Проблеми цивільно-правового статусу військових організацій у системі Федеральної прикордонної служби

Проблеми цивільно-правового статусу військових організацій у системі Федеральної прикордонної служби Російської Федерації

Адміністративно-правове становище військових організацій в даний час визначено достатньо чітко ^1.

Разом з тим, незважаючи на те, що участь збройних формувань у якості суб'єктів у цивільному обороті має давню історію ^2, проблеми цивільно-правового положення військових організацій зазвичай залишалися за рамками наукових інтересів вчених-цивілістів. Як вже зазначалося, до 1974 року в юридичній літературі практично не було робіт, присвячених аналізу цивільної правоздатності військової частини та її майнової відповідальності ^3.

У вітчизняній цивілістиці першим фундаментальним науковим дослідженням громадянської правосуб'єктності військової частини (як структурного підрозділу Збройних Сил) стала дисертація А.А. Беспалова. У ній автор, аналізуючи чинне в той час законодавство, приходить до висновку про те, що військові частини мають статус юридичної особи. Пізніше проблеми правового становища військових частин були розвинені в ряді робіт інших військових вчених ^4.

При цьому на практиці від свого імені, тобто в якості самостійних суб'єктів цивільних правовідносин, виступали будь-які структурні підрозділи Міноборони, КДБ, МВС, інших силових структур, що мають умовне найменування "військова частина", з усіма відповідними атрибутами (рахунок у банківських установах, печатку і т.п.), незалежно від їх місця у відомчій ієрархії.

На сьогоднішній же день у відповідності зі сформованою практикою всі військові частини визнаються юридичними особами з властивими для них правами, обов'язками і відповідальністю. При цьому не враховується, що достатніх правових підстав для цього нет.д.ело в тому, - як підкреслює Я.А. Гейвандов, - що присвоєння військового підрозділу або формування умовного найменування зовсім не повинно в нинішніх економічних умовах тягти за собою автоматично визнання їх юридичними особами ^5.

Розвиток ринкової економіки в нашій країні та пов'язані з цим корінні зміни, що відбулися в цивільному праві, призвели до необхідності перегляду одного з найважливіших інститутів цивілістики - юридичної особи. І якщо відповідно до раніше діючим цивільним законодавством юридичними особами визнавалися всі військові частини, то з прийняттям нового Цивільного кодексу те, що раніше було цілком очевидно, тепер перестало бути таким. Дискусія про статус військових частин, що розгорнулася останнім часом в юридичній та військовій пресі, на думку ряду фахівців, "показує, що не визначилися з цього питання не лише вчені-правознавці, а й правознавці-практики. Це призводить до того, що ні самі військові, ні судді не можуть однозначно підтвердити або спростувати правомочність військових частин ^"6.

Внаслідок цього військові частини при розгляді справ у суді не можуть підтвердити свою правоздатність, а громадські організації не знають до кого висувати вимоги, що випливають з договірних і позадоговірних зобов'язань. У результаті суди все частіше виносять ухвали про притягнення до суду в якості належного відповідача Міноборони Росії.

Вельми показовим у цьому відношенні запит, що надійшов на адресу Міноборони Росії з ВАС РФ (з листа заступника голови арбітражного суду Приморського краю Л. М. Кузнєцова, який просив у зв'язку з розглядом справи представити до суду документи, що визначають цивільно-правовий статус Тихоокеанського флоту): "На запити суду командування флоту і начальник юридичної служби ВМФ відповіли, що Тихоокеанський флот юридичною особою не є. Якщо ця відповідь відповідає дійсності, прошу повідомити суду, на кого покладено відповідальність за розміщення в акваторіях флоту списаних кораблів і плавзасобів і які структури відповідальні, в тому числі матеріально, за дотримання правил природоохоронного законодавства ^"7.

До недавнього часу з військових організацій всіх "силових відомств" більш-менш було визначено цивільно-правове становище виправних установ МВС Росії ^8.

