90-і роки з'явилися свого роду переломними і, можливо, стануть доленосними для японської економіки і японського суспільства в цілому. І справа тут, мабуть, не тільки і навіть не стільки в небувало тривалої економічної рецесії. Вона, можливо, є лише зовнішнім, хоча і важким і неприємним симптомом глибоких внутрішніх проблем і протиріч, масштаб яких іноді порівнюють з періодами двох модернізацій - після реставрації Мейдзі та другої світової війни.
Серед нагальних економічних проблем, які «по ходу справи» (тобто в обстановці рецесії) доводиться вирішувати японському бізнесу і уряду, - і лібералізація економічного життя, особливо в галузях традиційно жорсткого державного регулювання, і перебудова системи державного управління, і перехід від «рудиментарній» патерналістської системи трудових відносин до конкурентного ринку праці.
Здається, що на порозі серйозних змін за логікою своєї власної еволюції, а також зважаючи на зміни зовнішніх обставин стоїть і державна регіональна економічна політика (РЕП). Особливість РЕП полягає в її інтегральному характері. Вона захоплює найширші пласти соціально-економічної активності японського суспільства - економіку, політику, систему місцевого самоврядування (включаючи її економічні, фінансові, соціально-політичні аспекти), всі рівні економічної та політичної компетенції. Об'єктами і одночасно суб'єктами регулювання цієї політики є регіони, які представляють собою не просто частина території країни, а спільнота людей зі своїми прагненнями, інтересами, перевагами. Інакше кажучи, регіональна політика самим тісним і безпосереднім чином пов'язана з повсякденним життям більшості громадян країни.
Історичний досвід Японії останніх півтора століть переконливо показує, що на кожному етапі розвитку країни, і особливо в його «критичних», переломних точках, таких, як послемейдзійская і повоєнна реформації, проблема економічних прав і повноважень органів місцевого самоврядування, співвідношення економічних функцій центру і периферії займала досить помітне місце1.
Підвищення статусу, в тому числі в економічній сфері, місцевого управління, розширення його прав на кожному історичному етапі служило свого роду індикатором ступеня реальної демократизації життя країни. Мабуть, щось подібне ми спостерігали і в 90-і роки. Основні тенденції соціально-економічного розвитку самої Японії, інших розвинених країн, світового співтовариства в цілому невблаганно призводять до необхідності перегляду основ РЕП і в більш широкому сенсі - ролі місцевих громад та їх місця в господарській структурі.
Регіональна політика, що проводилася японським урядом в післявоєнний період, лежала на системі економічних і політичних відносин «центр - периферія» 2, а також на принципах і механізмах державного загальноекономічного регулювання. У 90-ті роки обидві ці базисні основи піддавалися серйозних деформацій.
90-і роки: до «Сполученим Штатам Японії»?
Найважливішою тенденцією 90-х років в сфері місцевого самоврядування, і зокрема в галузі економічних взаємин між центром і регіонами, стало посилення регіональної компоненти в системі цих взаємин.
У наші дні в більшості промислово розвинених країн помітні ознаки набирає силу процесу демократизації економіки. Це і демонополізація, і руйнування та розмивання замкнутих господарських структур, і певна децентралізація внутрішньофірмового управління, і лібералізація правил «економічної поведінки» для учасників ринку, що встановлюються урядами. Проте ось що цікаво. Якщо майже у всіх сферах названі тенденції пробивають собі дорогу у боротьбі з не менш потужними контртенденціямі3, то у сфері економічних відносин центру і периферії, незалежно від політико-адміністративного устрою окремих країн, особливостей організації в них системи місцевого самоврядування, тенденції ці практично не зустрічають серйозних перешкод. Ми спостерігаємо абсолютно явну «регіоналізацію» у формі підвищення ступеня самостійності і самодостатності «локальних» економік, посилення ролі місцевого самоврядування у виробленні загальнонаціональних і локальних економічних стратегій4.
Як свідчить світовий досвід, «регіоналізація» економіки невіддільна від процесу загальної еволюції ієрархічної вертикалі влади «центр - регіони». Характеризуючи соціально-політичну суть проблеми, відомий американський дослідник, президент Товариства Азії Р. Скалапіно каже: «Поступальний рух дає два явно протилежних ефекту. З одного боку, воно сприяє більшому узагальненню, об'єднанню, посилюється однаковості освіти, способу життя, інтересів. У цьому сенсі такий розвиток служить необхідним фундаментом для сучасної держави. Разом з тим розвиток також тягне диверсифікацію, різнорідність, а в розвиненому суспільстві проблеми, у все більшій мірі хвилюють його громадян, носять локальний характер - це, наприклад, освіта, злочинність, житла. З цього випливає, що люди неминуче повинні мати більше влади за місцем свого проживання і брати на себе більше відповідальності у вирішенні питань, з якими вони зустрічаються повсякденно. Таким чином, в наступному десятилітті розподіл влади між місцями і центром буде постійно регулюватися незалежно від існуючої політичної системи »5.
Система місцевого самоврядування в її сучасному вигляді склалася в Японії після другої світової війни в результаті демократизації економіки та суспільного устрою під керівництвом окупаційної влади. Конституція країни 1947 проголосила «принцип місцевої автономії» (ст. 92) 6, який був конкретизований у цілому ряді законів, прийнятих головним чином в кінці 40-х і в 50-ті годи7. В економічній сфері передбачалося право місцевих органів влади «розпоряджатися власністю, вести справи, здійснювати адміністративне управління і видавати власні постанови в межах, встановлених законом» (ст. 94) 8.
Важливою особливістю повоєнної системи місцевого самоврядування, на думку російського дослідника А. Сенаторова, став швидкий перехід від тоталітарної політичної системи до демократичної, коли місцеве самоврядування створювалося державними органами за єдиним «спущеному зверху» рецептом. При цьому за державою зберігалося право контролювати, а часто і прямо втручатися у справи місцевого значенія9, що й створило політико-правові передумови для формування «високоцентралізованное» моделі економічних відносин між центром і периферією. Це виявлялося і в порядку поділу економічних повноважень між урядами і місцевою владою.
На місцевий рівень влади в Японії був делегований велике коло економічних функцій і прав, який поступово розширювався. Це - регламентація землепользованія10, підтримка місцевого підприємництва, регулювання трудових відносин та зайнятості, сільськогосподарська політика, будівництво та експлуатація різноманітних об'єктів виробничої і соціальної інфраструктури (за японською термінології - «суспільного капіталу»), де діють муніципальні предпріятія11. У віданні місцевого самоврядування знаходиться надзвичайно важлива соціальна сфера: страхова медицина, соціальне забезпечення, культура, спорт. Звичайно, місцева влада вкрай зацікавлені у розвитку підприємництва у своєму регіоні, і тому політика його підтримки займає помітне місце в їх діяльності. Органи місцевого самоврядування (ОМС) відіграють все більш помітну роль у реалізації загальнонаціональної регіональної економічної політики, в тому числі в рамках програм з пожвавлення регіонів, перекладу виробництва з центральних у віддалені райони та ін
Разом з тим для правильної оцінки загального характеру взаємовідносин центрального уряду і регіонів важливо мати на увазі наступне.
По-перше, багато функцій (наприклад, освіта, забезпечення громадської безпеки) виконуються ОМС за дорученням центрального уряду. Вони в даному випадку виступають провідниками політики центральних міністерств і відомств і звітують перед ними. Міністерства фактично володіють правом адміністративного керівництва і направляють місцевій владі накази і распоряженія12. Керівництво також здійснюється через «персональні зв'язки» шляхом призначення місцевих державних службовців і тимчасового відрядження до місця службовців центрального апарату, а також через систему амакударі13.
По-друге, переважна більшість ОМС не має повної фінансової автономією і залежить від фінансових «вливань» з центру.
У той же час економічні відносини центру і периферії не є «вулицею з одностороннім рухом».
