіанти їх скорочення. Представляються найбільш оптимальними пропозиції І. А. Умнової, які відстоюються нею близько десяти років 2. На першому етапі вона пропонує всі суб'єкти федерації зробити республіками. На її думку, це значно краще, ніж «опускання» республік до рівня губернії, так як _____________________________________________________________________
1 Абдулатіпов Р. Г. Росія на порозі XXI століття: стан та перспективи федеративного устрою. М., 1996. С. 92.
2 Російська газета. 1993. 26 серпня.; Умнова І. А. Еволюція правового статусу краю, області як суб'єкта Російської Федерації / / Держава і право. 1994. № 8-9;
УмноваІ. А. Конституційні основи сучасного російського федералізму.
М., 1998. С. 96-97;
відбудеться «підняття статусу» останніх. До того ж слово «республіка»
суб'єктам «ріднішим» - вони були в СРСР, РРФСР, існують і в пост радянської Росії. Як зазначалося вище, області прагнули до цього статусу Погодившись з цим, обмовимося, що і в цьому випадку слід перестати називати республіки державами. Наступний етап, на думку цього автора, - укрупнення республік, тим більше що стаття 66-а Конституції, хоч і не прямо, надає їм таке право. Укрупнення повинен передувати референдум на об'єднуються територіях. Не виключено, що можливого в майбутньому об'єднанню суб'єктів федерації будуть сприяти вже існуючі асоціації економічної взаємодії - «Велика Волга», «Сибірська угода» та інші, федеральні округи, створені в 2000 році, хоча в першому своєму посланні Федеральним Зборам Росії президент В. У . Путін особливо підкреслив, що утворені вони не з метою укрупнення суб'єктів, а з метою зміцнення президентських структур. Найбільшу заклопотаність аналітиків, як і раніше, викликають автономні округу, в більшості випадків населені малочисельними народами, та ще й дотаційні. Майже всі вони входять до складу інших суб'єктів федерації, що постійно викликає напругу у взаєминах їх один з одним, що доходить до звернення в Конституційний суд. Вельми складно складалися і складаються відносини, наприклад, в Тюменській області. Деякі суб'єкти виходом з положення порахували різного роду домовленості, прикладом яких можна вважати Пермської-Комі-Перм'яцький договір про розмежування предметів ведення і повноважень, підписаний двома суб'єктами федерації в грудні 1992 року 1. Покласти край конфліктам у складені суб'єктах федерації міг би спеціальний закон, що регулює правовідносини всередині них. Однак закон «Про основи відносин краю або області з вхідними в їхній склад автономними округами» обговорюється в палатах Федеральних Зборів Російської Федерації з 1996 року - вже кілька разів мала місце ротація членів погоджувальної комісії, але він не прийнятий до цих пір. Тут, напевно, слід погодитися з М. В. Золотарьової, що пропонує скасувати автономні округу «титульної нації» невеликих народностей, що знаходяться у меншості в загальній масі населення цієї території. Дійсно, часто державність для них є непосильним тягарем. Народностям цим скоріш за все потрібні не додаткові державні структури (наявність державності ніяк не вплинуло на досить помітну тенденцію до їх вимирання), а ефективна соціальна політика 2. Напевно, і в цьому випадку без референдумів, тривалих переговорів не обійтися.
_____________________________________________________________________
           
1 Міжетнічний світ Прикам'я: Досвід економічної діяльності Адміністрації Пермської області. Т. 1. М., 1996.
2 Золотарьова М. В. Федерація в Росії: проблеми і перспективи. М., 1999. С. 153.
Постконстітуціонний договірної процес.
Вилучивши Федеративний договір з тексту Конституції, її автори на скасування його не пішли. Вони ввели в цілий ряд конституційних статей положення про її пріоритетності над Договором та збереження дії останнього в частині, їй не суперечить. Росія не стала єдиною в світі договірної федерацією - вона є конституційною, хоча стаття 11-а (частина 3) містить положення, яке дає право суб'єктам федерації укладати договори про розмежування предметів ведення і повноважень між їх органами державної влади та аналогічними федеральними. органами. Здається, на присутність цього положення в конституції вплинули, щонайменше, дві обставини. Найбільш важливим з них є те, що при наявності сепаратистських тенденцій у ряді суб'єктів федерації необхідно було більш чітке розмежування прав і повноважень по вертикалі, і в першу чергу з предметів спільного ведення з допомогою договорів, угод, федеральних законів, тим більше що конституція не могла і не повинна була дати відповіді на всі питання, що виникають у цій сфері. Друга обставина
було пов'язано з Татарстаном. Свого часу, як зазначалося вище, його лідери не підписали Федеративний договір і на його території не відбувся референдум щодо конституції. У центрі Росії виявилася територія, що представляє собою своєрідне чужорідне тіло.
Процес підписання двосторонніх договорів про розмежування предметів ведення і повноважень між федеральним центром і суб'єктами федерації почався через два місяці після прийняття нової Конституції Росії. 15 лютого 1994 був підписаний договір з Татарстаном 1. Він став своєрідною розв'язкою тривалого регіонального конфлікту. У той же час з підписанням договорів з'ясування відносин між центром і суб'єктами поступово стало переміщатися зі сфери політичної в сферу правову.
