Правове регулювання референдуму в РФ

У 1993 року в Бразилії проводився конституційний референдум з питання про форму правління. Його умови були визначені самої конституцією (перехідними постановами). Інших загальнодержавних референдумів після прийняття конституції 1988 року в Бразилії не було.
Різновидом референдуму, передбаченого законом, є дорадче опитування громадян (консультативний референдум).
Він проводиться для виявлення думки громадян щодо важливих питань на загальнодержавному та місцевому рівнях. Результати дорадчого опитування не зобов'язують державні органи, але повинні враховуватися ними в їх діяльності.
Якщо все ж таки представницький орган вважає за необхідне прийняти закон або рішення, що не відповідає результатами опитування, такі акти мають бути прийняті більшістю у 2 / 3 складу представницького органу.
1.2. Розмежування референдуму та інших форм безпосередньої демократії
Відповідно до ст. 3 Конституції РФ, демократичні, вільні та періодичні вибори до органів державної влади, органи місцевого самоврядування, а також референдум є вищим безпосереднім вираженням що належить народу влади. Державою гарантуються вільне волевиявлення громадян Російської Федерації на виборах і референдумі, захист демократичних принципів і норм виборчого права та права на участь у референдумі.
Залежно від форми волевиявлення народу розрізняються представницька і безпосередня демократія.
Представницька демократія виражається у здійсненні народом влади через виборних повноважних представників, які приймають рішення, які виражають волю тих, кого вони представляють: весь народ - населення, яке проживає на тій чи іншій території. Виборне представництво є найважливішим засобом, що забезпечує справжнє народовладдя, і утворює обираються народом державні органи та органи місцевого самоврядування. Безпосередня демократія - це форма безпосереднього волевиявлення народу або будь-яких груп населення.
Конституція РФ 1993 року надає виняткового значення референдуму, двічі згадуючи його в розділах першої та другої, що складає відмінну особливість її змісту. Це можна пояснити прагненням розробників Конституції Російської Федерації підкреслити демократичність її змісту, значенням референдуму як загальнолюдської цінності, форми вираження громадської думки, способу прийняття важливих нормативно-правових актів, інструменту реалізації народовладдя як основи конституційного ладу.
На відміну від виборів, де виборці обирають своїх представників до законодавчого органу державної влади для рішення від імені народу важливих питань державного життя, референдум дозволяє самому народу безпосередньо вирішувати ці питання. А. де Токвіль писав, що «ми ніколи не знайдемо по-справжньому сильного суспільства, не спирається на вільне волевиявлення людей. У світі не існує нічого іншого, крім патріотизму або релігії, що могло змусити самих різних громадян протягом довгого часу йти до спільної мети »[7]. Участь у референдумі «здатне пробудити і направити в потрібне русло неусвідомлений інстинкт любові до батьківщини, який фактично ніколи не покидає людське серце, і, з'єднавши цей інстинкт з певними поглядами, сподіваннями» [8], перетворити його в усвідомлений вибір.
Роль референдуму як вищого безпосереднього вираження волі та влади народу підтверджується імперативним характером прийнятих на референдумі рішень, які є загальнообов'язковими і не потребують додаткового затвердження. У зв'язку з цим порядок реалізації референдуму регулюється не звичайним федеральним законом, а федеральним конституційним законом. Це ще один переконливий аргумент на підтвердження провідної ролі референдуму в порівнянні з виборами.
Поняттями, близькими до «референдуму» можна вважати плебісцит, всенародне опитування, всенародне обговорення. Всі ці чотири поняття пов'язані з виявленням волі виборців, але методи такого виявлення не завжди однакові.
Слід зазначити, що для позначення референдуму нерідко використовується в якості синоніма і поняття плебісцит (від лат. Plebs - простий народ і scitum - рішення, постанова). Дуже часто поняття референдум і плебісцит використовуються як однозначні, хоча зустрічаються і спроби їх розмежування, в тому числі і на конституційному рівні. Одні пов'язують плебісцит з рішенням лише особливо важливих, доленосних, перш за все територіальних проблем; інші підкреслюють консультативний характер плебісциту (хоча в інших випадках, навпаки, референдум визнається консультативним, а плебісцит вирішальним), треті бачать специфіку в опитувальної формі волевиявлення виборців і т.д . Сама ж процедура проведення плебісциту практично нічим не відрізняється від процедури проведення референдуму. В одних країнах воліють використовувати поняття «референдум» (Франція, Італія, Іспанія, Росія, Словаччина та ін), а в інших (Чилі, Еквадор, Коста-Ріка та ін) «плебісцит». [9]
Плебісцит («те, що сказав плебс», під яким у даному випадку
розумівся народ, а не римська аристократія) - це теж голосування
виборців, але часто плебісцитом називають голосування за найбільш
важливих для країни питань, по територіальним, міжнародним
проблем, з питань, що належать до особистості (наприклад, при голосуванні за єдину кандидатуру на посаду президента) [10].
Втім, ніякої чіткості в цій термінології ні на офіційному, ні на неофіційному рівні немає. Вибори президента, особливо якщо виборцям пропонується одна кандидатура, в країнах, що розвиваються називають і референдумом (Єгипет), і плебісцитом. (Пакистан). Правда, використовуючи ці терміни, потрібно мати на увазі точність їх переведення з інших мов, особливо неєвропейських, оскільки смислові позначення не завжди збігаються.
Всенародне опитування передбачає виявлення думки населення всієї країни, причому не обов'язково шляхом голосування. Опитування може бути проведений тієї чи іншої суспільної організацією, пресою. Якщо таке опитування не передбачає ухвалення рішення виборцями, то він може бути проведений і шляхом їх голосування. У цьому випадку він може являти собою консультативний референдум - для цього необхідне проведення його уповноваженими державними органами та з дотриманням необхідних процедур.
Для позначення референдуму і плебісциту вживається також термін «всенародне голосування». У даному випадку мова йде не про участь абсолютно всіх громадян у голосуванні, а про голосування осіб, що володіють виборчими правами, на винесене питання.
З точки зору демократії, референдум має переваги перед представницькою демократією, тобто такою формою, при якій волю народу висловлюють і наділяють в закони та інші акти обрані населенням представники - депутати парламенту, члени місцевих органів самоврядування. Референдум дає можливість народу висловити свою волю безпосередньо, шляхом голосування. Проте значення референдуму не слід переоцінювати. Питання, що виносяться на референдум, можуть бути не завжди доступними для всебічної оцінки з боку рядових виборців, які можуть не оцінити всіх політичних наслідків прийнятого рішення. Іноді референдум проводиться в обстановці тиску на психіку виборців (так неодноразово було у Франції при президенті де Голля), а в умовах авторитарних режимів - за умов насильства і загроз (у Пакистані при президенті Зія-уль-Хаке особам, не прийшов на вибори для схвалення його кандидатури, притому єдиною, загрожувало тюремне ув'язнення).
Потрібно відзначити, що для того, щоб референдум не перетворився на фікцію, його проведення вимагає повної гласності, справедливої ​​публікації різних думок, великої попередньої роботи з роз'яснення формули референдуму та його наслідків. Референдум з такого складного питання, як прийняття конституції, що проводиться без попереднього обговорення населенням, в парламенті чи в інших органах, утворених з представників різних груп населення, давав іноді негативні результати: на референдумі схвалювалися реакційні конституції.
Необхідно відзначити, що референдум не є повсюдним і обов'язковим інститутом. Референдум не застосовується в тих англосаксонських країнах, де завжди панувала ідея верховенства парламенту, хоча в самій Великобританії в останні десятиліття він в одиничних випадках проводився. Дуже рідко використовувався референдум у Бельгії. Не використовується референдум і в багатьох азіатських країнах.
Референдум ніколи не проводився в США на федеральному рівні, в Нідерландах та інших країнах, але в Швейцарії він використовується дуже часто (більше 400 разів на федеральному рівні). [11]
  Для проведення референдуму встановлюються певні умови. Ініціатива референдуму може виходити тільки від деяких вищих органів держави, визначеного числа депутатів парламенту, встановленого законом числа громадян і т.д. У Франції ініціатива референдуму, як склалося в результаті тлумачення конституції і практики, належить президенту: він оголошує референдум з власної ініціативи і формулює виносяться на референдум питання. В Італії для проведення референдуму необхідно зібрати 500 тис. підписів виборців, в Угорщині з такою ініціативою можуть виступити 50 депутатів парламенту, в Італії - група органів місцевого самоврядування - 5 з 20 обласних рад. Ця ініціатива, однак, не означає, що референдум буде обов'язково проведений. [12]
У багатьох країнах встановлено порядок перевірки дотримання всіх необхідних процедур при ініціативою референдуму, включаючи іноді перевірку з боку верховних або конституційних судів. Якщо необхідні умови дотримані, в одних країнах остаточне рішення приймає парламент, в інших - президент; все це пов'язано з тим, що на інститут референдуму серйозно впливає форма правління в державі (парламентська чи президентська республіка). Однак нерідко парламент чи президент зобов'язані призначити референдум, вони вибирають і встановлюють лише певну дату референдуму. Місцеві референдуми проводяться зазвичай з ініціативи місцевих представницьких органів або групи виборців (наприклад, в Білорусії - 10% виборців даної території). [13]
На референдум, як правило, виноситься питання (рідше - кілька питань), що передбачає позитивний («так») або негативний («ні») відповідь виборця. Можливий і інший варіант, коли голосує пропонується вибір з кількох можливих рішень (такий спосіб практикується, зокрема, в Швейцарії). У цьому випадку виборець зможе вибрати одне з рішень або дати позитивну відповідь на кілька варіантів, рішення ж буде визначатися більшістю голосів: їм вважається варіант, який набрав найбільшу кількість позитивних відповідей. Всі інші варіанти, навіть якщо вони зберуть значну кількість голосів, вважаються відкинутими.