Мабуть, має рацію в своїх оцінках професор Прінстонського університету Р.Дж. Самуельса, який стверджує, що система вертикальних взаємин між центральною і місцевою владою в Японії аж ніяк не так проста і однозначна, як це часто представляється в західних ісследованіях14. У Японії, на його думку, співіснують різноспрямовані формальні і неформальні, горизонтальні і вертикальні зв'язки (наприклад, національні асоціації голів місцевої влади, самі по собі створені для зміцнення горизонтальних зв'язків і одночасно є провідниками урядової політики). Місцеве управління має горизонтальний компонент, який не може бути належним чином оцінений, якщо акцентувати увагу на Японії як вертикально організованому суспільстві. Велика частина горизонтальних зв'язків здійснюється як відповідь на економічні потреби, наприклад об'єднання зусиль при реалізації будь-яких регіональних проектів, управління громадськими землями, поширення місцевих ініціатив. Необхідність міжрегіональних зв'язків побічно підтверджується планами створення спеціальних районів різними міністерствами і ведомствамі15. Подібна тенденція знайшла відображення і в законодавстві. Серед змін, внесених до закону «Про місцеву автономії» у 1994 р., - юридичне визнання Коїке Ренго («асоціацій великих районів») зі спеціальною системою управління, що створюються для вирішення специфічних завдань силами декількох префектур і (або) городов16.
Ще одна важлива риса, на яку звертає увагу Самуельса, - наявність бар'єрів між самими центральними відомствами, які направляють накази на місця. На його думку, центр не єдиний, є багато бюрократичних центрів, і цю систему можна назвати «секціональним централізмом». Учений вважає, що вади «вертикального адміністрування» часто є, по суті, вадами «замкнутості», вузьких, відомчих підходів. Від себе зауважимо, що ця риса властива і діловим зв'язкам у Японії (система кейрецу), але не носить абсолютного характеру. Так, противагами у сфері державного управління стають різні міжвідомчі освіти, що формуються з проблемного прізнаку17.
По-моєму, загальна оцінка економічної ефективності сформованої системи місцевого самоврядування має визначатися умовами і завданнями того чи іншого періоду економічного розвитку країни. Іншими словами, її високоцентралізованное і «вертикальний» характер на різних історичних етапах обертався і силою, і слабкістю. З одного боку, ця система, як видається, побудована на противагах і досить гнучко поєднує права і обов'язки обох сторін-учасниць - центрального уряду і ОМС. Це дозволяло протягом усього післявоєнного періоду забезпечувати умови для розвитку регіонів та виконання ОМС покладених на них обов'язків, а також будувати адекватну регіонально-економічну політику. З іншого боку, у міру того як самі регіони набирали «економічну вагу», ця система стала гальмувати подальший розвиток і регіонів, і всього народногосподарського комплексу. Мабуть, зараз ми спостерігаємо якраз той етап, коли система місцевого самоврядування та регіональна політика, фундаментом якої вона вірою і правдою служила всі післявоєнні десятиліття, переростають наявні правові, організаційні та традиційні рамки. Усвідомлення цього факту урядом знайшло відображення у проведенні в 80-ті роки «місцевої адміністративної реформи» 18. У 90-ті роки, крім внесення змін до закону «Про місцеву автономії», був прийнятий (у 1995 р.) закон «Про децентралізації», юридично закріпив вимогу модернізації всієї системи місцевого самоуправленія19. Все це поки що, однак, не торкнулося основ вертикальної системи управління. Тому в 90-і роки дискусії про децентралізацію тривали.
Що стосується економічної сфери, то голови місцевих адміністрацій в більшості своїй виступають за бo / льшую самостійність у прийнятті оперативних і стратегічних рішень. Цікаво в цьому зв'язку висловлювання колишнього прем'єр-міністра Японії (1993-1994) М. Хосокава, який сам був губернатором і під час перебування прем'єр-міністром виступав гарячим поборником всебічного розвитку місцевого самоуправленія20. Він стверджує, що «бо / більша частина роботи органів місцевого самоврядування - це чисто канцелярська робота, пов'язана з переадресуванням доручень. У префектуральних органах на її частку припадає 80%, а в міських, селищних та сільських - 40% ». Йому вторить чиновник місцевого управління, завідувач сектором планування селищної управління Кіготь (префектура Міягі) М. Охара, який вважає, що робота службовців префектуральних органів влади по своїй суті складається в розсилці по нижчестоящим міським, селищним та сільським управлінням розпоряджень центральних міністерств і відомств і подальшому контролі над їх точним ісполненіем21. Губернатор префектури Міє М. Китагава в зв'язку з цим звертає увагу на неефективність роботи місцевого самоврядування. Центральний уряд, на його думку, видає накази у 80% справ, що стосуються місцевого самоврядування. Тому місцеві чиновники не працюють з тією «пристрастю і мужністю», які були б їм властиві, якби на них поклали реальну відповідальність. Вони звертають увагу лише на накази з центру, часто ігноруючи реальні інтереси місцевого населення і забуваючи, що «верховна влада належить людям» 22.
Представники ОМС виступають за бо / льшую самостійність у розпорядженні земельним і лісовим фондом, громадськими зданіямі23.
Так, прагнення отримати бо / льшую самостійність у питаннях землекористування представники ОМС, як правило, мотивують тим, що відомчі інтереси часто вступають у протиріччя з місцевими. Наприклад, префектура хотіла б виділити землі під житлове або промислове будівництво, щоб залучити компанії, а Міністерство сільського, лісового і рибного господарства прагне зберегти сільгоспугіддя. У цьому ж зацікавлені і чиновники сільгоспвідділу префектуральних управленій24.
Але, мабуть, найважливіша в цьому ряду - проблема фінансової автономії. Організація бюджетної системи стає найважливішим індикатором ступеня реальної автономії місцевої влади. Фінансове становище місцевого самоврядування і його фінансові взаємовідносини з центральною владою визначені у законах про місцевої автономії. Масштаби та форми перерозподілу фінансових ресурсів являють собою важливий напрям і одночасно інструмент регіональної економічної політики.
Бюджетна система Японії побудована таким чином, що місцеві влади збирають трохи більше однієї третини від загальних податкових надходжень до стране25. Зрозуміло, що обмеженість власної фінансової бази ОМС вступає в протиріччя з великим обсягом покладених на них функцій. У зв'язку з цим проводиться балансування доходів і витрат центрального і місцевих бюджетів, яка здійснюється в ході бюджетного процесу, коли місцеві влади отримують суттєві трансферти з центру по каналах перерозподілу податків, державних субсидій і дотацій. У результаті кінцеві податкові надходження до місцевих бюджетів збільшуються більш ніж до 1 / 2 загальних податкових надходжень до стране26.
Власне, зміст загальної регулювання землекористування в Японії зводиться до досягнення балансу між землями різних категорій (сільськогосподарськими, для будівництва житла, для використання в комерційних цілях та ін) Місцева влада мають право примусового відчуження (викупу) землі у приватних власників за рішенням місцевого комітету з відчуженню. Але ця міра застосовується вкрай рідко і для вузького кола громадських об'єктів - доріг, каналів, парків, при переплануванні міських кварталів.
У цілому ж органи місцевого самоврядування прагнуть до того, щоб процес придбання землі проходив якомога більш гладко, і заздалегідь вживають заходів, що дозволяють уникнути конфліктів. Наприклад, при будівництві територіальних комплексів іноді заздалегідь планується переведення частини громадських земель з однієї категорії в іншу з тим, щоб вони могли бути використані для розміщення інфраструктурних та інших об'єктів, передбачених у проекті. У деяких випадках ОМС попередньо купують землю в районах передбачуваного будівництва. Якщо власник ділянки має намір продати його, то місцева влада або виконавці робіт в рамках програми, що реалізується в даному районі, мають переважне право на його придбання. У фондах програм спеціально передбачаються грошові суми для попередньої покупки землі відповідно до «належної» ціною. Тим власникам, які продають землю державі, місцевій владі, громадським компаніям, надаються пільги з прибуткового податку та інших видів місцевих та державних податків. Наприклад, єдина податкова ставка на доходи від приросту капіталу знижується з 20 до 15%. Слід підкреслити, що ефективність податкових пільг підвищилася після посилення системи земельного оподаткування. Переведення земель з однієї категорії в іншу вимагає спеціального дозволу. Особливо суворо охороняються сільськогосподарські землі. Отримати дозвіл на їх використання, наприклад для житлового будівництва, теоретично можливо, але практично вкрай важко. Для цього потрібна згода не тільки сільськогосподарського відділу ОМС, а й Міністерства сільського, лісового і рибного господарства.
