Воронін В. Є.
Звільнення поміщицьких селян в 1861 р. стало початком великого соціального перевороту в Росії - глибокого оновлення державного і суспільного ладу. Скасування багатомільйонного підневільного стану і виникнення перших цивільних почав життя суспільства вимагали докорінної зміни колишнього порядку, заснованого на становості і всевладдя бюрократії. Реальне виконання закону 1861 р., який іноді називали «аграрної конституцією Росії», уявлялося неможливим без перетворення адміністрації, поліції та суду. Ці реформи були покликані забезпечити рівність представників всіх станів перед законом.
Неминучим наслідком скасування кріпосного права ставав перегляд системи управління громадським господарством на місцях - у губерніях, повітах і містах. На зміну вотчинної влади поміщика прийшло селянське общинне самоврядування, наділене господарськими, адміністративними та судовими функціями. Імператор Олександр II висловлював намір провести селянську реформу та інші перетворення свого царювання «справедливо, нешкідливо і до майбутнього блага всіх станів, без усяких потрясінь і внутрішніх смут». Інтереси станів і класів повинні були знайти відображення в діяльності місцевих «господарсько-розпорядчих управлінь» - майбутніх земств і міських дум.
Ключовими для реформ 60-70-х рр.. XIX ст. стали початку всестановості і бессословности, що передбачали поступове формування в Росії почав громадянського суспільства.
***
Існуюча з 1785 р. система станового місцевого самоврядування охоплювала лише дворянство і заможні верстви міського суспільства. Вона неодноразово піддавалася ревізії з боку самодержавної влади, яка довгий час з недовірою ставилася до будь-якого прояву громадської ініціативи та самостійності. Обмежені в правах і що знаходилися під жорсткою опікою адміністрації, громадські установи перетворилися на рядові бюрократичні інстанції, а формально виборні посадові особи нічим не відрізнялися від чиновників. Застарілі і давно стали фікцією органи самоврядування явно не відповідали гостроті і складності формуються нових соціальних відносин, на їх основі не могли бути збудовані господарське управління та суспільний порядок. Між тим, після Кримської війни для сучасників стало очевидним пробудження «нової великої сили - громадської думки». Наслідком залишення Севастополя та інших невдач Росії в Кримській війні стало «викриття всієї гнилі існуючої системи» (1). Різкій критиці була піддана вітчизняна бюрократія. Незважаючи на видимий зовнішній порядок, громадські діячі самих різних напрямів (К.С. та І. С. Аксаков, П. В. Долгоруков, М. Н. Катков, А. І. Кошелев, Ю. Ф. Самарін, А.М . Унковський, Б. М. Чичерін та ін), а також ряд високопоставлених сановників (Велика кн. Костянтин Миколайович, Д. М. Блудов, П. О. Валуєв, Н.А. та Д. А. Мілютін, А . В. Нікітенко та ін) одностайно визнавали, що у справах адміністрації панують «хаос», «загальна офіційна брехня» і нескінченні «зловживання». Вираженням спільної думки стали слова П.А. Валуєва - тодішнього курляндського губернатора, сказані восени 1855 р.: «Зверху - блиск, внизу - гниль. У творах нашого офіційного багатослів'я немає місця для істини »(2).
Нагальною державною необхідністю, поряд з виробленням почав селянської реформи, стало перетворення органів місцевого управління. Його невід'ємною частиною повинно було стати залучення до вирішення місцевих справ виборного представницького елемента. Широку популярність у російських громадських колах придбали книги А. де Токвіля «Демократія в Америці» та «Старий порядок і революція». На прикладі Франції, Токвіль різко критикував бюрократичну централізацію. Кращий спосіб уникнути революції він знаходив у «надзвичайної децентралізації» державного управління та розвиненій системі місцевого представництва, в основі якої будуть знаходитися самоврядні громади - як у США. У цьому випадку, на переконання Токвіля, громадські «пристрасті» не стануть причиною політичних і соціальних переворотів, а будуть «проявлятися біля домашнього вогнища і як би в лоні сім'ї» (3). З концепцією Токвіля в кінці 1850-х рр.. були солідарні майже всі ліберальні громадські діячі Росії - і слов'янофіли, і західники. У даному середовищі лише Б.М. Чичерін висловив своє скептичне ставлення до популярної теорії самоврядування. Він вважав адміністративну централізацію необхідною основою державної єдності як такого: «Хто господар у державі, той обов'язково повинен бути господарем і в адміністрації» (4). Примітно, що одним з лютих критиків Б.М. Чичеріна був М.М. Ковзанок, у майбутньому - затятий апологет необмеженого самодержавства. Разом з тим, своєчасність відновлення інститутів місцевого самоврядування та заміни старих віджилих форм місцевого представництва не викликала сумнівів ні в кого.