Референдум не може проводитись в умовах надзвичайного, військового, стану облоги, не може проводитися двічі по одному і тому ж питання або може бути проведений другий раз з цього питання тільки через певний проміжок часу (наприклад, в Іспанії через 3 роки). Таким чином, законодавство вводить чіткі обмеження для проведення референдуму. Все це пов'язано зі значимістю прийнятого на референдумі рішення, а також наслідків, які може нести це рішення.
Організація референдуму аналогічна організації виборів (списки виборців, виборчі комісії або комісії з референдуму, регулювання пропаганди та агітації з питань референдуму, підведення підсумків і т.д.), але в даному випадку виборець голосує не за яку-небудь кандидатуру або список кандидатів, а за пропозицію , що містить проект рішення якого-небудь питання. Як і на виборах, безкоштовно надається ефірний час і місце в періодичних виданнях політичним угрупованням, виступаючим за чи проти пропонованого рішення (час і місце у виданнях надається всім порівну або, як в Іспанії, пропорційно чисельності парламентських фракцій).
Голосування здійснюється тільки за допомогою офіційних бюлетенів, виготовлених уповноваженими на те державними органами (на виборах можуть використовуватися і неофіційні бюлетені). Вдаються також до виборчих машинам, спеціальним ЕОМ. Якщо згідно із законом голосування на виборах є обов'язковим, то воно обов'язково і для референдуму. Санкції аналогічні, внаслідок того, що законодавство про вибори і референдуми тісно пов'язані, виходять, як правило, з одних принципових положень.
Визначення підсумків референдуму є дуже важливою процедурою. Як правило, референдум визнається таким, що відбувся, якщо в ньому взяло участь більшість зареєстрованих виборців, а рішення вважається прийнятим, якщо більшість з них (50% плюс один голос) позитивно відповіли на пропонований питання. Іноді, однак, для прийняття рішення необхідно 2 / 3 або навіть 3 / 4 голосів з позитивними відповідями. У деяких випадках для того, щоб рішення вважалося прийнятим, встановлюється не відсоток явки виборців, а відсоток позитивних відповідей (наприклад, у Великобританії на референдумі з питання надання автономії Шотландії в Уельсу було потрібно отримати 40% ствердних відповідей виборців у цих частинах держави, що не вдалося ні в Шотландії, ні в Уельсі). [14]
Окремі виборці можуть подавати скарги на дії виборчих комісій, виборчих рад, комісій з референдуму (у різних країнах вживаються різні назви), на порушення їх виборчих прав. Ці скарги розглядаються за тією ж процедурою, що і при виборах. Право опротестовувати результати референдуму надається лише політичним угрупованням. Остаточне рішення з такого протесту зазвичай приймає вища судова інстанція країни (верховний суд), в багатьох країнах Латинської Америки - верховні (вищі) виборчі трибунали, іноді - вищі адміністративні суди.

1.3. Становлення і розвиток конституційно-правового інституту референдуму в Росії
Формування інституту референдуму в нашій країні почалося в радянський період. Ст. 49 Конституції СРСР 1936 року свідчила, що «Президія Верховної Ради СРСР виробляє всенародне опитування (референдум) за своєю ініціативою або на вимогу однієї з союзних республік» [15], тобто референдум характеризувався лише як всенародне опитування. Однак практики проведення в СРСР і таких референдумів не було. Ст. 5 Конституція СРСР 1977 р . передбачала, що «найбільш важливі питання державного життя виносяться на всенародне обговорення, а також ставляться на всенародне голосування (референдум) [16]».
Аналогічне становище містилося і в ст. 5 Конституції РРФСР 1978 року. [17] Однак довгий час законодавство не визначало механізму застосування цього інституту, не дивлячись на те, що вітчизняні науковці наполягали на необхідності прийняття спеціального нормативного акту, присвяченого порядку проведення всенародного голосування. Робилися і конкретні пропозиції щодо структури та основних положень майбутнього акта. Наприклад, В.Ф. Коток докладно розглядав питання про зміст майбутнього нормативного акта про референдум і пропонував прийняти положення про загальносоюзному референдумі. Ці пропозиції набували особливої ​​важливості у зв'язку з тим, що Планом організації робіт з приведення законодавства Союзу РСР у відповідність з Конституцією СРСР, прийнятим Президією Верховної Ради СРСР 12 грудня 1977 року, були передбачені розробка і прийняття цього акту. У наступні роки організація і порядок проведення референдумів були регламентовані законодавством. У грудні 1990 року З'їзд народних депутатів СРСР прийняв закон про референдум.
Однак, довгий час поточне законодавство не визначало механізму застосування цього інституту. В даний час організація і порядок проведення референдуму регламентовані законодавством. З'явилася і практика їх проведення.
Інститут референдуму в Росії був вперше законодавчо закріплений 16 жовтня 1990. Цей акт є багато в чому суперечливим. Він, наприклад, надавав право вимагати проведення референдуму з боку 1 млн. громадян Російської Федерації, але в той же час виявлялося, що це право не безумовно, тому що Закон дозволяв З'їзду народних депутатів відхиляти вимоги про призначення референдуму. Тільки З'їзд мав право приймати рішення про всенародний референдум, але оскільки обов'язкові референдуми не передбачалися, він, володіючи всією повнотою влади з найважливіших питань, був не зацікавлений у їх проведенні.
Все це зумовило порівняно рідке використання референдуму, незважаючи на те, що на початку 90-х рр.. в країні проходили глибокі реформи, і влади серйозно потребували виявленні волі народу.
Необхідно відзначити, саме законом «Про референдум РРФСР», прийняте 16 жовтня 1990 року [18], було проведено 17 березня 1991 всенародне голосування. Було поставлено завдання виявити волю народу по одному з найважливіших питань державного життя: про збереження на території нашої країни Союзу як оновленої федерації суверенних республік і введення посади Президента в Росії.
25 квітня 1993 відбувся всеросійський референдум, на який виносилися такі питання: «Чи довіряєте Ви Президенту Російської Федерації Б.М. Єльцину? »,« Чи схвалюєте Ви соціальну політику, здійснювану Президентом РФ і Урядом РФ з 1992 р .? »,« Чи вважаєте Ви за необхідне проведення дострокових виборів Президента РФ? »,« Чи вважаєте Ви за необхідне проведення дострокових виборів народних депутатів РФ? ». 5 травня 1993 р . Центральна комісія Всеросійського референдуму підвив його підсумки і встановила на підставі протоколів окружних комісій і відповідно до ст. 35 Закону «Про референдум РРФСР»:
1. Всеросійський референдум 25 квітня 1993 р . відбувся.
2. По першому і другому питань рішення прийняті, бо за них проголосувало більше половини громадян, які взяли участь у референдумі.
3. Щодо третього і четвертого питань рішення не прийняті, тому що за них проголосувало менше половини громадян, які мають право брати участь у референдумі. [19]
12 грудня 1993 на підставі Указу Президента РФ від 15 жовтня 1993 року № 1633 «Про проведення всенародного голосування за проектом Конституції РФ 12 грудня 1993 року» [20] відбувся всеросійський референдум. Особливість референдуму, проведеного 12 грудня 1993 відбувся в тому, що одночасно з прийняттям нової Конституції відбувалися вибори до Федеральних Зборів, передбачене ще не прийнятою Конституцією. Проте можливість того, що проект може бути не прийнятий виборцями, була врахована Президентом, який раніше (21 вересня 1993 року) видав Положення про федеральних органах влади на перехідний період. Отже, для виборів до Федерального Зібрання існувала правова база. Таким же шляхом (Укази про уточнення Положень про вибори депутатів Державної Думи і Ради Федерації у 1993 року) було встановлено, що вибори вважаються такими, що відбулися, якщо кількість реальних бюлетенів складе не менше 25% від числа зареєстрованих виборців.