При розподілі трансфертів уряд виходить з того, що громадянин, який проживає в будь-якій префектурі або місті, є одночасно громадянином Японії і вже тому він повинен отримати певний набір суспільних послуг незалежно від того, яке фінансове становище місцевого органу влади. Мова, звичайно, не йде про «зрівнялівки» в якій би то не було форме27. Трансферти розподіляються між префектурами і муніципалітетами в нерівних пропорціях. У середньому вони складають близько 40% доходної частини бюджетів префектур і 30% - муніципалітетів, але за цими середніми показниками стоїть значний розкид по окремих регіонах. Перерозподіл податків здійснюється за принципом повного або часткового збалансування різниці між основними фінансовими потребами та основними фінансовими надходженнями.
Відрахування з центрального бюджету отримують не всі, а потребують префектури і муніципалітети (останні не безпосередньо від уряду, а через префектури) 28. Більшість ОМС в Японії в тій чи іншій формі отримують трансферти від центрального уряду. З 47 префектур лише чотири - Токіо, Канагава, Аїті і Міе - до останнього часу вважалися заможними і не користувалися ними (у 90-ті роки їх ряди скоротилися до однієї - Токіо). А з 3437 міст, селищ і сіл Японії бездотаційних налічувалося 164, або 4,8% від загального чісла29.
Крім безповоротних виплат, уряд Японії використовує і систему пільгового цільового кредитування ЗМС через програму позик та інвестицій (ПЗІ) 30. Кредити, які надходять через ПЗІ, призначені для фінансування проектів з очікуваним прибутком. ОМС направляють їх на організацію «громадських робіт», реалізацію загальнодержавних програм регіонального розвитку, попередню покупку земельних ділянок для суспільних потреб, кредитування місцевих приватних та громадських підприємств.
Інша частина державних кредитних ресурсів (близько 30%) надходить через Корпорацію фінансування місцевих громадських підприємств (які є головними господарськими суб'єктами місцевих адміністрацій) безпосередньо на рахунки останніх.
Місцеві бюджети поповнюються і за рахунок позик, що розміщуються на приватному фінансовому ринку шляхом відкритого продажу облігацій ОМС і закритої підписки на них. Випуск місцевих позик контролюється урядом і здійснюється з дозволу Міністерства у справах місцевого самоврядування. Тому частка їх у місцевих бюджетах довгий час трималася на одному рівні і виросла лише в 90-ті роки, коли важке фінансове становище змусило ОМС більш активно звертатися до цього фінансового джерела.
У цілому можна сказати, що аж до теперішнього часу перерахування центрального уряду ОМС на безповоротній і поворотній основі змогли не тільки забезпечити фінансову базу для виконання останніми закріплених загальнодержавних функцій, але і дали можливість брати участь у загальнодержавній політиці вдосконалення інфраструктури та формувати власні «бюджети розвитку», в тому числі і для ініціювання та підтримки локальних проектів.
Підтвердженням можуть служити значні розміри інвестиційних витрат ОМС та їх частка в місцевих бюджетах, яка стійко складає більше третини видаткової частини зведеного фінансового плану префектур і муніципалітетів і значно перевищує як абсолютні масштаби, так і питома вага подібних статей центрального бюджету. При цьому дві третини інвестиційних витрат ОМС припадає на «самостійні роботи ОМС», бо / більша частина яких здійснюється в рамках загальнодержавних та регіональних планів - довгострокових планів розвитку даної території, політики по відношенню до депресивних районів та районах депопуляції, планів відродження «сільської батьківщини» (фурусато), в ході перепланування міст. Крім того, з місцевих бюджетів фінансуються роботи з комплексного облаштування території та створення "сприятливого життєвого середовища» 31.
Проблема доцільності та справедливості розподілу фінансових ресурсів між територіями часто подається в японській пресі і виступах політиків як питання про взаємини між «заможними» та «дотаційними» регіонами.
Наприклад, Ю. Харада зауважує з цього приводу, що роль національного уряду стала зводитися до того, щоб збирати багатства з трьох регіонів і перерозподіляти їх між всіма іншими. Автор тут, мабуть, висловлює точку зору найрозвиненіших префектур, податковий внесок яких у державну скарбницю найбільш великий і які вважають, що несправедливо урізати суми дотацій заможним регіонам. Особливо часто висловлюють невдоволення з цього приводу влади Токіо, який крім витрат великого міста несе і тягар витрат, пов'язаних зі статусом століци32.
Разом з тим в останні десятиліття, і особливо в 90-і роки досить часто висловлюється точка зору, згідно якої централізована система перерозподілу фінансових ресурсів робить місцева влада залежними від центру, що породжує серйозні проблеми33. Найважливіша з них - реальне обмеження самостійності місцевої влади, межі якої визначають не тільки норми закону, але і ступінь фінансової залежності або незалежності від центру. Тому не випадково японську систему місцевого самоврядування часто називають «Тридцятивідсотковий самоврядуванням», маючи на увазі рівень самофінансування. Справедливості заради слід сказати, що насправді в багатьох префектурах і великих містах цей показник набагато вищий. Проте суть проблеми від цього не змінюється, і право розподілу фінансових ресурсів потенційно дає уряду певні способи впливу на політику місцевих властей34.
На різних рівнях в Японії висувалися ідеї перебудови регіональних фінансових систем. Так, згідно з програмою згадуваної Нової партії, пропонувалося скасувати дотації та інші надходження з державної скарбниці, а податки з юридичних осіб і прибутковий податок розподіляти між державою і регіонами як об'єднаний. На різних рівнях висувалися також ідеї передачі у відання місцевої влади споживчого податку та лібералізації випуску місцевих позик.
Прагнення до посилення незалежності місцевої влади у фінансовій сфері характерно для багатьох губернаторів і мерів великих міст. Вельми показово в цьому відношенні інтерв'ю губернатора префектури Оїта М. Хірамацу. Він, наприклад, запропонував, щоб 60% зібраних у країні податків йшли прямо ОМС. Це, на його думку, дозволило б місцевій владі більш ефективно працювати в галузі освіти, охорони здоров'я, поліпшення якості життя людей.
Хірамацу висунув вельми сміливу і радикальну ідею реконструкції всієї системи місцевого самоврядування за зразком ЄС і в перспективі - створення системи адміністративного устрою типу «Сполучених Штатів Японії». Звичайно, заявив Хірамацу, префектура Оіта занадто мала, щоб діяти самостійно, але якщо об'єднатися з іншими префектурами о-ви Кюсю, то це об'єднання могло б бути цілком життєздатним. Спочатку воно мало б борги на загальну суму близько 2 трлн. ієн, але через п'ять років цілком могло б знайти фінансову самостійність. Це нове утворення, за задумом губернатора, управлялося б «урядом» Кюсю, який міг би сформувати «конгрес» Кюсю, куди кожна префектура острова вибрала б делегатів. У разі успіху подібний досвід можна було б поширити на інші райони Японіі35.
Звичайно, подібні пропозиції виглядають, м'яко кажучи, утопічним і в осяжному майбутньому навряд чи будуть мати щось спільне з практикою реформування системи місцевого самоврядування, але певною мірою вони свідчать про настрій місцевих лідерів.
Тривалий економічний спад 90-х років вніс корективи, і досить істотні, у позиції зацікавлених сторін щодо питання фінансових взаємовідносин центру і регіонів. Знижувальні тенденції загальноекономічної динаміки торкнулися і місцеві фінанси та зменшили можливості централізованого фінансування регіонів.
Загальні розміри місцевих бюджетів скоротилися в 1998 фін. р. на 1,6%, у тому числі інвестиційні витрати - на 6%. Знизилася і частка останніх в загальних місцевих расходах36. За даними опитування, проведеного газетою «Ніхон кейдзай сімбун» і охопила 46 префектур і 589 муніципалітетів, 65,5% з них у 1998 фін. р. скоротили витрати на «суспільні роботи», не субсидовані центральним бюджетом, на 10-30% в порівнянні з попереднім фінансовим роком. Причина - погіршення фінансового положення, що торкнулося навіть «сильні» префектури - Тібу, Осаку, Канагава, які скорочують асигнування на «суспільні роботи» вже 2-4 роки поспіль.
