ПОВОЛЖСКАЯ АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ

Муніципальний менеджмент

Предмет: Місцеве самоврядування

Курсова робота

Тема:
Практика взаємодії районних та окружних органів влади
Виконала:
студентка
заочного відділення
спеціальності 0610
5 курсу 2 групи
Іонова О. Є.
Перевірила:
Ракевіч І. В.

Саратов 2000

ЗМІСТ

	стор
Введення	3
1. Поняття системи місцевого самоврядування	4
2. Проблеми взаємодії та шляхи подолання розбіжностей між районними та окружними органами влади	9
3. Регіональні асоціації та спілки органів місцевого самоврядування	16
Висновок	20
Список використаної літератури	21

ВСТУП
У системі управління Росії важлива економічна і соціально-політична роль належить органам місцевого самоврядування.
Місцеве самоврядування в Росії має давню історію. Земські установи існували з середини XIX століття. У їх віданні були управління майном, капіталами, грошовими зборами та благодійними закладами земств, пристрій і зміст земських будівель, шляхів сполучення, забезпечення продовольством, розвиток місцевої торгівлі і промисловості, піклування народної освіти та охорони здоров'я, військове і цивільне управління. "Земським становищем" (1864 р.) земська і міська влада була відділена від державної.
Саме на місцеве самоврядування покладено найбільш складні завдання, пов'язані з практичним здійсненням значної частини соціально-економічних заходів держави.
Органи місцевого самоврядування не тільки самостійно забезпечують діяльність широкого діапазону господарських та соціальних служб, а й використовуються в якості об'єкта і провідника соціально-економічної політики федерального уряду і адміністрації регіонів, що перетворює місцеве управління в інтегровану частину всього державного механізму. У цілому в цей час в РФ на частку місцевих органів влади припадає основна частина кінцевих цивільних витрат держави.
Роль місцевого самоврядування дуже висока і в силу виконання ними основного обсягу практичної діяльності з охорони правопорядку. Винятково велике значення місцевих органів і як інструменту забезпечення політико-ідеологічного впливу на громадян, оскільки вони являють собою самий розгалужений і численний за складом виборних посад і посад ешелон системи народ - представництва, використовуваний для створення в країні певного політичного та ідеологічного клімату і для формування у широких мас населення думки про свободи і демократії.
Важливим показником ролі і призначення місцевих органів влади у всій соціальній системі служить той факт, що на цьому рівні управління зайнята значна маса працівників муніципальних служб.
Разом з тим у процесі своєї діяльності органи місцевого самоврядування тісно взаємодіють з органами державної влади, і, перш за все, з органами регіонального управління, якими в РФ є в першу чергу органи державної влади суб'єктів федерації. Інколи досить важко провести грань між органами місцевого самоврядування та органами регіонального управління навіть в теорії. Тим більше виникають конфлікти і різного роду непорозуміння у практичній діяльності владних структур. Проблемам взаємодії муніципальної та окружної влади і буде присвячено це есе.

1. ПОНЯТТЯ СИСТЕМИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Законодавчою основою місцевого самоврядування є Конституція і закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" (зі змінами від 22 квітня 1996 р.). Закон ввів поняття "муніципальне утворення" - міське, сільське поселення чи інша територія, де діє місцеве самоврядування. Це знадобилося тому, що в суб'єктах Федерації стали використовуватися історичні і національні найменування територій і населених пунктів (повіт, волость та ін.) Типи муніципальних утворень і їх назви встановлюються законами суб'єктів Федерації.
Згідно з Конституцією межі територій, де реалізується місцеве самоврядування, встановлюються тільки з урахуванням думки живе там населення. Іншими словами, жителі самі повинні вирішувати, чи буде адміністрація невеликого міста (селища) підзвітна їм або мера (старосту) стане призначати районна адміністрація.
Під час ухвалення закону передбачалося, що вся Росія, подібно до європейських країнах та США, покриється муніципальними утвореннями. Однак низька громадянська активність росіян дозволила місцевим елітам, зорієнтованим на збереження колишньої адміністративно-командної вертикалі, провести на референдумах рішення, за яким муніципальним освітою ставав, як правило, район. Райони зберегли "васальну" залежність від державної влади суб'єкта Федерації. Призначувані нею голови сільських та селищних адміністрацій опинилися непідзвітні жителям. Місцева влада ще більше віддалилася від народу.
Органи місцевого самоврядування згідно із законом відокремлені від органів державної влади Федерації і його суб'єкта, на території якого реалізується самоврядування. Влада суб'єкта не вправі втручатися у справи самоврядування, можуть встановлювати лише загальні принципи його організації. Мешканці мають право самі, без приписів, визначати структуру органів місцевого самоврядування, безпосередньо або через представницькі органи приймати положення (статути) муніципального освіти та інші нормативні акти, що регулюють процедуру і порядок скликання сходів, зборів і т.п.
