МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ
Читинської ДЕРЖАВНИЙ УНІВЕРСИТЕТ
ІНСТИТУТ ПЕРЕПІДГОТОВКИ ТА ПІДВИЩЕННЯ КВАЛІФІКАЦІЇ
Контрольна робота з
Прокурорському нагляду
Чита-2008
Зміст
1. Законодавче регулювання прокурорського нагляду за точним і однаковим виконанням законів .. 3
2. Актуальні проблеми прокурорського нагляду в господарської та комерційної діяльності .. 9
Список літератури. 17
1.
Законодавче регулювання прокурорського нагляду за точним і однаковим виконанням законів
Особливості прокурорського нагляду за виконанням законів (загального нагляду) висувають високі вимоги до його організації. Робота прокурора на даному напрямку наглядової діяльності повинна будуватися таким чином, щоб у полі зору прокуратури знаходилися всі найбільш актуальні питання забезпечення законності. Потрібно, щоб робота по нагляду грунтувалася на детально продуманої довгострокової стратегії діяльності прокуратури. Її організація покликана забезпечувати всебічний облік і використання результатів роботи на інших напрямках діяльності органів прокуратури. Нагляд за виконанням законів повинен забезпечувати планомірне вплив на причини правопорушень, весь комплекс обставин, що призводять до їх вчинення. Першоосновою належної організації роботи служить закріплення за даною ділянкою наглядової діяльності прокурорських працівників, які мають необхідну професійну підготовку. Слід сказати, що вимоги до осіб, що здійснюють загальний нагляд, відрізняються підвищеною строгістю. Вони повинні володіти високою загальною та правовою культурою, мати здатність приймати правильні рішення в будь-якій ситуації, бути комунікабельними, вміти бездоганно складати прокурорсько-наглядові документи. У прокуратурі міст, районів здійснення нагляду за виконанням законів покладається на помічника прокурора, роботою якого керує заступник прокурора або безпосередньо прокурор. У прокуратурах суб'єктів РФ, Генеральній прокуратурі нагляд за виконанням законів забезпечується силами відповідних відділів, що входять до складу управлінь з нагляду за виконанням законів і законністю правових актів.
Належна організація роботи прокурора з нагляду за виконанням законів передбачає наявність високого рівня її інформаційного забезпечення. Всі джерела інформації повинні бути взяті під постійний контроль. Накопичення відомостей про законодавство, правопорушення, їх причини та умов, що їм умовах потрібно здійснювати систематично і з максимальною повнотою.
Неодмінною умовою ефективної організації прокурорського нагляду є кваліфіковано поставлена аналітична робота в органах прокуратури. Використання результатів аналітичної роботи важливо для визначення «больових точок» наглядової діяльності, які потребують першочергової уваги, раціонального розподілу кадрів общенадзорніков по конкретних ділянках роботи, оцінки впливу прокурорсько-наглядової практики на реальний стан справ у сфері законності, внесення в неї необхідних коректив і ін
Істотна роль у правильній організації роботи прокурора з нагляду за виконанням законів належить планування. До планування різних видів діяльності,, як відомо, в останні роки сформувався певною мірою негативне ставлення. Не обійшли ці віяння стороною і органи прокуратури. Увага до складання планів кілька ослабла, проте відмовлятися від них, безперечно, не можна. Це правило має діяти не тільки на рівні Генеральної прокуратури РФ, Регламентом якої (затверджено наказом Генерального прокурора РФ № 89 від 11 грудня 1998 р.) передбачено планування її роботи на півріччя. Аналогічний порядок застосовується і для прокуратур суб'єктів РФ. У прокуратурах міст і районів плани зазвичай складаються на менш тривалий термін (місяць, три місяці). Завдання плану, що стосуються роботи прокурора з нагляду за виконанням законів, формуються на основі інформації про стан законності на території, на яку поширюється наглядова діяльність прокурора. Це не буде відступом від вимог ч. 2 ст. 21 Федерального закону «Про прокуратуру Російської Федерації», розпорядчої проводити перевірки лише на підставі надійшла до органів прокуратури інформації. Результати аналітичної діяльності прокурора - це також надходить до прокуратури інформація, але пройшла певну процедуру обробки, і тому вони з повною підставою можуть бути віднесені до тієї категорії інформації, яка служить підставою виробництва прокурорської перевірки.
В організаційному плані важливо забезпечити правильні відносини прокуратури та контролюючих органів. Використання можливостей контролюючих органів здатне суттєво посилити наглядовий потенціал прокуратури. Ці органи мають більш численні штати. Їх відносно вузька спеціалізація дозволяє мати досить повне уявлення про стан законності на всіх підконтрольних їм об'єктах. Технічна оснащеність дозволяє контролюючим органам оперативно відстежувати і фіксувати досить великий обсяг інформації, що становить інтерес для прокурорів. У силу визначеного збіги завдань, подібності деяких форм діяльності органів контролю та органів прокуратури прокурори нерідко орієнтуються виключно на взаємодію з контролюючими органами. Взаємодія, безумовно, необхідно. Але при цьому не можна забувати про те, що прокуратура - перш за все орган нагляду за виконанням законів органами контролю, їх посадовими особами. Через цю обставину нагляду належить пріоритетне значення в системі взаємовідносин прокуратури та контролюючих органів.
До числа ключових елементів організаційного забезпечення нагляду за виконанням законів належить робота з організації виробництва конкретних прокурорських перевірок. На них у кінцевому рахунку замикаються всі дії організаційного характеру. Забезпеченню результативності прокурорських перевірок, по суті, підпорядкована вся організація роботи прокуратури на даному напрямку.