Перший успішний досвід реформування системи місцевого самоврядування на засадах всестановості відбувся ще за царювання Миколи I - в 1840-і рр..: Відбулася перетворення петербурзьких установ самоврядування. Розробником реформи, яка втілилася в «Міське положення» Петербурга 1846 р., був Н.А. Мілютін, який займав у той час посаду начальника Міського відділення Господарського департаменту Міністерства внутрішніх справ. Його підтримував помірно-ліберальний міністр внутрішніх справ Л.А. Перовський. Становий принцип формування міського представництва зберігався, але коло виборців було розширено, і відроджувалося самоврядних почав. Закон 1846 став відправною точкою для підготовки реформи всієї системи міського самоврядування в Росії.
Підготовка реформи органів місцевого управління та самоврядування почалася ще до офіційного скасування кріпосного права в Росії. Вона була логічним наслідком затвердженої в грудні 1858 урядової програми з селянського питання. Ця програма, зокрема, передбачала надання колишнім поміщицьким селянам прав вільного сільського стану і встановлення рівноправних відносин поміщика, втрачав адміністративно-поліцейську владу в маєтку, з сільським «світом». 29 січня 1859 відбулося повеління государя про новий правопорядок на місцях, виводиться з підпорядкування дворянства адміністративно-поліцейську владу в повіті. Призначати повітових посадових осіб і наділяти їх, по суті, надзвичайними повноваженнями мало уряд. Посилення адміністративної та поліцейської влади у повіті, централізація всього місцевого управління диктувалися побоюваннями імператора Олександра II і його найближчого оточення за долю селянської реформи. Але одночасно уряд приступив до розробки почав нового пристрою органів місцевого самоврядування. 27 березня 1859 з представників міністерств внутрішніх справ, державного майна та юстиції була створена Комісія про повітових установах під головуванням Н.А. Мілютіна - товариша міністра внутрішніх справ. Першим дорученням, отриманим Комісією, стало складання законопроекту «Про господарсько-розпорядчому управлінні у повіті».
Виявляючи обережність, уряд наказувало Комісії обмежити в законі компетенцію місцевого самоврядування господарськими функціями і розкладкою земських повинностей. Ці питання виключалися з ведення поліції. На відміну від редакційних комісій по селянському справі, «громадські» експерти до роботи не залучалися, але майже всі члени Комісії стояли на ліберальних позиціях. Комісія пропонувала відокремити поліцію не тільки від земської-господарських, а й від судових справ. Всі завідування місцевим господарством Н.А. Мілютін і його співробітники припускали передати безстанові виборним органам самоврядування. Склад та категорії виборців мали визначатися не становим, а майновим цензом. Для координації дій повітового самоврядування з поліцією проектувалося об'єднання міської та земської поліції в єдине повітове поліцейське управління на чолі з призначеним від уряду справником, при якому слід було утворити присутність з виборних представників - дворянського, селянського і міського. Задуми Комісії йшли врозріз з офіційним курсом на посилення централізації і розширення влади призначених урядом чиновників. Тому було вирішено зупинитися на складанні проекту тимчасових заходів з формування господарського самоврядування. У той же час, за наполяганням Н.А. Мілютіна, було отримано найвищу згоду поширити початку майбутньої реформи не тільки на повітові, а й на губернські органи самоврядування. У жовтні 1859 р. очолюваний Н.А. Мілютін заклад отримав нове найменування - Комісія про губернських і повітових установах.
