Реформи Катерини II в галузі місцевого самоврядування

Зміст

Введення

1. Необхідність і послідовність здійснення реформ в галузі місцевого самоврядування

1.1 Стан місцевого самоврядування в Росії після реформ Петра 1

1.2 Губернська реформа Катерини II

2. Проблеми реформування місцевого самоврядування в XVIII столітті

2.1 Становлення міського державного та громадського управління

2.2 Зміна станового дворянського, церковного, селянського, козацького управління

2.3 Значення реформ Катерини ii в галузі місцевого самоврядування

Висновок

Література

Введення

Актуальність теми очевидна: Конституція Російської Федерації поставила проблему самоврядування в ранг одного з ключових проблем формування влади в пострадянській Росії, у зв'язку з чим і виникло питання про принципову здатності Росії сприйняти самоврядування. Існує позиція, згідно з якою вся історія Росії є історія смут і нісенітниць, які відбувалися недалекими царями у рабській країні, тому історична традиція самоврядування в Росії не склалася і в нинішньому російському суспільстві немає грунту для сприйняття ідей самоврядування.

Завдання, яке випливає з теми курсової роботи - показати на історичному матеріалі Росії X VIII століть унікальність російської традиції та досвіду формування самоврядування.

Будь-яка форма здійснення місцевого самоврядування пов'язана з вирішенням завдань, покликаних забезпечувати прийнятні умови життя громадян на місцевому рівні - від риття колодязів та збору общинних податей до наглядово-каральних функцій, утримання в належному стані культових і адміністративних будівель, об'єктів науки і культури, планування мегаполісів і обслуговування їх складної інфраструктури.

«Професійний» характер цих проблем, виходячи на перший план, затуляє стратегічне значення місцевого самоврядування, яке, як показала історія, починаючи з середньовіччя, мало вирішальне значення для розвитку громадянських свобод, демократії, цивілізаційної ефективності суспільства і держави.

Місцеве самоврядування завжди і скрізь було підзаконному.

Повсюдно, де в тій чи іншій мірі діяло місцеве самоврядування, його здійснювали на низовому рівні місцеві громади, будучи одночасно органами державного управління, що давало державі можливість заощадити на створенні власних органів управління. Звичайно, про ефективне виконання місцевими громадами державних повноважень можна говорити лише тоді, коли вони забезпечуються відповідними фінансовими коштами з боку держави.

У демократичних країнах існує безліч різних моделей організації управління на місцевому рівні. Так, і в дореволюційній Росії налічувалося 26 організаційних форм земського та міського громадського самоврядування.

Тема і мета курсової роботи є дуже актуальними - вивчення реформ Катерини II в галузі місцевого самоврядування.

Завданнями курсової роботи є:

- Вивчення передумов і послідовності здійснення реформ в галузі місцевого самоврядування.

- Дослідження проблем реформування місцевого самоврядування в XVIII столітті.

Об'єкт дослідження: реформи Катерини II в галузі місцевого самоврядування.

Предмет дослідження: напрям, порядок проведення та результати реформ Катерини II в галузі місцевого самоврядування.

Методи дослідження: теоретичний аналіз і синтез, абстрагування, конкретизація, індукція, аналогія, порівняння, класифікація, узагальнення.

1. Необхідність і послідовність здійснення реформ в галузі місцевого самоврядування.

1.1 Стан місцевого самоврядування в Росії після реформ Петра 1

Вступ Росії в епоху абсолютизму супроводжувалося бурхливою консолідацією населення країни в стану. Клановість - характерна риса будь-якого феодального суспільства. У період же становлення і розквіту абсолютної монархії становий лад досягає свого апогею. Станові межі стають майже нездоланними, а станові групи - замкнутими. Це, зрозуміло, не могло не відбитися на подальшому розвитку російського самоврядування.

В силу наявності в суспільстві чотирьох основних станів - дворян, селян, городян і духовенства - поряд із загальнодержавним централізованим управлінням в Росії склалося і особливе станове управління, до сфери якого входили деякі питання місцевого господарства. Слід зазначити, що сам термін «самоврядування» у XVIII столітті ще не вживався ні в російській законодавстві, ні в науковій літературі. Він увійшов в оборот лише через сторіччя. Законодавчі акти XVIII століття, які встановили станові привілеї в питаннях місцевого управління і внесли до нього елементи самоврядування, так звані «жалувані грамоти» 1785 року, містять терміни «управління» і «внутрішнє державне управління», під якими законодавець мав на увазі «особливе місцеве управління», здійснюване певним станом і в інтересах цього стану.

Роль і місце, що відводяться російському самоврядуванню у ХVIII столітті, відповідали прийнятої в Росії так званої континентальної моделі самоврядування (вона детально розглядається в II частині цього посібника), в рамках якої діяльність органів державної влади на місцях поєднувалася з самоврядуванням. Правда, в умовах абсолютизму елементи самоврядування лише «добудовували» урядовий апарат, виконуючи делеговані центральною владою допоміжні функції. Крім того, одним з наслідків централізації влади, відокремлення станів і закріпачення селян стало поступове припинення з другої половини XVII століття скликань земських соборів (тепер вони стали не потрібні). Виконувалися ними самоврядувальні завдання були перерозподілені за окремих станів.

Під час свого царювання Катерина II вважала, що «удосконалити управління на науковій основі» буде благом для країни і народу. Спроба змінити російський культурний стереотип мислення (парадигму поглядів, уявлень) грунтувалася на новітніх досягненнях європейської державно-правової думки і практики, будувалася на проголошення законності основою всього суспільного устрою, на постановці питання про обов'язки влади перед народом, про те, що держава існує для народу , а не навпаки. Це було публічне звернення до громадян співпрацювати у справі вдосконалення суспільних відносин. Однак ці ключові ідеї не сприйняли ні «цвіт нації» - дворянство, ні депутати Комісії з вироблення нового законодавства, ні інші стани - купці, козаки, духовенство. Народ і його можновладці представники не набули ще власного соціального «Я» і тому сістемоцентріческій генотип залишається живучим у російській реальності. Персоноцентріческая ідея, проголошена навіть императорстве особливої, виявилася історично незатребуваною. Минулі з тих пір роки показали, що досягли успіху ті країни і народи, де персоноцентріческая ідея матеріалізувалася в ідеології, політиці, праві і практиці управління, відтворювалася в національній культурі ^1.