Згідно з Конституцією органи місцевого самоврядування володіють, користуються і розпоряджаються муніципальної власністю, формують, затверджують і виконують місцевий бюджет, встановлюють місцеві податки і збори, охороняють громадський порядок. Їм гарантується право на судовий захист і на компенсацію витрат, що виникли внаслідок рішень органів державної влади або обмеження прав місцевого самоврядування. Але суди, як правило, постають не на їхній бік.
Пряма вказівка ​​закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування" на те, що у федеральному бюджеті і бюджетах суб'єктів Федерації мають передбачатися кошти для реалізації муніципальними органами своїх повноважень, часто ігнорується. Включаються до федерального бюджету витрати на утримання житлового фонду та об'єктів соціальної сфери, переданих у ведення органів місцевого самоврядування, можна розглядати лише в якості фінансового забезпечення колишньої державної власності.
Регіональні закони про місцеве самоврядування по-різному визначають його рівні. У одних мова йде тільки про великі міста і сільських районах (Уляновська область), а селища, села, групи сіл, малі міста вважаються підрозділами районних адміністрацій. Інша крайність (Башкортостан, Татарстан) - великі міста та сільські райони не відносяться до самоврядним одиницям, там діють органи державної влади, самоврядування ж організується в малих містах, селищах і селах.
Влада суб'єктів Федерації нерідко позбавляють органи місцевого самоврядування деяких повноважень. Так, губернатор Свердловської області перепідпорядкував окружним територіальним органам державної (виконавчої) влади відділи соціального захисту населення (колишні соцзабези), органи, реєструючі підприємницьку діяльність, загси, адміністративні та спостережні комісії.
Суб'єкти Федерації розробляють модельні статути органів самоврядування та порядок їх реєстрації. У деяких регіонах статути стверджує регіональна адміністрація, що дозволяє їй впливати на їх зміст і навіть відходити від вимог федерального законодавства. Наприклад, в Московській області прийнятий закон "Про загальні принципи формування, управління і розпорядження муніципальної власністю", де врегульовано порядок передачі обласної власності в муніципальну. Разом з тим відчуження муніципальної власності передбачено в порядку, встановленому обласним законом. Це не відповідає федеральному закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування", згідно з яким бюджетні кошти, об'єкти власності ні за яких обставин не повинні відчужуватися органами влади суб'єктів Федерації.
Органи місцевого самоврядування. Органами місцевого самоврядування в містах, сільських поселеннях, інших населених пунктах є збори представників (дума, муніципальний комітет і др.), голова місцевого самоврядування (голова адміністрації, мер, староста та ін), які обираються строком на два роки . На територіях кількох міських чи сільських поселень може бути створений єдиний орган. Федеральне законодавство встановлює лише загальну, принципову схему організації місцевого самоврядування, а конкретизують її влади суб'єктів Федерації з урахуванням місцевих традицій.
Мешканці міських і сільських поселень з чисельністю населення до 5 тис. людина має право обирати главу місцевого самоврядування або управлятися без виборної особи - безпосередньо через збори (сходи); при чисельності населення від 5 до 50 тис. обирати главу місцевого самоврядування (главу адміністрації) та збори представників; понад 50 тис. - голову адміністрації і збори представників. Жителі міст, які мають поділ на райони, округи і т.д., можуть обирати голову адміністрації і збори представників, жителі районів - голову адміністрації району або сформувати орган з представників місцевого самоврядування міських і сільських поселень, хоча закон не зобов'язує це робити, чим активно користуються влади суб'єктів Федерації.
Виборний представницький орган місцевого самоврядування за пропозицією адміністрації стверджує місцевий бюджет, вводить або скасовує місцеві податки і збори, а також приймає положення (статут) про місцеве самоврядування, контролює діяльність глави місцевого самоврядування. Відповідно до Указу Президента РФ "Про державні гарантії місцевого самоврядування" від 22 грудня 1993 р. № 2265 перелік повноважень цього представницького органу є вичерпним. Інші повноваження, передбачені законом, реалізує місцева адміністрація. Указом встановлено, що глава адміністрації має право виносити на референдум проект положення (статуту) про місцеве самоврядування, головувати на засіданнях представницького органу, управляти муніципальним господарством, розпоряджатися майном і об'єктами муніципальної власності, розробляти місцевий бюджет, забезпечувати його виконання, бути членом представницького органу місцевого самоврядування .