Що ж стосується цивільно-правового статусу військових частин, то на сьогоднішній день він залишається досить невизначеним. Як свого часу зазначав М.І. Брагінський, до прийняття ЦК РФ визнання організації юридичною особою пов'язувалося з моментами матеріальними (наявністю ознак, зазначених законодавцем - див. наприклад ч.1 ст.11 Основ цивільного законодавства), а не формальними (наявністю відповідного запису про юридичну особистості організації в її статуті чи положенні) ^9. Тепер же, відповідно до пункту 2 ст.51 ЦК України, юридична особа вважається створеним з моменту його державної реєстрації. Станом на 1996 рік з усіх військових частин ФПС Росії офіційний статус юридичної особи мали тільки сама Федеральна прикордонна служба Російської Федерації ¹⁰ і вузи. Пізніше прикордонні округи та прикордонні групи, дислоковані на території Російської Федерації, були перетворені в регіональні управління ФПС Росії ^11, при цьому в наказі Директора ФПС було зазначено, що регіональне управління є юридичною особою ^12. На підставі цього регіональні управління ФПС отримали можливість зареєструватися в якості юридичної особи в органах юстиції на місцях.

Цікаво, що Положенням про військовому окрузі ЗС РФ (1998 р) наділення військового округу (на відміну від регіонального управління ФПС Росії) статусом юридичної особи не передбачено ^13.

Таким чином, перелік військових організацій, що пройшли в установленому порядку державну реєстрацію як юридичної особи, на сьогоднішній день суворо обмежений. Інші ж військові частини, на наш погляд, не можуть виступати в цивільному обороті від свого імені, тому що на підставі п.3 ст.49 ЦК України (як уже говорилося вище) правоздатність юридичної особи (здатність мати цивільні права і нести обов'язки) виникає у момент його створення (тобто в момент державної реєстрації (п.2 ст.51)). Таким чином, представляється можливим зробити висновок про те, що військові частини, укладаючи численні угоди, власне кажучи, не мають на це права.

Здавалося б - що може бути простіше - зареєструвати військові організації як юридичних осіб і все. Але тут виникає нова проблема: а які, власне кажучи, організації повинні бути визнані юридичними особами - самі федеральні органи виконавчої влади (Міноборони Росії, ФПС Росії та ін) і підпорядковані їм військові частини або тільки військові частини, а може тільки самі відомства?

На невирішеність до сьогоднішнього дня цього питання і на його актуальність вказує у своєму дослідженні Я.А. Гейвандов (1999 р): "Необхідно визначити, які саме військові підрозділи можуть отримати статус юридичної особи ... Статусом юридичної особи у формі державної установи доцільно наділити Міністерство оборони РФ, інші міністерства та відомства РФ, в яких передбачена військова служба, а також види Збройних Сил РФ, військові округи, флоту, армії, флотилії, дивізії, корпуси і бригади ^"14. Разом з тим у цьому ж дослідженні, кількома сторінками раніше Я.А. Гейвандов приходить до висновку, що "немає підстав наділяти всі війська, військові формування та конкретні військові частини правом самостійної участі в цивільних правовідносинах. Всі питання цивільно-правового характеру, пов'язані з витрачанням державних бюджетних коштів в інтересах забезпечення національної безпеки, має вирішувати держава в особі уповноважених державних органів (Міноборони РФ, МВС Росії, МНС Росії тощо) ^"15. А ще вище він пропонує інший варіант вирішення зазначеної проблеми: "саме Російську Федерацію слід було б визнавати суб'єктом цивільних правовідносин, що виникають у процесі забезпечення оборони країни, і покладати на неї відповідні права, обов'язки і відповідальність" ^16.

Таким чином, питання про те, які саме військові організації є (або повинні бути визнані) юридичними особами до цих пір залишається відкритим. Разом з тим, як вже зазначалося вище, чітке визначення правосуб'єктності військових організацій має не тільки теоретичне, а й величезне практичне значення.

Для того щоб розібратися в цивільної правосуб'єктності військових організацій, представляється необхідним розглянути ці організації з точки зору їх відповідності ознаками юридичної особи.

Одним з таких ознак є організаційна єдність і організаційна автономія.

Як вже зазначалося в попередньому розділі, аналіз поняття внутрішнє організаційне єдність організації дозволяє виявити такі характерні риси цього явища:

1. Наявність загальних цілей членів організації.