1.2 Губернська реформа Катерини II

Створена Петром I система практично в незмінному вигляді проіснувала близько півстоліття. Серйозні новації почалися лише в роки царювання Катерини II (1762 - 1796). Пік перетворень припав на 70-ті роки XVIII століття. До 1775 року Катерина II успішно завершила три тяжкі війни: з Польщею, Туреччиною і зі своїм «воскреслим чоловіком» Пугачов. З мирним плином життя до неї повернулося колишнє бажання всерйоз зайнятися адміністративно-територіальним устроєм Росії. Ще за десять років до цього, в «Інструкції губернаторам» 1764 року, вона говорила, що такі адміністративно-територіальні одиниці, як губернії, «найбільше виправлення вимагають», і обіцяла пізніше подумати над цим питанням. Ставлення Катерини II до існуючої тоді системі місцевого управління ще більше погіршилося після того, як місцева влада в ході війн із зовнішніми і внутрішніми ворогами не змогли проявити достатню ефективність і мобільності.

Лінія Катерини II на зміцнення абсолютизму в державному управлінні, його централізацію і поліцеізацію, підпорядкування особисто імператриці втілена послідовно в губернської реформи, яка здійснювалася в два етапи.

21 квітня 1764 указом «Повчання губернаторам» вдосконалено інститут губернаторства, його державний статус і функції. Указ спрямований на зміцнення і посилення ролі місцевого управління, яка представлялася слабкою ланкою, але зміцнення його могло вплинути на всю систему державного управління. Катерина II виходила з того, що імперія як «ціле не може бути аж ніяк зовсім, якщо частини його в непорядок і безладу зостануться», вважала «найпотрібнішої справою» пристосування посади губернатора до інтересів імператриці.

Губернатор оголошений представником імператорської особи, головою, господарем і опікуном ввіреній йому губернії, виконавцем імператорської волі, законів, що забезпечує «недремним оком дотримання та виконання указів, узаконений, викриття за допомогою губернського прокурора користолюбець, хабарників, казнокрадів як ворогів вітчизни, піклування про землеробство, як джерелі всіх скарбів і багатств держави, про промисли, торгівлі, збереженні тиші та безпеки вірнопідданих, керівництво чиновниками провінційних, повітових, воєводських і приписних канцелярій, об'їзд їх раз на три роки, складання звітів, збір податків і ін Губернатор отримував величезну владу, йому підпорядковані митниці, магістрати, різні комісії, поліція, Ямський правління - всі «цивільні місця», «земські уряду», що функціонували раніше поза губернаторського і в сфері центрального підпорядкування.

У світлі уроків народної війни, що потрясла імператорський режим, Катерина II рішуче перебудувала губернське управління. 7 листопада 1775 видано Указ «Установу для управління губерній Всеросійської імперії», підготовлений за допомогою вельможних бюрократів А. Вяземського, П. Завадовського, М. Сіверса, Г. Ульріха та ін

Констатовані недоліки місцевого управління, яке не забезпечувало безпеку дворян, не запобігло народну війну, не змогло зберегти порядок, не впорався з масовими виступами, які були придушені армією.

Виправлення положення бачилося на шляхах посилення всіх ланок, в тому числі й особливо місцевої ланки, всього самодержавного управління.

Перетворивши таким чином місцеве управління, Катерина II мала намір забезпечити краще і більш точно виконання монарших законів, внутрішню безпеку та порядок в імперії. Цьому відповідає і новий адміністративний устрій:

а) розукрупнення і збільшення губерній більш ніж удвічі - з 23 до 51.

б) ліквідація 66 провінцій як непотрібного проміжної ланки між губернією і повітом.

в) багаторазове збільшення числа повітів.

г) введення 19 намісництв двох-трьох і більше губерній кожне.

Новий адміністративно-територіальний поділ покликане підвищити ефективність податкової, поліцейської, судової, всієї каральної політики, засноване на принципі статистичного розрахунку: «Щоб губернія порядно могла бути керована, покладається в її від трьох сотень до чотирьох сотень тисяч душ ... У повіті, або окрузі вважається від двадцяти до тридцяти тисяч душ ^»2.

Цей принцип втілив казенно-бюрократичний, середньовічний підхід, застосовувався Петром I при установі часткою, дистриктів, ігнорував економічні, етнічні та інші історично сформовані фактори, був відкинутий в 1727 р., відновлений на зміцнілою кріпосницької основі.

Реорганізований, укріплений інститут губернаторства, змінено пристрій губернського управління. Губернатор представляв корону і місцеву владу, був головною посадовою особою губернії. У його руках зосереджена вся повнота влади і управління. Як і раніше, він призначався монархом, але іменувався тепер головнокомандуючим, государевим правителем губернії, міг мати статус не лише цивільного, але й військового губернатора. Він контролював діяльність усіх установ та посадових осіб, виконання законів, указів, наказів, мав у підпорядкуванні всі військові частини і команди на території губернії.

Замість колишньої губернської канцелярії засновувалось губернське правління, присутність якого складалося з государева правителя і двох радників. Губернські установи будувалися за функціональною ознакою, виконували строго певні адміністративні, фінансові, судові та інші функції: палати домобудівних справ і управління казенних доходів імператорської високості, кримінальних і цивільних судів (у кожній голова, по два радники і асесора), поручик правителя або віце- губернатор, директор економії або домоводства, губернський скарбник, землемір, верхній земський суд (голова, 10 засідателів), прокурор, стряпчі казенних і кримінальних справ, совісний суд. У кожній губернії заснований своєрідний орган - наказ громадського піклування для управління народними школами, лікарнями, госпіталями, богадельнями, сирітське, гамівні і робітними будинками. Очолював його губернатор, в присутність входили також по два виборних засідателя від верховного земського суду, губернського магістрату, верхньої розправи.

Широкими функціями, високим статусом наділена казенна палата, голова якої - віце-губернатор призначався Сенатом за дорученням монарха. Головне завдання її - піклування про справний надходження доходів. Розпоряджалася зібраними казенними доходами Штатс-колегія.

Губернське правління, палати були царської місцевою адміністрацією з призначеними чиновниками. Совісну суд, наказ Громадської піклування поєднували державні та громадські початку, «засідателі» в них обиралися станами, а головував чиновні обличчя. Вийшло своєрідне поєднання централізації губернського управління з участю в ньому представників місцевого дворянства. На відміну від традиційно існували в Московській державі земських неодносословних представництв Катерина II встановила виключно станово-дворянський спосіб представництва.