Всі делеговані населенням місцевому самоврядуванню повноваження реалізує представницький орган або виборна посадова особа, яке громадяни контролюють самі (через сходи) або створивши спеціальну структуру. Можливий і змішаний варіант, коли населення обирає і представницький орган, і главу муніципального освіти, повноваження між якими поділені приблизно так: перший приймає рішення, що мають обов'язкову силу, в тому числі з управління муніципальними фінансами, регламентує управління господарством, володіє правом подолання вето глави муніципального освіти на своє рішення (дві третини голосів). Глава муніципального освіти управляє муніципальним господарством, формує виконавчі органи, призначає відповідних посадових осіб, має право вето на рішення представницького органу.
Практика показує, що така модель ефективна у великих містах. Коли до неї вдаються малі міста, не виключені конфлікти між мером і представницьким органом у силу малої чисельності депутатів і природного прагнення того й іншого зосередити в своїх руках всю повноту влади. Для малих і середніх міст, великих сільських поселень краще, щоб представницький орган мав усі повноваження місцевого самоврядування, формував виконавчі структури, обирав або призначав посадових осіб.
У невеликих муніципальних утвореннях (сільських поселеннях), де коло вирішуваних питань місцевого значення незначний, представницькі та виконавчі повноваження можуть бути зосереджені в одних руках - у виборного посадової особи (старости). Але населення повинно мати право вирішувати найбільш принципові питання і контролювати старосту, який керує виконавчим органом, періодично звітує перед населенням і може звільнятися з посади рішенням сільського сходу чи сільського референдуму.
З конституційної точки зору місцеве самоврядування становить частина органів управління регіонів, оскільки їх повноваження виходять від регіонів. Поняття «регіон» походить від лат. regio - область, район. Регіональне управління - діяльність регіональних органів влади, спрямована на створення найбільш сприятливих умов для населення [1]. Найбільш чітко регіональне управління простежується в рамках суб'єкта РФ.
Основи взаємовідносин між місцевими органами і суб'єктами РФ склалися відповідно до доктрини, що місцеві органи черпають свої повноваження у законодавчих зборів суб'єкта, тобто вони створюються на основі законодавства суб'єкта і володіють правами, визначеними цим законодавством. Проте місцеві влади мають у своєму розпорядженні певним рівнем самостійності.
Органи місцевого самоврядування поділяються на органи загальної компетенції, тобто місцеві влади, які мають повноваження здійснювати безліч функцій і вирішувати різні питання місцевого значення, і органи спеціального призначення (функціональні), що створюються для виконання якої-небудь однієї або більшої кількості функцій.
Даючи загальну оцінку системі місцевого самоврядування з точки зору її організації, можна з повною визначеністю стверджувати, що вона є однією з найскладніших [2]. Перш за все звертає на себе увагу дуже велика кількість адміністративно-територіальних одиниць, в масштабах яких створюється місцеве самоврядування.
Інша характерна риса місцевого самоврядування - це надзвичайна різноманітність його організаційних форм і відсутність яких-небудь єдиних для всієї країни, суворо встановлених принципів адміністративно-територіального поділу, формування і функціонування місцевих органів. Це багато в чому пояснюється тим, що питання організації місцевого самоврядування знаходяться в компетенції регіонів і кожен з них самостійно і без будь-якого узгодження з іншими суб'єктами визначають юридичний статус, форми, повноваження і територіальні межі місцевих органів.
Проблема місцевого самоврядування є однією з найактуальніших в сучасній реформованої Росії в умовах переходу від тоталітаризму до демократії. Можна виділити чотири аспекти даної проблеми, які зумовлюють її актуальність і викликають до неї підвищений інтерес.
Перший аспект. Місцеве самоврядування - основоположний принцип здійснення влади в суспільстві та державі, який, поряд з принципом поділу влади, визначає систему управління демократичної правової держави.
Не може бути демократичної держави без місцевого самоврядування. Саме тут, на нижніх поверхах державної піраміди, держава стає «своїм», доступним для кожного громадянина, оскільки будується на трьох підставах - самоорганізації, самостійності, самовідповідальності [3].
Місцеве самоврядування становить одну з основ конституційного ладу РФ, форму здійснення належить народу влади. Права громадянина на участь у вирішенні питань місцевого самоврядування є необхідними рисами демократичного суспільства і визнані всіма державами - членами Європейської Ради, який 15 жовтня 1985 прийняв «Європейську хартію місцевого самоврядування».
Другий аспект. Місцеве самоврядування - це право громадян, населення даної території на самостійне завідування місцевими справами.
Зараз у регіонах багато чого зрозуміли, що поставлене завдання відродити Росію не вирішить держава, навіть якщо їм будуть керувати реформатори типу Сперанського і Столипіна, її може вирішити тільки народ через низову самоорганізацію, місцеве самоврядування, особисту і групову самодіяльність [4]. Тільки тоді, коли ми зможемо впливати на умови життя в своєму будинку, у своєму мікрорайоні, своєму місті, ми зможемо впливати на стан справ в РФ, а отже, станемо громадянами демократичного суспільства.