В одному зі своїх інтерв'ю лідер Татарстану М. Шаймієв заявив, що цим договором був зроблений перший крок на шляху до справжньої федерації. Звичайно ж, це не так - підписання цього і наступних договорів (до осені 2000 року з 89 суб'єктів договір з федеральним центром мали 68 2) виводила Росію від закріпленого конституцією принципу рівноправності всіх її суб'єктів, поглиблювало несиметричність федерації. Договір з Чечнею взагалі був підписаний з порушенням основних положень російської конституції. Присутніми були змішання федеративного і конфедеративного принципів. Що ж, керівництво Росії не відало, що творить? Звичайно ж, відало - їм переслідувалися як мінімум три цілі: зберегти цілісність
1 Значна частина договорів опублікована в збірці: Федералізм влади і влада федералізму. М., 1997.
2 Известия. 2000. 5 сент.
країни, забезпечити собі підтримку регіональних еліт, продовжити практику вирішення конфліктів політичними методами. Дійсно, перші договори підписувалися з найбільш сепаратистка налаштованими республіками. Для суб'єктів ж федерації основною метою договорів було закріплення за собою якомога більшої частини повноважень з переліку спільного їх з центром ведення, частини повноважень з переліку загальноросійського ведення. Якщо аналізувати двосторонні договори, особливо укладені з республіками у перші три роки з початку договірного процесу, то можна виявити домагання їх на самостійність у зовнішньоекономічній сфері, виробництві продукції для експорту, в управлінні федеральної власністю, у регулюванні процесів міграції і т. п.
За договорами пішли угоди між Урядом Російської Федерації і органами виконавчої влади суб'єктів щодо врегулювання в галузі митної, банківської справи, про співпрацю у військовій області. При цьому договори та угоди укладалися без урахування інтересів інших регіонів. У цьому процесі лідерами були Татарстан і Башкортостан. Регіональна еліта продовжувала диктувати свої умови федеральної бюрократії. У той же час розширення прав республік не супроводжувалося збільшенням їхньої відповідальності, відповідальним за всі залишався центр. У разі будь-яких невдач стріли невдоволення летіли в його бік, але ж у свій час Б. М. Єльцин, говорячи про суверенітет, пропонував суб'єктам взяти на себе і відповідальність за стан справ на власній території 37. За даними А. Н. Арініна, республіки, наприклад, «виторгували» собі право особливого міжбюджетного режиму і користувалися ним, перераховуючи у федеральний бюджет крихти (від 0,5 до 30 відсотків від зібраних податків 38), а розплачувалися за це платники податків Москви, Санкт-Петербурга, Московської, Нижегородської, Свердловській, Самарській та інших областей. По суті такі республіки, як Татарстан, Башкортостан, Саха-Якутія і деякі інші, не брали участі у фінансуванні депресивних регіонів, соціальних програм, армії, фундаментальної науки, інших федеральних програм. Зекономлені за рахунок цього кошти йшли на фінансування власної соціальної сфери, становище в якій йшла куди як краще, ніж у регіонах-донорах або в середньому по країні. Керівники цих республік такий стан речей пояснювали перевагами суверенітету. І знову лідери інших суб'єктів федерації
_____________________________________________________________________
37 Не здійснений ювілей: Чому СРСР не відсвяткував своего70-річчя.
М., 1992. С. 381.
38 Федералізм влади і влада федералізму. М., 1997. С. 61.
(Не республік) стали критично висловлюватися з приводу такого розвитку подій. Визнали цю критику справедливою і федеральна влада 39, хоча вони розуміли, що в сформованій ситуації лише децентралізація влади може врятувати Росію. До речі, М. С, Горбачов через десять років після розпаду СРСР жалкував, що свого часу не зробив таких кроків 40. Створена на початку договірного процесу при Президентові Росії спеціальна Комісія з підготовки договорів про розмежування предметів ведення і повноважень між федеральним центром і суб'єктами восени 1995 року посилила та уніфікувала вимоги до проектів договорів: в них не повинно було допускатися перерозподіл предметів ведення федеральних органів державної влади та спільного їх ведення з органами влади суб'єктів, встановлених конституцією, а також такий перерозподіл повноважень, яке могло б спричинити за собою порушення територіальної цілісності країни, зміна статусу суб'єкта, порушуючи положення про верховенство Конституції Російської Федерації і федеральних законів. 12 березня 1996 президент підписав указ «Про затвердження Положення про порядок роботи з розмежування предметів ведення і повноважень між федеральними органами державної влади та органами державної влади суб'єктів Російської Федерації і про взаємну передачу здійснення частини своїх повноважень федеральними органами виконавчої влади та органами виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації »41, в основу якого були покладені розроблені комісією вимоги. Указ забарився процес «суверенної приватизації» повноважень федерального центру, все частіше двосторонні договори встановлювали лише додаткові повноваження з предметів спільного ведення в специфічною для конкретного суб'єкта федерації області. Тільки в червні 1999 року президент підписав у прямому сенсі багатостраждальний закон (він обговорювався законодавцями більше п'яти років) «Про принципи та порядок розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади суб'єктів федерації», що містить спеціальну главу «Порядок укладання договорів та угод »і визначальний найважливіші принципи, дотримання яких дозволяло б забезпечити конституційність договірних форм, рівноправність суб'єктів. Слідом за основним законом країни він підтверджував пріоритетність міжнародних норм, федеральних конституції і законодавства, регламентував порядок розмежування
_____________________________________________________________________
39 Всеросійська нарада з питань реалізації конституційних положень про місцеве самоврядування та організації державної влади в суб'єктах Російської Федерації. 17 лютого 1995. М., 1995. С. 22.