Перевірки розрізняються за масштабом досліджуваних питань, їх змісту, колі об'єктів, що перевіряються, тривалості охоплюються перевірками періодів, ступеня складності встановлення обставин порушень закону, їх оцінки та ін Ними можуть включати аналіз практики виконання законів, що охоплюють одну, дві, три і більше правових сфер ( податкового, земельного, митного, банківського законодавства, законів про власність та ін.) Перевірка може бути обмежена вивченням питань виконання законів одним яким-небудь органом або організацією, але може поширюватися на окремі ланки тієї чи іншої системи органів, на систему органів в цілому або кількох їх груп (системи Міністерства РФ з податків і зборів, Міністерства майнових відносин РФ , Міністерства фінансів РФ і т. п.). Охоплюваних прокурорськими перевірками періоди рідко перевищують
шестимісячний термін, але в залежності від розв'язуваних завдань вони можуть мати і більшу тривалість.
Розрізняються перевірки також залежно від вихідних матеріалів, на підставі яких приймається рішення по їх виробництву. Основна маса перевірок відноситься до категорії перевірок поточного характеру. Приводом для їх проведення служить надходить у прокуратуру інформація про факти порушення закону. Така інформація міститься в листах, заявах і скаргах громадян, актах перевірок, проведених контролюючими органами, повідомленнях засобів масової інформації, листах керівників комерційних і некомерційних організацій та ін
Інший вид перевірок, на відміну від першого виду, носить більш масштабний характер. Такі перевірки відображають свого роду стратегічну лінію в діяльності відповідної прокуратури. Ці перевірки заздалегідь плануються. Проводяться вони, як правило, на підставі результатів аналізу статистичних даних, іншої інформації про стан законності, узагальнення наявних у прокуратурі відомостей, матеріалів тематичних перевірок, здійснених контролюючими органами. При цьому враховується актуальність підлягають вирішенню проблем забезпечення законності виходячи з особливостей конкретно-історичній ситуації. На початковому етапі зроблених в Росії реформ провідними напрямками в діяльності прокурорів виступали нагляд за виконанням законів про приватизацію, зовнішньоекономічної діяльності, земельну реформу, про охорону природи. У сучасній обстановці зберігає високу актуальність нагляд за виконанням законів у сфері економічних відносин, а саме - законів про власність, підприємницької діяльності, нагляд за виконанням фінансового, митного, банківського, податкового, антимонопольного законодавства та ін, в соціальній сфері.
Організаційне забезпечення проведення перевірок будується стосовно змісту дій прокурора на основних етапах перевірки: підготовчому, власне перевірки, реалізації матеріалів перевірки. На підготовчому етапі проводиться цілеспрямоване, предметне вивчення потрібного законодавства, типових порушень закону, визначення завдань перевірки, змісту необхідної інформації, її джерел, обсягу матеріалів, засобів одержання, аналіз і оцінка даних, встановлюється склад осіб, включаючи і фахівців, силами яких має бути забезпечене її виробництво. Всі ці елементи відображаються в плані перевірки.
Етап власне перевірки - головний, ключовий відрізок цієї діяльності. На даному етапі відбувається отримання того масиву інформації, який повинен забезпечити виявлення фактів порушень закону та відповідно створити умови для їх подальшого усунення. Завдання даного етапу вирішуються шляхом реалізації наданих прокуратурі повноважень щодо виявлення порушень закону, їх причин і умов, що їм умов. Це досить складний процес. Крім знання можливостей і правил використання зазначених повноважень, прокурору потрібно володіти тактичними і психологічними прийомами їх застосування. Необхідність використання тактики прокурорського нагляду пов'язана з тим, що встановлення фактів порушень закону часто протікає в ситуаціях, що характеризуються відносинами протистояння сторін, які за своєю природою є конфліктними. З допомогою тактики наглядових дій визначається оптимальний шлях отримання достовірної інформації в потрібному обсязі, забезпечується повнота отримання інформації.
На етапі реалізації матеріалів перевірки відбувається оцінка отриманих матеріалів і формування рішень про заходи, які необхідно прийняти для усунення виявлених фактів порушень закону, їх причин і умов, що їм умов. Прийняті прокурором заходи реалізуються у формі актів прокурорського реагування - протесту, звернення до суду з вимогою про перевірку відповідності закону правових актів, подання, постанови, про які сказано вище.
Етап реалізації матеріалів перевірки органічно пов'язаний з діями з контролю за результативністю актів прокурорського реагування. Без належного контролю з боку прокурора за виконанням своїх приписів акти прокурорського реагування можуть не досягати своїх цілей.
Перш за все контролюється дотримання порядку розгляду прокурорських документів. Він встановлений чинним законодавством. Попереднє розслідування та судовий розгляд порушеної постановою прокурора кримінальної справи проводиться у відповідності до кримінально процесуальним законодавством, справа про адміністративне правопорушення дозволяється за правилами адміністративного законодавства. Порядок розгляду протесту і подання прокурора регламентується Федеральним законом «Про прокуратуру Російської Федерації». У процесі контролю звертається увага на строки розгляду прокурорських документів, своєчасність прийняття по них заходів. Протест, відповідно до закону, підлягає розгляду в десятиденний термін, за поданням прокурора мають бути прийняті відповідні заходи протягом місяця з дня його внесення. Дещо по-іншому вирішується питання про терміни розгляду актів прокурорського реагування колегіальними органами - тут розгляд приурочується до найближчого засідання.
Повідомлення про вжиті заходи прокурору подається у письмовій формі. Зіставлення відомостей, що містяться у повідомленні, з даними, якими володіє прокуратура, дозволяє в більшості випадків цілком обгрунтовано скласти думку про реальність і достатності заходів, про прийняття яких інформується прокурор. У складних випадках практикується проведення контрольної перевірки.