Чітко визначені статус, функції губернського правління: «є те місце, яке керує в силу законів ім'ям імператорської величності всією губернією», забезпечує виконання законів, «стягнення лагодить з усіх неслухняних, непокірних, ледачих і повільних», припиняє противні законам непорядки, зберігає і затверджує порядок, світ, тишу в містах, селах, селах, на дорогах губернії, піклується про роботу закладів поліції, благочиння, торгівлі та ін накази губернського правління обов'язкові до виконання повітовими, нижніми земськими судами, верхніми і нижніми розправами, губернськими і городовими магістратами і ратушами. «Хто ж губернським правлінням незадоволений, той скаргу свою приносити має в Сенат» ^3.

Повітову адміністрацію, підпорядковану губернському правлінню, представляв нижній земський суд, який став головним виконавчим органом, який володів повнотою влади в повіті. Він забезпечував дотримання законів імперії, виконання розпоряджень губернського правління, судових рішень, мав і інші функції з управління повітом, в тому числі забезпечував організацію сплати податків, виконання натуральних повинностей, наглядав стан доріг і ін Глава його, голова земського суду в особі земського капітан -справника, був наділений великими повноваженнями, міг приймати будь-які заходи для забезпечення законності, порядку. Він і два засідателя вибиралися дворянами і тільки з місцевих дворян, затверджувалися центральною владою. У повітову адміністрацію входили також повітовий казначей, присяжний землемір і ін Засновано повітовий суд для дворян (виборний суддя і два засідателя), при ньому - дворянська опіка під головуванням повітового дворянського предводителя для турботи про дворянських вдів, сиріт. Нижня розправа відала в повіті судовими справами державних селян. Селяни-кріпаки залишені цілком у владі їх власників.

Сполучною ланкою вищої та місцевого управління став введений Катериною II інститут імператорського намісництва в столичних губерніях, у великих округах-регіонах, що охопили по кілька губерній. У намісництва Катерина II призначила 19 генерал-губернаторів з числа найбільш довірених елітних аристократів, наділивши надзвичайними, необмеженими повноваженнями, надзвичайними функціями, персональною відповідальністю перед короною. Генерал-губернатор мав своє намісницьке правління в якості виконавчого органу, кількох радників, здійснював надгубернаторскую посаду, проводив через губернаторів монарші повеління, діяв як глава царської адміністрації через губернський апарат управління, суди, станові органи, поліцію, розташовані на території намісництва війська, здійснював загальний надзор за чиновниками, мог оказывать давление на суд, останавливать исполнение судебных приговоров без вмешательства в судопроизводство.

«Учреждение для управления губерний» 1775 г. узаконило крупную областную реформу, которая усилила на местах государственное начало в духе абсолютизма, создала обширную административную систему управления, разделила административные, финансово-хозяйственные, судебные, полицейские функции по отдельным губернским учреждениям, отразила тенденции сочетания в местном управлении государственного и общественного начал, его бюрократизации и централизации, наделения дворянства властными полномочиями в регионах. Губернская реформа воплотила самодержавный традиционализм имперского управления во второй половине XVIII в., курс на усиление местной царской администрации, создание на местах твердой административной власти, полиции, которая пресекала бы любые проявления недовольства, народные выступления, оградила империю от западной революционной «инфекции», конституции, представительных, парламентских учреждений, подобия правового государства и гражданского общества.

2. Проблемы реформирования местного самоуправления в XVIII веке

2.1 Становление городского государственного и общественного управления

До 1775 г. города, имея 4 процента населения империи, находились в составе уездов и управлялись уездными органами, которые в XVIII в. неоднократно реформировались, заменялись в первой четверти дистриктными земскими комиссариатами, комендантами, воеводствами, вводились должности исправников с административно-полицейскими функциями. В городах действовали магистраты, городничие, ведущие функциональную родословную от городских приказчиков.

Обозначилось несоответствие качества управления городами начавшемуся формированию нового социально-экономического уклада, усилившейся тенденции промышленного, торгового, финансового развития, проведенным властью мерам по стимулированию экономики, созданию благоприятных условий для предпринимательской деятельности.

По губернской реформе 1775 г. города получили статус самостоятельной административной единицы. Управление городами осуществлял городничий, получивший высокий должностной статус. Он назначался Сенатом из отставных офицеров-дворян, олицетворял со своей командой военнослужащих и канцелярией полноправную царскую администрацию, наделен огромной властью, выполнял в городе функции уездного капитан-исправника, обеспечивал порядок, возглавлял полицию, сосредоточил административные, полицейские и другие функции. В столичных городах администрацию возглавили назначаемые властью полицмейстеры. Под контролем администрации действовали выборные органы городского общественного управления.

Городовые магистраты и ратуши в посадах утратили административные функции и превратились в суды для торгово-промышленного населения, сохранены коменданты в ряде городов, цеховые старосты. Купечество и мещанство выбирали двух бурмистров и четырех ратманов в магистрат, наделенный функциями суда. Возглавил его городской голова. Функционировали в городах совестный и сиротский суды. В лице магистратов, совестных и сиротских судов, ратуш формировалось городское общественное самоуправление, которое функционировало под постоянным и строгим контролем губернаторства, городничества, органов государственного управления.

Жизнь же городов усложнялась, они разрастались и становились крупнее, возникали новые отрасли хозяйства. Множилась социальная структура жителей городов, которые именовались собирательно «городовые обыватели», «мещане».

Управление городами не имело своего самостоятельного статуса, единообразия, что сопровождалось произволом руководителей местной администрации, тормозило развитие городов, их устройство. Возрастание роли городов в жизни империи требовало адекватного городского управления.

В значительной степени эта потребность зафиксирована «Грамотой на права и выгоды городам Российской империи» от 21 апреля 1785 г., которая стала первым в истории управления развернутым законом организации городского управления и сопровождалась позднее целой серией городовых положений об устройстве городской жизни. Закон сохранил государственное городское управление, определил юридический статус городского населения; предусмотрел общественное городское управление, организацию ремесленного, цехового устройства, подчиненность городского самоуправления царской администрации ⁴ .