40 Известия. 2001. 10 лист.
41 СЗ РФ. 1996, № 12. Ст. 1058.
предметів ведення і повноважень і, що особливо важливо, визначав механізм вирішення розбіжностей, що виникають колізій при підготовці договорів. У ньому була сформульована вимога привести раніше підписані договори у відповідність з Конституцією Росії. Закон дозволяв федеральним органам законодавчої влади встановити контроль над договірним процесом, але не скасовував його в принципі. Крім того, закон встановив порядок прийняття федеральних законів з предметів спільного ведення, але всіх питань розділення влади по вертикалі він не вирішував. Він не торкався таких проблем, як передача частини владних повноважень місцевому самоврядуванню, розмежування державної власності, не встановлювалися у ньому і правові основи відповідальності за вже поділену владу і ін 42 Швидше за все з часом двосторонні договори будуть замінені якимось всеохоплюючим новим актом, про що писали фахівці в середині 90-х років минулого століття, восени ж 2000 року ця думка стала висловлюватися вже державними діячами 43, через рік кілька регіонів попросили розірвати або не продовжувати їх договори з центром 44. 21 червня 2001 В. В. Путін скасував дві комісії (по взаємодії федеральних органів державної влади та органів державної влади суб'єктів федерації при проведенні конституційно-правової реформи в суб'єктах Російської Федерації та з підготовки договорів про розмежування предметів ведення і повноважень між федеральними органами державної влади та органами державної влади суб'єктів) і створив при собі Комісію (на чолі із заступником керівника власної Адміністрації Д. Н. Козаком)
з підготовки пропозицій про розмежування предметів ведення і повноважень між федеральними органами державної влади, органами державної влади суб'єктів федерації і органами місцевого самоврядування, на яку було покладено: розробка та внесення пропозицій президентові з питань компетенції Комісії; по договірному розмежування предметів ведення і повноважень; за угодами між Урядом Російської Федерації, федеральними органами виконавчої влади та органами виконавчої влади суб'єктів про розмежування повноважень і передачі здійснення частини повноважень, надання сприяння в усуненні можливих розбіжностей у процесі роботи з приведення конституцій, статутів, законів та інших нормативних правових актів суб'єктів федерації, договорів та угод про розмежування предметів ведення і повноважень між федеральними органами державної влади та органами державної влади суб'єктів у
43 Федералізм влади і влада федералізму. М., 1997. С. 4; Известия.
2000. 5 сент.
44 Известия. 2001. 23 жовт.
відповідність з Конституцією України та законами; підготовка пропозицій про застосування Президентом Російської Федерації погоджувальних процедур для вирішення розбіжностей між органами державної влади Росії та органами державної влади суб'єктів федерації відповідно до Конституції Російської Федерації (ст. 85). У федеральних округах передбачалося створення комісій з підготовки відповідних пропозицій президентові, самої ж Комісії при Президентові пропонувалося до 1 червня 2002 року представити главі держави пропозиції щодо вдосконалення федерального законодавства з вищезазначених питань 1. Керівництво федеральних округів активно включилося в роботу по виконанню цього указу президента - вже у вересні 2001 року в його Адміністрацію надійшло 10 «кілограмів паперів» 2.
1 СЗ РФ. 2001. № 26. Ст. 2652.
2 Известия. 2001. 23 жовтня.