1. Актуальні проблеми прокурорського нагляду в господарської та комерційної діяльності
Все зростання актуальності набуває контроль державних органів та органів місцевого самоврядування за дотриманням законності в діяльності суб'єктів підприємництва. Труднощі починаються з визначення меж контролю, його спряженості із службовою та комерційною таємницею. У засобах масової інформації повідомлялося про факти, коли контролерів не допускали на об'єкти підприємництва, до носіїв інформації, посилаючись саме на те, що вони захищені від сторонніх введеним на них режимом службової та комерційної таємниці. Найбільше непорозумінь виникає у здійсненні контрольної функції органами місцевого самоврядування. Нерідко «сильні» підприємницькі структури не схильні належним чином реагувати на їхні контрольні акції. Керівники ж органів місцевого самоврядування часом виправдовують свою бездіяльність, неактивність у контролі за дотриманням нормативно-правових актів господарюючими суб'єктами відсутністю необхідних у них повноважень.
Між тим чинне законодавство не містить передумов для виникнення подібних ситуацій. Межі і зміст контролю встановлені в законах та інших нормативних актах. Тут неприпустимі як необгрунтоване втручання державних органів та органів місцевого самоврядування у внутрішньогосподарську діяльність суб'єктів підприємництва, так і протидія останніх правомірним контрольним акцій з боку компетентних органів.
Контрольні повноваження державних органів і органів місцевого самоврядування виходять з Конституції РФ, яка відносить до ведення Російської Федерації і спільному ведення Російської Федерації і суб'єктів РФ захист прав і свобод людини і громадянина, забезпечення законності, правопорядку (п. «в» ст. 71 і п . "б" ч. 1 ст. 72). Конкретні контрольні повноваження тих чи інших державних органів, органів місцевого самоврядування визначаються в законах та положеннях про статус відповідних органів.
Так, Міністерство економічного розвитку і торгівлі РФ здійснює через управління Госторгинспекции державний контроль за дотриманням норм і правил торгівлі та громадського харчування, порядком застосування цін по окремих групах товарів, якістю та безпекою товарів народного споживання, а також за діяльністю з викорінення зловживань у сфері внутрішньої торгівлі , громадського харчування та недопущення надходження на споживчий ринок недоброякісних товарів (Положення про Госторгинспекции затверджено постановою Уряду РФ від 27 травня 1993 р. № 501 ') ■ Міністерство також має право запитувати у юридичних і фізичних осіб необхідні інформацію та матеріали, бере участь у проведенні перевірок фінансових документів , бухгалтерських книг, звітів, планів, кошторисів, декларацій, контрактів, угод (договорів) і інших документів, пов'язаних із здійсненням суб'єктами підприємницької діяльності експорту та імпорту товарів і послуг, бартерних та інших зовнішньоекономічних операцій, одержанням і переведенням валютних цінностей, а також з виконанням зобов'язань перед державою в іноземній валюті. Важливо при здійсненні контрольних повноважень не допускати рецидиви командування. Президент РФ у Посланні 2002 різко засудив практику, коли «міністерства продовжують спрямовувати зусилля на те, щоб підпорядкувати собі - фінансово та адміністративно - підприємства та організації. У результаті таких адміністративних витрат вести цивілізований бізнес у країні надзвичайно складно ».
До відання місцевого самоврядування відносяться охорона громадського порядку, організація та утримання муніципальних органів охорони громадського порядку, здійснення контролю за їх діяльністю. Вони ж контролюють використання земель і водних об'єктів місцевого значення на території муніципального освіти, створюють умови, в тому числі методами контролю за відповідними суб'єктами підприємництва, для забезпечення населення послугами торгівлі, громадського харчування, побутового обслуговування тощо Реагування на виявлені порушення законності залежить від їх тяжкості. У випадках, передбачених Цивільним кодексом РФ (ст. 61), державні органи та органи місцевого самоврядування можуть пред'явити до суду вимога про ліквідацію підприємницької організації.
Органы прокуратуры осуществляют от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций 2 .
В решении вопроса декриминализации предпринимательства большие надежды связаны с Федеральным законом от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем и финансированию терроризма». К его реализации привлекаются не только государственные органы и органы местного самоуправления, но и широкая общественность, в том числе сами предпринимательские органы.
Указом Президента РФ от 1 ноября 2001 г. № 1263 образован Комитет РФ по финансовому мониторингу — федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный принимать меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и координировать деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти 1 . Комитет подотчетен Министерству финансов РФ. Положение о Комитете РФ по финансовому мониторингу утверждено постановлением Правительства РФ от 2 апреля 2002 г. № 21 Р.
Приказом Комитета от 1 июля 2002 г. № 41 утверждены Положение о территориальных органах Комитета РФ по финансовому мониторингу и схемы их размещения 3 . Приказом от 3 сентября 2002 г. № 62 утверждена Инструкция о представлении в Комитет РФ по финансовому мониторингу информации, предусмотренной Федеральным законом от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем». Примечательно и то, что Правительство РФ распоряжением от 17 июля 2002 г. № 983-р 4 (в редакции распоряжения Правительства РФ от 8 января 2003 г. № 9-р) утвердило Рекомендации по разработке организациями, совершающими операции с денежными средствами или иным имуществом, правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
Правительство РФ постановлением от 18 января 2003 г. № 28 утвердило Положение о постановке на учет в Комитете Российской Федерации по финансовому мониторингу организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, в сфере деятельности которых отсутствуют надзорные органы 5 .
К названным надо добавить еще многие десятки различных контрольных инспекций органов внутренних дел, здравоохранения, государственных противопожарной и метрологической служб, водо- и лесопользования и др. 1 Как мы видим, контролеров насчитывается немало и действуют они не всегда в интересах дела, подчас мешают нормальной работе хозяйствующих субъектов, вынужденных по многу месяцев в году объясняться со сменяющими друг друга «ревизорами». Это вызывало массовые обоснованные жалобы предпринимателей, что вынудило государство принять правовые меры к исправлению сложившейся ситуации.