Виборча кампанія 1993 проходила у складний період-трагічний фінал конституційної кризи наклав відбиток на
все політичне життя. Однак, незважаючи на похмурі пророцтва
опозиції, всі опозиційні партії отримали право
на ведення виборчої кампанії та участь у виборах, поступово
відновили випуск видань антипрезидентські за своєю спрямованістю засоби масової інформації. Політичний режим зберігав
колишній демократичний характер, суспільство усвідомлювало необхідність політичної стабільності та створення міцної конституційної законності.
Прийняття нової Конституції Росії 1993 року означало також легалізацію тих дій президента Б.М. Єльцина, які він скоїв, виходячи за рамки своїх повноважень: призупинення дії Конституції 1978 року, по суті, розпуск найвищого представницького органу - З'їзду народних депутатів і створеного ним Верховної Ради Російської Федерації, зміна порядку виборів в знову створювані вищі представницькі органи та інші заходи такого роду, здійснені указами Президента. [21]
Конституція РФ передбачила необхідність прийняття конституційного закону про референдум. 10 жовтня 1995 Президентом РФ було підписано Федеральний конституційний закон «Про референдум Російської Федерації» [22]. Згідно з цим Законом, референдум РФ - всенародне голосування громадян РФ щодо законопроектів, чинних законів та інших питань державного значення. Референдум поряд з вільними виборами є вищим безпосереднім вираженням влади народу. Окремі, не врегульовані зазначеним федеральним конституційним законом питання проведення загальноросійського референдуму регламентуються Федеральним законом від 12 червня 2002 року «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації [23].
28 червня 2004 був прийнятий Федеральний конституційний закон «Про референдум Російської Федерації», що регулює даний коло суспільних відносин, пов'язаних з реалізацією конституційного права громадянина на участь у референдумі. Цей закон істотно посилив і ускладнив умови проведення референдуму.
Відповідно до Конституції РФ і вищевказаними нормативними актами, референдум у РФ проводиться на всій території на основі загального рівного і прямого волевиявлення при таємному голосуванні. Кожен учасник референдуму РФ має один голос. До учасників референдуму РФ пред'являються ті ж вимоги, що й до виборців (досягнення 18-річного віку, дієздатність і т.д.). На референдум РФ в обов'язковому порядку виноситься питання про прийняття нової Конституцій РФ, якщо Конституційне Збори приймають рішення про винесення на всенародне голосування проекту нової Конституції РФ. Рішення, прийняте на референдумі РФ, є загальнообов'язковим і не потребує додаткового затвердження. Таке рішення діє на всій території РФ і може бути скасовано або змінено не інакше як шляхом прийняття рішення на новому референдумі РФ.
Таким чином, можна зробити висновок, що референдум у будь-якій країні буде політично і ідеологічно ефективний лише в тому випадку, «... якщо він за своєю природою як вельми важливий демократичний інститут, буде правильно зрозумілий і підтриманий широкими верствами населення, буде мати за мету при вирішенні політичних питань чітко виражену гуманну ціль, якщо громадська думка не буде захоплена і дезорієнтоване псевдодемократичними гаслами і закликами, а також помилковими соціальними цінностями ... »[24], і нарешті, якщо будуть створені всі необхідні організаційно-технічні та інші умови для підготовки і проведення всенародних опитувань.

РОЗДІЛ 2. ПРОЦЕДУРА ПРОВЕДЕННЯ РЕФЕРЕНДУМУ В РОСІЙСЬКІЙ ФЕДЕРАЦІЇ
2.1. Особливості проведення референдуму на загальнофедеральному рівні
Статтею 2 Федерального конституційного закону «Про референдум Російської Федерації» від 28 червня 2004 року передбачені основні принципи проведення референдуму [25]:
1. референдум проводиться на основі загального рівного прямого і вільного волевиявлення громадян Російської Федерації при таємному голосуванні;
2. громадяни Російської Федерації мають право брати участь у референдумі незалежно від статі, раси, національності, мови, походження, майнового і посадового положення, місця проживання, ставлення до релігії, переконань, належності до громадських об'єднань, а також від інших обставин;
3. громадяни Російської Федерації беруть участь у референдумі на рівних підставах, кожен учасник референдуму має рівним числом голосів.
4. громадянин Російської Федерації голосує за винесений (винесені) на референдум питання (питання) або проти нього (них) безпосередньо;
5. участь громадянина Російської Федерації у референдумі є вільною та добровільною, ніхто не має права впливати на громадянина з метою примусити його до участі чи неучасті у референдумі, у висуванні ініціативи проведення референдуму, в підготовці і проведенні референдуму, а також перешкоджати його вільному волевиявленню;
6. голосування на референдумі є таємним, виключає можливість будь-якого контролю за волевиявленням громадянина Російської Федерації, в тому числі спостереження за заповненням учасником референдуму бюлетеня для голосування на референдумі у місці для таємного голосування.
У референдумі мають право брати участь правоздатні громадяни Російської Федерації, які досягли віку 18 років.
Не має права брати участь у референдумі громадянин Російської Федерації, визнаний судом недієздатним або міститься в місцях позбавлення волі за вироком суду. Громадянин Російської Федерації, який проживає або перебуває за межами її території, володіє в повному обсязі правом на участь у референдумі. Дипломатичні представництва та консульські установи Російської Федерації зобов'язані сприяти громадянинові Російської Федерації в реалізації його права на участь у референдумі.
Виходячи з виняткової важливості питань, що виносяться на референдум, для реалізації засад конституційного ладу Російської Федерації, Федеральний конституційний закон від 28 червня 2004 року «Про референдум Російської Федерації» забороняє участь іноземних громадян, осіб без громадянства, іноземних юридичних осіб, міжнародних організацій та міжнародних громадських рухів у здійсненні діяльності, яка сприяє або перешкоджає підготовці та проведенню референдуму.
Федеральним законом «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації» [26] встановлено пряму дію його норм і їх верховенство по відношенню до норм інших федеральних законів. У разі суперечності федеральних законів, а також законів суб'єктів РФ, статутів муніципальних утворень Федеральним законом «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської федерації» застосовуються норми названого Федерального закону (пункт 7 статті 1). Таким чином, щоб не виникало прогалин і колізій у праві, Закон є своєрідним арбітром у вирішенні питань, що стосуються проведення референдуму як на Федеральному, так і на місцевому рівні.
Федеральний закон «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської федерації» встановлює стабільність нормативно-правової бази виборів і референдуму: прийняті в установленому законом порядку зміни і доповнення до законів, інші нормативні акти про вибори чи референдум вступають в силу тільки після закінчення виборчої кампанії, проведення референдуму (пункт 6 статті 1).
Федеральний конституційний закон «Про референдум Російської Федерації» від 28 червня 2004 року регулює предмет республіканського референдуму виходячи з принципу «можна все, що не заборонено законом».
Відповідно до названої тенденцією на референдум згідно зі ст. 6 названого Федерального конституційного закону від 28 червня 2004 року не можуть бути винесені питання:
1) про зміну статусу суб'єкта (суб'єктів) Російської Федерації, закріпленого Конституцією Російської Федерації;
2) про дострокове припинення або продовження терміну повноважень Президента Російської Федерації, Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації, а також про проведення дострокових виборів Президента Російської Федерації, депутатів Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації або про перенесення термінів проведення таких виборів;
3) про обрання, про призначення на посаду, дострокове припинення, призупинення або продовження повноважень осіб, що заміщають державні посади Російської Федерації;
4) про персональний склад федеральних органів державної влади, інших федеральних державних органів;
5) про обрання, про дострокове припинення, призупинення або продовження терміну повноважень органів, утворених відповідно до міжнародного договору Російської Федерації, або посадових осіб, які обираються або призначаються на посаду відповідно до міжнародного договору Російської Федерації, а також про створення таких органів або про призначення на посаду таких осіб, якщо інше не передбачено міжнародним договором Російської Федерації;
6) про прийняття та про зміну федерального бюджету, виконання та зміні внутрішніх фінансових зобов'язань Російської Федерації;
7) про введення, про зміну і скасування федеральних податків і зборів, а також про звільнення від їх сплати;
8) про прийняття надзвичайних і термінових заходів щодо забезпечення здоров'я та безпеки населення;
9) про амністію та помилування.
Питання, що виноситься на референдум, не повинен суперечити Конституції Російської Федерації, обмежувати, скасовувати або применшувати загальновизнані права і свободи людини і громадянина, конституційні гарантії реалізації таких прав і свобод. Обов'язковою умовою є таке формулювання питання, що виноситься на референдум, яка б виключала можливість його множинного тлумачення, щоб на нього можна було дати тільки однозначну відповідь і щоб виключалася невизначеність правових наслідків прийнятого на референдумі рішення.