Проблема «правового поля»
та перспективи розвитку Росії як федерації
Головним болем федеральної влади в 90-х роках було протиріччя регіонального законодавства загальноросійському. Як зазначалося вище, до прийняття нової конституції цю проблему створювали в основному республіки, потім, отримавши дозвіл на формування власної правової бази, на шлях прийняття актів, що суперечать Основному закону Росії, стали інші суб'єкти федерації. У кінцевому підсумку в їх нормативних правових актах різної юридичної сили з'явилися норми, що йдуть врозріз не тільки з конституцією країни, але і з принципами федералізму: право виходу з Російської Федерації, введення громадянства, про верховенство регіональних законів, про володіння повітряним простором і т. п . Особливий правовий бєспрєдєл панував в Калмикії, де, зокрема, без повідомлення федеральної влади була створена офшорна зона, що дозволяло прокручувати капітал більше двохсот комерційних структур і банків, що знаходяться за межами республіки. За чинним у країні законодавству нормативні акти, в першу чергу з предметів спільного ведення, прийняті в суб'єктах федерації, повинні були надходити на експертизу до Міністерства юстиції Російської Федерації, і з метою інформації - до Адміністрації Президента. Суб'єкти федерації цілком свідомо не поспішали з цим - деякі навіть вважають це для себе необов'язковим. Половина з числа надісланих норм не відповідала федеральним конституції та законодавству. Лише в декількох випадках Міністерство юстиції довело справу до Конституційного суду 1. У центру ж не було інших можливостей впливати на законодавчий процес у регіонах. Цій проблемі були присвячені парламентські слухання, які проходили у травні 1994 року, результатом яких стали рекомендації, які зводилися до наступного: необхідно виробити і законодавчо оформити механізм забезпечення відповідності законодавства суб'єктів федерації законодавству федеральному; нові федеральні закони повинні обов'язково враховувати закріплені в конституції предмети спільного ведення центру й суб'єктів; державну власність необхідно поділити на федеральну та суб'єктів; необхідно відмовитися від підписання двосторонніх договорів з тими суб'єктами, де законодавство суперечить російській конституції; прийняти федеральний закон про загальні принципи організації органів державної влади в суб'єктах федерації та про порядок підготовки законів з предметів спільного ведення; виробити механізм координації законотворчої діяльності Федеральних Зборів Російської Федерації і законодавчих органів влади суб'єктів. За рекомендаціями цих слухань почалася публікація конституцій і статутів
_____________________________________________________________________
1 Федералізм влади і влада федералізму. М., 1997. С. 39.
суб'єктів федерації 1.
У розвиток положень конституції слід було прийняти не один десяток федеральних конституційних і федеральних законів, що конкретизують заявлені в ній принципи федералізму: розподіл влади по вертикалі і відповідальність за неї, механізм здійснення предметів і повноважень спільного відання, погоджувальних в разі конфліктних ситуацій процедур і т. п. Однак процес прийняття більшості з них затягнувся до кінця 90-х років. У цьому винні і федеральні, і регіональні влади - першим не вистачало сили і волі, других влаштовувала вольниця. Загартувалася в боротьбі з федеральним центром, що опанувала політичними навичками, ще більше зміцніла регіональна бюрократія оформилася в клани (в республіках - за національною ознакою), які найчастіше ставили свої інтереси вище загальноросійських; реальністю стали бартерні відносини між суб'єктами, введення митних і адміністративних кордонів (для мігрантів) і навіть випуск власних платіжних засобів. В кінці 90-х років у ряді суб'єктів федерації спроби підпорядкувати їм деяких федеральних органів. Відзначимо, що незжиті до кінця сепаратистські настрої регіональних еліт до цих пір знаходять підтримку в частини населення республік 2.
Вище вже наводилися приклади багаторічної тяганини з прийняттям двох найважливіших законів, один з яких був все-таки був прийнятий. З числа законів та інших нормативних актів, що мають відношення до проблеми федералізму, були прийняті закони «Про національно-культурної автономії», який закріпив її як форму національно-культурного визначення громадян (а не національно-територіального самовизначення), право добровільного об'єднання останніх для рішення виключно питань культури 3, «Про гарантії корінних нечисленних народів Російської Федерації» 4. У червні 1996 року указом президента було затверджено концепцію національно-державної політики, що містила спеціальний розділ «Удосконалення федеративних відносин». У ньому констатувалося своєрідність російського федералізму, що поєднує територіальні та національні початку, ставилися завдання по зміцненню державності Російської Федерації та підвищення самостійності її суб'єктів, вдосконалення механізму врахування інтересів останніх, не тільки розширення їх повноважень, але і посилення їх відповідальності за стан у країні в цілому, розробці правових механізмів реалізації спільних з
1 Єдина конституційна система Російської Федерації. М., 1994.С.115-118.
2 Росія федеративна: проблеми і перспективи. М., 2002. С. 41.
3 17 червня 1996 СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2065.
4 30 квітня 1999 СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2208.
федеральним центром повноважень, спільної реалізації федеральних і регіональних програм 1.
До числа актів, що розвивають положення конституції з питань державного будівництва, слід віднести також прийняту влітку 1998 року Концепцію реформування міжбюджетних відносин в Російській Федерації в 1999-2001 роках, але виконання її завадив вибухнула економічна криза 2. До В. В. Путіна дієвий механізм приведення законодавства суб'єктів федерації у відповідність з федеральним, і в першу чергу з російською конституцією, був відсутній. За його даними, якщо в 1998 році було дві тисячі невідповідностей регіонального законодавства федеральному, то в 2000 році їх вже налічувалося шість тисяч 3. До числа перших кроків у цьому напрямку, зроблених ним після вступу на посаду президента, належить створення федеральних округів та інституту повноважних представників президента в них, одним із завдань яких стало приведення законодавства суб'єктів у відповідність до законодавства федеральним 4. Уже в першому своєму посланні Федеральним Зборам в липні 2000 року президент заговорив про інститут федерального втручання 5. Буквально через три тижні він підписав закон, що вносить доповнення до закону 1999 року «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації» в частині, що стосується відповідальності органів влади суб'єктів за порушення конституції і федерального законодавства. Відповідно до цього закону президент отримав право після відповідного попередження, звернення до суду, через прийняття закону Державною думою розпустити законодавчий орган суб'єкта, своїм указом усунути від посади вища посадова особа останнього 56. По суті закон регламентував процедуру федерального втручання у політичну практику суб'єкта федерації. Введення інституту повноважних представників президента у федеральних округах, правове забезпечення федерального втручання подіяли - в суб'єктах почалася активна робота з приведення регіонального законодавства у відповідність з федеральним: були внесені поправки до законів, Конституції і статути, справа дійшла до прийняття в деяких республіках нових конституцій. У наступному своєму посланні Федеральним Зборам президент знову підкреслив, що бачить Росію виключно федеративною державою, що період його «розповзання» вже позаду. У той же час він констатував наявність великих

1 СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. Зою.