Закон подтвердил самостоятельный статус города как субъекта управления, статус и функции городского магистрата, посадской ратуши, составлявших их бурмистров, ратманов, а также старост, судей словесных судов, заседателей, работавших в единстве с городничими, комендантами и подчинявшихся губернатору и его правлению. В помощь администрации создавалось общественное управление, действующее на правовой государственной основе, представленное:

а) градским обществом.

б) общей городской думой.

в) шестигласной думой.

г) городским головой.

Высшим органом являлось градское общество, на собраниях которого право голоса имели горожане старше 25 лет, обладавшие недвижимым имуществом, довольно богатым состоянием, капиталом, проценты с которого превышали 50 рублей. Имущественный ценз постоянно повышался, особенно в крупных городах. «Мещанин бескапитальный голоса не имеет», — такое установлено цензовое право общественного управления. Лишены права голоса в городском собрании были жившие в городах люди наемного труда, не имевшие цензовых размеров недвижимого имущества и капитала.

По имущественному состоянию и роду занятий «городовые обыватели» подразделялись на шесть сословных разрядов, регистрировались в специальных «обывательских книгах» избираемыми обществом старостами и депутатами соответственно в одной из шести частей книги по алфавиту и определенной форме из семи показателей.

Градское общество имело право юридического лица, собственность, служебные помещения, доходы с имущества, торгового оборота, специальные сборы на нужды общества, добровольные дополнительные скидки (взносы), общественную казну, смету доходов и расходов, канцелярию, штат служащих, архив и др.

Собрания общества проводились по каждому из шести разрядов «городских обывателей» с дозволения губернатора; по его приказанию раз в три года выбирали гласных в общую городскую думу по одному от разрядов каждой части, на которые делился город, а также городского голову, бурмистров и ратманов в магистрат, старост, судей словесных судов, заседателей.

Общая городская дума избирала раз в три года по одному представителю от каждой из шести фракций гласных в шестигласную думу, при которой функционировали особые торговые депутации, штатные смотрители, инспекторы.

Шестигласная дума работала под руководством городского головы на постоянной основе, заседала еженедельно и чаще, когда «нужда и польза городская потребует».

Городской голова председательствовал в общей и шестигласной думах, а также в сиротском суде, городском депутатском собрании, которое состояло из депутатов от особых полицейских округов (частей) города, действовало постоянно, ведало «обывательскими книгами» и другими учетными делами.

Кроме общегородских, функционировали разрядно-сословные органы управления. В крупных городах имелись особые купеческие общества, избиравшие свои исполнительные управы и старшин. Ремесленные цеховые сходы избирали в каждой городской части цеховые управы в составе старшины и двух его товарищей (заместителей) для решения таких узко-цеховых интересов, как учет мастеров, подмастерьев, учеников, забота о нуждах данного ремесла, разрешение споров, экзамены на мастеров и подмастерьев. Подмастерья были наделены правом объединяться по профессиям, избирать свои подмастерные управы с ограниченными функциями. Цеховые, подмастерные управы города выбирали на собрании ремесленного голову, который входил в шестигласную думу как гласный от цеховых.

В «Грамоту» включено «Ремесленное положение», чем надлежало руководствоваться и магистратам, и цеховым органам.

По функциям, предметам и параметрам ведения городская дума являлась хозяйственно-административным дополнением к аппарату администрации, полиции, делала то, с чем они не могли справиться. «Грамота» предписывала администрации, городской думе, городовому магистрату помогать друг другу на пользу «службы императорскому величеству». Функции городской думы ограничены, что являлось характерной чертой самодержавного управления, допускавшего децентрализацию в строго ограниченных рамках. Дума не обладала широкими правами и самостоятельностью, опекалась пристально губернатором, который контролировал ее бюджет, доходы, расходы по отчетам шестигласной думы, представляемых обязательно и губернатору, и казенной палате. Думе разрешено обращаться к губернатору «со своими общественными нуждами и пользами». Жалобами же на городскую думу занимался губернский магистрат. Вся власть была в руках губернатора, городничего, органов государственного управления.

Деятельность городского общественного управления ограничена и узостью финансовых средств. Бюджет думы строился в доходной части на основе купцово-гильдейских сборов, обывательских взносов, мелких налогов, штрафов, процентных отчислений от казенной питейной продажи, дополнялся различными специальными сборами с обывателей и всегда был дефицитным.

Становление городского общественного управления проходило сложно, медленно. Оно формировалось в аспекте распорядительного назначения в городском хозяйстве, являлось тогда «слабо действующим». Заботы царской власти о городах «не дали очень заметных результатов: бедные средствами, мало просвещенные и ничем в жизни не объединяемые, «городские обыватели» не имели возможности сложиться в одно «общество градское» и развить свое самоуправление». Городское общественное управление сохранило феодальную корпоративную структуру в виде гильдий, цехов, посадских общин и многих других социальных разрядов.

Городскому управлению были приданы полицейские черты. «Уставом благочиния или полицейским» 8 апреля 1782 г. определена законодательно полицейская регламентация городской жизни, полиции дано право вмешиваться в общественную и частную жизнь горожан. Написанное Екатериной II «Зерцало управы благочиния» содержало нравственные афоризмы, нормы и для полиции, и для жителей городов ⁵ .

По-новому строился городской полицейский аппарат. Обер-полицмейстеры в столицах поставлены во главе управ благочиния, куда входили приставы и выборные от купечества ратманы. В губернских городах созданы управы благочиния во главе с полицмейстером (обер-комендантом). В уездных городах — управы в составе городничих, приставов, двух ратманов.

Во всех городах учреждены полицейские округа - «части» по 200-700 дворов во главе с частным приставом. Части делились на «кварталы» по 50-100 дворов, где полицейский надзор осуществляли квартальный надзиратель и его помощник — квартальный порутчик.

Управы благочиния, канцелярии частного пристава, называвшиеся частным или съезжим домом, просто частью являлись городскими учреждениями, действовали отдельно от расположенных в городах уездных органов, обеспечивали порядок и безопасность в городах, надзирали за гостиницами, трактирами, ресторанами, другими общественными учреждениями, тушили пожары, исполняли судебные решения по мелким уголовным делам, гражданским тяжбам.

В городском управлении во второй половине XVIII в. усилились бюрократическая централизация, полицеизация, общественные начала.