Так, Верховний суд РФ від 02.06.2005 року розглянувши цивільну справу за заявами уповноважених Московської міської регіональної підгрупи ініціативної групи з проведення референдуму Російської Федерації Л., С., У., членів регіональної підгрупи З., І., К., К. , М., Р. про скасування Постанови ЦВК Росії від 20 квітня 2005 р . № 143/981-4 в частині невідповідності ряду питань, що пропонуються для винесення на референдум Російської Федерації Московської міської регіональної підгрупою ініціативної групи з проведення референдуму Російської Федерації, вимогам Федерального конституційного закону «Про референдум Російської Федерації», встановив, що рішення Центральної виборчої комісії Російської Федерації є законним і не порушує права громадян на участь у референдумі. Зокрема з питання № 5: «Чи згодні Ви з тим, що Житловий кодекс Російської Федерації, що погіршує умови реалізації конституційного права на житло, повинен втратити чинність після закінчення одного місяця з дня проведення референдуму?» ЦВК Росії встановила невідповідність питання вимогам пункту 6 частини 5 і частин 6 і 7 статті 6 ФКЗ «Про референдумі Російської Федерації».
Відповідно до частини 1 статті 2 Федерального закону «Про введення в дію Житлового кодексу Російської Федерації» з 1 березня 2005 року повністю або частково визнані такими, що втратили чинності 34 нормативних правових акта, відповідно до яких регулювалися житлові відносини. У разі позитивної відповіді на питання № 5 буде визнаний таким, що втратив силу Житловий кодекс, однак зі змісту питання однозначно не слід, що Житловий кодекс РРФСР буде регулювати житлові відносини, і, отже, утворюється правовий вакуум у регулюванні житлових відносин, що неприпустимо.
Крім того, зазначена ситуація неминуче призведе до того, що громадяни не зможуть реалізувати своє право на житло, позбудуться правових гарантій, що також неприпустимо відповідно до частини 6 статті 6 ФКЗ «Про референдумі Російської Федерації» [27].
Конституційне право громадян на участь у референдумі є комплексним правом, що включає до свого складу ряд суб'єктивних прав щодо участі в референдумі. При цьому частина з них закріплена у Федеральному конституційному законі «Про референдум Російської Федерації» від 28 червня 2004 року прямо, інша - побічно.
До числа суб'єктивних прав громадянина щодо участі в референдумі, сформульованих у цьому законі, які отримали пряме закріплення, відносяться: право на ініціювання референдуму (ст. 15, 17); право підпису на підтримку однієї і тієї ж ініціативи проведення референдуму (п. 6 ст. 17); право бути членом комісії референдуму з вирішальним або дорадчим голосом (ст. 27); право на участь у фінансуванні референдуму (ст. 51); право на участь в агітаційній діяльності (ст. 60, 61); право бути спостерігачем на дільниці референдуму (ст. 36); право бути уповноваженим представником ініціативної групи (ст. 34); право оскаржити рішення і дії (бездіяльність) органів державної влади, органів місцевого самоврядування, політичних партій та інших громадських об'єднань, комісій референдуму, їх посадових осіб, які порушують право на участь у референдумі (п. 2, 4 ст. 44, ст. 87); право голосу, включаючи можливість дострокового голосування, отримання відкріпного талону (ст. 71, 73).
Непряме закріплення у Федеральному конституційному законі «Про референдум» від 28 червня 2004 року отримало право на інформування про хід та результати референдуму. Воно випливає із змісту ст. 34, 44, 82 аналізованого Федерального конституційного закону, закріплюють гласність як принцип організації та проведення референдуму Російської Федерації.
Наведений перелік можливостей громадянина щодо участі в референдумі дозволяє виділити функціональні ролі громадянина в процедурі підготовки та проведення референдуму. Громадянин РФ може бути: учасником ініціативної групи; членом агітаційної ініціативної групи; уповноваженим представником ініціативної групи; членом комісії референдуму з правом вирішального і дорадчого голосу; спостерігачем; рядовим учасником референдуму, що голосують за чи проти питання, винесеного на референдум; учасником судового процесу у зв'язку з розглядом скарги на порушення права брати участь у референдумі.
Найважливішою умовою реалізації конституційного права на участь у референдумі є гласність, яка передбачає право громадян Російської Федерації як учасників референдуму на інформування про перебіг і результати. Норми Федерального конституційного закону від 28 червня 2004 року, закріплюють гарантії гласності у процедурі проведення референдуму, відповідають приписом п. 14 Резолюції 1121 Парламентської Асамблеї Ради Європи «Про інструментах участі громадян у представницькій демократії» 1997 року про те, що держави - члени Ради Європи повинні визначити правила, що гарантують належне інформування громадян про всі питання, пов'язаних з проведенням референдуму [28]. При цьому специфіка реалізації права на інформацію залежить від ролі громадянина в процесі реалізації референдуму.
Громадяни РФ, що беруть активну участь в процесі організації і діяльності референдуму в якості членів комісій референдуму, членів або уповноважених представників ініціативної групи, агітаційної ініціативної групи з проведення референдуму, мають право бути присутніми без додаткового дозволу на всіх засіданнях комісій референдуму, агітаційних заходах, а також при підрахунку голосів учасників референдуму і здійснення відповідної дільничної, територіальної комісією роботи зі списками учасників референдуму, з бюлетенями, відкріпними посвідченнями, протоколами і зі зведеними таблицями про підсумки голосування, про результати референдуму.
Громадяни Російської Федерації, призначені спостерігачами, мають право бути присутніми на засіданнях комісій референдуму в день голосування, день проведення дострокового голосування, при визначенні результатів референдуму, складанні протоколів про підсумки голосування, про результати референдуму, а також при повторному підрахунку голосів учасників референдуму і до отримання повідомлення про прийняття вищестоящої комісією референдуму протоколу про підсумки голосування.
Пересічні громадяни - учасники референдуму, які цікавляться ходом проведення та підбиття підсумків референдуму, має право отримати відповідну інформацію двома шляхами.
Перший полягає в можливості будь-якого учасника референдуму звернутися до комісії референдуму і негайно після підписання протоколів про підсумки голосування отримати дані по кожній дільниці референдуму, кожної території, кожному суб'єкту в обсязі даних, що містяться в протоколах комісій референдуму про підсумки голосування.
Другий шлях інформування громадян РФ як учасників референдуму полягає в отриманні інформації через засоби масової інформації. З метою повного, об'єктивного і своєчасного висвітлення підготовки та проведення референдуму представники засобів масової інформації наділені такими правами: бути присутнім на засіданнях комісій референдуму, знайомитися з протоколами про підсумки голосування, бути присутнім на агітаційних заходах, висвітлювати їх проведення; перебувати в приміщенні для голосування в день голосування , а також у дні дострокового голосування.
Центральна виборча комісія РФ направляє попередні дані про результати референдуму редакціям засобів масової інформації в міру надходження цих даних в ЦВК РФ. Офіційне оприлюднення результатів референдуму здійснюється Центральною виборчою комісією Російської Федерації протягом трьох днів з дня підписання нею протоколу про результати референдуму. Одночасно Центральна виборча комісія РФ опубліковує дані, що містяться в протоколі про результати референдуму.
Відповідно до ст. 14 Федерального конституційного закону «Про референдум Російської Федерації» від 28 червня 2004 року, ініціатива проведення референдуму належить не менш ніж двом мільйонам громадян Російської Федерації, мають право на участь у референдумі, - за умови, що на території одного суб'єкта Російської Федерації або в сукупності за межами території Російської Федерації знаходиться місце проживання не більше 50 тисяч з них; Конституційні Збори - у випадку, передбаченому частиною 3 статті 135 Конституції Російської Федерації; федеральним органам державної влади - у випадках, передбачених міжнародним договором Російської Федерації і вищевказаним Федеральним конституційним законом.
У разі успішної реалізації ініціативи проведення референдуму громадянами РФ виникає можливість реалізації інших суб'єктивних прав, що випливають з конституційного права на участь у референдумі.
Відповідно до ст. 24 Федерального конституційного закону «Про референдум Російської Федерації» від 28 червня 2004 року, підготовку і проведення референдуму, забезпечення реалізації та захисту права на участь у референдумі здійснюють виборчі комісії, які створені та діють на постійній основі відповідно до законодавства Російської Федерації про вибори і референдуми , а також спеціальні територіальні комісії референдуму і дільничні комісії референдуму.
Систему комісій референдуму складають наступні комісії, перераховані в порядку від вищих до нижчих:
1) Центральна виборча комісія Російської Федерації;
2) виборчі комісії суб'єктів Російської Федерації;
3) територіальні виборчі комісії чи виборчі комісії муніципальних утворень, що діють у випадках, передбачених законодавством Російської Федерації про вибори і референдуми, в якості територіальних виборчих комісій, а також спеціальні територіальні комісії референдуму в разі їх сформування;
4) дільничні комісії референдуму.