2 СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3905.
3 Известия. 2000. 1 сент.
4 СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112.
5 Див: Російська газета. 2000. 11 липня.
6 Підписаний Президентом 29 липня 2000 року. СЗ РФ. 2000. № 31.Ст. 3205.
економічних і соціальних втрат через відсутність чіткого розмежування повноважень між двома рівнями влади, відсутність працездатного механізму їх взаємодії. Для усунення такого становища він поставив такі завдання: визначити федеральними законами чіткі повноваження центру і суб'єктів у рамках їхньої спільної компетенції; навести порядок у міжбюджетних відносинах, чітко розподілити ресурси і податкові надходження, забезпечити прозорість субсидій та трансфертів; посилити економічну базу місцевого самоврядування. Одночасно він запропонував звернути особливу увагу на високодотаціонние суб'єкти, не виключивши, що в окремих випадках може бути потрібно процедура фінансового управління 1. Слід зазначити, що завдання, поставлені президентом, не нові. На необхідність їх вирішення звертало увагу більшість тих, хто писав про проблеми російського федералізму, брав участь у їх обговоренні. Перші кроки на шляху їх вирішення зроблено лише сьогодні. Так, у другому посланні президента було звернуто увагу на надзвичайно болючу для сучасної Росії проблему міжбюджетних відносин. Дійсно, в країні 89 неоднорідних за багатьма показниками регіональних бюджетних систем і близько десяти тисяч бюджетів місцевих. Контраст між суб'єктами федерації, муніципальними утвореннями за основними параметрами соціально-економічного розвитку не має аналогів у світі, співвідношення цих параметрів іноді виглядає як 1:80. Проблема загострилася після серпневої кризи 1998 року, коли економічні позиції федерального центру ослабли, і регіони знову стали відгороджуватися від нього і один від одного. До середини 2000 року центру вдалося опанувати ситуацію, а в серпні наступного року уряд прийняв Програму розвитку бюджетного федералізму в Російській Федерації на період до 2005 року, в якій констатувалося неблагополуччя в цій області, визначалася стратегія, намічалися конкретні заходи щодо впорядкування бюджетного пристрою суб'єктів федерації, розмежування видаткових, податкових повноважень і дохідних джерел, організації фінансової допомоги бюджетам інших рівнів і т. п. 2 У грудні 2001 року президент підписав закон «Про порядок прийняття в Російську Федерацію і утворення в її складі нового суб'єкта Російської Федерації», відповідно до якого після проведення передбачених ним процедур (звернення до Російської Федерації, укладення договору, ратифікація останнього, прийняття федерального конституційного закону і т. п.) іноземну державу чи його частина можуть бути прийняті до складу Росії. Процедура створення нового суб'єкта не менш складна. Вона передбачає звернення до президента з ретельним обгрунтуванням пропозиції, референдуми в зацікавлених
1 Російська газета. 2001. 4 Квітень.
2 СЗ РФ. 2001. № 34. Ст. 3503.
ретельно обгрунтуванням пропозиції, референдуми в зацікавлених суб'єктів. У разі несхвалення об'єднання хоча б одним із суб'єктів референдум може бути проведений не раніше ніж через рік. У разі ж схвалення новий суб'єкт федерації може бути створений федеральним конституційним законом шляхом об'єднання двох і більше суб'єктів федерації, що межують між собою 1. Як бачимо, закон відкриває шлях до скорочення числа суб'єктів федерації.
1 СЗ РФ, 2001. № 52 (ч. 2). Ст. 4916.