У жорстких фінансових умовах 90-х років місцеві влади, ймовірно, замислюються, чи варто настільки рішуче відмовлятися від усталеної системи фінансових трансфертів з центру, і їх позиція по відношенню до ідеї всебічної, в тому числі фінансової децентралізації стає більш обережною.
Так чи інакше, в даний час і в доступній для огляду перспективі дуже багато регіонів країни будуть потребувати як в регулярних щорічних трансфертах, так і в спеціальному механізмі фінансування відповідно до програм регіонального розвитку, який також стимулює депресивні райони, але більш гнучко, диференційовано.
До того ж антикризові заходи уряду припускають додаткові витрати на «суспільні роботи», які завжди підтримували місцеві економіки. Дуже позитивно оцінюється в префектурах і нова страхова система з догляду за престарілими громадянами, яка буде фінансуватися в основному з бюджету. Практична організація цієї системи буде здійснюватися муніципалітетами, що допоможе створити додаткові робочі места37.
Одночасно з метою економії бюджетних коштів ОМС змушені вдаватися до приватизації ряду послуг, які традиційно виявлялися громадськими предпріятіямі38, і докладати ще більш енергійні зусилля для залучення інвестицій в місцеву економіку - і в галузі інфраструктури, і в інші галузі в інтересах збільшення зайнятості та припливу надходжень до місцеві бюджети.
Тенденції в системі економічних взаємовідносин центру і регіонів, що намітилися в 90-і роки, є, по-моєму, явними ознаками якщо не самих змін, то, у всякому разі, готовність цієї системи до змін. Причому готовність цю, хоча, можливо, і в різній мірі, проявляють обидві сторони. Місцева влада все більш виразно заявляють про своє прагнення отримати бо / льшую економічну самостійність і повноваження, уряд частково готове цими повноваженнями поділитися. У свою чергу, зрушення в економічних взаєминах центру і регіонів, поряд з іншими факторами, зумовлюють прийдешні зміни в ідеології і механізмах регіональної економічної політики.
Важливою особливістю цих відрахувань є можливість для місцевих адміністрацій використовувати їх як власні джерела доходів, тобто без усяких умов і обмежень, на відміну від державних субсидій і дотацій.
Крім звичайних відрахувань від державних податків уряд застосовує і спеціальні, цільові. ОМС, на чиїй території реалізуються будь-які загальнодержавні програми, в рамках яких передбачаються пільги по місцевих податках, держава компенсує втрати від недоотримання податків у розмірі 80% для префектур і 75% - для муніципалітетів.
Відрахування від держподаток (або місцеві передаються податки) відіграють помітну роль у формуванні доходної частини місцевих бюджетів (у 90-ті роки - близько 20%).
На додаток до названих механізмів перерозподілу фінансів в Японії використовується і система так званих місцевих ПВ податків, коли держава «поступається» місцевій владі низку податків, що йдуть на певні цілі, наприклад дорожній податок, податок на авіаційне паливо і деякі інші. Однак «поступаються податки» грають незрівнянно меншу роль як джерело поповнення місцевих бюджетів (2-2,5%).
Інша категорія безповоротних виплат центрального уряду ОМС - субсидії і дотації казначейства, призначені для часткового або повного відшкодування витрат по виконанню функцій, делегованих на місцевий рівень влади. Серед таких функцій - обов'язкова освіта, громадське будівництво, державна охорона здоров'я і соціальне забезпечення, участь ОМС у загальнодержавних програмах, наприклад, з розвитку місцевих енергоресурсів, будівництва нафтосховищ і т.д. Частина субсидій і дотацій передається префектурам для подальшого переказу містах і селищах. - Всі дані підраховані по: Тихо дзайсей Еран (Огляд місцевих фінансів). Токіо, 1994, с. 28-29; тіікі токей Еран, 1995, с.315.
1. Міністерства і відомства, кожне з яких має свою позицію по відношенню до місцевої влади і конкурує з іншими міністерствами з питань бюджетно-кредитної політики. Найбільшим впливом у питанні перерозподілу фінансів, направляються центром периферії, мають шість державних органів. Міністерство фінансів визначає загальну бюджетну політику, в тому числі і в даній області. Міністерство у справах місцевого самоврядування є свого роду представницьким органом місцевих автономій. Управління національної території відповідає за дотримання балансу розвитку території країни в цілому та її окремих регіонів у плані будівництва мостів, доріг та інших об'єктів інфраструктури. Міністерство будівництва займається громадськими роботами і приймає рішення щодо будівництва об'єктів у тих чи інших районах. Міністерство зовнішньої торгівлі і промисловості вирішує питання, пов'язані з промисловим розвитком, реалізує різні проекти в даній сфері, в які залучаються і регіони. І нарешті, Управління економічного планування відповідально за розробку довгострокової економічної політики, в тому числі і стратегії регіонального розвитку.
2. Шість місцевих асоціацій, які впливають на рішення уряду, використовуючи тактику «прохань і апеляцій».
3. Парламентарії, що мають схильність представляти в першу чергу економічні інтереси свого виборчого округу і боротися за надання привілеїв свого міста або префектурі. Особливо яскраво це проявляється при вирішенні питань про вибір місць для реалізації національних проектів і відборі кандидатів для участі в них, що обіцяє відібраним регіонах чималі державні «вливання» у вигляді централізованих кредитів та інвестицій.
4. Підприємницькі організації - загальнонаціональні (Кейданрен, Ніккейрен тощо) і місцеві (наприклад, Канкейрен - Федерація економічних організацій району Кансай). Ці організації беруть участь у розробці загальноекономічної стратегії, в тому числі регіональної, вони здійснюють проекти розвитку на місцях, в тому числі за участю державного капіталу.
Таким чином, як вважають автори доповіді, навіть короткий огляд тих сил і рухів, які впливають на розподіл державних коштів між регіонами, показує, що в цій сфері має місце зіткнення численних економічних і політичних інтересів, а також особистих амбіцій і пристрастей (Development papers. Bangkok, 1991, № 11, p. 168-170).
РЕП: загальна рівність або рівні можливості?
Як відомо, починаючи з 50-х років в Японії функціонує добре налагоджений і чітко структурований механізм регіональної економічної політики (РЕП) 39. У найзагальнішому вигляді ця політика є сферою діяльності держави щодо управління соціально-економічним розвитком країни в територіальному аспекті і є невід'ємною частиною системи державного економічного регулювання. РЕП в Японії виходить з обмеженості території та природних ресурсів, необхідності гармонізації природи і діяльності людей, вимоги створення адекватних умов для існування людей у різних частинах країни і комплексного використання національної території.
Основними напрямками РЕП є регулювання розміщення виробництва, населення, всіх економічних ресурсів по території країни і створення умов для повноцінного і збалансованого розвитку всіх її регіонів.
Прийняття в 1950 р. Закону України «Про комплексний розвиток національної території» додало РЕП цілеспрямований, систематичний характер40. З середини 50-х років, коли Японія вступила в період реіндустріалізації, перед урядом виникла проблема вибору шляхів регіонального розвитку на перспективу: продовжувати політику розміщення продуктивних сил у перенаселених промислових районах або зайнятися освоєнням малорозвинених областей41, реконструювати і розширювати основні магістралі в мегаполісах або будувати дороги та інші комунікації в слаборозвинених районах, щоб залучити туди нові галузі промисловості. З двох взаємопов'язаних напрямів регіональної політики - розміщення виробництва та розвитку регіонів - пріоритет тоді мало, швидше, перше.
Важливим етапом у становленні регіональної політики на загальнодержавному рівні став План подвоєння національного доходу (1961-1970). У ньому була вперше сформульована мета зближення рівнів соціально-економічного розвитку районів країни (в першу чергу усунення відмінностей між районами за розмірами національного доходу на душу населення) шляхом раціонального використання національних ресурсів та належного розподілу робочої сили, капіталу, науково-технічних ресурсів. Ця мета, звичайно в сучасній інтерпретації, залишається основоположною і в регіональній політиці наших днів.