Рішення вищестоящої комісії референдуму, прийняте в межах її компетенції, є обов'язковим для нижчестоящих комісій референдуму. Рішення комісії референдуму, що суперечить закону або прийняте з перевищенням встановленої компетенції, підлягає скасуванню вищестоящою комісією референдуму або судом. При цьому вища комісія референдуму має право прийняти рішення по суті питання або направити нижчої комісії референдуму, рішення якої було скасовано, відповідні матеріали на повторний розгляд. У випадку, якщо нижчої комісії референдуму повторно не розгляне питання, рішення по суті даного питання має право прийняти вища комісія референдуму. Комісії референдуму в межах своєї компетенції незалежні від органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
Новелою Федерального конституційного закону від 28 червня 2004 року в регулюванні конституційного права громадянина РФ на участь у референдумі є поява можливості бути членом нового виду комісій референдуму - спеціальних територіальних комісій, які не були передбачені раніше діючим Федеральним конституційним законом від 10 жовтня 1995 року «Про референдум Російської Федерації ». Виборча комісія суб'єкта РФ має право сформувати одну або декілька спеціальних територіальних комісій для керівництва діяльністю дільничних комісій, сформованих на ділянках референдуму, які утворені на суднах, що перебувають у плаванні, і полярних станціях. Такі спеціальні територіальні комісії формуються з додержанням загальних умов формування комісій, а також порядку формування територіальних комісій, встановлених законодавством Російської Федерації про вибори і референдуми [29].
Член комісії з правом дорадчого голосу володіє рівними правами з членом комісії з правом вирішального голосу з питань підготовки та проведення референдуму, за винятком права:
а) видавати та підписувати бюлетені, відкріпні посвідчення;
б) брати участь у сортуванні, підрахунку та погашення бюлетенів;
в) складати протокол про підсумки голосування, про результати референдуму;
г) брати участь в голосуванні при прийнятті рішення з питання, віднесеному до компетенції відповідної комісії, і підписувати рішення комісії.
Громадяни РФ - члени комісії з правом вирішального і з правом дорадчого голосу:
- Завчасно сповіщаються про засідання відповідної комісії;
- Має право виступати на засіданні комісії, вносити пропозиції щодо питань, віднесених до компетенції відповідної комісії, і вимагати проведення з цих питань голосування;
- Має право ставити іншим учасникам засідання комісії питання відповідно до порядку дня і отримувати на них відповіді по суті;
- Має право знайомитися з документами і матеріалами, безпосередньо пов'язаними з референдумом (за винятком бюлетенів, відкріпних посвідчень, списків виборців, учасників референдуму, підписних листів, інших документів та матеріалів, які містять конфіденційну інформацію, віднесену до такої в порядку, встановленому федеральним законом), вимагати запевнення зазначених копій;
- Має право упевнитися в правильності підрахунку за списками виборців, учасників референдуму числа осіб, які взяли участь у голосуванні, в правильності сортування бюлетенів по варіантах відповіді на питання референдуму;
- Має право оскаржити дії (бездіяльність) комісії у відповідну комісію або до суду.
На відміну від Федерального конституційного закону від 10 жовтня 1995 року, Федеральний конституційний закон від 28 червня 2004 року встановлює, що використання в агітаційних матеріалах зображення фізичної особи, висловлювань фізичної особи з питань референдуму можливе лише з письмової згоди від фізичної особи. Документ, що підтверджує таку згоду, представляється до комісії референдуму разом з примірниками агітаційних матеріалів.
Дане обмеження не поширюється:
1) на використання зображень членів ініціативної групи з проведення референдуму, ініціативних агітаційних груп і їх висловлювань з питань референдуму;
2) на використання публічно висловлених і оприлюднених думок з питань референдуму із зазначенням дати (періоду часу) оприлюднення таких думок і найменування засоби масової інформації, в якому вони були оприлюднені;
3) на цитування висловлювань, оприлюднених в агітаційних матеріалах, виготовлених і розповсюджуваних відповідно до Федеральним конституційним законом від 28 червня 2004 року.
Гарантіями реалізації права голосу громадянина на участь у референдумі є можливість дострокового голосування, отримання відкріпного посвідчення, а також голосування поза спеціально відведеного для цього приміщення.
Вперше Федеральним конституційним законом від 28 червня 2004 року передбачена можливість повторного голосування громадян на референдумі, якщо допущені при проведенні голосування і підрахунку голосів порушення не дозволяють з достовірністю визначити волевиявлення громадян РФ.
Необхідно відзначити, що ініціатива проведення референдуму Російської Федерації належить:
1) не менше ніж двом мільйонам громадян Російської Федерації, які мають право на участь у референдумі, за умови, що на території одного суб'єкта РФ або в сукупності за межами території Російської Федерації проживають не більше 10 відсотків з них;
2) Конституційні Збори у випадку, передбаченому ч. 3 ст. 135 Конституції РФ. [30]
Кожен громадянин чи група громадян РФ, які мають право на участь у референдумі, а так само загальноросійське громадське об'єднання, статут якого передбачає участь у виборах федеральних органів державної влади та зареєстрований Міністерством юстиції РФ не пізніше, ніж за шість місяців до звернення з ініціативою про проведення референдуму Російської Федерації, можуть утворити ініціативну групу в кількості не менше 100 чоловік для збору підписів на підтримку ініціативи про проведення референдуму.
Необхідно відзначити, що Федеральний закон регулює порядок організації ініціативної групи та її роботу [31]. Ініціативна група звертається до виборчої комісії відповідного суб'єкта РФ, на території якого проживає більшість членів ініціативної групи, з клопотанням про реєстрацію групи. Виборча комісія суб'єкта РФ, встановивши відповідність клопотання ініціативної групи та доданих до неї документів вимогам Федерального конституційного закону, протягом 15 днів з дня надходження клопотання приймає рішення про реєстрацію ініціативної групи, видає їй реєстраційне свідоцтво і сповіщає про це Центральну виборчу комісію РФ і виборчі комісії тих суб'єктів РФ, які ініціативна група вказала у клопотанні. Відмова в реєстрації може бути про пожалували до суду або до Центральної виборчої комісії РФ. Однак підставою для відмови в реєстрації ініціативної групи може бути тільки порушення ініціативної, групою положень Конституції РФ і Федерального конституційного закону «Про референдум Російської Федерації».
З моменту отримання реєстраційного свідоцтва ініціативна група має право добровільно і самостійно збирати підписи на підтримку ініціативи проведення референдуму. Підписи збираються за допомогою внесення їх у підписні листи, що містять формулювання питання, що виноситься на референдум. У разі винесення на референдум законопроекту особа, яка проводить збір підписів, має представляти громадянину на першу його вимогу текст цього законопроекту. Підписні листи передаються до виборчої комісії суб'єкта РФ, на території якого збиралися підписи. Дана виборча комісія перевіряє дотримання вимог Федерального конституційного закону, бере і протягом 15 днів надсилає підписні листи, примірник підсумкового протоколу ініціативної групи та копію своєї постанови до Центральної виборчої комісії Російської Федерації.
Центральна виборча комісія РФ перевіряє відповідність всіх документів, що надійшли вимогам Федерального конституційного закону і протягом 15 днів з дня останнього надходження підписних листів направляє їх із своїм висновком Президенту Російської Федерації, одночасно інформуючи про це палати Федеральних Зборів Російської Федерації й ініціативну групу. Якщо в результаті перевірки буде встановлено, що кількість дійсних підписів не відповідає вимогам Федерального конституційного закону, виноситься постанова Центральної виборчої комісії про відмову в проведенні референдуму. У цьому випадку дана ініціативна група не може виступати повторно з пропозицією про проведення референдуму Російської Федерації.
Відповідно до Конституції РФ Конституційне Збори вправі винести на референдум проект нової Конституції РФ. Рішення про це приймається більшістю голосів від загального числа членів Конституційних Зборів відповідно до порядку, визначеного Федеральним конституційним законом про Конституційний Зборах. Рішення Конституційного Зборів про проведення референдуму за проектом нової Конституції Російської Федерації направляється Президентові РФ, а також для зведення в палати Федеральних Зборів.
Відповідно до ст. 12 Федерального конституційного закону «Про референдум Російської Федерації», референдум Російської Федерації призначає Президент Російської Федерації. До прийняття такого рішення Президент протягом 10 днів з дня надходження до нього документів направляє їх до Конституційного Суду Російської Федерації з відповідним запитом. Конституційний Суд перевіряє дотримання вимог, передбачених Конституцією Російської Федерації, і протягом місяця направляє Президенту відповідне рішення, яке підлягає негайному опублікуванню. У разі визнання Конституційним Судом дотримання вимог, передбачених Конституцією РФ, Президент зобов'язаний призначити референдум не пізніше 15 днів з дня надходження до нього рішення Конституційного Суду. У разі негативного рішення Конституційного Суду всі процедури, передбачені Федеральним конституційним законом, припиняються.
Президент РФ видає Указ про призначення референдуму, в якій визначає дату його проведення, при цьому голосування може бути призначене на будь-який вихідний день у період від двох до трьох місяців з дня опублікування Указу. Проведення виборів Президента РФ, федеральних органів державної влади, органів державної влади суб'єктів Російської Федерації, органів місцевого самоврядування одночасно з проведенням референдуму не допускається. Рішення і дії (бездіяльність) Центральної комісії референдуму Російської Федерації та її посадових осіб можуть бути оскаржені до Верховного Суду РФ. Рішення і дії (бездіяльність) комісій з проведення референдуму та їх посадових осіб можуть бути оскаржені у вищестоящу комісію з проведення референдуму або до відповідного суду. Рішення нижчої комісії з проведення референдуму можуть бути скасовані, а її дії можуть бути припинені вищестоящої комісією з проведення референдуму. При цьому вища комісія з проведення референдуму Російської Федерації має право прийняти самостійне рішення по суті скарги (заяви).