Висновок
Таким чином, проблема державного устрою хвилює владу і наукову громадськість вже більше десяти років. Давалися доручення колективам, створювалися і скасовувалися комісії, федеральні відомства, проводилися «круглі столи» і парламентські слухання, наукові та науково-практичні конференції, на яких звучали найчастіше прямо протилежні оцінки державного устрою Росії в минулому, рекомендації на майбутнє. З цієї проблематики вже опубліковано десятки книг і статей. Майже всіх їх авторів об'єднує думка про те, що проблема державного устрою Росії в даний час стоїть надзвичайно гостро. Дійсно, Росія як федерація молода, її федералізм - перехідний, він несе в собі риси радянського досвіду і нові, пов'язані зі зміною політичного ладу. Відомо, що будь-яка перехідна модель нестійка, потрібні великі зусилля для її зміцнення. Реальна федерація можлива за умови усвідомлення її необхідності більшістю громадян країни, в тому числі її керівництвом і регіональними елітами. Хоча чіткого взаємозв'язку між федерацією і демократією, між унітарною державою і авторитаризмом немає (у світі маса прикладів змішування цих форм), більшість фахівців і політиків федерацію і демократію вважають за краще ставити поруч. Хоча російські, як, втім, і закордонні, теоретики не домовилися про те, що таке федерація і в чому її переваги, прихильників унітарної моделі державного устрою Росії стає все менше, особливо після відомих висловлювань В. В. Путіна на цей рахунок. Все менше стає прихильників збереження, поряд з територіальним, національного принципу побудови федерації. Виняток тут становлять лідери національних республік. Швидше за все у найближчому майбутньому вони будуть займати саме таку позицію. Навряд чи вони погодяться і з тим, що Росія повинна стати державою російського народу з національно-територіальними автономіями для інших народів і культурно-національною автономією для національних груп, розселених дисперсно, як пропонують деякі автори 1. Звичайно ж Росії потрібно новий адміністративний поділ з урахуванням комплексу економічного, історичного, демографічного, геополітичного, природно-кліматичного і інших факторів, що може забезпечити ефективний розвиток конкретної території, гідний рівень життя, не тільки її населення, але і країни в цілому. Зустрічаються висловлювання, правда, із застереженням на перспективу, що куди
1 Вдовін А. І., Зорін В. Ю., Ніконов О. В. Російський народ в національній політиці XX ст. М., 1998. С. 424-426.
важливіше «сутнісна сторона держави (які інтереси переважають в діяльності держави), а не стільки федеративний чи унітарний його пристрій», тобто важливіше режим - засоби і способи володарювання, ніж державний устрій 1. Всі пишуть про проблеми державного устрою сучасної Росії єдині в тому, що число її складових треба скорочувати. У той же час більшість фахівців відзначають, що при вирішенні проблем державного устрою необхідні і обережність, і поступовість. Введення федералізму в Росії будь-яку ціну може відкинути її далеко назад, поставить під загрозу те, що вже накопичено в цій області. Адже вже прийняті Конституція і кілька законів, що конкретизують деякі її положення; суб'єктами федерації сформовано власне правове простір, приведення якого у відповідність з федеральним законодавством підходить до кінця; узаконена відповідальність регіональних влад за стан справ на підвідомчій їм території; встановлено контроль за роботою регіональних органів та т. п. В даний час Росії потрібна чітка державна концепція розвитку федералізму 2. У її рамках необхідно здійснити більш чіткий розподіл владних повноважень по вертикалі влади. Воно повинно бути таким, щоб федеральна влада вирішувала загальнодержавні питання (оборона, судочинство, енергетика і т. п.) і виконувала регулюють і в строго окреслених межах контролюючі функції, у віданні же суб'єктів федерації повинні перебувати питання організації життя в регіоні, які, в свою чергу, повинні бути частково передані органам місцевого самоврядування. Останні ж повинні бути як мінімум дворівневими і мати не тільки обов'язки, а й права, матеріальні і грошові ресурси - у противному випадку, як пише Р. Г. Абдулатіпов, статті конституції, присвячені місцевому самоврядуванню, будуть і далі представляти собою не що інше, як «фіговий листок». У той же час всі три рівня влади просто зобов'язані погоджувати пріоритети в соціальній та економічній сферах - політичний діалог між центром і регіонами необхідно доповнити економічним. Вкрай необхідно чіткий розподіл об'єктів власності за трьома рівнями влади. Висловлюється точка зору про розширення федерального її переліку 3. Останнє, можливо, має сенс хоч би для такого суб'єкта федерації, як Москва.
Особливу увагу слід приділити механізму формування та розвитку прозорих бюджетних відносин, чіткого розмежування повноважень з
1 Раян Ф. М. Федералізм - не самоціль / / Влада. № 3. С. 71-73.
2 Про це йшлося на одному з останніх «круглих столів», присвячених модернізації російського федералізму. Див: Зотова 3. М. Влада і суспільство: проблеми взаємодії. М., 2001. С. 72-73.
3 Валентен С. Д. Федералізм: російська історія і російська реальність. М., 1998. С.119.