2. Изменение сословного дворянского, церковного, крестьянского, казачьего управления

Для второй половины XVIII в. характерно развитие сословного управления в России. В отличие от Запада, где разрушались феодальные устои, сословные перегородки в обществе и государственном управлении, формировались общедемократические властные и представительные органы, в Российской империи были усилены как сословная замкнутость общества, так и сословный характер государственного управления. Обусловлено это политикой упрочения феодальной абсолютистской монархии, политического оформления сословной структуры феодального общества, которое стало коррозироваться под воздействием новых буржуазных хозяйственных форм и отношений.

Каждому сословию власть определила конкретные обязанности, повинности, права, привилегии, место во власти и управлении. Соответственно этому определена и социальная направленность административных реформ, подчиненность их выражению главным образом сословных интересов дворянства.

Возникнув как служилое сословие, дворянство к середине XVIII в. стало сильным, богатым. Составляя 1% населения, оно владело подавляющим большинством производительного богатства России, огромными поместьями с миллионами крепостных крестьян, большинством уральских металлургических заводов, опиралось на крепнущую экономическую основу, пользовалось расширяющимися привилегиями. В 1762 г. дворянство было освобождено от обязательной гражданской службы и личных податей.

Идеологией самодержавного абсолютизма стало фактически обеспечение интересов господствующего благородного сословия. Не было недостатка в провозглашенных Екатериной II «забот» о благоденствии, безопасности, спокойствии всех подданных, но реально она заботилась об усилении позиций дворянства, которое стало «руководящим классом» в управлении. Окрепло и «личное дворянство», не владеющее крепостными, не передаваемое по наследству, что отразило курс на усиление роли благородного сословия в государственной жизни.

Сложилась в государственном управлении ситуация, для которой характерны неограниченная власть монарха и сильное влияние в управлении дворянства, дворянской чиновной бюрократии.

Дворянство организовано политически. В 1766 г. Екатерина II утвердила выборную должность уездного предводителя дворянства сроком на два года для руководства выборами депутатов в Уложенную комиссию и исполнения других высочайших требований.

По губернской реформе 1775 г. созданы дворянские собрания, как уездные, наделенные правом юридического лица, так и губернские с выборными предводителями уезда и губернии, которые заметно усилили дворянскую организацию и ее роль в губернском, уездном управлении, придали монархическому управлению яркий дворянский характер.

Апогеем возвышения роли дворянства в российском управлении стала «Грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства» от 21 апреля 1785 г., где подтверждены прежние и установлены новые права и привилегии господствующего феодального сословия.

Во-первых, интересы дворянства отождествлены официально с государственными. Государство обрело статус дворянского, обеспечивало защиту чести, имущества, жизни дворянина, освобожденного от телесных наказаний; монопольное право на землю, крепостных, на свой сословный суд, права распоряжаться имуществом, крепостными, заводить фабрики, заводы, торги, не платить податей, сохранять и передавать по наследству имущество, выезжать беспрепятственно за границу в случае уголовных преступлений; и др.

Во-вторых, дворянство объединялось в свои сословные общества, своеобразные дворянские корпорации, влияющие на устройство сословия, защиту и реализацию его корпоративных интересов, подчиняющие государство этим узкосословным интересам.

В-третьих, кроме государственного управления, создавалось параллельно ему особое дворянское общественное управление со своей системой органов с целью повышения роли дворянства в государственных делах. Губернское дворянское собрание получило тоже право юридического лица.

Комплектованию служилого состава чиновников подчинена деятельность дворянского депутатского собрания, предусмотренного той же жалованной грамотой. Состояло оно из губернского предводителя дворянства, председательствующего и в этом собрании, и по одному депутату от каждого уезда. Рассматривало предварительно вопросы, подлежавшие обсуждению на дворянских собраниях, вело учет личного состава, родословные книги под контролем департамента герольдии Сената, выдавало грамоты и свидетельства о внесении дворянских родов в губернскую родословную книгу, участвовало в наложении опеки на имения и в исключении отдельных лиц из местного дворянского собрания, общества. Дворянство представлялось Екатерине II воплощением подвластного ей, послушного российского народа, который, как отмечено в «Грамоте», «верою к Богу и верностью к престолу управляем».

Екатерининские реформы ориентированы целеустремленно на обеспечение дворянству решающей роли в государственном управлении при абсолютной власти монарха. Они укрепили сословную ограниченность управления государством. В то же время ограничивался доступ в высшее сословие лиц из других сословий.

При абсолютизации власти и управления в XVIII в. российское дворянство пережило тогда «золотое время» своей истории. Но абсолютная монархия подготовила деградацию и в последующем гибель служилого сословия, ибо устранена была зависимость между корпоративными интересами дворянства и его государственными функциями. Понижалась способность дворянского сословия руководить обществом, и оно быстро превращалось в «историческую ненужность».

Екатерина II продолжила линию Петра I на ограничение прав духовенства, усилила государственное управление церковью, решительно подчиняя ее абсолютной монархии с учетом влияния церкви на управление, жизнь общества и исходя из навеянной «Духом времени» Ш.Л. Монтескье перспективы ослабления и практического исчезновения духовенства как сословия.

Духовенство оказалось в полном подчинении у органов самодержавной власти и управления. Переведенное на штатные оклады, финансируемые государством, оно лишилось права владеть землей и крестьянами, что одновременно с сокращением сети монастырей, ограничением церковного управления стало ущемлением православия. Необратимым оказался процесс уничтожения церковно-монастырского землевладения, образования новой огосударствленной церкви с ограниченным внутрицерковным управлением.

Управление крестьянами охватило 90% населения, лишенного элементарных гражданских прав, даже права присягать императору. У другій половині XVIII ст. изменилось в соответствии с социально-политическими приоритетами самодержавия.

Во-первых, расширен и ужесточен институт крепостничества. Помещики получили расширенные вотчинные права в отношении находившихся в их собственности крепостных, могли ссылать строптивых крестьян в Сибирь, на каторгу, сурово наказывать за попытку жаловаться на господина. Крепостники имели абсолютную власть над своими крестьянами-рабами, распоряжались их жизнью на правах собственности, продавали, покупали, меняли, судили, наказывали. Помещичье (вотчинное) управление крепостными не имело правовой основы, было самым жестоким и архаичным институтом феодального режима, вызывая массовый протест крестьянства, которое держали в темноте и забитости, и осуждение как прогрессивного отечественного дворянства, так и западноевропейских просветителей.