Повноваження ж органів державної влади суб'єктів РФ у сфері місцевого самоврядування полягає в: прийняття та зміну законів суб'єктів РФ про місцеве самоврядування, контроль за їх дотриманням; забезпеченні відповідності законів суб'єктів РФ про місцеве самоврядування Конституції РФ і законам РФ; регулюванні порядку передачі і передача об'єктів власності суб'єктів РФ в муніципальну власність; регулювання відносин між бюджетами суб'єктів РФ і місцевими бюджетами; забезпеченні збалансованості мінімальних місцевих бюджетів на основі нормативів мінімальної бюджетної забезпеченості; наділення органів місцевого самоврядування законом окремими повноваженнями суб'єктів РФ, передачі матеріальних і фінансових коштів, необхідних для здійснення переданих повноважень, контроль за їх реалізацією; прийняття регіональних програм розвитку місцевого самоврядування; забезпечення гарантій фінансової самостійності місцевого самоврядування; забезпечення державних мінімальних соціальних стандартів; встановлення і зміну порядку освіти, об'єднання, перетворення або знищення муніципальних утворень, встановлення і зміна їх меж і найменувань; компенсації місцевому самоврядуванню додаткових витрат, що виникли внаслідок рішень, прийнятих органами державної влади суб'єктів РФ, регулюванні законами відповідно до цього Закону особливостей організації місцевого самоврядування з урахуванням історичних та інших місцевих традицій; законодавство про муніципальну службу; прийняття та зміну законів суб'єктів РФ про адміністративні правопорушення за питань, пов'язаних із здійсненням місцевого самоврядування; встановлення порядку реєстрації статутів муніципальних утворень [18].
Звичайно, при розгляді взаємодій органів державної влади з органами місцевого самоврядування, можливе виділення і інших функцій і варіантів їх систематизації.
З наведеного переліку видно, що сенс місцевого самоврядування полягає в особливому способі децентралізації державного управління [19]. Звідси і випливає статус органів місцевого самоврядування як органів влади не державної, але публічною.
Однак, органи місцевого самоврядування можуть реалізовувати в межах своєї компетенції не тільки питання місцевого значення, а й, у передбачених законом, випадках окремі питання державного значення. Таке право їм надано п. 1 ст. 6 федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування РФ» від 28 серпня 1995 р. № 154-ФЗ. Ця норма конкретизується в регіональних нормативних актах. Так, ст. 6 Закону Саратовської області «Про порядок наділення органів місцевого самоврядування Саратовської області окремими державними повноваженнями» від 30 січня 1998 р. № 2-ЗСО встановлює, що органам місцевого самоврядування можуть бути передані будь-які державні повноваження за винятком повноважень: віднесених до сфери спільного ведення РФ і Саратовської області відповідно до Конституції РФ, переданих Саратовської області на підставі договорів з РФ або іншими суб'єктами РФ; віднесених законами Саратовської області до виключної компетенції Саратовської обласної Думи, Губернатора, Уряду області. Губернатор області та Уряд області реалізують свої ініціативи з передачі державних повноважень органам місцевого самоврядування шляхом направлення в обласну Думу проекту закону. Проект закону має бути погоджено з відповідними органами місцевого самоврядування. У разі виникнення розбіжностей щодо проекту закону для їх усунення створюється погоджувальна комісія з представників Уряду області та органів місцевого самоврядування. Органи місцевого самоврядування реалізують ініціативи щодо наділення державними повноваженнями за допомогою звернення до Уряду області. Влада області на підставі звернення органів місцевого самоврядування готує проект закону і вносить його в обласну Думу.
З питанням про передачу органам місцевого самоврядування окремих державних повноважень тісно пов'язане питання про фінансування органів місцевого самоврядування. Як відомо, в даний час органи місцевого самоврядування не дивлячись на ряд законів, спрямованих на гарантування їх фінансової основи, залежні від державних і, перш за все регіональних органів влади [20]. Стаття 11 вищевказаного закону Саратовської області гарантує органам місцевого самоврядування матеріально-фінансову забезпеченість переданих їм повноважень. Однак, так буває далеко не завжди. Як зазначає В.Г. Пансков, на практиці часто зустрічається ситуація, коли державні органи передають місцевій владі окремі державні повноваження, але не фінансують їх. У зв'язку з цим він пропонує закріпити в законі «Про загальні принципи місцевого самоврядування в РФ» право місцевих органів влади не приймати від державних органів повноваження, якщо вони реально не фінансуються [21].