вертикалі влади як за доходами, так і за видатками, чому має сприяти відповідна правова база. Як це не парадоксально, але в сьогоднішній Росії співіснують одна з найбільш централізованих податкових систем і одна з найбільш децентралізованих систем ведення бюджетних витрат, чим і обумовлений криза бюджетного федералізму та міжбюджетних відносин, що триває вже більше десяти років 1. Всі рівні влади повинні взаємодіяти один з одним і в рівній мірі нести відповідальність і за дохідну, і за витратну частину бюджету країни. Федерація потребує рівномірному оподаткування, відкритої інформаційної бази для розрахунку трансфертів, обгрунтованості та прозорості дотацій. Поки, на жаль, становище в цій області залишає бажати кращого - джерела доходів регіонів, закріплених за ними федеральним центром, непостійні, левова частка податків і зборів йде у федеральний бюджет. І навіть цей «баланс» порушується обома сторонами - регіони не перераховують грошей у центр, а він періодично змінює правила гри. Справедливості заради слід зазначити, що налагодження бюджетного механізму, наприклад в США, зайняла не одне десятиліття, і лише останні 15-20 років він функціонує відносно благополучно. Політика федерального центру повинна будуватися з урахуванням наявності в Росії вкрай бідних регіонів і бути спрямована на їх підтримку. У цьому полягає одна з переваг федеративної моделі державного устрою, при якій рівність суб'єктів поєднується з індивідуальним підходом до кожного з них. До недавнього часу допомога надавалася далеко не найбіднішим регіонам.
Перелік пропозицій можна було б і продовжити. Більш того, він буде поповнюватися і в міру поступового будівництва в Росії справжньої федерації, і в ході подальшого її вдосконалення. Для втілення в життя принципів федералізму, загальновизнаних у світі і заявлених в чинної російської конституції, потрібні ефективне ринкове господарство не тільки з приватною власністю, а й чесним і прозорим бізнесом; державна влада, сильна настільки, щоб у будь-яку хвилину прийти на допомогу кожній конкретній людині , чітко працюючий механізм правового захисту - врешті-решт, держава існує для забезпечення його благополуччя; даний місцеве самоврядування, без якого неможлива розгалужена мережа інститутів громадянського суспільства; відповідна політична культура, діалог суспільства і влади, без якого громадянське суспільство, по суті, не має сенсу; усвідомлення населенням і лідерами держави через загальнонаціональну ідею, як універсальну систему цінностей, нової ідентичності Росії.
1 Росія федеративна: проблеми і перспективи. М., 2002. С. 75.
Досвід становлення і еволюції більше двадцяти існують у сучасному світі федеративних державних утворень переконливо свідчить на користь того, що міцна, стабільна, ефективно діюча федерація - це союз державних структур, наділених рівними правами і добровільно взяли на себе рівні (або зіставні) обов'язки. Під даним кутом зору необхідно ще і ще раз тверезо зважити і оцінити досвід становлення молодої російської державності. Про те, що такого роду переоцінка цінностей в даний час йде на всіх етапах державної влади, свідчить практика державного будівництва останніх років, у тому числі пов'язана з втіленням у життя Указу Президента РФ від 13 травня 2000 року про створення інституту повноважних представників глави держави у федеральних округах, указу, який відкрив новий етап на шляху від договірного федералізму до централізованого, важливою умовою існування якого має стати ліквідація правового та фактичної нерівності окремих суб'єктів федерації. У ході реалізації даної тенденції слід звернутися до життя, осмислити і переосмислити багато рис і прояви як позитивного, так і негативного досвіду країни у сфері вдосконалення свого адміністративно-територіального устрою, досвіду становлення, еволюції, кризи і руйнування різних типів і форм владарювання. Визнати, наприклад, перевагу еволюційних методів вирішення встають в даній сфері проблем, неефективність наявних у минулому «інституційних революцій», ігнорування попереднього досвіду. Знайти форми і методи успішної боротьби з віковими проявами інерційності у функціонуванні державних структур, їх громіздкість при дефіциті професіоналізму та виконавчої дисципліни, тяжіння до бюрократичного застою і тяганини. Виробити дієві засоби подолання традицій надмірної залежності влади від особистих якостей лідера, що підриває стабільність і ставить під загрозу наступність влади. Домогтися остаточного поділу публічної влади і власності.
Оцінюючи досвід останнього десятиліття XX століття, враховуючи всі його плюси і мінуси, важливо не забувати, що це - досвід кризового розвитку, досвід перехідного стану суспільства. Упрочненіе стабілізаційних процесів і тенденцій потребує нових підходів і рішень.
Першою відомою нам реформою в плані становлення вітчизняної державності слід визнати починання княгині Ольги в регламентації розмірів данини, що вилучається князівською владою у залежних від неї племен (угрів), з встановленням місць збору цієї данини (цвинтарів). Характерно, що ці реформи середини Х століття, що стали відповіддю на жорстокий урок, викладений практикою початкового етапу становлення державного будівництва (смерть князя Ігоря від рук древлян), за часом збіглися з початком пошуку мудрою правителькою нової ідеології, розрахованої на об'єднання соціальних сил молодої держави. Пошуку, переданого по естафеті поколінь княгинею Ольгою своєму онукові Володимиру, що хрестив Русь у 988 році. З тих пір вся історія Росії свідчить, що державне будівництво невіддільне від ідеологічних процесів, пов'язаних зі становленням, розвитком, кризою і крахом тих чи інших колись цементували суспільство національних ідей. Набуття національної ідеї, адекватної потребам сучасного етапу еволюції російського суспільства, - неодмінна умова надання нового сенсу і масштабу намічається сьогодні новацій в галузі державного будівництва.