В якості провідної концепції японської РЕП, як і в більшості інших країн, що зіткнулися з проблемами територіальних диспропорцій, з початку 60-х років була прийнята концепція поляризованого розвитку. Вона базується на принципах нодальной системи і на передумові про наявність в регіонах своєрідних «вогнищ зростання», або «полюсів», генеруючих їх поступальний двіженіе42.
На різних етапах еволюції японської економіки в 60-90-ті роки конкретні форми реалізації концепції поляризованого розвитку варіювалися. Відбуваються зрушення відбивали і зміна ролі самих регіонів у здійсненні регіональної політики. Так, відповідно з першим і другим Планами комплексного розвитку території країни (відповідно 1960-1970 і 1969-1985 рр..) При активній фінансовій підтримці держави за межами Тихоокеанського промислового пояса створювалися «нові промислові міста» і «спеціальні промислові зони». Регіональний розвиток асоціювалося тоді переважно з промисловим розвитком. Тому нові територіально-виробничі утворення багато в чому копіювали промислові центри тихоокеанського узбережжя, основу яких становили галузі важкої та хімічної промисловості та відповідні інфраструктурні об'єкти. Відмінною рисою цих «полюсів зростання» була їх «уніфікація». У «стандартних» проектах промислових центрів відносно слабко враховувалися інтереси місцевих громад, особливості та своєрідність окремих регіонів. Останнім фактично відводилася роль «географічний чинник» в локаційної політиці уряду і компаній. Показово, що соціальні аспекти, тобто та частина програми, яка безпосередньо зачіпає інтереси місцевих жителів, при створенні нових територіально-виробничих утворень були зведені до одного напряму - створення нових робочих місць.
На початку 70-х років, у переломний для японської економіки період напередодні кризових потрясінь, які зробили структурну перебудову економіки невідворотною і стрімкою, з'являється нова програма розміщення продуктивних сил і облаштування території країни, викладена в книзі тодішнього прем'єр-міністра Японії К. Танаки «План реконструкції Японського архіпелагу »43. Концептуальний прорив, який здійснив К. Танака в даній сфері, полягав у тому, що економічна політика і політика розвитку території вперше виступили в його книзі як єдине ціле. Іншими словами, якщо раніше територія як природно-географічна та соціально-культурна спільність виступала тлом (фактором, умовою) реалізації цілей економічної політики, то у Танаки вона стала безпосереднім її об'єктом. Згодом вона мала стати й активним суб'єктом.
У третьому Плані комплексного розвитку національної території на 1976-1990 рр.. була висунута концепція інтегрованого розселення. Регіональний розвиток, за задумом авторів плану, повинно було відбуватися на базі реально сформованих місцевих співтовариств з урахуванням місцевих особливостей і в гармонії з навколишнім средой44.
Ця концепція несла великий ідейний потенціал. Справді, її автори вперше вийшли за рамки «виробничого» підходу, поставивши на перше місце людську сообщество45. Це, у свою чергу, створювало передумови для обліку місцевої специфіки у регіональному розвитку і збереження своєрідності кожного з регіонів на противагу посередність попередніх програм.
У той же час конкретна версія концепції виявилася недостатньо підкріпленої у фінансовому та економічному відношеннях. Тому результати її реалізації були дуже скромними. У зв'язку з цією обставиною і швидко міняється в той період умовами і факторами економічного зростання на початку 80-х років була вироблена нова концепція регіонального розвитку на базі високотехнологічних комплексів - технополісів, що поєднала в собі два теоретичних початку - «поляризоване розвиток» і «місцеві спільноти »46. Технополіси повинні були розвиватися переважно з ініціативи органів місцевого самоврядування за активної участі місцевих підприємців та населення з урахуванням природно-географічних і соціально-економічних особливостей, не руйнуючи, а навпаки, підкреслюючи місцеві особливості і своєрідність. Принциповою відмінністю японських технополісів від їх зарубіжних аналогів стала соціальна спрямованість концепції, що зіграло важливу роль у залученні до неї інтересу та симпатій місцевого населення.
Важливо підкреслити, що в програмі їх створення планові органи Японії практично відмовилися від розповсюдження єдиної моделі, надавши місцевим властям самостійність у питаннях вибору галузей, які вони будуть розвивати в технополіси з урахуванням місцевих потреб та специфіки. Автори програми при цьому розраховували, що подібний підхід у перспективі сприятиме зрушенню периферійних районів у напрямку від «екзогенного» до «ендогенному» типу розвитку, а саме регіональний розвиток може перетворитися в один з важливих ресурсів економічного зростання в масштабах країни.
Розвиток технополісів стало одним з основних компонентів загальної концепції багатополюсного використання національної території, запропонованої в четвертому Плані комплексного розвитку національної території (1987-2000). Суть цієї концепції полягає в розосередженні функцій центру, причому не тільки виробничих, а й дослідних, комунікаційних, управлінських, культурних, по різним «полярним» регіонам країни. Одним з напрямів формування мультиполярні моделі використання території в плані називається пожвавлення регіонів через місцеві спільноти і внутрішньо-і міжрегіональна взаємодія.
У Плані вводиться поняття високоякісної життєвого середовища у єдності її природних, культурно-історичних і соціально-побутових аспектів, причому економічний, в тому числі індустріальне, розвиток виступає вже не як самоціль, а як засіб вирішення завдання забезпечення високих життєвих стандартів по всій території країни з урахуванням таких тенденцій, як старіння населення, підвищення вимог до умов життя, збільшення фонду вільного часу. У зв'язку з цим у Плані намітилася переоцінка самого поняття «регіональний розвиток». Регіони і території повинні розвиватися як цілісні живі організми; прогрес кожного з них досягається, крім іншого, і завдяки їхній взаємодії між собою і з навколишнім світом ... і є додатковим ресурсом для загальнонаціонального прогресса47.
У механізмах реалізації програми «Технополіс», насамперед у схемах фінансування, також стався явний зсув у бік регіонів. Масовані державні інвестиції в інфраструктуру, що мали місце в програмах 60-70-х років, поступилися місцем непрямими методами централізованої фінансової підтримки (кредитні та податкові пільги), і основний упор став робитися на місцеві джерела фінансування.
У цілому принципово важливим зрушенням в ідеології РЕП представляється остаточний відхід від принципу однаковості в постановці завдань і визначенні шляхів розвитку окремих регіонів і посилення ролі самих регіонів у визначенні шляхів і методів їх перспективного розвитку.
Т. Мендзі з Японського центру міжнародних зв'язків зауважує з цього приводу, що на тлі свого роду «стандартизації» рівня і способу життя в попередній період за основу розвитку регіонів приймалися стандарти найбільших міст, перш за все Токіо. У результаті подібного підходу відбулася «якась наводить смуток уніфікація всього життя в Японії, що ігнорує місцеву культуру і колорит». Проте останнім часом, продовжує він, у міру того як японське суспільство набуває все більш зрілі риси, в масштабі всієї країни робляться спроби знову відродити культуру і традиції районів, які переживають стан занепаду, а також відновити їх спеціфіку48.
Разом з тим, незважаючи на ці тенденції, регіональна економічна політика, по суті, все ж таки залишалася централізованою, що і обумовило і її досягнення, і його обмеженість. І саме з цих позицій подвійності слід і оцінювати її результативність. На кожному етапі соціально-економічного розвитку країни ця політика відповідала рівню розуміння цілей і завдань, що стоять перед суспільством і державою, і масштабами їх можливостей. Так, в Японії вдалося створити добре налагоджені й одночасно гнучкі механізми перерозподілу фінансових і матеріальних ресурсів, виробничих потужностей на користь менш розвинених і взагалі «нецентральних» районів. У результаті були пом'якшені проблеми перенаселеності і надконцентрації районів тихоокеанського узбережжя, створені гідні соціально-побутові умови життя людей у всіх частинах країни. Зміцнилася виробничо-економічна база регіонів, були мобілізовані і освоєні колосальні ресурси для будівництва та оновлення національної інфраструктури, в результаті чого буквально перетворився фізичний вигляд території країни.