Щоб не накликати на себе гнів консервативно налаштованих опонентів і не розкривати своїх намірів повністю, в квітні 1860 р. Комісія представила царя вкрай помірний проект «Тимчасових правил про повітових земських присутності». Повітове земське присутність мала складатися з виборних і призначених членів. До його складу пропонувалося включити: повітового предводителя дворянства - в якості голови, повітового справника, міського голову, трьох засідателів - представників станів у присутності повітового поліцейського управління, деяких чиновників і експертів. Проте ліберальні настрої у «верхах» до того моменту посилилися. Олександр II не був задоволений запропонованої напівзаходом і в червні 1860 р. повернув проект до Міністерства внутрішніх справ, розпорядившись повторно подати його разом з проектом реформи губернських установ.
Розгляд проекту земської реформи почалося відразу після підписання «Положень» 19 лютого 1861 р. У спеціальній записці, складеній на початку 1861 р., Н.А. Мілютін виклав свої припущення про створення системи бессословного, виборного земського самоврядування. Записка носила конфіденційний характер і була відома лише вузькому колу - деяким вищим сановникам. Разом з тим, вона являла собою майже закінчений проект перетворення системи місцевого управління та самоврядування. Н.А. Мілютін пропонував чіткий поділ «адміністративно-поліцейських» і «господарсько-економічних, благодійних» справ. Перші залишалися у веденні губернаторів і губернських правлінь, другі належало передати виборним губернським і повітовим земським присутності (або установам), наділеним широкою самостійністю. У відділенні господарсько-розпорядчих функцій від адміністративно-поліцейських Н.А. Мілютіну та іншим представникам ліберальної бюрократії бачилося раціональне поєднання єдності державного управління та децентралізації в питаннях завідування місцевим господарством. Правда, практичне розмежування «місцевих» і «державних» інтересів виявилося дуже складною справою.
Покровителі реформаторської партії з числа членів імператорського прізвища (Велика кн. Олена Павлівна і вів. Кн. Костянтин Миколайович) домагалися призначення Н.А. Мілютіна на пост міністра внутрішніх справ замість старого С.С. Ланського, вже перетворився на номінального главу відомства. Однак у квітні 1861 р. Ланської був звільнений у відставку разом з Мілютін - обидва діячі здобули ненависть кріпосників за відстоювання ліберальних ідей. Новий міністр внутрішніх справ П.А. Валуєв відрізнявся помірно-консервативними поглядами і прагненням захистити економічні права помісного дворянства, зневажені, на його думку, авторами реформи 1861 р. Особисто очоливши Комісію про губернських і повітових установах, він переробив проект і посилив його продворянскую спрямованість. Передбачався високий майновий ценз. Виборча курія землевласників ставала майже цілком дворянській, а міські виборці були представлені, головним чином, великої буржуазією. У порівнянні з первісним проектом, значно скорочувалася представництво селянства. Міські низи узагалі виключалися з числа виборців. Крім того, в проекті, підготовленому під керівництвом Валуєва, земські установи були повністю відокремлені від адміністрації. На відміну від Н.А. Мілютіна, П.А. Валуєв виключав майбутні земські установи з числа місцевих урядових інстанцій; земства він називав «особливим органом» державної влади. Сенс «особливого» статусу майбутніх земських установ в системі державної влади, так само як і їхні права, розкривався в проекті вельми туманно. З точки зору Валуєва, він полягав, перш за все, в тому, що уряд наділяло земські установи частиною належних йому повноважень. Отже, за урядом передбачалося залишити право довільного втручання у справи місцевого самоврядування.