Во-вторых, введена новая система управления государственными крестьянами, насчитывавшими 5 млн. ревизских душ, проживавшими на просторных землях Поволжья, Севера, Сибири и др. По закону 1797 г. они управлялись губернскими казенными палатами, их уездными структурами, несли тяжелые подати и повинности и сохранили чрезмерно ограниченные законами права в социально-экономической сфере, ведении хозяйства, занятия промыслами. Организованы сословное крестьянское общественное управление, волостные и сельские учреждения, действовавшие под руководством административно-полицейских органов, помогавшие выполнять им налоги, повинности, комплектовать армию на основе рекрутчины. В отдельных селениях проводился сельский сход государственных крестьян. Избирались сельский старшина, его помощники - староста, сборщик податей, сотские и десятские, выполнявшие полицейские функции под началом чинов уездной полиции. 6000 ревизских душ составляли государственную волость — административную, полицейскую единицу. Представители сельских сходов от 1 до 20 дворов - проводили волостной сход, избирали волостное правление в составе волостного головы, двух заседателей по хозяйственным и полицейским делам ⁶ .

В-третьих, Учреждением об императорской фамилии (5 апреля 1797 г.) упорядочено управление удельными (царскими) крестьянами с целью извлечения средств на содержание растущей императорской фамилии (семьи). Создано ведомство Департамента уделов во главе с министром. Образованы специальные структуры - экспедиции удела на местах, при казенных палатах в девяти губерниях, где были компактно сосредоточены принадлежавшие фамилии крестьяне и земли. Царские крестьяне организованы административно в удельные волости по 3000 ревизских душ в каждой, которыми управляли непосредственно сельские приказы. В эти сословные учреждения крестьянами под руководством чиновников избирались удельный голова — «первый начальник крестьян», приказной старшина по полицейским делам, казенный старшина по податям и повинностям, писарь. Сельский приказ являлся финансовым и полицейским органом, обеспечивал исполнение распоряжений Департамента уделов, других властных органов, распределял подати и повинности, собирал налоги, рассматривал мелкие тяжбы и проступки крестьян. В отдельных деревнях удельной волости созывались сельские сходы для избрания старост и ведавших порядком, безопасностью сотских, десятских, являвшихся по сути нижними полицейскими должностными лицами

Усилены административные и полицейские функции управления государственными и удельными крестьянами, сохранен самодержавно-феодальный характер управления крестьянством. Не была введена в действие подготовленная жалованная грамота государственным крестьянам.

Екатерина II продолжила тенденцию формирования государственного управления казачеством, ограничения казачьего самоуправления, «расказачивания», начатого Петром I, который ликвидировал казачий круг, отменил выборность главного атамана, учредил вместо выборного должность назначаемого царем наказного атамана, переселил насильно тысячу семей казаков с Дона на Астраханскую и Гребенскую линии, где большая часть казаков погибла, а оставшихся в живых перевели на Терек в так называемое терско-семейное войско.

У 60-і рр.. было развернуто наступление на казачье сословное управление. Решительно и радикально ущемлялись права казачества, расширялись сеть и сфера государственного чиновного люда в казачьем управлении. В 1764 г. ликвидированы на Левобережной Украине гетманство и полковое управление, создана Малороссийская коллегия, назначен генерал-губернатор Малой России.

После народной пугачевской войны усилилось государственное регулирование жизни казаков. Земли войска Донского, Азов, крепость св. Димитрия Ростовского и вся Азовская губерния подчинены в 1775 г. наместнику Г.А. Потемкину. Ликвидирована казачья автономия. Учреждено гражданское войсковое правительство для управления всеми делами войска Донского, ставшего субъектом системы имперского центрального управления. Гражданское управление на Дону строилось на основе общероссийского законодательства и по типу губернской администрации. Ликвидировано Запорожское казачье управление. Казацких старшин выслали или ублажили землями и офицерскими чинами. Рядовые казаки образовали с разрешения Екатерины Черноморское казачье войско, подчиненное Таврическому губернатору. Значительная часть казаков переселилась в Восточное Приазовье между реками Ея и Кубань, часть ушла в Турцию, образовала за Дунаем Задунайскую сечь. Волжское казачье войско было лишено земли, вольностей, подчинено Военной коллегии, частично переселено. На Яике отменена выборность войсковых атаманов.

Образованные в 1782 г. на территории бывшей Гетманщины Киевское, Черниговское, Новгород-Северское наместничества вошли в сферу имперского управления, ликвидирована относительная автономия Малой России. Вместо казацких сформированы первоначально гусарские полки, затем они заменены армейскими частями. Введено деление на губернии, уезды с соответствующим управлением. Рядовое казачество стало «войсковыми обывателями», а украинское шляхетство, старшины обрели все права и привилегии российского дворянства.

Казачество продолжало нести воинскую государеву службу, являлось, как и купечество, горожане, полупривилегированным сословием, было освобождено от подушной подати, рекрутской повинности. Курс на усиление государственных начал в казачьем управлении породил устойчивую тенденцию. Тенденция расказачивания получила в условиях развития капитализма логическое продолжение и свое завершение.

2.3 Значение реформ екатерины ii в области местного самоуправления

Екатерина II отзывалась о губерниях как о частях государства, «которые более всего исправления требуют» и всегда хотела заняться этим вопросом. Отношение Екатерины II к системе местного управления еще более ухудшилось после того, как местная администрация в процессе ведения Петербургом военных действий как против внешних врагов, так и при подавлении крестьянского бунта не смогла доказать своей эффективности и мобильности.

Именно областное управление стало для Екатерины II той удобной почвой, на которой она могла бы засеять политико-философские идеи, заимствованные ею из любимых сочинений и личной переписки с некоторыми представителями французских энциклопедистов. При этом ряд особых причин побуждал ее обратить преимущественное внимание на переустройство прежде всего областного управления. Во-первых, это пугачевский бунт, который местная администрация не сумела ни предупредить, ни вовремя пресечь. Во-вторых, на переустройстве именно областного управления с особой силой настаивали дворянские депутаты работавшей в 1766 г. Кодификационной комиссии.

Манифест 7 ноября 1775 г., которым сопровождалось обнародование «Учреждения», вскрывал следующие недостатки существовавшего ранее областного управления:

1) губернии к этому времени представляли собой слишком обширные административные территории.

2) эти административные округа ощущали постоянный недостаток (качественный и количественный) как местных управленческих структур и учреждений, так и отсутствие необходимого числа губернских чиновников.