Проте істотних зрушень у бік більш рівномірного територіального розподілу економічного потенціалу не відбулося. Вірніше, такі зрушення були, але в основному вони торкнулися галузі обробної промисловості, для яких процес наростання територіальних диспропорцій можна вважати припиненим. Одночасно такі важливі в наші дні галузі економіки, як фінансові та інформаційні послуги, наукові дослідження, освіта, як і раніше і навіть у більших масштабах, ніж раніше, концентруються в трьох сверхурбанізірованних ареалах (навколо міст Токіо, Осака і Нагоя), в першу чергу у столичному регіоні.
Якщо ж порівнювати в цілому потенціали регіонального розвитку економічних районов49, то виявиться, що відрив лідера, району Канто (Токіо і 7 сусідніх префектур), від всіх інших збільшився і продовжує зростати.
Подібні результати цілком закономірні. І справа тут не у вадах чи прорахунки концепції та механізму РЕП. У рамках існуючої моделі економічних взаємин «центр - периферія» і відповідної регіональної стратегії ресурси підтримки регіонального розвитку здаються практично вичерпаними. І підсумки кількох десятиліть політики в цьому сенсі слід розцінювати не як невдачу, а як свого роду сигнал про необхідність корінних змін.
У 90-і роки в результаті дії цілого ряду різнорідних і часто різноспрямованих факторів, як кон'юнктурних, так і структурно-системного характеру, концептуальні зрушення в регіональній економічній політиці стали набувати реальних обрисів і трансформуватися в нові практичні підходи до вирішення регіональних проблем. Деякі з нових явищ проявилися вже повною мірою і носять знаковий характер, інші заявляють про себе лише окремими симптомами.
Саме поняття «полюси росту» одним з перших ввів у науковий обіг на початку 50-х років нашого століття французький економіст Ф. Перру, який займався проблемами регіональної економіки і політики. Згідно з його уявленням, економічне зростання йде не повсюдно, а має вогнищевий характер. «Полюса зростання», за його визначенням, - це агломерації підприємств, сконцентрованих в певних місцях, де економічне зростання, підприємницька активність, інноваційний процес відрізняються найбільшою інтенсивністю, роблячи вплив на інші території, які не входять в «полюси». Це і є «поляризоване» розвиток.
Однак якщо довільно виникають «осередки зростання» здатні впливати на розвиток регіону, де вони розташовуються, то держава може сприяти створенню таких «полюсів» і з їх допомогою цілеспрямовано стимулювати пожвавлення навколишніх депресивних чи слаборозвинутих районів. Теоретична модель регіонального розвитку на основі «полюсів зростання», запропонована Перру, активно розроблялася його послідовниками і швидко знайшла застосування в регіональній політиці. Уряди багатьох європейських країн, США, країн Азії, Африки та Латинської Америки поклали концепцію поляризованого розвитку в основу своїх регіональних програм, і там стали з'являтися свої різновиди спеціально формуються «полюсів зростання».
Привабливість ідеї поляризованого розвитку для планових органів складалася, мабуть, в тому, що «полюси росту» обіцяли відносно швидкі і недорогі результати. Після перших ініціативних інвестицій в сам «полюс зростання» подальший розвиток поширюється зовні на власній самовідтворюваної основі без масованої довгостроковій перекачування ресурсів. В умовах обмеженості державних фінансів і практичної неможливості фронтального фінансування регіонів ідея вогнищевого фінансування, звичайно, не могла не зацікавити політиків і чиновників.
І. Тімоніна
Список літератури
1 Див: Історія Японії. Т. 2. М., 1998, с. 44-46, 509.
2 При цьому важливо, що самі поняття «центр» і «периферія» у цьому випадку досить багатозначні і несуть географічний, економічний, політичний сенс. Жоден з цих аспектів не може бути відкинутий без збіднення цих понять. «Центр» у цій статті позначає в географічному сенсі столичний регіон, де розміщуються органи центрального уряду (політичний центр) і зосереджені найбільші корпорації з їх штаб-квартирами і найважливішими виробничими одиницями (економічний центр). «Периферія» - всі інші префектури з їх владою (органи місцевого самоврядування - ОМС), де переважно зосереджені дрібні і середні підприємства і компанії, а також філії великих. Звичайно, це дещо спрощене тлумачення «центру» і «периферії». Наприклад, економічний центр не настільки строго окреслене, скоріше він включає три економічні райони - Канто, Кінкі, Токай. Тим не менш збіг трьох критеріїв (географічного, економічного, політичного) робить представлене поділ цілком виправданим.
3 Прикладом можуть служити почастішали випадки об'єднання великих компаній як захисна реакція на економічні труднощі.
4 М. Бурхливі і Г. Лакруа, аналізуючи зміст і значення технополісів, зауважують з цього приводу, що «їх виникнення (поряд з іншими формами і процесами) несе в собі посилення тенденцій до децентралізації і демонополізації, до підриву панування жорстких ієрархічних структур, до самоорганізації суспільства (окремих його частин) на нових ... більш демократичних засадах ». - M. Burnier, G. Lacroix. Les technopolies. P., 1996 (цит. за: Світова економіка і міжнародні відносини. 1997, № 3, с. 157-158).
5 Фрагмент виступу на конференції «Китай і світ у ХХІ ст.», Що відбулася в Пекіні 4-7 грудня 1994 р. (цит. за: Проблеми Далекого Сходу. 1995, № 3, с. 38).
6 Детальніше про формування системи місцевого самоврядування див., наприклад, серію статей А. Сенаторова (Знайомтеся - Японія. 1996, № 11-13).
7 Серед них були й основні закони, що стали правовим фундаментом для формування економічних відносин центрального уряду і місцевої влади. Це перш за все закон «Про місцеву автономії» (1948 р.), а також цілий ряд законів, що стосуються фіскальної системи: «Про фінансову автономію», «Про місцеві податки», «Про ліцензування місцевих позик» (усі - 1950 р.) , «Про місцеві громадських підприємствах» (1952 р.) та інші, які згодом не раз змінювалися і доповнювалися.
8 Цит. по: Japan Almanac. Tokyo, 1998, p. 300-301.
9 Знайомтеся - Японія. 1996, № 11, с. 29.
10 На місцях розробляються і приймаються плани використання національної території (для підвідомчих територій) та землекористування, які проходять експертизу відповідно регіональних рад щодо планування використання території і землекористування та затверджуються губернаторами і мерами. Місцева влада дають дозвіл на укладення земельних угод (або реєструють їх у залежності від категорії земель та встановленого порядку). Губернатори префектур також стверджують так звані «території регульованого землекористування», де запроваджується особливий режим дозволу земельних оборудок. Місцеві ж власті стежать за цільовим використанням земель.
11 Сфера відповідальності місцевої влади тут велика. Вони займаються плануванням, фінансуванням, розподілом підрядів, а також будівництвом і експлуатацією силами місцевих громадських підприємств доріг, дамб, громадського житла та потужностей з переробки побутових відходів, об'єктів комунального господарства та охорони навколишнього середовища.
12 Так, наприклад, навіть у галузі сільськогосподарської політики, де роль місцевої влади дійсно велика, значне місце в роботі сільськогосподарських відділів префектуральних управлінь, місцевих сільськогосподарських комітетів і рад займає розподіл урядових субсидій серед фермерських господарств і кооперативів.
13 «Амакударі» (досл. «парашутування» або «спуск з небес») - перехід державних чиновників пенсійного віку на роботу в приватні або громадські корпорації, асоціації мерів і губернаторів, а також в ОМС. Самою широкою мережею вчинили «парашутування» володіє Міністерство у справах місцевого самоврядування (близько 3 тис.)
14 RJ Samuels. The Politics of Regional Policy in Japan: Localities Incorporated? NY, 1983, p. 41-43, 56-58, 81-82.
15 Самуельса наводить показники інтенсивності зв'язків по 5 містах за 10 років. Приклад: процедура схвалення 33 проектів. Більшість ОМС звертається до вищестоящих органів, але ця частка знижується. Інший приклад: опитування 2 тис. службовців ОМС в 7 містах для з'ясування, звідки вони отримали нові ідеї за останній рік. Найчастіше джерелом ідей опинявся досвід інших міст, особливо в невеликих містах. Для великих міст таким джерелом служили головним чином засоби масової інформації. За даними обстеження УЕП, найбільш інтенсивний обмін йде у сфері суспільного добробуту. Від чверті до третини місцевих ініціатив - результат обміну ідеями (оp. cit., P. 89-90, 156-157).