2. Завдання організації розподіляються серед різних позицій у ній, як офіційні обов'язки посадових осіб.

3. Ієрархічна структура влади, в якій кожна посадова особа відповідальна перед вищестоящими і має в своєму розпорядженні владою над тими, хто перебуває нижче від нього.

4. Наявність системи внутрішніх норм і правил.

5. У відносинах з "зовнішнім світом" у справах організації посадові особи виступають від імені організації.

Організаційна єдність військових відомств у цілому і підпорядкованих їм військових орагнізацій окремо закріплено у військових статутах, інших правових актах. Таким чином, відповідність будь-якої військової структури (від відділення до міністерства) ознакою організаційна єдність не викликає сумнівів.

Разом з тим, як уже зазначалося в попередньому розділі, для того, щоб організація відповідала статусу (і сутності) юридичної особи, одного організаційної єдності недостатньо - вкрай важлива ще й організаційна автономність, як абсолютно необхідна умова самостійності і юридичної рівності сторін. Як випливає із самої суті цивільних правовідносин, суб'єктом їх повинні бути організації самостійні і юридично рівні між собою. Так, наприклад, на думку авторів одного з підручників з цивільного права: "... жодна зі сторін в цивільному правовідношенні не може зумовлювати поведінку іншої сторони тільки з займаного нею у правовідносинах положення, як це має місце, наприклад, в адміністративному правовідносинах" ¹⁷ .

Таким чином, розглядаючи військову організацію як юридичної особи, представляється важливим проаналізувати, наскільки вона автономна в своїй діяльності при виступі в цивільному обороті, так як саме автономія, певна незалежність організації дозволить їй стати справді самостійним суб'єктом тих чи інших відносин, у тому числі і цивільно-правових.

Як показує аналіз нормативних актів, що регламентують організацію господарської діяльності військових організацій ФПС Росії, виступ їх у цивільному обороті здійснюється під контролем і керівництвом вищестоящих органів ФПС Росії. Зокрема органи матеріального забезпечення ФПС Росії здійснюють організаційно-методичне керівництво органами матеріального забезпечення (підрозділами) прикордонних округів, груп, частин центрального підпорядкування ФПС Росії за напрямками діяльності ^18.

Ще одним підтвердженням відсутності автономності військових організацій ФПС Росії, на наш погляд, є те, що "порядок розподілу фінансових коштів відповідно до кошторису витрат і порядок забезпечення цими засобами органів і військ ФПС Росії, а також повноваження посадових осіб органів і військ ФПС Росії по витрачанню фінансових коштів встановлюються директором ФПС Росії ^"19.

Порядок укладення організаціями ФПС Росії цивільно-правових договорів, регламентований наказами директора ФПС Росії, також дозволяє зробити висновок про відсутність автономності в господарській діяльності цих організацій (навіть у разі формального виступу їх у цивільному обороті від свого імені). Так, наприклад, підписання договорів (крім договорів, які передбачають оплату за фактом поставки та договорів з підприємствами-монополістами) необхідно проводити за погодженням (протягом 10 днів) з Управлінням власної безпеки, Фінансово-економічним управлінням, Військовою прокуратурою ФПС Росії, службами (відділами ) власної безпеки, фінансовими органами та органами Військової прокуратури на місцях ^20.

Замовнику укладання договорів на постачання продукції поза планом наказано "здійснювати, як виняток, на підставі письмового дозволу:

в апараті ФПС Росії, в тому числі по частинах і установам центрального підпорядкування - заступників директора ФПС Росії по напрямках діяльності;

в органах і військах ФПС Росії - командувача прикордонним округом (групою військ) ^"21.

Фінансово-економічному управлінню та фінансовим органам на місцях пропонується "в 3-денний строк розглядати проекти договорів, що укладаються на предмет їх забезпечення грошовими коштами, а також обгрунтованості ціни договорів" ^22.

Крім того, про обмеження свободи у визначенні умов договору може свідчити припис структурному підрозділу-замовнику "узгодження з постачальниками договірних цін на продукцію (роботи і послуги) передбачати на рівні не вище середньоринкових цін (за умови подання цих цін Мінекономіки Росії), що діють у відповідних суб'єктах Російської Федерації ^"23.