Закон зобов'язує суди та органи прокуратури організовувати свою роботу (в тому числі і у вихідні дні) таким чином, щоб забезпечити своєчасний розгляд скарг (заяв) з питань, пов'язаних з проведенням референдуму.
Для проведення голосування та підрахунку голосів громадян, що мають право на участь у референдумі утворюються ділянки референдуму. Ці ділянки утворює голова місцевої адміністрації за погодженням з відповідною територіальною комісією з проведення референдуму не пізніше ніж за 45 днів до дня проведення референдуму з урахуванням адміністративно-територіального поділу та місцевих умов з метою створення максимальних зручностей для громадян, які мають право на участь у референдумі з розрахунку не більше 3000 громадян на кожну дільницю референдуму. Списки ділянок референдуму із зазначенням їх меж, адрес і номерів телефонів дільничних комісій з проведення референдуму підлягають обов'язковому опублікуванню (оприлюдненню) не пізніше ніж за 35 днів до дня проведення референдуму.
Список громадян, які мають право на участь у референдумі, по дільниці референдуму складається дільничною комісією з проведення референдуму на підставі даних, що надаються за встановленою формою головою місцевої адміністрації. Дані про громадян, які мають право на участь у референдумі, голова місцевої адміністрації направляє в дільничну комісію з проведення референдуму не пізніше ніж за 40 днів до дня проведення референдуму. Передбачено особливий порядок складання списків військовослужбовців та інших громадян, що знаходяться на час проведення референдуму поза територією своєї ділянки.
Федеральним законом «Про основні гарантії виборчих прав громадян Російської федерації» введено поняття «реєстрація учасників референдуму» (стаття 17). Згідно з пунктом 8 статті 22 Центральна виборча комісія Російської Федерації спільно з федеральними органами державної влади, виборчими комісіями суб'єктів Російської Федерації, виконавчими органами державної влади суб'єктів Російської Федерації і органами місцевого самоврядування організовує державну систему реєстрації (обліку) виборців, учасників референдуму і бере участь у здійсненні цих функцій.
З метою усунення «подвійного обліку» уточнено порядок складання учасників референдуму. Так, відповідно до пункту 5 статті 18 Федерального закону підставою для включення громадянина РФ в ці списки на конкретній ділянці є факт його постійного або переважного проживання на території цієї ділянки, визначається згідно з федеральним законодавством. Тут необхідно відзначити значення поняття «переважного проживання»: воно є дискусійним, тому як, не зовсім зрозуміла його сутність. На мою думку, таких понять слід уникати і не застосовувати в законодавстві.
Федеральний закон «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь громадян у референдумі Російської Федерації» досить чітко регулює процедуру утворення ділянок референдуму, розкриває процедуру складання списків громадян, які беруть участь у референдумі.
Відповідно до частини 3 статті 55 Конституції Російської Федерації, яка встановлює, що права і свободи людини можуть бути обмежені Федеральним законом тільки в тій частині, в якій це необхідно з метою захисту прав і законних інтересів інших осіб, у пункті 6 статті 18 Закону стосовно проведення референдуму включено положення про те, що при їх проведенні військовослужбовці, які проходять військову службу за призовом у військових частинах, розташованих на території відповідного муніципального освіти, до списків не включаються, якщо вони не були жителями даного муніципального освіти на момент призову (пункт 6 статті 18 ).
Списки громадян, які мають право на участь у референдумі подаються для загального ознайомлення не пізніше ніж за 20 днів до дня проведення референдуму. Кожному громадянину Російської Федерації надається право заявити до дільничної комісії з проведення референдуму про невключення його до списку громадян, які мають право на участь у референдумі, а також про будь-яку помилку або неточності в зазначеному списку. Дільнична комісія зобов'язана перевірити заяву і усунути помилку або неточність або не пізніше ніж через 24 години видати заявникові відповідь у письмовій формі з викладенням мотивів прийнятого рішення. Рішення дільничної комісії може бути оскаржене у вищестоящу комісію з проведення референдуму або до суду, які зобов'язані розглянути скаргу (заяву) у триденний термін, а за три дні до дня проведення референдуму і в день проведення референдуму-негайно. Вносити зміни до списків громадян, які мають право на участь у референдумі Російської Федерації, після початку підрахунку голосів забороняється.
Таким чином, законодавство про референдум закріплює процедуру захисту права громадян участі у референдумі Російської Федерації.
Громадяни Російської Федерації, громадські об'єднання мають право у будь-яких допускаються законом формах і законними методами безперешкодно вести агітацію за або проти проведення референдуму Російської Федерації, за чи проти участі в ньому, за чи проти законопроекту, чинного закону чи іншого питання, що виноситься на референдум. Не допускаються пропаганда або агітація, збуджуючі соціальну, расову, національну чи релігійну ненависть і ворожнечу. Забороняється пропаганда соціальної, расової, національної, релігійної чи мовної вищості.
Слід зазначити, що в розділі V Федерального закону «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації» закріплюються правила проведення агітації під час проведення виборів і референдумів. Забороняється проводити агітацію, поширювати будь-які агітаційні матеріали:
1) федеральним органам державної влади, органам державної влади суб'єктів РФ, органам місцевого самоврядування, а також їх посадовим особам при виконанні ними службових обов'язків;
2) військовим частинам, військовим установам і організаціям;
3) благодійним організаціям і релігійним об'єднанням;
4) членам виборчих комісій, членам комісій з проведення референдуму Російської Федерації.
Агітація закінчується в нуль годин за місцевим часом напередодні дня, що передує дню проведення референдуму Російської Федерації. У день проведення референдуму і в попередній йому день агітація забороняється. Забороняється також проведення агітації, що супроводжується наданням громадянам безоплатно або на пільгових умовах товарів, послуг (за винятком інформаційних послуг), цінних паперів, а також виплатою грошовим коштів. Комісії з проведення референдуму, поставлені до відома про поширення анонімних чи підніжних агітаційних матеріалів або про інші порушення встановленого порядку проведення агітації, має право звернутися до відповідних органів з поданням про припинення протиправної агітаційної діяльності. Забороняється вивішування агітаційних матеріалів на пам'ятниках, обелісках, будівлях, спорудах та в приміщеннях, що мають історичну, культурну або архітектурну цінність, а також в приміщеннях комісій з проведення референдуму. Засоби масової інформації, одним із засновників яких є державні органи, підприємства, установи та організації або які фінансуються повністю або частково за рахунок державних коштів або коштів місцевого самоврядування, зобов'язані забезпечити рівні можливості для агітації за мулу проти питання, винесеного на референдум.
Таким чином, необхідно відзначити, що законодавець вводить необхідні заходи захисту, щоб уникнути використання інституту референдуму в несприятливих для народу цілях.
Федеральний закон «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації» в статті 19 закріплює, що виборчі округи мали утворюватися при дотриманні принципу їх зразкової рівності за кількістю виборців з допустимим відхиленням від середньої норми представництва виборців не більше ніж на 10 відсотків, а у важкодоступних та віддалених місцевостях - не більше ніж на 15 відсотків, при утворенні виборчих округів на територіях компактного проживання корінних нечисленних народів допустиме відхилення від середньої норми представництва виборців може перевищувати вказану межу, але не більше, ніж на 30 відсотків.
Норми Федерального закону, що стосуються питань статусу кандидатів, зареєстрованих кандидатів, агітації та фінансування при проведенні референдумів, покликані виключити можливість зловживань при проведенні агітації, фінансування кандидатами, зареєстрованими кандидатами, виборчими об'єднаннями, блоками своїх виборчих кампаній, а також зловживань посадовим і службовим становищем кандидатів, зареєстрованих кандидатів.
Що стосується фінансування організації і проведення референдуму, здійснюваного комісіями референдуму, то в Законі закріплено принцип виключно бюджетного фінансування. У разі відсутності бюджетного фінансування передбачено механізм отримання відповідними комісіями кредитів банків (пункти 4 та 5 статті 46 Федерального закону).
Правове забезпечення рівних умов доступу до агітації через засоби масової інформації міститься у статтях 39, 40, 41 Федерального закону: надання безкоштовного ефірного часу, рівні умови доступу до платного ефірного часу, друкованих площ періодичних друкованих видань.