Як відомо, російське суспільство і держава переживають нині складний процес реформування, переходу до нового якісного стану. Ті основи і принципи політичної, економічної і духовної організації суспільства, які виступають одночасно передумовами і основами розвитку місцевого самоврядування, самі потребують підтримки і зміцнення. Це можливо лише на шляху формування демократичної, правової держави, що визначає перспективу суспільного розвитку. Особливе значення має організація системи федерально-регіональних відносин. У Росії практично вся система політичних і економічних зв'язків центральних і територіальних органів державного управління зводиться до федерально-регіональним відносин. Законодавство Росії фактично не допускає федеральний уряд до встановлення прямих зв'язків з місцевими самоврядними владою, вважаючи діяльність останніх сферою виключно регіональної юрисдикції.
Прогресуюче розширення в останні роки бюджетно-фінансових, адміністративних та політичних можливостей суб'єктів РФ призвело до того, що в даний час основна частина загальнонаціональних (федеральних) соціально-економічних програм формується і реалізується за безпосередньої участі республіканських крайових, обласних адміністрацій. Фактично в усіх сферах внутрішньої політики федеральний уряд вимушено влаштовувати офіційні наради, консультації і дискусії з регіонами. Це призвело до необхідності створення складного і розгалуженого організаційного механізму федерально-регіональних зв'язків, що охоплює всі рівні і ланки федерального і регіонального виконавчого апарату і безліч конкретних сфер і напрямок державної соціально-економічної політики.
Основними елементами цього механізму є різноманітні федерально-регіональні конференції, наради, комітети, комісії, ради робочі групи, що розрізняються своїми цілями, функціями, компетенціями, рівнем і складом учасників, характером прийнятих рішень, регулярністю роботи і т.д.
З точки зору значущості обговорюваних проблем і рівня учасників дослідники в галузі управління зазвичай умовно поділяють всю сукупність федерально-регіональних нарад і органів на дві групи (політичну і адміністративну). У першу групу включаються конференції, наради, засідання, в яких бере участь політичне керівництво федерального і регіональних адміністрацій (урядів). У другу групу - комісії, ради та робочі групи, які складаються з адміністративних керівників.
Діяльність верхнього політичного рівня системи колективної федерально-регіональної координації підтримується і доповнюється роботою численних нарад, комісій і робочих груп на адміністративному рівні управління. Деякі з них спеціально призначаються для попереднього опрацювання питань, що підлягають обговоренню на федеральному рівні, а також для експертно-технічного обслуговування роботи останніх. Інші ж мають відносно самостійне призначення і функції.
Причому серед цієї групи переважають такі, в яких беруть участь представники не всіх регіонів, а лише якого-небудь одного або кількох сусідніх регіонів, з якими федеральні відомства розробляють і здійснюють спільні регіонально-орієнтовані програми. При цьому для кожної конкретної програми створюється своя особлива система координації та спільного управління, пристосована до специфіки програми і складу її учасників. За допомогою такого підходу до управління державними програмами федеральний уряд намагається проводити більш гнучку та диверсифіковану економічну і соціальну політику по окремих регіонах. Однак подібна практика викликає велике дроблення адміністративного механізму федерально-регіональної координації і швидке зростання «міжурядової бюрократії», що послаблює можливість здійснення ефективного політичного контролю над всією системою федерально-регіональних відносин. Деякі дослідники вважають навіть, що бюрократичному апарату обох рівнів влади належить центральна роль у процесі формування та здійснення міжрегіональної політики.
Неминучим наслідком розростання федерально-регіональної координаційної апарату стає й те, що він сам починає гостро страждати від нестачі координації, в результаті чого вся федерально-координаційна політика розривається на безліч розрізнених напрямів, не об'єднуються загальними довгостроковими цілями і пріоритетами.
Таким чином, у Росії в результаті безперервно розвивається процесу розширення, накладення та переплетення функцій державного регулювання, виконуваних обома рівнями влади, сформувався дуже складний, багатоланковим і багатоаспектний організаційний механізм координації взаємовідносин федерального і регіонального держапарату. З подальшим розвитком і вдосконаленням цього механізму багато державних діячів і дослідники пов'язують надії на послаблення гостроти федерально-регіональних протиріч.
3. РЕГІОНАЛЬНІ АСОЦІАЦІЇ І СПІЛКИ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
Супротивники місцевого самоврядування говорять про безконтрольності та безкарності міських і районних керівників, ніби забуваючи, що закон встановлює відповідальність муніципальних органів перед державою і процедуру припинення їх повноважень у разі порушення Конституції, федеральних і регіональних законів. У цьому разі орган державної влади суб'єкта Федерації повинен звернутися до суду з позовом про визнання невідповідності діяльності муніципалітету, його виборного посадової особи Конституції РФ, конституції (статуту) суб'єкта Федерації, федеральним або регіональним законам. Якщо суд визнає це невідповідність, законодавчий орган суб'єкта Федерації може розглянути питання про припинення повноважень представницького органу місцевого самоврядування або виборного посадової особи.