Аналіз наказів директора ФПС Росії від 11 червня 1997 р. № 402 "Про організацію закупівлі товарів, робіт, послуг для Федеральної прикордонної служби Російської Федерації", від 18 березня 1998 р. № 124 "Про тимчасовий порядок взаєморозрахунків при організації торгово-побутового обслуговування органів і військ ФПС Росії "та цілого ряду інших також дозволяє зробити висновок про жорсткої регламентації вищим командуванням господарської діяльності військових організацій ФПС Росії при виступі останніх у цивільному обороті.

Таким чином, навіть виступаючи в цивільному обороті від свого імені, структурні підрозділи змушені узгоджувати свої дії та укладені договори з вищим командуванням, а сам порядок укладання договорів (часто і їх умови) жорстко регламентований відомчими наказами та інструкціями.

Крім того, контент-аналіз відомчих правових актів не дозволяє робити висновок про відносини між військовими організаціями ФПС Росії усередині самого відомства, як між рівними самостійними учасниками цивільних правовідносин. Так, наприклад, "виконання робіт в інтересах ФПС Росії, органів і військ ФПС Росії і надання їм послуг здійснюється в порядку, що встановлюється директором ФПС Росії" ^24. Ні про які цивільних правовідносинах при цьому мова не йде. Разом з тим відносини з підприємствами військторгу Міноборони Росії відповідно до вимог Наказу директора ФПС Росії від 18 березня 1998 р. № 124 "Про тимчасовий порядок взаєморозрахунків при організації торгово-побутового обслуговування органів і військ ФПС Росії" повинні будуватися на підставі договорів.

Таким чином, на основі аналізу цілого ряду правових актів можна зробити висновок про фактичну відсутність у структурних підрозділів ФПС організаційної автономності при їх вступі у цивільні правовідносини.

Одним з найважливіших факторів, що визначають громадянську правосуб'єктність організації, є правовий режим майна, що обумовлює майнову відокремленість юридичної особи. Як вже було показано в першому розділі, саме майнова відособленість організації має визначальне значення при визначенні цивільно-правового статусу організації.

У цьому відношенні представляється показовим лист Міністерства юстиції від 23 червня 1997 р. № 07-02-917-97, підписаний першим заступником Міністра юстиції Г.В. Куликовим. У листі повідомлялося про відмову в реєстрації наказу директора ФПС РФ від 06.01.97 № 3 "Про затвердження Положення про Управління замовлень озброєння та техніки ФПС Росії", "у зв'язку з тим, що, на думку Мін'юсту," документ не потребує реєстрації, тому що носить внутрішньовідомчий характер.

Разом з тим абзац другий пункту 1.5 Положення, що встановлює, що управління є юридичною особою, слід виключити, так як він не відповідає статті 48 Цивільного кодексу Російської Федерації, що визначає поняття юридичної особи ^"25.

Пізніше співробітник Мін'юсту, що відповідає за реєстрацію, роз'яснив, що Положення про це управління не було зареєстровано, тому що створюване Управління не відповідає ознакою майнової відокремленості юридичної особи. Дійсно, у Положенні нічого не говориться про майно, що закріплюються за Управлінням. Разом з тим пунктом 5.2. Положення передбачено, що начальник Управління є розпорядником кредитів другого ступеня.

Відповідно до раніше діючим законодавством для визнання за держбюджетними організаціями цивільної правоздатності вони повинні були відповідати, крім інших ознак юридичної особи, двом додатковим умовам:

мати самостійний кошторис;

керівник такої організації повинен був мати права розпорядника кредитів (ч.3 ст.11 Основ, ч.3 ст.24 ЦК України).

На думку А. Беспалова, наявність цих умов у держбюджетних організацій "становить той ознака юридичної особи, який іменується відокремленим майном" ^26.