У бюлетенях для голосування на референдумі точно відтворюється текст винесеного на референдум питання і вказуються варіанти волевиявлення голосуючого словами «за» чи «проти», під якими поміщаються порожні квадрати. Бюлетень для голосування на референдумі Російської Федерації повинен містити роз'яснення про порядок його заповнення. За винесення на референдум проекту закону Центральна комісія вирішує питання про доцільність придбання до кожного бюлетеня для голосування текстів винесення на референдум проекту закону та чинного закону, який пропонується скасувати або змінити. Форма і текст бюлетеня для голосування на референдумі Російської Федерації затверджуються Центральною комісією референдуму не пізніше ніж за 28 днів до дня проведення референдуму.
На підставі протоколів комісій суб'єктів Російської Федерації з проведення референдуму Російської Федерації про підсумки голосування по відповідному суб'єкту Федерації та протоколів про підсумки голосування дільничних комісій з проведення референдуму Російський Федерації, утворених за межами території Російської Федерації, шляхом підсумовування містяться в них, Центральна комісія референдуму не пізніше ніж через 10 днів з дня проведення референдуму визначає результати референдуму. Центральна комісія референдуму визнає референдум відбувся, якщо в голосуванні взяло участь більше половини громадян, які мають право на участь у референдумі. Комісія визнає рішення прийнятим, якщо за нього в цілому по Російській Федерації проголосувало більше половини громадян, які взяли участь у голосуванні. Якщо на референдум виносилися альтернативні варіанти питань і жоден із зазначених варіантів не отримав необхідної кількості голосів, то всі варіанти вважаються відхиленими.
Постановою Центральної комісії результати голосування в окремих суб'єктах РФ можуть бути визнані недійсними через допущені порушень Федерального конституційного закону, істотно вплинули на підсумки голосування. У цьому випадку Центральна комісія має право доручити відповідним комісіям з проведення референдуму провести повторне голосування не пізніше 15 днів з дня офіційного опублікування (оприлюднення) постанови Центральної комісії.
Федеральний закон «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації» в статті 61 закріплює юридичну силу рішення, прийнятого на референдумі. Прийняте на референдумі рішення і підсумки голосування в цілому по Російській Федерації підлягають офіційному опублікуванню (оприлюдненню) Центральної комісією не пізніше трьох днів після визначення результатів референдуму Російської Федерації. Центральна комісія у той же термін опубліковує (оприлюднить) для загального відома підсумки голосування по кожному суб'єкту РФ,
Рішення, прийняте на референдумі Російської Федерації, є загальнообов'язковим і не потребує додаткового затвердження. Це рішення діє на всій території Російської Федерації і може бути скасовано або змінено не інакше як шляхом прийняття рішення на новому референдумі Російської Федерації. Якщо для реалізації рішення, прийнятого на референдумі, потрібно видання додаткового правового акта, федеральний орган державної влади, в чию компетенцію входить це питання, зобов'язаний протягом 15 днів з дня вступу в силу рішення, прийнятого на референдумі, визначити термін підготовки даного правового акту. Таким чином, законодавство про референдум закріплює значущість, прийнятого на референдумі рішення.
Необхідно зазначити, що особи, які перешкоджають вільному здійсненню громадянином РФ його права на участь у референдумі шляхом підкупу, обміну, застосування фізичного насильства або загрози його застосування, підроблення документів референдуму, завідомо неправильного підрахунку голосів громадян, що мають право на участь у референдумі, або іншим шляхом або перешкоджають роботі виборчих комісій або комісій з проведення референдуму і роботі членів зазначених комісій, а також законній діяльності ініціативної групи, спостерігачів або умовами проведення агітації, або перешкоджають виконанню рішення, прийнятого на референдумі, несуть адміністративну або кримінальну відповідальність відповідно до федеральними законами [32 ].
Таким чином, необхідно відзначити, що процедура референдуму РФ закріплена законодавчо, причому законодавець чітко обумовлює процес призначення референдуму, порядок підготовки до проведення референдуму Російської Федерації, а також говорить про процес голосування на референдумі і визначення результатів. Потрібно також зауважити, що законодавець закріплює відповідальність за порушення законодавства про референдум.
Однак, необхідно також зазначити, що законодавство, що стосуються інституту референдуму ще не достатньо досконало.
2.2. Особливості проведення референдуму на регіональному рівні
Конституція Російської Федерації (ст. 138), а також Федеральний закон РФ від 06 жовтня 2003 р . № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування» передбачають місцевий референдум як форму безпосередньої демократії [33].
У зазначеному Законі закріплені лише основні принципи проведення місцевого референдуму, тоді як порядок його призначення і проведення, прийняття і зміни його рішень повинен встановлюватися статутами муніципальних утворень (ст. 22). Позитивно оцінюючи цей факт, необхідно зазначити, що дуже важливо знайти розумний правової баланс між регіональним та місцевим правотворчістю, дотримати принцип рівноправності громадян. При цьому слід врахувати, що більшість повноважень у сфері нормативно-правового регулювання цих відносин на регіональному та місцевому рівні зосереджено, відповідно з сучасним підходом до організації федеративних відносин та місцевого самоврядування, закріпленим чинною Конституцією РФ, в руках представницьких органів влади суб'єктів Федерації і місцевого самоврядування.
З огляду на величезну важливість розвитку інституту місцевого референдуму в Росії, відсутність централізованого федерального закону, що регламентує принципи його проведення, а також наявність автономно розвивається регіонального законодавства, доцільно докладніше зупинитися на характеристиці регіонального законодавства про місцеві референдуми.
Можливість проведення місцевих референдумів закріплюється в нормативно-правових актах всіх суб'єктів РФ, але ступінь опрацьованості цього питання різна. Більшість суб'єктів РФ передбачають існування спеціального закону, що регламентує порядок проведення місцевих референдумів [34]. При цьому необхідно зауважити, що, виходячи з подвійної природи міст федерального значення - суб'єктів федерації і територій муніципальних утворень, на їх території прийняті і діють закони, що регламентують проведення як регіональних, так і місцевих референдумів. Так, в Москві і Московській області прийняті: Закон «Про місцевий референдум в Московській області» від 28 грудня 1994 р ., Закон м. Москви від 14 лютого 1996 р. № 4 «Про референдум міста Москви» [35], в Санкт-Петербурзі діють закони Санкт-Петербурга «Про референдум Санкт-Петербурга» від 18 червня 1996 р. № 72-29 [36], «Про місцевий референдум в Санкт-Петербурзі» від 6 липня 1996, № 80-36 [37]. Статутом міста. Москви також передбачено місцевий референдум, проте закон, що регламентує його проведення ще не прийнятий.
З незначними змінами дали визначення місцевому референдуму законодавці міст федерального значення:
ст. 1 Закону «Про референдум міста Москви»: «Референдум міста Москви - голосування жителів Москви з питань, віднесених до предметів відання міста Москви ... є вищим безпосереднім вираженням влади жителів Москви - проводиться на всій території міста Москви »[38];
ст. 1 Закону Санкт-Петербурга «Про місцевий референдум в Санкт-Петербурзі»: «місцевий референдум - форма безпосереднього волевиявлення громадян, які проживають на території муніципального освіти, що здійснюється у відповідності з Конституцією Російської Федерації, федеральними законами, статутом муніципального освіти та цим Законом» [39 ];
ст. 1 Закону Санкт-Петербурга «Про референдум Санкт-Петербурга»: «референдум Санкт-Петербурга - голосування громадян, що володіють виборчим правом на виборах органів державної влади Санкт-Петербурга, з найважливіших питань життя Санкт-Петербурга, за винятком питань, які відповідно до цього Закону не підлягають винесенню на референдум »[40].
Необхідно відзначити, що до прийняття Федерального закону «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації», була поширена практика шляхом референдуму продовжувати терміни повноважень виборних органів та посадових осіб місцевого самоврядування, достроково їх припиняти, давати згоду на звільнення від посади - і все це згідно діяли законам про місцевий референдум, прийнятим, в ряді суб'єктів Федерації. Однак, у вищевказаному нормативно - правовому акті, на місцевий референдум можуть бути винесені питання, які перебувають у віданні місцевого самоврядування, причому законами суб'єкта Федерації, нормативними актами представницьких органів можуть бути встановлені конкретні питання, які підлягають винесенню на референдум. У той же час згідно з п. 3 ст. 2 Федерального закону «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації» на місцевий референдум не можуть бути винесені питання:
а) про дострокове припинення або продовження терміну повноважень. призупинення здійснення повноважень органів місцевого самоврядування, а також про проведення дострокових виборів органів місцевого самоврядування або про відстрочку цих виборів;
б) про формування складу органів місцевого самоврядування, персональному складі цих органів;
в) про прийняття або про зміну бюджету та зміну фінансових зобов'язань муніципального освіти;
г) про прийняття надзвичайних або термінових заходів щодо забезпечення здоров'я та безпеки населення.
На місцевий референдум не можуть бути також винесено питання, які не перебувають у віданні відповідного муніципального освіти.