Аналогічна процедура судового розгляду у відношенні діяльності виборних органів і посадових осіб суб'єктів Федерації федеральним законодавством не передбачена. Виникає резонне питання, яка ж влада менш підконтрольна державі - місцевий чи регіональний?
За виконання своїх рішень регіональні влади запитують з муніципалітетів безпосередньо. І немає ніяких гарантій, що призначений згори адміністратор краще впорається зі своїми обов'язками або розпорядиться дотаційними коштами, ніж обраний населенням глава місцевого самоврядування.
Різкий перехід від унітарної держави до федеративного обернувся надмірною концентрацією повноважень на регіональному рівні. Цій тенденції, чреватої "розтягування" єдиної держави, пропонується протиставити місцеві спільноти, які готові стати союзниками федерального центру. Доказом тому служить різне ставлення органів місцевого самоврядування та регіональної влади до Конституції і федеральних законів. Перші завжди апелюють до загальноросійським законам, другі - до регіональних. Сильний опір місцевому самоврядуванню спостерігається в суб'єктах Федерації, керівники яких не схильні виконувати російське законодавство. Наприклад, в Удмуртії зневажені права місцевого самоврядування вдалося відновити тільки завдяки втручанню Президента РФ.
Регіональні влади часто порушують право громадян обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування, аргументуючи це тим, що населений пункт (сільський округ), в якому немає виборного органу місцевого самоврядування, не може претендувати на статус муніципального освіти. Таке твердження, на думку експертів, неправомірно, тому що:
· Після припинення в жовтні 1993 р. повноважень місцевих Рад народних депутатів відповідно до указів Президента РФ їх ​​функції перейшли до місцевих адміністрацій, керівники яких отримали статус голів місцевого самоврядування, тобто місцеве самоврядування здійснювалося повсюдно;
· Закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в РФ" не вимагає встановлювати або переглядати статус населених пунктів (міських і сільських поселень), в межах яких здійснювалося місцеве самоврядування. Він виходить з наступності права жителів муніципального освіти на місцеве самоврядування, не допускає позбавлення цього права через їхню малу чисельність, відсутність муніципальної власності або недостатності доходів місцевого бюджету.
Тим часом у процесі прийняття статутів районів чи міст населені пункти і території, де раніше здійснювалося місцеве самоврядування, без згоди населення оголошуються територіями, що не одержали статус муніципального освіти. Зміна меж територій, де реалізується самоврядування, згідно з Конституцією і цим законом можливе тільки через референдум, тому що сходи, зборів або опитування відображають думку лише частини населення.
Супротивники місцевого самоврядування затверджують: якщо немає статуту муніципального освіти, то вибори проводити не можна. Але відповідно до закону в такому випадку чисельність представницького органу повинні встановити законодавці суб'єкта Федерації або суд, якщо вони цього не зробили. Те ж відноситься до встановлення порядку і дати проведення виборів.
Навіть коли в муніципального освіти немає свого статуту та повноважного представницького органу, а влада суб'єкта Федерації затягують прийняття відповідного регіонального закону, жителі можуть обрати орган місцевого самоврядування, звернувшись до суду із заявою про призначення дати виборів. Їх права захищає закон "Про забезпечення конституційних прав громадян України обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування". Додатком до цього закону є "Тимчасове положення про проведення виборів".
Там, де державна влада не заважає, а допомагає органам місцевого самоврядування, ситуація складається непогано. Наприклад, в Новгородській області, що має давні традиції народовладдя, в муніципальну власність передано сотні підприємств, об'єктів торгівлі, громадського харчування, охорони здоров'я, культури, освіти та ін До бюджетів міст і районів зараховується значна частина федеральних податків - 25% ПДВ, 22% податку на прибуток, весь прибутковий податок з фізичних осіб, акцизи і платежі за користування природними ресурсами. До місцевих бюджетів надходить до 60% обласного податку на майно підприємств і весь податок на потреби освітніх установ. Для сільських та селищних адміністрацій придбано понад ста автомашин, виділені кошти на благоустрій населених пунктів, на матеріальну підтримку сільських старост.
Асоціації органів місцевого самоврядування. Важливим способом подолання розбіжностей між органами державної влади та місцевого самоврядування різних регіонів є створені у відповідності з законом регіональні та міжрегіональні асоціації та спілки та асоціації органів місцевого самоврядування.