С августа 2001 г. вступил в силу Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля» 2 . Он регулирует отношения в области защиты прав хозяйствующих субъектов при проведении государственного контроля (надзора) федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, подведомственными им государственными учреждениями (далее — органы государственного контроля (надзора), уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора) в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Федеральным законом устанавливаются: порядок проведения мероприятий по контролю, осуществляемых органами государственного контроля (надзора); права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), меры по защите их прав и законных интересов; обязанности органов государственного контроля (надзора) и их должностных лиц при проведении мероприятий по контролю.
Наприклад, тривалість заходу з контролю не повинна перевищувати один місяць. Лишь в исключительных случаях срок может продлеваться, но не более чем на один месяц. В отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) плановое мероприятие по контролю может быть проведено не более чем один раз в два года. Внеплановые проверки и мероприятия по контролю проводятся лишь в случаях, ука занных в Федеральном законе от 8 августа 2001 г. (см. ст. 7). В Федеральном законе решена также постоянно возникающая на практике проблема о реагировании на анонимные сигналы о разного рода противоправности в деятельности хозяйствующих субъектов: обращения, не позволяющие установить лицо, обратившееся в орган государственного контроля (надзора), не могут служить основанием для проведения внепланового мероприятия по контролю.
Юридические лица и индивидуальные предприниматели ведут журнал учета мероприятий по контролю, куда должностным лицом органа государственного контроля (надзора) производится запись о проведенном мероприятии по контролю, содержащая сведения о наименовании органа государственного контроля (надзора), дате, времени проведения мероприятия по контролю, о правовых основаниях, целях, задачах и предмете мероприятия по контролю, о выявленных нарушениях, о составленных протоколах, об административных правонарушениях и о выданных предписаниях, а также указываются фамилия, имя, отчество, должность лица (лиц), осуществившего мероприятие по контролю, и его (их) подпись.
Вред, причиненный хозяйствующим субъектам вследствие неправомерных действий (бездействия) должностных лиц органов государственного контроля (надзора), подлежит возмещению в соответствии с гражданским законодательством.
Действие Федерального закона от 8 августа 2001 г. не распространяется, однако, на все контрольно-надзорные акции государственных органов исполнительной власти. Его положения не применяются, в частности, к отношениям, связанным с проведением налогового, валютного, бюджетного, таможенного, иммиграционного, государственного метрологического, лицензионного контроля; банковского и страхового надзора, а также других видов специального государственного контроля за деятельностью хозяйствующих субъектов на финансовом рынке; оперативно-розыскных мероприятий, дознания, предварительного следствия, прокурорского надзора и правосудия и некоторым другим (см. п. 3 ст. 1).
Правительство РФ в целях координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по устранению излишнего и неэффективного административного регулирования предпринимательской деятельности и повышения эффективности расходов федерального бюджета на государственное управление постановлением от 8 июня 2001 г. № 452 образовало Комиссию Правительства РФ по сокращению административных ограничений в предпринимательстве и оптимизации расходов федерального бюджета на государственное управление и утвердило Положение о ней 1 .
О том, что в управляющих воздействиях государства на хозяйствующие субъекты не все обстоит благополучно, свидетельствует и судебная практика. Нередко действия и бездействие исполнительных органов государственной власти являются противоправными, что ведет к колоссальному росту в арбитражных судах так называемых административных дел, т. е. дел о защите предпринимателей от государства. В 1992 г., когда арбитражные суды только начинали функционировать, подобные дела исчислялись единицами, а в 2001 г. составили примерно половину всех рассмотренных этими судами дел. Они касаются различных актов государственных органов: разрешительных, например лицензий; о регистрации, например субъектов предпринимательской деятельности, прав на недвижимое имущество и сделок с ним; юрисдикционных — о применении различных санкций, например штрафов, и многих других.
Президент РФ в Послании 2002 г. еще раз вернулся к проблеме упорядочения деятельности разного рода контрольных и надзорных инстанций. В эту деятельность помимо государственных органов вовлечены тысячи аккредитованных при них коммерческих организаций, «кормящихся» на проверках. «Их предписания и штрафы, равно как поборы и взятки, — сказал Президент РФ, — ложатся непомерным бременем и угнетают предпринимательство». Одно из возможных решений проблемы — внесение изменений в законы и подзаконные акты, которые уточнят и упорядочат полномочия соответствующих органов, введение более эффективных мер ответственности самих предпринимателей, расширение комплексного страхования ответственности, включая страхование предпринимательских рисков. В Послании 2003 г. проблема поставлена более широко — об устранении избыточных функций государственных органов. Проведенная Правительством РФ инвентаризация функций министерств и ведомств выявила у них около 5 тыс. функций. Президент РФ поставив завдання радикально скоротити функції державних органів, директивно обмеживши «апетити» бюрократії.
Список літератури.
1. Конституція Російської Федерації. - М.: Проспект, 2002.
2. Кримінальний кодекс Російської Федерації. - М.: Юр. лит., 2003.
3. Кримінально-процесуальний кодекс Російської Федерації. - М.: Спарк, 2003.
4. Басков В.І. Коробейников Б.В. Курс прокурорського нагляду. Підручник. – М.: Зерцало, 2001.
5. Винокуров Ю.Є. Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства. - М., 1999.
6. Викторов И.С. Діканова Т.А. Морозов В.А. Прокурорский надзор за исполнением законодательства органами, осуществляющими контроль в сфере внешнеэкономической деятельности. М., 1999.
7. Савенков А.Н. Прокурорський нагляд. Навчально-методичний посібник. – Иркутск: ИГУ, 1999.