Майбутнє Росії - в сильної державності. Сила влади, однак, не зводиться до її авторитарності. Вона базується на цінностях громадянського суспільства, на приматі права, на засадах соціально орієнтованої державності. Тільки на цьому шляху і в цій боротьбі ми вправі очікувати справжніх прозрінь і проривів як у справжньому, так і в тривалій перспективі.

Список використаних джерел

1.Конституція Російської Федерації. Офіційний текст.
2. СЗ РФ. 1996, № 12. Ст. 1058.
3. 30 квітня 1999 СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2208.
4. СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112.
5. СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. Зою.
6. 17 червня 1996 СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2065.
7. СЗ РФ. 1999. № 26. Ст .. 3176.
8. СЗ РФ. 2001. № 26. Ст. 2652.
7. СЗ РФ. 2000. № 31.Ст. 3205. Підписано Президентом 29 липня 2000 року.
8. СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3905.
9. СЗ РФ. 2001. № 34. Ст. 3503.
10. СЗ РФ, 2001. № 52 (ч. 2). Ст. 4916.
11. Абдулатіпов Р. Г. Росія на порозі XXI століття: стан та перспективи федеративного устрою. М., 1996. С. 92.
12. Авакьян С. А. Конституція Росії: природа, еволюція, сучасність.
М., 2000.С.128 - 140.
13.Адміністратівно-територіальний устрій Росії. Історія і сучасність. - М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2003. - 320 с .- (Архів).
14.Борікова Л.В. Виноградова Н.А. Пишемо реферат, доповідь, випускну кваліфікаційну роботу: Учеб. Посібник для студ. Серед. І вищ. пед. навч. Закладів. - 2-е вид., Стереотип. - М.: Видавничий центр «Академія», 2002.-128 с.
15.Валентен С. Д. Федералізм: російська історія і російська реальність. М., 1998. С.119.
16. Вдовін А. І., Зорін В. Ю., Ніконов О. В. Російський народ в національній політиці XX ст. М., 1998. С. 424-426.
17. Відомості З'їзду народних депутатів СРСР і Верховної Ради
СРСР. 1990. № 19. Ст.329., 696.
18. Всеросійська нарада з питань реалізації конституційних положень про місцеве самоврядування та організації державної влади в суб'єктах Російської Федерації. 17 лютого 1995. М., 1995. С. 22.
19.Голодаева В.С. Рекомендації з підготовки та оформлення курсових і дипломних робіт. - 2 изд., Перераб. І доп. -М.: ІТК «Дашков і К 0», 2003 .- 44 с.
20.Едіная конституційна система Російської Федерації. М., 1994.С. 19.
21. Златопольський Д. Л. Державне єдність Російської Федерації:
деякі аспекти проблеми / / Вісник Моск. ун-ту. Серія XI. Право.1994.С.4.
22. Золотарьова М. В. Федерація в Росії: проблеми і перспективи.
М., 1999. С. 153.
23. Зотова 3. М. Влада і суспільство: проблеми взаємодії.
М., 2001. С. 72-73.
24. Іванов В. М., Яровий О. Я. Російський федералізм: становлення і розвиток.
М., 2000. С.112-113.
25. Конституційне нараду. Стенограми. Матеріали. Документи.
Довідковий том. М., 1996. С. 97.
26. Конституційний Суд Росії: Довідник. Вид. 2-е. М., 1997. С. 118-120.
27. Міжетнічний мир Прикам'я: Досвід економічної діяльності
Адміністрації Пермській області. Т. 1. М., 1996.
28. Національна політика Росії: історія і сучасність. М., 1997.
29. Не здійснений ювілей: Чому СРСР не відсвяткував свого 70-річчя. М., 1992. С.381.
30. Перший З'їзд народних депутатів РРФСР. 16 травня - 22 червня
1990 Стеногр. звіт. У 6 т. Т. 1. 6.Едіная конституційна система Російської Федерації. М., 1994. С. 569.
31. Раян Ф. М. Федералізм - не самоціль / / Влада. № 3. С. 71-73.
32. Росія федеративна: проблеми і перспективи. М., 2002. С. 41-75.
33. Російська газета. 1993. 26 серпня.; Умнова І. А. Еволюція правового статусу краю, області як суб'єкта Російської Федерації / / Держава і право.
1994. № 8-9;
34. Умнова І. А. Конституційні основи сучасного російського федералізму. М., 1998. С. 65-70.
35. Федералізм влади і влада федералізму. М., 1997. - 180 с.

Додати в блог або на сайт

Цей текст може містити помилки.

Держава і право | Курсова
192.5кб. | скачати


Схожі роботи:
Російський ринок акцій проблеми та перспективи розвитку
Російський федералізм
Федералізм чи унітаризм перспективи розвитку державності України
Бюджетний федералізм сутність принципи проблеми
Бюджетний федералізм і регіональні проблеми бюджетної системи РФ
Російський ринок акцій аналіз та перспективи розвитку
Російський консерватизм історіографічний аспект проблеми
Російський апокрифічний Христос до постановки проблеми
Російський народ і проблеми формування радянської історичної спільності 1930-і рр.
© Усі права захищені
написати до нас