Уряд РФ своєю постановою від 16 вересня 1993 затвердив «Тимчасове положення про порядок формування, реєстрації та діяльності добровільних об'єднань (асоціацій) економічної взаємодії суб'єктів Федерації органів місцевого самоврядування».
Основними завданнями об'єднань (асоціацій) згідно з п. 7 даної постанови є: створення необхідних умов для ефективної взаємодії суб'єктів Федерації в питаннях соціально-економічного розвитку територій РФ на основі об'єднання матеріально-фінансових ресурсів для проведення заходів, що становлять спільний інтерес; координація спільної діяльності суб'єктів Федерації з питань, що становлять взаємний інтерес; координація діяльності органів місцевого самоврядування з метою більш ефективного здійснення своїх прав та інтересів, виходячи з історично сформованого розселення, перспектив соціально-економічного розвитку, демографічної ситуації та інших місцевих особливостей; проведення узгоджених заходів щодо стабілізації економічного становища і соціальної захисту населення; прийняття спільних рішень з розробки та реалізації регіональних, міжрегіональних або місцевих програм і проектів з проблем, що входять до компетенції суб'єктів Федерації органів місцевого самоврядування, і створення необхідних для цього фінансових джерел і матеріальних ресурсів за рахунок використання промислового, науково-технічного потенціалу засновників об'єднань (асоціацій), а також підприємницької діяльності структур, що створюються об'єднаннями (асоціаціями) в цих цілях; взаємодію з Радою Міністрів - Урядом РФ і центральними органами федеральної виконавчої влади РФ і органами державної влади суб'єктів Федерації з питань економічної реформи, розширення можливостей суб'єктів Федерації щодо скоординованого використання їх економічних потенціалів і формування єдиного економічного простору в рамках РФ; розробка пропозицій щодо вдосконалення регіональної державної політики в РФ, розвитку різних форм національно-культурної автономії; підготовка пропозицій щодо реалізації державної політики в галузі самоврядування та комплексного розвитку регіонів з урахуванням їх національних і територіальних особливостей; підготовка пропозицій та участь у розробці проектів законодавчих актів з питань економічної реформи, удосконалення регіональної політики та системи управління державним виробничим сектором; регулярний збір оперативної інформації про хід економічної реформи в регіонах, стан та динаміку соціально-економічних і суспільно-політичних процесів в регіонах, тенденції розвитку міжнаціональних відносин, підготовка на основі інформації відповідних матеріалів, прогнозів і пропозицій; взаємодія регіонів, що входять в об'єднання (асоціацію), з центральними органами федеральної виконавчої влади на місцях; підготовка рекомендацій і здійснення разом з відповідними органами міністерств і відомств РФ на місцях, органами представницької і виконавчої влади республік у складі РФ, країв, областей, автономної області, автономних округів, міст федерального значення, органами місцевого самоврядування організаційних заходів щодо реалізації федеральних програм і проектів, а також регіональних, міжрегіональних та місцевих угод і програм; підтримка та реалізація основних напрямів державної регіональної політики, спрямованої на зміцнення державної цілісності РФ, а також протидія елементів сепаратизму, націоналізму і децентралізації системи державної влади в РФ.
Федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування РФ» (ст. 10) закріплює право муніципальних утворень з метою координації своєї діяльності, більш ефективного здійснення своїх прав та інтересів створювати об'єднання у формі асоціацій і союзів.
Муніципальні освіти об'єднуються в асоціації та спілки в особі своїх органів місцевого самоврядування. Проте слід мати на увазі, що відповідно до Закону асоціаціям і спілкам муніципальних утворень не можуть передаватися повноваження органів місцевого самоврядування. Таким чином, асоціації та спілки муніципальних утворень не здійснюють безпосередньо функцій місцевого самоврядування. Але разом з тим їх діяльність сприяє більш ефективному здійсненню завдань і функцій місцевого самоврядування.
Асоціації та спілки муніципальних утворень тісно взаємодіють з органами державної влади РФ, відстоюючи і захищаючи права місцевого самоврядування, домагаючись врахування інтересів муніципальних утворень, місцевого самоврядування при проведенні державної політики в різних сферах суспільного життя. Представники асоціацій і союзів муніципальних утворень входять до складу Ради з місцевого самоврядування при Президентові РФ.
У РФ діють різні асоціації та спілки муніципальних утворень: загальноросійські (наприклад, Союз малих міст Росії, Союз російських міст, що об'єднує великі міста - регіональні центри тощо); міжрегіональні асоціації та спілки (наприклад, асоціації міст Крайньої Півночі і Заполяр'я, асоціація міст Півдня Росії та ін); регіональні асоціації та спілки, що об'єднують муніципальні утворення, розташовані в межах суб'єкта РФ.