8. Российский прокурорский надзор. Підручник. / За заг. Ред. Сухарева
Читинської ДЕРЖАВНИЙ УНІВЕРСИТЕТ
ІНСТИТУТ ПЕРЕПІДГОТОВКИ ТА ПІДВИЩЕННЯ КВАЛІФІКАЦІЇ
Контрольна робота з
Прокурорському нагляду
Чита-2008
Зміст
1. Законодавче регулювання прокурорського нагляду за точним і однаковим виконанням законів .. 3
2. Актуальні проблеми прокурорського нагляду в господарської та комерційної діяльності .. 9
Список літератури. 17
1.
Законодавче регулювання прокурорського нагляду за точним і однаковим виконанням законів
Особливості прокурорського нагляду за виконанням законів (загального нагляду) висувають високі вимоги до його організації. Робота прокурора на даному напрямку наглядової діяльності повинна будуватися таким чином, щоб у полі зору прокуратури знаходилися всі найбільш актуальні питання забезпечення законності. Потрібно, щоб робота по нагляду грунтувалася на детально продуманої довгострокової стратегії діяльності прокуратури. Її організація покликана забезпечувати всебічний облік і використання результатів роботи на інших напрямках діяльності органів прокуратури. Нагляд за виконанням законів повинен забезпечувати планомірне вплив на причини правопорушень, весь комплекс обставин, що призводять до їх вчинення. Першоосновою належної організації роботи служить закріплення за даною ділянкою наглядової діяльності прокурорських працівників, які мають необхідну професійну підготовку. Слід сказати, що вимоги до осіб, що здійснюють загальний нагляд, відрізняються підвищеною строгістю. Вони повинні володіти високою загальною та правовою культурою, мати здатність приймати правильні рішення в будь-якій ситуації, бути комунікабельними, вміти бездоганно складати прокурорсько-наглядові документи. У прокуратурі міст, районів здійснення нагляду за виконанням законів покладається на помічника прокурора, роботою якого керує заступник прокурора або безпосередньо прокурор. У прокуратурах суб'єктів РФ, Генеральній прокуратурі нагляд за виконанням законів забезпечується силами відповідних відділів, що входять до складу управлінь з нагляду за виконанням законів і законністю правових актів.
Належна організація роботи прокурора з нагляду за виконанням законів передбачає наявність високого рівня її інформаційного забезпечення. Всі джерела інформації повинні бути взяті під постійний контроль. Накопичення відомостей про законодавство, правопорушення, їх причини та умов, що їм умовах потрібно здійснювати систематично і з максимальною повнотою.
Неодмінною умовою ефективної організації прокурорського нагляду є кваліфіковано поставлена аналітична робота в органах прокуратури. Використання результатів аналітичної роботи важливо для визначення «больових точок» наглядової діяльності, які потребують першочергової уваги, раціонального розподілу кадрів общенадзорніков по конкретних ділянках роботи, оцінки впливу прокурорсько-наглядової практики на реальний стан справ у сфері законності, внесення в неї необхідних коректив і ін
Істотна роль у правильній організації роботи прокурора з нагляду за виконанням законів належить планування. До планування різних видів діяльності,, як відомо, в останні роки сформувався певною мірою негативне ставлення. Не обійшли ці віяння стороною і органи прокуратури. Увага до складання планів кілька ослабла, проте відмовлятися від них, безперечно, не можна. Це правило має діяти не тільки на рівні Генеральної прокуратури РФ, Регламентом якої (затверджено наказом Генерального прокурора РФ № 89 від 11 грудня 1998 р.) передбачено планування її роботи на півріччя. Аналогічний порядок застосовується і для прокуратур суб'єктів РФ. У прокуратурах міст і районів плани зазвичай складаються на менш тривалий термін (місяць, три місяці). Завдання плану, що стосуються роботи прокурора з нагляду за виконанням законів, формуються на основі інформації про стан законності на території, на яку поширюється наглядова діяльність прокурора. Це не буде відступом від вимог ч. 2 ст. 21 Федерального закону «Про прокуратуру Російської Федерації», розпорядчої проводити перевірки лише на підставі надійшла до органів прокуратури інформації. Результати аналітичної діяльності прокурора - це також надходить до прокуратури інформація, але пройшла певну процедуру обробки, і тому вони з повною підставою можуть бути віднесені до тієї категорії інформації, яка служить підставою виробництва прокурорської перевірки.
В організаційному плані важливо забезпечити правильні відносини прокуратури та контролюючих органів. Використання можливостей контролюючих органів здатне суттєво посилити наглядовий потенціал прокуратури. Ці органи мають більш численні штати. Їх відносно вузька спеціалізація дозволяє мати досить повне уявлення про стан законності на всіх підконтрольних їм об'єктах. Технічна оснащеність дозволяє контролюючим органам оперативно відстежувати і фіксувати досить великий обсяг інформації, що становить інтерес для прокурорів. У силу визначеного збіги завдань, подібності деяких форм діяльності органів контролю та органів прокуратури прокурори нерідко орієнтуються виключно на взаємодію з контролюючими органами. Взаємодія, безумовно, необхідно. Але при цьому не можна забувати про те, що прокуратура - перш за все орган нагляду за виконанням законів органами контролю, їх посадовими особами. Через цю обставину нагляду належить пріоритетне значення в системі взаємовідносин прокуратури та контролюючих органів.
До числа ключових елементів організаційного забезпечення нагляду за виконанням законів належить робота з організації виробництва конкретних прокурорських перевірок. На них у кінцевому рахунку замикаються всі дії організаційного характеру. Забезпеченню результативності прокурорських перевірок, по суті, підпорядкована вся організація роботи прокуратури на даному напрямку.