3) в губернском управлении отсутствовали начала разделения властей и, подчас неоправданно, совмещалась деятельность различных ведомств и даже ветвей власти (например, один орган мог осуществлять полномочия одновременно и в области финансов, и в сфере исполнительной власти, и в качестве уголовного и гражданского суда).

На устранение этих недостатков и было рассчитано новое административно-территориальное деление России и вновь учреждавшиеся губернские органы.

Рассматривая нововведения Екатерины II, следует отметить, что реформированию подверглась и система губернских судебных учреждений. Причем в результате реформирования судебная система была чрезвычайно усложнена. Тем не менее, вновь созданная система характеризовалась такими принципами деятельности, как коллегиальность, привлечение (в известных пределах) населения к отправлению правосудия, выборный характер комплектования судебных органов.

Таким образом, в результате реформ местного управления и суда резко обозначился их сословно-представительный характер, выразившийся в выборности как личного состава сословных дворянских, так и в сословном происхождении личного состава общих бессословных учреждений. Благодаря этому дворянство стало руководящим классом в местном и центральном управлении. Дворянин господствовал в местном управлении как выборный представитель своего сословия, с одной стороны, и как назначенный верховной властью чиновник, с другой стороны.

Реформирование областного управления было завершено двумя Жалованными сословными грамотами от 21 апреля 1785 г., адресованными дворянству и городам.

В Жалованной грамоте дворянству было окончательно оформлено сословие-корпоративное устройство данного сословия. Дворяне каждой губернии составляли дворянское общество, обладавшее правами юридического лица, правомочное приобретать собственность и составлять общий капитал посредством самообложения. Именно после «издания Жалованной грамоты в 1785 году появилось таким образом во всей России сословие, за которым признавалась гражданская свобода и члены которого располагали гражданскими правами».

По Жалованной грамоте на права и выгоды городам Российской империи 1785 г. в городах вместе с магистратом как судебным учреждением возникают городские полицейско-хозяйственные структуры.

Городовое положение 1785 г. крайне сбивчиво и неясно определяло порядок взаимоотношений между органами общегородского самоуправления. Поэтому неясно, на каких принципах осуществлялось разграничение полномочий собрания градского общества и общей думы. Более или менее понятно лишь то, что эти органы не были подчинены друг другу, а действовали параллельно. Данная структура представляла собой своеобразную и довольно уродливую комбинацию, когда осуществление полномочий в рамках соответствующего города одновременно поручалось собранию наиболее богатых купцов (собранию общества градского) и коллегии представителей всех разрядов городского населения (общей думе). При этом собрание общества градского наделялось полномочиями по выборам городского головы, заседателей магистрата и совестного суда, а все прочие функции без явного разграничения сфер деятельности распределялись между обоими органами.

Грамота 1785 г. окончательно закрепила за городом права юридического лица, внесла единообразие, полноту и системность в регламентацию городского устройства и управления.

Оба эти самоуправления — дворянское и городское — развивались с неодинаковым успехом. Губернские учреждения внесли известное оживление в среду губернских дворян. Через каждые три года дворяне съезжались в губернский город и выбирали своих представителей на различные губернские должности. Напротив, городское управление действовало очень вяло под гостом полномочий наместника или губернатора. Оживление, каким отмечались дворянские сословные учреждения, заставляло некоторых иностранцев, бывших при дворе Екатерины, говорить, что «рано или поздно эти собрания непременно приведут к великой революции».

Таким образом, и в устройстве местного управления обнаружилась особенность, которой отличалась вся государственная деятельность Екатерины II: в каждом ее начинании сквозили идеи, незнакомые русскому обществу, но под прикрытием которых развивались и закреплялись старые «язвы» нашей государственности. Поэтому, чтобы подчеркнуть значение губернских учреждений в истории дворянского сословия, можно констатировать: в Московском государстве дворянство не правило, а было лишь орудием управления - обязательно служило (и притом служило как в центре, так и в провинции). В первой половине XVII в. оно продолжало по-прежнему обязательно служить в центре и едва начинало править в провинции. Со второй половины XVII в. это сословие перестало обязательно служить в центре и с 1775 года, окончательно взяв в свои руки местное управление, начало править в провинции.

Подводя итог, необходимо подчеркнуть: городское и сельское самоуправление в России XVIII веков носило в основном сословный характер — в первую очередь это касается дворян и крестьянства. Вместе с тем, говоря о городском самоуправлении, следует учитывать, что его субъект — городское население, составлявшее в своей совокупности «градское общество» - трансформируется в шесть разрядов, каждый из которых объединяло не только сословное начало, но и экономический ценз. Задачи городского самоуправления ограничивались отдельными вопросами ведения городского хозяйства. Кроме сословного принципа, органы российского самоуправления строились и в соответствии с территориальным делением, действуя при этом в рамках определенной законом территории - города, губернии, уезда, волости и т.д.

В целом органы самоуправления этого периода по-прежнему не обладали достаточной самостоятельностью; в условиях абсолютизма и централизации они являлись не чем иным, как придатком правительственной администрации, служа целям укрепления самодержавия. Функции и компетенция органов местного государственного управления и общественного самоуправления не были четко разграничены, что, разумеется, не могло способствовать укреплению самоуправленческих институтов. Тем не менее формы самоуправления, возникшие в России в изученный период, безусловно, явились предшественниками более поздних форм, созданных реформаторами второй половины XIX века. Именно в этом и состоит их историческое и общественное значение.

Висновок

В 1785 г. были приняты Жалованная грамота городам и Городовое Положение, объединившие в себе производственный и территориальный принципы становления самоуправления в городах. Муниципальная реформа, произведенная Екатериной II, была не столько реформой, сколько революцией, так как она не усовершенствовала старые учреждения, а поставила на их место совершенно новые, коренным образом отличавшиеся от существовавших.

Городовое Положение представляет собой правовой документ, в котором использован системный подход к организации управления обществом. Однако муниципальная революция 1785 г. была заранее обречена, потому что совершена была сверху, чисто кабинетным путем, исходя из теоретических соображений. Кроме того, на практике идея не получила поддержки в самих городах.

В 1800 г. Павел I отменяет созданное Екатериной II городское самоуправление и заменяет его почти чисто бюрократическим управлением. Со вступлением на престол Александра 1 в 1801 г. действие Жалованной Грамоты городам восстанавливается и Городовое Положение остается в силе до городской реформы 1870 г.