Разом з тим раніше, як відзначав А. Беспалов, "Положення про фінансовому господарстві військової частини та інші нормативні акти органів військового управління не називають командирів військових частин розпорядниками кредитів" ^27, внаслідок чого йому доводилося виводити самостійність правоздатності військових частин як юридичної особи зі сформованої практики їх господарської діяльності, тобто по суті - із звичаїв ділового обороту: "... може скластися враження, що військові частини як організації, що перебувають на державному бюджеті, позбавлені однієї з умов, встановлених законодавством, для визнання їх юридичними особами. Однак практика свідчить про те, що військові частини є самостійними учасниками цивільних правовідносин, вони вступають в господарські відносини з постачань матеріальних засобів, надання послуг, виконання робіт, оформляючи ці відносини договорами ^"28.

В даний час цілим рядом нормативних актів вже передбачено, що командири можуть бути розпорядниками кредитів ^29.

Разом з тим сучасне російське законодавство не розглядає наявність прав розпорядника кредитів (або асигнувань) у керівника організації як ознаки наявності самостійної правосуб'єктності такої організації. Таким чином, представляється доцільним проаналізувати майнову відокремленість військової організації на підставі чинного цивільного законодавства.

Розглядаючи правове положення майна військової частини, важливо точно визначити її організаційно-правову форму. ГК РФ чітко визначає перелік можливих організаційно-правових форм юридичних осіб. Оскільки ні Кодексом, ні іншим законом такої організаційно-правової форми, як військова частина, не передбачено, найбільш оптимальної організаційно-правовою формою для військової частини, мабуть, слід визнати фінансується власником установа (крім різних військових заводів і подібних до них унітарних підприємств). Отже, відповідно до чинного цивільного законодавства Росії, майно за ними закріплюється на праві оперативного управління (власником цього майна залишається держава - п.2 ст.48 ГК РФ). Саме такий підхід ми бачимо, наприклад, у постановах Президії ВАС РФ ^30.

На перший погляд питання про правове становище майна військових організацій здається простим. Разом з тим у такому випадку стає не зовсім зрозумілим, як повинні будуватися майнові відносини військових частин та їх вищестоящих структурних підрозділів. Які права мають ці вищих структур щодо майна підпорядкованих їм військових частин? Яким чином повинні будуватися майнові правовідносини між військовими частинами ФПС Росії одного рівня (наприклад, між прикордонними загонами) і між військовими частинами різних відомств (наприклад, між прикордонним загоном і мотострілецької дивізії)? Для того щоб відповісти на ці питання і максимально чітко визначити правове становище військових організацій і режим їх майна, необхідно проаналізувати правовий режим майна не окремої військової частини (як у постанові Президії ВАС РФ від 21 квітня 1998 року № 6068/97), а всієї системи військових частин у рамках окремо взятого федерального органу виконавчої влади (у нашому випадку - ФПС Росії).

Але, перш за все, є важливим уважно розглянути особливості права оперативного управління.

На відміну від минулих років, в даний час поняття "право оперативного управління" визначено досить чітко, і якщо раніше деякими вітчизняними цивілістами висловлювалися думки про те, що установи (у тому числі і наділені владними функціями) не здатні стати носіями права оперативного управління ^31, то відповідно до чинного законодавства саме поняття "право оперативного управління" відмежоване від суміжного з ним поняття "право господарського відання", а майно, яким власник наділяє установи, закріплюються за останніми саме на праві оперативного управління. Необхідно особливо відзначити, що право оперативного управління в нинішньому його розумінні не може бути похідним інакше, як від права власності. Зі змісту п.1 ст.299 ГК РФ слід, що право оперативного управління майном виникає у установи в момент передачі йому цього майна власником, якщо інше не встановлено законом та іншими правовими актами. При цьому можливість установи права оперативного управління особою, яка не є власником майна, не передбачена. Це підтверджується ще і тим, що відповідно до чинного російського законодавства установа не має права відчужувати або іншим способом розпоряджатися закріпленим за нею майном і майном, придбаним за рахунок коштів, виділених йому за кошторисом (п.1 ст.298 ГК РФ). Таким чином, тільки власник майна може створювати юридичні особи, що наділяються правом оперативного управління на передане їм майно, а самі установи, що володіють таким майном на праві оперативного управління, передавати це ж майно будь-яким іншим організаціям уже не має права. Отже, побудова майнових "пірамід", коли держава на базі своєї власності створює установи (наприклад - ФПС Росії, Міноборони Росії тощо), наділяючи їх правом оперативного управління на відособлене для них майно, ці установи, у свою чергу, створюють інші установи (військові частини), абсолютно виключено. Аналіз вищевикладених положень дозволяє зробити висновок про те, що будь-які державні установи (і військові організації в тому числі) повинні володіти відокремленим майном незалежно один від одного. Відокремлення майна державної установи означає його повну майнову незалежність від інших юридичних осіб (і від інших державних установ у тому числі), а також відносну майнову незалежність від самого власника - держави. Отже, вищі (з адміністративної ієрархії) юридичні особи, такі, наприклад, як ФПС Росії, управління Регіонального управління ФПС Росії, не можуть мати абсолютно ніяких речових прав на майно підлеглих їм військових частин. Таким чином, у разі визнання кожної військової частини юридичною особою, це може призвести до значних труднощів в управлінні господарською діяльністю цими військовими частинами, ускладнить маневр майновими засобами ФПС Росії.