У тому 1862 р. Валуєв представив государеві доповідь, в якому виклав головні підстави свого законопроекту. Олександр II вніс проект Валуєва до Ради міністрів, а потім - на обговорення особливої наради, складеного з ряду ключових міністрів і главноуправляющих, під головуванням вів. кн. Костянтина Миколайовича. Н.А. Мілютін розповсюдив записку з критикою ідей Валуєва. Міністр внутрішніх справ, у свою чергу, заручився згодою імператора на підготовку ще одного проекту - про перетворення Державної ради з залученням до її складу виборних представників від майбутніх земств. Це виборне установа - своєрідну нижню палату Державної ради Валуєв мав намір назвати З'їздом державних голосних. Він очікував від нової установи, провідна роль в якому належала б представникам дворянства, виправлення закону 19 лютого 1861 з тим, щоб гарантувати неухильне дотримання поміщицьких прав власності. Самому міністрові внутрішніх справ при цьому відводилася б роль фактичного глави уряду, що спирається на виборне всесословное представництво. Тому саме проекту перетворення Державної ради Валуєв відводив першочергове значення. Він не вважав земську реформу скільки-небудь важливим заходом, а майбутні земські установи називав не інакше, як «провінційними полупредставітельнимі зборами». «Антидворянские» опоненти Валуєва на чолі з вів. кн. Костянтином Миколайовичем виступали проти створення при верховній владі «консервативного представництва» дворянства, так як не знаходили відповіді на запитання: «Хто при цьому буде представляти селян?» (5). Вони вимагали відмовитися від будь-якого прояву принципу становості в новому законі, визнати за селянами-общинниками право на участь у земських виборах у складі курії повітових землевласників і пропонували призначати голів земських зборів «від уряду», не бажаючи поступатися головуючих функції дворянським ватажкам. Але Валуєву спочатку вдалося відстояти свої позиції: землевласникам-дворянам, в порівнянні з іншими шарами, надавалися значні виборчі привілеї - зокрема, більш низький майновий ценз. Виборча курія селян повинна була складатися лише з сільських старост і волосних старшин. Особлива нарада висловилося проти виборності голів земських управ (виконавчих органів). З іншого боку, на земства передбачалося покласти частину фіскально-поліцейських функцій. Таким чином, становлення земських установ як органів громадського самоврядування опинилося під загрозою. Схвалені нарадою «головні підстави» проекту були затверджені царем 2 липня 1862, а восени - опубліковані. Проект був переданий на розгляд дворянських зборів і доопрацьовувався з урахуванням їх міркувань.
До березня 1863 р. Комісія Валуєва закінчила підготовку проекту «Положення про губернські і повітові земські установи». Законопроект не містив чіткого визначення компетенції земських установ, надаючи губернським властям і Міністерству внутрішніх справ право контролювати дії земств і припиняти будь-які їхні постанови. Остаточне вирішення спорів між земством та урядовими інстанціями залишалося за Сенатом.
Главноуправляющій II відділенням с. е. і. в. канцелярії М.А. Корф не погодився з думкою П.А. Валуєва. У своєму висновку по проекту Комісії Валуєва він наполягав на твердому позначенні кола діяльності земства. Владі варто було б, з точки зору Корфа, не займатися постійної ревізією та регламентацією земської діяльності, а передати судової влади нагляд за законністю дій як адміністративних властей, так і земства. Корф запропонував зрівняти виборчий ценз для дворян і недворян, скоротити число міських виборців і квоту їх представництва в земстві, а також розширити коло учасників у земських виборах від селянської курії - надати сільським громадам право самим визначати вибірників і не поширювати на них майновий ценз. Нарешті, Корф, перш мав репутацію консерватора, відмовляв дворянським ватажкам в праві головуватиме в земських зборах, а губернаторові - затверджувати на посаді виборних осіб: голову та членів земської управи. Ще однією відповіддю продворянскую позиціях Валуєва стали міркування військового міністра Д.А. Мілютіна, який пропонував встановити рівне представництво у земстві поміщиків і селян. Зауваження главноуправляющего II відділення були частково враховані і в травні 1863 р. проекти надійшли до Державної ради.
Події навколо повстання в Царстві Польському і західних губерніях (1863 р.) наклали свій відбиток на підготовку земської реформи. У квітні 1863 р. П.А. Валуєв представив Олександру II листа, а потім і проект «нової установи Державної ради», що включав скликання З'їзду державних голосних. З'їзд передбачалося наділити дорадчими правами департаменту Державної ради і вносити на його попереднє обговорення суспільно-значущі законопроекти. Надання «різним станам деякої частки участі у справах законодавства або загального державного управління» повинно було, на думку Валуєва, зробити сприятливе враження на громадську думку європейських держав і дати «вірнопідданий Росії політичну першість перед крамольну Польщею». Всеросійське земство, вважав міністр, з'явилося б противагою намітився «прагненням до провінційного сепаратизму» (6). Пропозиції Валуєва зустріли опозицію з боку інших вищих сановників. Олександр II вагався. Не маючи «відрази до представницького правління», він не вважав російських «зрілими для конституції». У грудні 1863 р., коли основні сили польських заколотників були розгромлені, а необхідність завоювання європейських симпатій (так само як і загроза іноземного втручання в «польські справи») відступила на другий план, цар відхилив ідею перетворення Державної ради. Уряд погодився заснувати земства тільки на рівні повіту і губернії. Присікаючи «конституційну» спробу Валуєва, яка мала на меті зміцнити політичні позиції дворянства, самодержавна влада подбала і про те, щоб земство не перетворилося у рупор селянських сподівань. Тому первісний задум створення волосних земств як нижчої ланки самоврядування не увійшов до проекту.