Об'єднання муніципальних утворень мають свої статути, органи управління (президенти, голови спілок і асоціацій, правління, ради тощо).
Засновниками об'єднань (асоціацій) є органи місцевого самоврядування. Права об'єднань (асоціацій) визначаються в межах повноважень, делегованих їм засновниками. Об'єднання (асоціації) мають права юридичної особи. Керівництво об'єднань від імені засновників правомочним представляти їх інтереси у державних та інших органах управління в межах делегованих повноважень. Вид діяльності, пайова участь і право користування кінцевими результатами в рамках об'єднання (асоціації) встановлюються установчими договорами, в яких також визначаються порядок та процедура прийняття рішень з усіх питань роботи об'єднання (асоціації).

ВИСНОВОК
Ефективність місцевого самоврядування визначається не тільки досконалістю законодавчої бази, але і його організаційними формами, а також протидією регіональних еліт, що прагнуть зосередити в своїх руках всю повноту влади. Супротивники місцевого самоврядування затверджують, що воно економічно безсило і за своєю природою не здатне бути ефективним - мовляв, раціонально управляти можуть тільки державні структури.
Але практика розвинених країн показує, що завдяки близькості до народу, індивідуальному підходу до людей органи самоврядування в межах своєї компетенції вирішують питання успішніше, ніж державні структури. Приймаючи управлінські рішення, муніципальний чиновник має справу не з абстрактними "громадянами", а з жителями конкретних будинків чи пацієнтами конкретних поліклінік. Посадові особи муніципальних утворень краще держчиновників знають місцеву ситуацію, вони більш ініціативні, отже, у них більше шансів забезпечити розвиток району, міста чи селища.
Аналізуючи місцеве самоврядування в сучасній Росії, важливо враховувати зарубіжну практику, міжнародні правові документи. Європейська Хартія місцевого самоврядування (1985 р.) говорить, що конституція країни повинна закріпити право місцевих спільнот обирати ради або асамблеї шляхом вільних, рівних, прямих і загальних виборів і проводити збори громадян, референдуми та інші форми прямого волевиявлення, мати виконавчі органи, управляти значною частиною суспільних справ і т.д. Повноваження таких спільнот і фінансові ресурси мають бути відповідні, причому частина коштів має надходити за рахунок місцевих зборів і податків. Місцевим громадам необхідно гарантувати право на судовий захист. Всі перелічені вимоги Хартії знайшли відображення в Конституції РФ 1993 року.

СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ
1. Актуальні проблеми формування місцевого самоврядування / / Держава і право, 1995. № 5.
2. Атаманчук Г.В. Забезпечення раціональності державного управління. М., 1990.
3. Аяцков Д.В.. Володін В.В. та ін Місцеве самоврядування в Росії. 1994.
4. Васильєв В.І. Місцеве самоврядування. М., 1999.
5. Володін В.В. Як оптимально розділити повноваження. «Земський вісник», 1994, № 5.
6. Володін В.В. Перетягування каната безглуздо. «Земський вісник», 1994, № 6 / 7.
7. Володін В.В. Суб'єкт РФ: проблеми влади, управління та правотворчості. Саратов: Волзький сад, 1995.
8. Європейська Хартія місцевого самоврядування. Травень 1990.
9. Закон Саратовської області «Про місцеве самоврядування в Саратовській області».
10. Закон Саратовської області «Про порядок наділення органів місцевого самоврядування Саратовської області окремими державними повноваженнями» від 30 січня 1998 р. № 2-ЗСО.
11. Казанчев Ю. Д., Писарєв А. М. Муніципальне право: підручник. - М.: Новий Юрист, 1998.
12. Коментар до конституції РФ 1993 р.
13. Конституція РФ 1993 р.
14. Краснов М.А. Введення в муніципальне право. М., 1993.
15. Кумакова С.В. Державне управління та місцеве самоврядування: сучасні методи управління. Саратов, 1996
16. Курашвілі Б.П. Нарис теорії державного управління. М., 1987.
17. Кутафін О.Є., Фадєєв В.І. Муніципальне право. М., 1997.
18. Муніципальне право РФ. Збірник нормативних актів / / Укл. Рогожкіна В.В. - Саратов, 1997.
19. Посібник для посадових осіб муніципального рівня. Б-м: IFC, БГ. - Саратов, 1998.
20. Регіональні особливості місцевого управління і самоврядування / / сост. В.Г. Ігнатов, А.В. Понеделков, А.В. Старостін та ін - Ростов-на-Дону, 1996.
21. Солженіцин А.І. Як нам облаштувати Росію. М., 1991.
22. Соціально-економічні проблеми Росії: довідник. Гол. 2. - М., 2000.
23. Федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування РФ» від 28 серпня 1995 р. № 154-ФЗ.