16 Х. Таніяма. Ніхон дзайсей-но кайкаку (Реформа фінансової системи Японії). Токіо, 1998, с. 296-298.
17 «Секціоналізм», за Самуельса, притаманний і ОМС в Японії, де він відображає відносну замкнутість локальних бюрократій, які співпрацюють перш за все з вищестоящими органами, від яких вони отримують і вказівки, і трансферти.
18 Детальніше про реформу див.: Знайомтеся - Японія. 1996, № 13, с. 37.
19 Були узаконені «ключові міста» (тюкаку сі) і розширені права «асоціацій великих районів». «Ключові міста» - це міста з населенням понад 300 тис. і площею понад 100 кв. км, яким надаються розширені у порівнянні зі звичайними містами повноваження (Х. Таніяма. Цит. соч., с. 296-298).
20 М. Хосокава вперше після К. Танаки приділив велику увагу регіонам і регіонального розвитку у своїй політичній програмі. Плани реформування місцевого самоврядування знайшли відображення у програмі Нової партії Японії, яку М. Хосокава очолював, і його книзі «Час діяти», де підвищення самостійності, незалежності і збереження індивідуальності кожного регіону називаються в числі необхідних умов збалансованого національного розвитку (M. Hosokawa. The Time to Act is Now. Tokyo, 1993, p. 36-38).
21 Економісуто. 07.07.1992 (Цит. за: Японія себе й у світі. 1992, № 2, с. 36).
22 The Nikkei Weekly. 12.07.1999.
23 Володіючи правами в регулюванні землекористування, ОМС використовують їх як важливий інструмент економічної політики (для заохочення сільського господарства, будівництва об'єктів суспільного капіталу або залучення приватних компаній у свій регіон). Місцева влада може, наприклад, полегшити компаніям процедуру реєстрації земельної угоди, здійснюючи контроль над цінами на землю. Разом з тим свої повноваження ОМС реалізують паралельно з центральними міністерствами (Управлінням національної території, Міністерством сільського, лісового і рибного господарства, Міністерством будівництва) та в рамках планів використання території і земель, що істотно обмежує для них свободу маневру.
24 Уже знайомий нам М. Охара зауважує з цього приводу: «... що відповідає за сільськогосподарську політику в місцевому управлінні чиновник задля отримання більших субсидій всіляко прагне зберегти корисні площі і під них просити відповідні кошти. З точки зору захисту інтересів сільського господарства це природно. Тому минулого неодноразові спроби поставити питання про перегляд положень про використовувані ділянках землі провалювалися »(Японія себе й у світі. 1992, № 2, с. 39).
25 Як і в інших країнах, податки в Японії складають основне джерело формування доходної частини як центрального, так і місцевих бюджетів (частка податків складає в них відповідно 73 і 40%). - Підраховано за: тіікі токей Еран, 1995 (Огляд регіональної статистики, 1995). Токіо, 1995, с. 549, 553.
26 Підраховано за: Хакуси-но Хакуси, 1994-1995 (Біла книга по Білим книг, 1994-1995). Токіо, 1995, с. 377.
27 Розрив у рівні витрат на освіту між «багатими» і «бідними» префектурами значно менше, ніж у витратах на «суспільні роботи», що відображає націленість державної політики на територіальне нівелювання споживання соціально гарантованих послуг. У зв'язку з цим цікаво навести результати розрахунків японського дослідника М. Тахир, який згрупував префектури за розмірами власних доходів і розрахував коефіцієнт Джині за розмірами одержуваних податкових трансфертів. Цей коефіцієнт склав 0,42, що означає перерозподіл податкових надходжень на користь «бідних» префектур. - М. Тахира. Ходзін-но тіікі хайбун-ні цуйте: тіікі кан Кохей-но кантен єрі-но секкін (Регіональний розподіл субсидій: дослідження з точки зору регіональних диспропорцій). Кавасакі, 1988 (цит. за: Development papers. Bangkok, 1991, № 11, p.186-187).
28 Методика виявлення таких префектур заснована на зіставленні фінансових потреб і надходжень до місцевих бюджетів. До числа потребують вони можуть бути віднесені в тому випадку, якщо їх «основні фінансові потреби» (basic financial needs - BFN) перевищують «основні фінансові надходження» (basic financial revenues - BFR). BFN визначаються за такою формулою: BFN = UCxUMxMC, де UC - потреби всіх суспільно необхідних структур, таких, як пожежна охорона, поліція і т.п, список яких обумовлений в законі «Про перерозподіл місцевих податків»; UM - одиниця вимірювання витрат; MC - коефіцієнт модифікації, визначається наказом Міністерства у справах місцевого самоврядування.
На базі співвідношення «основних фінансових надходжень» і «основних фінансових потреб» визначається «індекс фінансової мощі» (index of financial power - IFP), службовець орієнтиром для розподілу фінансових ресурсів між префектурами. Наприклад, на початку 90-х років среднестрановое значення цього індексу становить 0,50. Префектури, для яких значення даного показника нижче середнього, вважаються слаборозвиненими та потребують особливої державної підтримки.
29 В Японії застосовується декілька основних форм перерозподілу фінансових ресурсів. Близько половини всіх переказів центрального уряду становлять відрахування від державних податків на користь префектур і муніципалітетів. Щорічно на засіданні кабінету міністрів приймаються «Основні положення» про звичайні відрахуваннях від держподаток на майбутній фінансовий рік. В якості відрахувань регіонах передається 32% прибуткового податку, податків з юридичних осіб та податку на спиртне, 24% споживчого податку і 25% податків на тютюнові вироби.
30 Ця програма доповнює центральний бюджет і служить для фінансування різних економічних і соціальних проектів з державних коштів або коштів, акумульованих державою в Бюро довірчих фондів Міністерства фінансів, поштово-ощадній мережі, державних страхових фондах (поштовий фонд страхування життя), на спецрахунку промислових інвестицій. Засоби ПЗІ, що виділяються ОМС, використовуються на придбання випускаються останніми облігацій або безпосередньо, або через Корпорацію фінансування місцевих громадських підприємств і становлять близько 45% усіх місцевих позик.
31 Близько третини загального обсягу капіталовкладень місцевих бюджетів направляється на «суспільні роботи», що знаходяться під безпосереднім контролем уряду, а також ті, на які виділяються цільові субсидії. До них належать будівельні роботи загального призначення (будівництво різних об'єктів інфраструктури) і відновні роботи після стихійних лих.
32 Ю. Харада. Податок для субсидій підриває силу провінцій. - Економісуто. 28.07.1992 (цит. за: Японія себе й у світі. М., 1993, № 3, с. 32-38).
33 Див, наприклад: Фінанси місцевих органів самоврядування задихаються від дефіциту грошових ресурсів. - Канкея. 1993, жовтень (цит. за: Японія себе й у світі. М., 1993, № 4, с. 24-25); Тихо дзайму. 1993, № 10, с. 85-96; Murayama Promises Movement on Local Authority Within 1994 (Japan Economic Almanac. 1995, p. 52-53); Thoughts on the Tax Reform Fiasco (Japan Echo. 1994, № 2, p. 33-39).
34 Крім того, на даний процес впливають різні урядові і політико-підприємницькі угруповання. Цікавий огляд основних сил, що беруть участь у даному процесі, був зроблений у доповіді про Японію, опублікованому ЕСКАТО в рамках вивчення проблем децентралізації податкових систем і використання національних ресурсів для розвитку країн регіону. Автори доповіді виділили такі групи впливу в процесі перерозподілу фінансів.
35 The Nikkei Weekly. 12.07.1999.
36 Доходи місцевих бюджетів зросли в 1998 фін. р. на 3,6%, проте це відбулося за рахунок підвищення ставки споживчого податку. Збір інших податків знизився, особливо в частині корпоративних податків. Розміри податкових трансфертів не скоротилися, але гранти казначейства зменшилися (на 2%). За оцінкою Міністерства у справах місцевого самоврядування, в 1999 фін.г. податкові збори ОМС повинні були скоротитися на 8,3%, а борги досягти 176 трлн. ієн. - Тихо дзайсей (Місцеві фінанси). Токіо, 1998, с. 136; 141-144; The Nikkei Weekly. 02.08.1999.