Перевірки розрізняються за масштабом досліджуваних питань, їх змісту, колі об'єктів, що перевіряються, тривалості охоплюються перевірками періодів, ступеня складності встановлення обставин порушень закону, їх оцінки та ін Ними можуть включати аналіз практики виконання законів, що охоплюють одну, дві, три і більше правових сфер ( податкового, земельного, митного, банківського законодавства, законів про власність та ін.) Перевірка може бути обмежена вивченням питань виконання законів одним яким-небудь органом або організацією, але може поширюватися на окремі ланки тієї чи іншої системи органів, на систему органів в цілому або кількох їх груп (системи Міністерства РФ з податків і зборів, Міністерства майнових відносин РФ , Міністерства фінансів РФ і т. п.). Охоплюваних прокурорськими перевірками періоди рідко перевищують
шестимісячний термін, але в залежності від розв'язуваних завдань вони можуть мати і більшу тривалість.
Розрізняються перевірки також залежно від вихідних матеріалів, на підставі яких приймається рішення по їх виробництву. Основна маса перевірок відноситься до категорії перевірок поточного характеру. Приводом для їх проведення служить надходить у прокуратуру інформація про факти порушення закону. Така інформація міститься в листах, заявах і скаргах громадян, актах перевірок, проведених контролюючими органами, повідомленнях засобів масової інформації, листах керівників комерційних і некомерційних організацій та ін
Інший вид перевірок, на відміну від першого виду, носить більш масштабний характер. Такі перевірки відображають свого роду стратегічну лінію в діяльності відповідної прокуратури. Ці перевірки заздалегідь плануються. Проводяться вони, як правило, на підставі результатів аналізу статистичних даних, іншої інформації про стан законності, узагальнення наявних у прокуратурі відомостей, матеріалів тематичних перевірок, здійснених контролюючими органами. При цьому враховується актуальність підлягають вирішенню проблем забезпечення законності виходячи з особливостей конкретно-історичній ситуації. На початковому етапі зроблених в Росії реформ провідними напрямками в діяльності прокурорів виступали нагляд за виконанням законів про приватизацію, зовнішньоекономічної діяльності, земельну реформу, про охорону природи. У сучасній обстановці зберігає високу актуальність нагляд за виконанням законів у сфері економічних відносин, а саме - законів про власність, підприємницької діяльності, нагляд за виконанням фінансового, митного, банківського, податкового, антимонопольного законодавства та ін, в соціальній сфері.
Організаційне забезпечення проведення перевірок будується стосовно змісту дій прокурора на основних етапах перевірки: підготовчому, власне перевірки, реалізації матеріалів перевірки. На підготовчому етапі проводиться цілеспрямоване, предметне вивчення потрібного законодавства, типових порушень закону, визначення завдань перевірки, змісту необхідної інформації, її джерел, обсягу матеріалів, засобів одержання, аналіз і оцінка даних, встановлюється склад осіб, включаючи і фахівців, силами яких має бути забезпечене її виробництво. Всі ці елементи відображаються в плані перевірки.
Етап власне перевірки - головний, ключовий відрізок цієї діяльності. На даному етапі відбувається отримання того масиву інформації, який повинен забезпечити виявлення фактів порушень закону та відповідно створити умови для їх подальшого усунення. Завдання даного етапу вирішуються шляхом реалізації наданих прокуратурі повноважень щодо виявлення порушень закону, їх причин і умов, що їм умов. Це досить складний процес. Крім знання можливостей і правил використання зазначених повноважень, прокурору потрібно володіти тактичними і психологічними прийомами їх застосування. Необхідність використання тактики прокурорського нагляду пов'язана з тим, що встановлення фактів порушень закону часто протікає в ситуаціях, що характеризуються відносинами протистояння сторін, які за своєю природою є конфліктними. З допомогою тактики наглядових дій визначається оптимальний шлях отримання достовірної інформації в потрібному обсязі, забезпечується повнота отримання інформації.
На етапі реалізації матеріалів перевірки відбувається оцінка отриманих матеріалів і формування рішень про заходи, які необхідно прийняти для усунення виявлених фактів порушень закону, їх причин і умов, що їм умов. Прийняті прокурором заходи реалізуються у формі актів прокурорського реагування - протесту, звернення до суду з вимогою про перевірку відповідності закону правових актів, подання, постанови, про які сказано вище.
Етап реалізації матеріалів перевірки органічно пов'язаний з діями з контролю за результативністю актів прокурорського реагування. Без належного контролю з боку прокурора за виконанням своїх приписів акти прокурорського реагування можуть не досягати своїх цілей.
Перш за все контролюється дотримання порядку розгляду прокурорських документів. Він встановлений чинним законодавством. Попереднє розслідування та судовий розгляд порушеної постановою прокурора кримінальної справи проводиться у відповідності до кримінально процесуальним законодавством, справа про адміністративне правопорушення дозволяється за правилами адміністративного законодавства. Порядок розгляду протесту і подання прокурора регламентується Федеральним законом «Про прокуратуру Російської Федерації». У процесі контролю звертається увага на строки розгляду прокурорських документів, своєчасність прийняття по них заходів. Протест, відповідно до закону, підлягає розгляду в десятиденний термін, за поданням прокурора мають бути прийняті відповідні заходи протягом місяця з дня його внесення. Дещо по-іншому вирішується питання про терміни розгляду актів прокурорського реагування колегіальними органами - тут розгляд приурочується до найближчого засідання.
Повідомлення про вжиті заходи прокурору подається у письмовій формі. Зіставлення відомостей, що містяться у повідомленні, з даними, якими володіє прокуратура, дозволяє в більшості випадків цілком обгрунтовано скласти думку про реальність і достатності заходів, про прийняття яких інформується прокурор. У складних випадках практикується проведення контрольної перевірки.