Результатом городской реформы было принятие Городового Положения 1870 г., представляющего собой один из заключительных актов великой эпохи реформ.

В 1892 г. было принято еще одно Городовое Положение, которое внесло коррективы в избирательное право.

Следует обратить внимание на то, что в Положении 1785 г. нет места определениям и научным дефинициям, что нередко можно встретить в нынешних законах. Зато в них есть та самая сущность, которая является главным условием становления и развития самоуправления. Речь идет о собственности, о свободном развитии производства и свободе инициативы граждан, составляющих основу местного самоуправления.

Статья 2 Городового Положения 1785 г. устанавливает, что городу принадлежит навечно недвижимая и движимая собственность: земля, сады, поля, пастьбы, луга, реки, леса, рощи, кустарники, пустыри, водяные и ветряные мельницы.

Принятие Городового Положения 1785 г. преследовало далеко идущие цели. Правительство предпринимало меры по становлению и развитию производственной сферы и различных промыслов, которые на всех этапах развития общества были определяющими.

В Указе о введении в действие Городового Положения прямо зафиксирована цель развития производственной сферы, к которой должны были стремиться жители городов. Екатерина II повелевала «освободить рукоделия, промыслы и торговлю от принуждений и притеснений и преподать им различные полезные способы и ободрения». Такой подход был нацелен на возрождение инициативы людей в создании своего дела. Центральная власть хорошо осознавала, что мощь государства зависит от состояния дел на местах. В связи с этим в Указе содержался призыв ко всем гражданам о развитии производств и промыслов. Смысл его состоял в том, что кроме самих граждан никто не сможет сделать страну процветающей.

Отдавая приоритет развитию производства и различного рода промыслов, Положение 1785 г. (ст. 90) вводит уведомительный порядок создания всех без исключения производств, приносящих людям пользу: «Мещанин волен заводить станы всякого рода и на них производить всякого рода рукоделие, без иного на то дозволения или приказания».

Материальные нормы о собственности, финансах, налогах, правах собственников закреплены в 47 статьях, процессуальные - в 50 статьях. Вопросам организации и компетенции городской Думы посвящено всего 27 статей. Но и они имеют предметное содержание.

Анализ Городового Положения 1785 г. показал, что все его нормы были нацелены на развитие мелкого и среднего производства, на создание как можно большего числа собственников в городах, на подъем инициативы людей, от которых зависело все.

В целях развития торговых отношений, свободного движения товаров ст. 24 Положения отменяла паспортный режим. Ввоз и вывоз производственных товаров, сельхозпродукции, рукоделий был беспрепятственным для всех граждан сельской и городской местности.

Развитие производственного самоуправления осуществлялось по видам ремесел. Ремесла делились на цехи, или ремесленные управы. Управы и цехи формировались на основе экономического интереса по определенным отраслям. Это вытекает из ряда статей Ремесленного Положения. Так, ст. 3 указанного Положения гласит «Управы или цехи установить из одинакого ремесла». Аналогичное указание имеется в ст. 9 и 28. Производственное самоуправление приобретало характер специализации ремесел по направлениям.

Органы и формы осуществления местного самоуправления, согласно Городовому Положению, приобретают более совершенный, структурированный характер. Так, в соответствии с Городовым Положением 1785 г. гильдии имели свое внутреннее самоуправление, цехи и ремесленные управы - свое.

На уровне города в качестве органа местного самоуправления избирались городская общая Дума и городская шестигласная Дума. Исполнительную власть представлял городской Магистрат, выполнявший решения городской Думы. Самоуправление города представляло собой трехступенчатую структуру, построенную по принципу соподчиненности. Внизу - гильдии, цехи и ремесленные управы, а также обыватели, именитые граждане, иностранцы и иногородние, посадские люди; наверху - городская общая Дума и городская шестигласная Дума, как органы представительные.

Городская общая Дума избиралась, согласно ст. 29, 30, 157 Положения, на собраниях городовых обывателей, от гильдий, от цехов, от иногородних и иностранных гостей, от именитых граждан и от посадских людей. Каждая из названных групп граждан имела 1 голос в городском обществе.

Шестигласная городская Дума избиралась на заседании общей городской Думы. Городской Голова, бургомистры и ратманы выбирались городским обществом через каждые три года.

К формам проявления местного самоуправления можно отнести выборы в общую городскую Думу, в которых принимали участие все перечисленные группы населения, сходы, собрания горожан, а также отдельных профессиональных цехов и ремесленных управ. Управы избирали сроком на один год своих Управных Старшин и Старшинских товарищей, которые осуществляли руководство в соответствующей ремесленной организации и представляли интересы своих организаций в общей городской Думе.

Крім того, згідно зі ст. 11 Ремесленного Положения все ремесленные управы вообще (в масштабе города) избирали ежегодно ремесленного Главу, который представлял их интересы в городской шестигласной Думе. Как видно, представительные органы формировались в основном из числа собственников и от производственных единиц.

Таким образом, выборное начало органов самоуправления и должностных лиц на производстве и в масштабах города было одной из главных форм проявления самоуправления по Положению 1785 г.

Література

1. Буганов В.И., Преображенский А.А., Тихонов Н.А. Эволюция феодализма в России. - М. 2006.

2. Грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства. 21.04.1785 г. // Политическая история России. Хрестоматия. М., 2007.

3. Історія держави і права Росії. Під ред. Кара-Мурзы. М. 2003.

4. Ключевський В.О. Курс російської історії. Т. 1. М., 1987; Т. 2-3. 2001; Т. 4-5. 2004.

5. Наказ императрицы Екатерины II, данный комиссии о сочинении проекта нового уложения. // Вестник Московского университета. Серія 12. Политические науки. 2007. № 3.

6. Наставление губернаторам. 21.04.1764 г. // Учреждения государственного управления в России: опыт формирования и эволюция. Документы повествуют... Нижний Новгород, 2004.

7. Оболонский А.В. Драма российской политической истории: система против личности. - М., 2004.

8. Платонов С.Ф. Підручник російської історії. СПб., 2003.

9. Учреждение для управления губерний... 7.11.1755 г. // Политическая история России. Хрестоматия. М., 1996.

10. Хрестоматія з історії вітчизняної держави і права. Х век - 1917 год. Составитель Томсинов В.А. М. 2006

11. Хрестоматия по истории государства и права России. Навчальний посібник. Составитель Титов Ю.П. М. 2003.