37 The Nikkei Weekly. 02.08.1999.
38 Серед таких послуг - прибирання сміття, забезпечення шкільними сніданками, догляд за людьми похилого віку вдома та інших Вважається, що приватні компанії можуть здешевити ці послуги, наприклад на основі використання праці сумісників (The Nikkei Weekly. 12.05.1998).
39 А я не ставлю тут мету дати всебічну характеристику повоєнній РЕП. Це занадто великий і спеціальний предмет. Для мене важливо простежити внутрішню логіку еволюції цієї політики з тим, щоб виявити її досягнення, межі і витоки проблем 90-х років. Читача, більш глибоко цікавиться РЕП Японії, я відсилаю до інших своїх робіт на дану тему: Японія: досвід регіонального розвитку. М., 1991; Механізм регіональної економічної політики (Японія. Післявоєнна державна політика: виклики та відповіді. М., 1998); «Технополіс» - програма регіонального та науково-технічного розвитку Японії (Японія. 1988. Щорічник. М., 1990) ; Регіональне планування в Японії (Японія. 1994/95. Щорічник. М., 1995); Механізм фінансування програм регіонального розвитку Японії (Японія. 1997/98. Щорічник. М., 1998); «Третій» сектор у реалізації програм регіонального розвитку (Японський досвід для російських реформ. М., 1996, № 6); Досвід створення технополісів (Японський досвід для російських реформ. М., 1998, № 2).
40 В перші повоєнні десятиліття (1945-1955) цілі і зміст політики визначалися завданнями відновлення господарства, подолання дефіциту продовольства, сировини і матеріалів для промисловості та будівництва. Територія Японії під час війни сильно постраждала, були зруйновані міста (житловий фонд скоротився на 2,3 млн. житлових одиниць), транспортні та інші комунікації, знаходилися в запустінні цілі сільськогосподарські райони. Проблеми розвитку окремих районів займали тоді далеко не провідне місце в системі пріоритетів державної економічної політики, але тим не менш регіонах виявлялася деяка фінансова допомога для відновлення житлового фонду, комунікацій, сільськогосподарського виробництва. - Х. Нісіяма. Кейдзай тірігаку (Економічна географія). Токіо, 1976, с.393.
41 Територіально-економічна структура Японії відрізняється диспропорциональностью. У найбільш розвиненій частині країни, Тихоокеанському промисловому поясі (ТПП), який займає близько 13% її території, зосереджено понад 60% населення, виробництва ВВП, національного доходу, продукції промисловості та будівництва. ТПП являє собою смугу промислової та міської забудови та об'єктів інфраструктури, що протягнулася по східному узбережжю о-ви Хонсю до префектури Фукуока (о-в Кюсю).
42 Концепція поляризованого розвитку прийшла на зміну концепції гомогенного, або рівномірного розвитку, що передбачала рівномірне «дифузійне» розподіл державних капіталовкладень між регіонами, що потребують державної підтримки.
43 У передмові до книги К. Танака писав, що негативні сторони урбанізації, що виражаються в перенаселеності міст, зростанні цін, забруднення довкілля промисловими відходами, у занепаді сільських районів і наростання диспропорцій у розвитку «сонячної» і «тіньової» Японії (відповідно - більш розвиненого тихоокеанського узбережжя і щодо відсталого узбережжя Японського моря), стали переважувати її позитивні сторони. Все це, на думку К. Танаки, змушує в принципі відмовитися від зосередження населення у великих містах і спрямувати сили нації на розвиток всієї території Японського архіпелагу. Принципово важливо відзначити, що в цій книзі вперше на найвищому рівні визнавалося наявність територіальних диспропорцій в масштабах всієї Японії. Рівномірне розміщення промислових об'єктів і розвиток інфраструктури виступало тут не тільки і не стільки як мета регіонального розвитку, але і як засіб подолання розриву в рівнях доходів і умови життя в різних частинах країни. Іншими словами, тут простежувався розворот економічної політики, в тому числі регіональної, у бік вирішення соціальних завдань регіонів (К. Танака. Ніхон ретто кайдзорон, Токіо, 1972).
44 Базовою одиницею розселення, згідно з планом, є «громада», яка представляє собою село в сільській місцевості або квартал у містах, де повсякденне життя людей і їх виробнича активність тісно пов'язані географічно та функціонально. Дві і більше «громад» складають зону розселення, що тяжіє, наприклад, до початкової школи. Таких «зон» у Японії 20-30 тис., а вони, у свою чергу, формують «зони інтегрованого розселення» - тейдзюкен, яких має бути 200-300. Тейдзюкен - це конгломерати міст та сільських територій, включаючи природні комплекси території, де вони розташовані (гори, річки, рівнини, морське узбережжя). З іншого боку, тейдзюкен повинні були стати базовими одиницями регіонального розвитку, які охоплюють території постійного пересування і спілкування людей і великі райони проживання. Уряд мав намір сприяти цілеспрямованому формуванню таких зон, здатних забезпечити комфортні і повноцінні умови проживання людей на основі раціонального розміщення там різних видів людської діяльності в гармонії з навколишнім середовищем. Формування тейдзюкен передбачалося повсюдно - і в межах сформованих міських агломерацій, і за їх межами. У всіх зонах передбачалося покращувати транспортні комунікації (хоча такого обсягу будівельних робіт, як в «нових промислових містах» і «спеціальних промислових зонах», не планувалося), які повинні були стати головним зонообразующім елементом.
45 В теоретичному плані тут явно проступає зв'язок з концепцією «місцевих громад», оприлюдненої в 1969 р. і втілила в собі погляди багатьох японських соціологів та економістів. Поява самого поняття «місцеві спільноти» та концепції, що базується на ньому, стимулювало соціальну спрямованість досліджень в області регіональної політики, послужило теоретичним обгрунтуванням зміни ролі менш розвинених районів та ОМС як виразників інтересів громадян цих районів у системі державного управління регіональним розвитком, підготувало грунт для перетворення ОМС з об'єктів в активних суб'єктів політики. «Спільнота» - не територія, куди можна помістити запланований промисловий центр. «Спільнота», згідно з цією концепцією, - сукупність індивідів з їх особистими устремліннями, уподобаннями, поведінковими мотивами. Виник навіть новий термін сейкацуся, який у буквальному перекладі означає «носій життя» і в контексті концепції «місцевих громад» замінює традиційні поняття дзюмін (житель) і сімін (громадянин). - Див: Японія: півстоліття оновлення. М., 1995, с. 295.
46 Нафтові шоки 70-х років, економічна криза 1974-1975 рр.., Що почалася глибока структурна перебудова економіки, перехід до помірних темпів зростання, зміна пріоритетів економічного розвитку - все це поставило під сумнів можливість подальшої реалізації концепції поляризованого розвитку в тому вигляді, як це передбачалося у перших двох Планах комплексного розвитку території країни і Плані Танаки. Сама ідея створення нових центрів важкої та хімічної промисловості значною мірою втратила свою актуальність у зв'язку зі згортанням потужностей цих галузей. При загальному скороченні темпів приросту приватних інвестицій у промисловість шанси залучити приватний капітал в менш розвинуті райони істотно знизилися. У кризовій ситуації середини 70-х років можливості державного фінансування будівництва на периферії також скоротилися.
Концепція технополісів, передбачає стимулювання регіонального розвитку і формування раціональної територіально-виробничої структури, завдяки створенню в різних районах країни за межами найбільших міських агломерацій науково-виробничих містечок - технополісів, стала сучасним варіантом концепції «полюсів зростання» на новому етапі теоретичного осмислення проблем регіональної політики.
47 The Fourth Comdivhensive National Development Plan. Tokyo, 1987, p. 1-9.
48 Т. Мендзі. Безмежні можливості органів місцевого самоврядування (цит. за: Японія себе й у світі. 1993, № 7, с. 45-46).
49 Потенціал регіонального розвитку - агрегатний показник, що характеризує різні елементи економічних комплексів районів (галузі промисловості, транспорт, інфраструктуру, населення, територію) і соціальної сфери. Розрахунки, проведені мною по 25 показникам за різними методиками, дали аналогічні результати.