1. Актуальні проблеми прокурорського нагляду в господарської та комерційної діяльності
Все зростання актуальності набуває контроль державних органів та органів місцевого самоврядування за дотриманням законності в діяльності суб'єктів підприємництва. Труднощі починаються з визначення меж контролю, його спряженості із службовою та комерційною таємницею. У засобах масової інформації повідомлялося про факти, коли контролерів не допускали на об'єкти підприємництва, до носіїв інформації, посилаючись саме на те, що вони захищені від сторонніх введеним на них режимом службової та комерційної таємниці. Найбільше непорозумінь виникає у здійсненні контрольної функції органами місцевого самоврядування. Нерідко «сильні» підприємницькі структури не схильні належним чином реагувати на їхні контрольні акції. Керівники ж органів місцевого самоврядування часом виправдовують свою бездіяльність, неактивність у контролі за дотриманням нормативно-правових актів господарюючими суб'єктами відсутністю необхідних у них повноважень.
Між тим чинне законодавство не містить передумов для виникнення подібних ситуацій. Межі і зміст контролю встановлені в законах та інших нормативних актах. Тут неприпустимі як необгрунтоване втручання державних органів та органів місцевого самоврядування у внутрішньогосподарську діяльність суб'єктів підприємництва, так і протидія останніх правомірним контрольним акцій з боку компетентних органів.
Контрольні повноваження державних органів і органів місцевого самоврядування виходять з Конституції РФ, яка відносить до ведення Російської Федерації і спільному ведення Російської Федерації і суб'єктів РФ захист прав і свобод людини і громадянина, забезпечення законності, правопорядку (п. «в» ст. 71 і п . "б" ч. 1 ст. 72). Конкретні контрольні повноваження тих чи інших державних органів, органів місцевого самоврядування визначаються в законах та положеннях про статус відповідних органів.
Так, Міністерство економічного розвитку і торгівлі РФ здійснює через управління Госторгинспекции державний контроль за дотриманням норм і правил торгівлі та громадського харчування, порядком застосування цін по окремих групах товарів, якістю та безпекою товарів народного споживання, а також за діяльністю з викорінення зловживань у сфері внутрішньої торгівлі , громадського харчування та недопущення надходження на споживчий ринок недоброякісних товарів (Положення про Госторгинспекции затверджено постановою Уряду РФ від 27 травня 1993 р. № 501 ') ■ Міністерство також має право запитувати у юридичних і фізичних осіб необхідні інформацію та матеріали, бере участь у проведенні перевірок фінансових документів , бухгалтерських книг, звітів, планів, кошторисів, декларацій, контрактів, угод (договорів) і інших документів, пов'язаних із здійсненням суб'єктами підприємницької діяльності експорту та імпорту товарів і послуг, бартерних та інших зовнішньоекономічних операцій, одержанням і переведенням валютних цінностей, а також з виконанням зобов'язань перед державою в іноземній валюті. Важливо при здійсненні контрольних повноважень не допускати рецидиви командування. Президент РФ у Посланні 2002 різко засудив практику, коли «міністерства продовжують спрямовувати зусилля на те, щоб підпорядкувати собі - фінансово та адміністративно - підприємства та організації. У результаті таких адміністративних витрат вести цивілізований бізнес у країні надзвичайно складно ».
До відання місцевого самоврядування відносяться охорона громадського порядку, організація та утримання муніципальних органів охорони громадського порядку, здійснення контролю за їх діяльністю. Вони ж контролюють використання земель і водних об'єктів місцевого значення на території муніципального освіти, створюють умови, в тому числі методами контролю за відповідними суб'єктами підприємництва, для забезпечення населення послугами торгівлі, громадського харчування, побутового обслуговування тощо Реагування на виявлені порушення законності залежить від їх тяжкості. У випадках, передбачених Цивільним кодексом РФ (ст. 61), державні органи та органи місцевого самоврядування можуть пред'явити до суду вимога про ліквідацію підприємницької організації.
Органы прокуратуры осуществляют от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций 2 .
В решении вопроса декриминализации предпринимательства большие надежды связаны с Федеральным законом от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем и финансированию терроризма». К его реализации привлекаются не только государственные органы и органы местного самоуправления, но и широкая общественность, в том числе сами предпринимательские органы.
Указом Президента РФ от 1 ноября 2001 г. № 1263 образован Комитет РФ по финансовому мониторингу — федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный принимать меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и координировать деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти 1 . Комитет подотчетен Министерству финансов РФ. Положение о Комитете РФ по финансовому мониторингу утверждено постановлением Правительства РФ от 2 апреля 2002 г. № 21 Р.
Приказом Комитета от 1 июля 2002 г. № 41 утверждены Положение о территориальных органах Комитета РФ по финансовому мониторингу и схемы их размещения 3 . Приказом от 3 сентября 2002 г. № 62 утверждена Инструкция о представлении в Комитет РФ по финансовому мониторингу информации, предусмотренной Федеральным законом от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем». Примечательно и то, что Правительство РФ распоряжением от 17 июля 2002 г. № 983-р 4 (в редакции распоряжения Правительства РФ от 8 января 2003 г. № 9-р) утвердило Рекомендации по разработке организациями, совершающими операции с денежными средствами или иным имуществом, правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
Правительство РФ постановлением от 18 января 2003 г. № 28 утвердило Положение о постановке на учет в Комитете Российской Федерации по финансовому мониторингу организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, в сфере деятельности которых отсутствуют надзорные органы 5 .
К названным надо добавить еще многие десятки различных контрольных инспекций органов внутренних дел, здравоохранения, государственных противопожарной и метрологической служб, водо- и лесопользования и др. 1 Как мы видим, контролеров насчитывается немало и действуют они не всегда в интересах дела, подчас мешают нормальной работе хозяйствующих субъектов, вынужденных по многу месяцев в году объясняться со сменяющими друг друга «ревизорами». Это вызывало массовые обоснованные жалобы предпринимателей, что вынудило государство принять правовые меры к исправлению сложившейся ситуации.