Засідали в липні 1863 р. поєднане присутність департаментів законів та державної економії Державної ради, прийнявши за основу зауваження М.А. Корфа, розвинуло ряд ліберальних, безстанових почав проекту земської реформи. Станові привілеї і відокремлення дворянства при виборах до складу земських зборів були відкинуті. Селяни, які придбали у власність необхідну кількість землі поза межами наділу, отримували право вступити у виборчу курію землевласників. Розсувалися участь селян у виборному процесі - обирати гласних (що мали право голосу депутатів) повітового земського зібрання від сільських товариств повинні були виборщики від волосних сходів. У повітовому з'їзді вибірників було обов'язковою участь, принаймні, одного представника від кожної сільської суспільства. Обрання голів та членів земських управ покладалося на земські збори. Предметами спорів та офіційно оформлених розбіжностей стали: розмір виборчого цензу для різних станів і курій, право селянських вибірників обирати у гласні вихідців з інших станів і питання про головування в повітових та губернських земських зборах.
У загальних зборах Державної ради, що розглядав проект реформи до самого кінця 1863 р., захисники станових привілеїв дворянства отримали більшість з багатьох ключових питань. Але Олександр II вважав справу вирішеною і лише зажадав від членів Державної ради не затягувати обговорення. При вирішенні розбіжностей, що виникли государ, в більшості випадків, віддав перевагу ліберальним думку, погодився з розширенням кола повноважень земських установ. Разом з тим, Олександр II зробив деякі поступки - дворянські ватажки ставали головами земських зборів (щоправда, монарх залишив за собою право призначати голів губернських зборів на власний розсуд). Новий закон став втіленням складного компромісу між концепціями двох непримиренних політичних опонентів - Н.А. Мілютіна і П.О. Валуєва. Він поєднав у собі безстановий принцип і рудименти станового ладу (П. О. Валуєв висував ідею переважання у кожній виборчій курії «одного з головних історично сформованих станів»), початок господарсько-розпорядчої самостійності органів місцевого самоврядування та спроби перетворити земство в «п'яте колесо» державно-бюрократичної «воза».
Якщо П.А. Валуєв і інші продворянскую налаштовані діячі бажали зробити земську реформу противагою селянської реформи, захистити економічні інтереси і підвищити політичну роль дворянства, то ліберальне, «антидворянские» крило уряду (Н.А. і Д. А. Мілютін, А. В. Головнін та ін .), навпаки, розраховувало, що в майбутньому земство послужить справжньою школою «політичного виховання» для селянства. У той час, як Валуєв готував грунт для введення продворянскую конституції, вів. кн. Костянтин Миколайович висловлював надію, що з часом общинний селянський елемент перетвориться, «за допомогою земщини», в силу, рівновелику могутньої і амбітної «аристократичної олігархії», і тоді в Росії стане можливим створення бессословного «центрального представництва». На відміну від міністра внутрішніх справ, царський брат надавав земської реформи першорядне значення: «Після звільнення селян це, по-моєму, найважливіша реформа в Росії, набагато важливіше судової реформи, тому що від вдалого освіти земства залежить вся майбутність політичного ладу та існування Росії »(7).
Список літератури
1. І.С. Аксаков у його листах. М., 1888. Т. 3. С. 180.
2. Русская старина. 1893. № 9. С. 509.
3. Токвіль А. Демократія в Америці. М., 1873. С. 53.
4. Трубецька О. Князь В.А. Черкаський: Матеріали для біографії. М., 1901. Т. 1. Ч. 2. С. 140.
5. Щоденник П.А. Валуєва, міністра внутрішніх справ. Т. 1. М., 1961. С. 151.
6. Вісник права. 1905. Кн. 9. С. 225-232.
7. ОР РНБ. Ф. 208 (А. В. Головніна). Од. хр. 56. Л. 15 - 15 об.