У згаданому вище постанові Президії ВАС РФ від 21 квітня 1998 року № 6068/97 був зроблений висновок про те, що "КЕУ ³² міста Москви ... відповідно до встановлених Положенням ³³ цілями його діяльності та завданнями власника здійснює право володіння, користування і розпорядження закріпленим за ним майном, фінансуючи квартирно-експлуатаційні витрати, капітальне будівництво та капітальний ремонт включених до плану об'єктів (п. 19, глави XIII і XIV Положення) ". Даний висновок видається не зовсім обгрунтованим. Виходячи з сутності права оперативного управління та положення КЕУ в системі Міноборони Росії, власником майна є держава, а право оперативного управління цим майном має Міністерство оборони, а не КЕУ міста Москви. При цьому зазначена у Постанові Президії ВАС РФ і в Положенні про КЕС "право володіння, користування і розпорядження закріпленим за нею майном" здійснюється цією організацією не від свого імені, а від імені Міноборони Росії. КЕУ міста Москви, таким чином, виступає в цивільному обороті на правах філії Міноборони Росії. Підтвердженням такого правового положення КЕУ та зазначеного режиму майна, на наш погляд, можуть служити численні розпорядження Уряду Росії про передачу закріплених за військовими частинами об'єктів комунально-побутового призначення в муніципальну власність. Так, наприклад, Розпорядження Уряду Росії (узгоджене з Міноборони Росії) про передачу в муніципальну власність перебувають у федеральній власності об'єктів комунально-побутового призначення військового містечка "Селище Сертолово" КЕУ Ленінградського військового округу, наказувало "Мингосимущества Росії спільно з Міноборони Росії і органом місцевого самоврядування ... забезпечити передачу в установленому порядку зазначених об'єктів у муніципальну власність ^"34.

Аналогічні формулювання містяться і в інших розпорядженнях Уряду Росії про передачу з федеральної в муніципальну власність об'єктів комунально-побутового призначення, закріплених за військовими частинами ^35.

На наш погляд, зазначені формулювання свідчать про те, як будуються майнові відносини між власником - державою (в особі його представників - Уряду РФ і Мингосимущества Росії) і військовими організаціями (Міноборони Росії і військовими частинами). Власник приймає рішення про вилучення зазначених об'єктів права оперативного управління, закріплених за Міноборони Росії, розглядаючи його, мабуть (відповідно до п. 1 статті 296 ДК РФ), як зайве для Міноборони Росії. При цьому питання передачі, як ми бачимо з формулювань Розпорядження, узгоджується з Міноборони, а не з КЕУ і не з військовими частинами, на балансі яких знаходяться ці об'єкти. Вказівка ​​"забезпечити передачу в установленому порядку зазначених об'єктів у муніципальну власність" Уряд віддає також не конкретним військовим частинам або КЕУ, а Міністерству оборони Росії. На наш погляд, це переконливо свідчить про те, що в дійсності суб'єктом права оперативного управління є не КЕУ і не військові частини, а саме Міноборони Росії.

У зв'язку з вищевикладеним, слід також звернути увагу на необхідність відокремлення конкретного майна юридичної особи та його чіткого відмежування від майна інших юридичних осіб. У цьому відношенні представляється показовим одне з арбітражних справ.