С августа 2001 г. вступил в силу Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля» 2 . Он регулирует отношения в области защиты прав хозяйствующих субъектов при проведении государственного контроля (надзора) федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, подведомственными им государственными учреждениями (далее — органы государственного контроля (надзора), уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора) в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Федеральным законом устанавливаются: порядок проведения мероприятий по контролю, осуществляемых органами государственного контроля (надзора); права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), меры по защите их прав и законных интересов; обязанности органов государственного контроля (надзора) и их должностных лиц при проведении мероприятий по контролю.
Наприклад, тривалість заходу з контролю не повинна перевищувати один місяць. Лишь в исключительных случаях срок может продлеваться, но не более чем на один месяц. В отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) плановое мероприятие по контролю может быть проведено не более чем один раз в два года. Внеплановые проверки и мероприятия по контролю проводятся лишь в случаях, ука занных в Федеральном законе от 8 августа 2001 г. (см. ст. 7). В Федеральном законе решена также постоянно возникающая на практике проблема о реагировании на анонимные сигналы о разного рода противоправности в деятельности хозяйствующих субъектов: обращения, не позволяющие установить лицо, обратившееся в орган государственного контроля (надзора), не могут служить основанием для проведения внепланового мероприятия по контролю.
Юридические лица и индивидуальные предприниматели ведут журнал учета мероприятий по контролю, куда должностным лицом органа государственного контроля (надзора) производится запись о проведенном мероприятии по контролю, содержащая сведения о наименовании органа государственного контроля (надзора), дате, времени проведения мероприятия по контролю, о правовых основаниях, целях, задачах и предмете мероприятия по контролю, о выявленных нарушениях, о составленных протоколах, об административных правонарушениях и о выданных предписаниях, а также указываются фамилия, имя, отчество, должность лица (лиц), осуществившего мероприятие по контролю, и его (их) подпись.
Вред, причиненный хозяйствующим субъектам вследствие неправомерных действий (бездействия) должностных лиц органов государственного контроля (надзора), подлежит возмещению в соответствии с гражданским законодательством.
Действие Федерального закона от 8 августа 2001 г. не распространяется, однако, на все контрольно-надзорные акции государственных органов исполнительной власти. Его положения не применяются, в частности, к отношениям, связанным с проведением налогового, валютного, бюджетного, таможенного, иммиграционного, государственного метрологического, лицензионного контроля; банковского и страхового надзора, а также других видов специального государственного контроля за деятельностью хозяйствующих субъектов на финансовом рынке; оперативно-розыскных мероприятий, дознания, предварительного следствия, прокурорского надзора и правосудия и некоторым другим (см. п. 3 ст. 1).
Правительство РФ в целях координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по устранению излишнего и неэффективного административного регулирования предпринимательской деятельности и повышения эффективности расходов федерального бюджета на государственное управление постановлением от 8 июня 2001 г. № 452 образовало Комиссию Правительства РФ по сокращению административных ограничений в предпринимательстве и оптимизации расходов федерального бюджета на государственное управление и утвердило Положение о ней 1 .
О том, что в управляющих воздействиях государства на хозяйствующие субъекты не все обстоит благополучно, свидетельствует и судебная практика. Нередко действия и бездействие исполнительных органов государственной власти являются противоправными, что ведет к колоссальному росту в арбитражных судах так называемых административных дел, т. е. дел о защите предпринимателей от государства. В 1992 г., когда арбитражные суды только начинали функционировать, подобные дела исчислялись единицами, а в 2001 г. составили примерно половину всех рассмотренных этими судами дел. Они касаются различных актов государственных органов: разрешительных, например лицензий; о регистрации, например субъектов предпринимательской деятельности, прав на недвижимое имущество и сделок с ним; юрисдикционных — о применении различных санкций, например штрафов, и многих других.
Президент РФ в Послании 2002 г. еще раз вернулся к проблеме упорядочения деятельности разного рода контрольных и надзорных инстанций. В эту деятельность помимо государственных органов вовлечены тысячи аккредитованных при них коммерческих организаций, «кормящихся» на проверках. «Их предписания и штрафы, равно как поборы и взятки, — сказал Президент РФ, — ложатся непомерным бременем и угнетают предпринимательство». Одно из возможных решений проблемы — внесение изменений в законы и подзаконные акты, которые уточнят и упорядочат полномочия соответствующих органов, введение более эффективных мер ответственности самих предпринимателей, расширение комплексного страхования ответственности, включая страхование предпринимательских рисков. В Послании 2003 г. проблема поставлена более широко — об устранении избыточных функций государственных органов. Проведенная Правительством РФ инвентаризация функций министерств и ведомств выявила у них около 5 тыс. функций. Президент РФ поставив завдання радикально скоротити функції державних органів, директивно обмеживши «апетити» бюрократії.
Список літератури.
1. Конституція Російської Федерації. - М.: Проспект, 2002.
2. Кримінальний кодекс Російської Федерації. - М.: Юр. лит., 2003.
3. Кримінально-процесуальний кодекс Російської Федерації. - М.: Спарк, 2003.
4. Басков В.І. Коробейников Б.В. Курс прокурорського нагляду. Підручник. – М.: Зерцало, 2001.
5. Винокуров Ю.Є. Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства. - М., 1999.
6. Викторов И.С. Діканова Т.А. Морозов В.А. Прокурорский надзор за исполнением законодательства органами, осуществляющими контроль в сфере внешнеэкономической деятельности. М., 1999.
7. Савенков А.Н. Прокурорський нагляд. Навчально-методичний посібник. – Иркутск: ИГУ, 1999.
8. Российский прокурорский надзор. Підручник. / За заг. Ред. Сухарева