І хоча Федеральний закон сформулював коло питань, які можуть бути винесені на місцевий референдум, суперечка з цього приводу триває - вже в Конституційному Суді. Член Ради Федерації І.П. Александров та Голова палати Республіки Законодавчих Зборів Республіки Карелія Н.В. Коцюба оскаржили в Конституційному Суді конституційність положення Федерального закону «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації» про те, що на місцевий референдум не можуть бути винесені питання про дострокове припинення повноважень органів місцевого самоврядування і про проведення дострокових виборів органів місцевого самоврядування [41].
Аргументуючи конституційність оспорюваних положень, Конституційний Суд [42] відзначив, що обмеження кола питань, що виносяться на місцевий референдум, Федеральним законом обумовлено тим, що кожна форма безпосередньої демократії має власне призначення у системі народовладдя і реалізація однієї з них не повинна перешкоджати здійсненню інших, необгрунтовано заміщати їх. Референдум як вищий безпосереднє вираження влади народу, за змістом Конституції РФ, не може бути спрямований на заперечення виборів, що відбулися, також є вищим вираженням влади народу, оскільки фактично це призводило б до перегляду їх підсумків і як наслідок - до порушення стабільності та безперервності функціонування органів публічної влади.
Забороною виносити на місцевий референдум питання про дострокове припинення повноважень та про дострокові вибори органів місцевого самоврядування не обмежується право громадян на здійснення контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб у встановлених законом формах, включаючи відгук населенням депутата, члена виборного органу або виборного посадової особи місцевого самоврядування, якщо можливість такого відкликання передбачена статутом муніципального освіти відповідно до закону суб'єкта Федерації.
Питання, що виносяться на місцевий референдум, не можуть обмежувати або скасовувати загальновизнані права і свободи людини і громадянина, конституційні гарантії їх реалізації, а також повинні виключати можливість їх множинного тлумачення. Питання, що виноситься на референдум, має бути сформульовано так, щоб на нього можна було дати лише однозначну відповідь. Ці питання не повинні суперечити законодавству Російської Федерації і законодавству суб'єктів Федерації.
Важливі моменти при проведенні місцевого референдуму - від кого виходить ініціатива його призначення і ким проводиться його призначення, тобто хто виступає суб'єктом призначення.
Ініціаторів місцевого референдуму можна підрозділити на три групи.
Перша - ініціативна група громадян. Аналізуючи законодавство про місцевий референдум, можна відзначити ускладнені вимоги, які пред'являються до ініціативної групи в московському законі, в порівнянні з відповідним законом Санкт-Петербурга. Правда, останнім встановлена ​​більш висока чисельність ініціативної групи (не менше 150 тисяч чоловік, що проживають на території Санкт-Петербурга і володіють виборчим правом, у той час як у Москві - не менше 100 тисяч жителів), але зате в московському законі висунуто додаткову умову на території одного адміністративного округу має проживати не більше 15 відсотків жителів, що входять до ініціативної групи. Ініціатива проведення місцевого референдуму в Санкт-Петербурзі належить не менше 5 відсотків громадян, які мають відповідно до законодавства виборчим правом і які проживають на території відповідного муніципального освіти.
Друга група суб'єктів права призначення місцевого референдуму - представницький орган місцевого самоврядування: Московська міська Дума і одна третина депутатів Законодавчої зборів Санкт-Петербурга. Однак у московському законі про референдум не закріплена процедура реалізації права на ініціативу Московської міської Думою, тоді як Закон «Про референдум Санкт-Петербурга» досить повно регламентує порядок реалізації ініціативи депутатів Законодавчих зборів про проведення референдуму Санкт-Петербурга.
Третя група - голови міст федерального значення: мер Москви і губернатор Санкт-Петербурга.
На відміну від московського закону, порядок реалізації ініціативи губернатора Санкт-Петербурга про проведення референдуму законодавчо закріплений.
Ініціатива проведення місцевого референдуму в Санкт-Петербурзі належить органу місцевого самоврядування.
Згідно досліджуваного законодавству, право призначення референдуму належить: голові місцевої освіти - меру Москви і главі місцевої адміністрації (голові місцевого самоврядування); представницького органу - Московській міській Думі, Законодавчим зборам Санкт-Петербурга, представницькому органу місцевого самоврядування, і відповідно до ст. 76 Статуту м. Москви рішення про проведення місцевого референдуму приймає районне збори, виконує повноваження представницького органу в районній управі.
У зв'язку з правом місцевих утворень самостійно встановлювати положення про організацію місцевого самоврядування, порядку діяльності їх органів та посадових осіб при аналізі законодавства про місцеві референдуми виявлено закономірні відмінності.
Так, наприклад, Московській міській Думі належить виключне право призначення референдуму з питання про відмову від посади мера Москви, а меру Москви належить виключне право призначення референдуму з питань, що надійшли в порядку громадянської ініціативи. Таким чином, дотримується принцип стримувань і противаг гілок влади.
З питань призначення референдуму Московська міська Дума приймає постанову, а мер Москви видає розпорядження. У випадку, якщо мер Москви не призначить проведення референдуму і не направить ініціативній групі мотивовану відмову у встановлений термін, референдум призначає і встановлює дату його проведення Московська міська Дума.
Якщо на референдум виноситься питання про відмову від посади мера, Дума приймає постанову про проведення міського референдуму не менш ніж 2 / 3 голосів від загального числа депутатів.
У Санкт - Петербурзі призначення місцевого референдуму здійснюється:
- Рішенням представницького органу місцевого самоврядування - за власною ініціативою або на вимогу не менше 5 відсотків громадян, які мають право участі у референдумі;
- Головою місцевої адміністрації (місцевого самоврядування); випадку, якщо в муніципальному освіту представницький орган місцевого самоврядування не сформований, - на вимогу громадян у кількості не менше 5 відсотків від числа виборців відповідного муніципального освіти.
Призначення референдуму Санкт-Петербурга відбувається тільки Законодавчими зборами: рішення вважається прийнятим, якщо а нього проголосувало більше половини від загального числа депутатів. Звідси випливає, що виконавча влада не може безпосередньо використовувати референдум як деяке владне засіб для вирішення власних завдань, минаючи представницький орган.
Відповідно до ст. 12 закону Саратовської області від 22 жовтня 1996 р . «Про референдуми в Саратовській області» [43] ініціатива проведення місцевого референдуму належить громадянам, представницьким органам, а також голові муніципального освіти, голові адміністрації міста, району.
Рішення про призначення місцевого референдуму в Саратовській області відповідно до ст. 13 закону Саратовської області від 22 жовтня 1996 р . «Про референдуми в Саратовській області» приймає представницький орган місцевого самоврядування більшістю голосів від встановленого чисельного складу депутатів. Слід зазначити, що необгрунтована відмова представницького органу місцевого самоврядування у проведенні місцевого референдуму може бути оскаржено в судовому порядку або опротестований в порядку прокурорського нагляду (п. 2 ст. 13).
Федеральним законом РФ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування РФ» [44] закріплені лише основні принципи вступу в юридичну силу рішення, прийнятого на референдумі: рішення, прийняте на місцевому референдумі, не потребує затвердження будь-якими органами державної влади, державними посадовими особами або органами місцевого самоврядування; прийняте на місцевому референдумі рішення і підсумки голосування підлягають офіційному опублікуванню (оприлюдненню): орган місцевого самоврядування, в чию компетенцію входить це питання, зобов'язаний прийняти нормативно-правовий акт, необхідний для реалізації рішення, прийнятого на місцевому референдумі.
Законодавство суб'єктів Федерації повторює і конкретизує ці положення. Так, московський закон [45] повторюючи положення федерального закону, закріплює, що «прийняте на референдумі рішення і результати голосування в цілому по місту підлягають опублікуванню», і встановлює строк: «не пізніше трьох днів після визначення результатів референдуму Москви». Далі йде порядок вступу в юридичну силу рішення - «прийняте на міському референдумі рішення набуває чинності з дня його офіційного опублікування, якщо інше не передбачено в формулюванні питання, прийнятого на референдумі».
Крім того, московський закон [46] закріплюючи положення федерального закону («Рішення, прийняте на референдумі, є загальнообов'язковим і не потребує затвердження органами законодавчої і виконавчої влади»), додатково встановлює територію дії і порядок зміни та скасування рішення: «Рішення, прийняте на референдумі, діє на всій території міста Москви і може бути скасовано або
змінено не інакше як шляхом прийняття рішення на новому референдумі ». Законодавець зобов'язує компетентний орган державної влади не тільки прийняти додатковий правовий акт, якщо такий необхідний для реалізації рішення, а й встановити термін для його прийняття: «Якщо для реалізації рішення, прийнятого на референдумі, потрібно видання додаткового правового акта, орган влади, в чию компетенцію входить дане питання, зобов'язаний протягом 15 днів після вступу,
в силу рішення, прийнятого на референдумі, визначити cpoк підготовки даного правового акту ».
Окремо обумовлена ​​процедура вступу в юридичну силу закону м. Москви у разі позитивного рішення на референдумі: «Внесений на референдум проект Закону міста. Москви у разі позитивного рішення вважається прийнятим і підписується мером Москви ».
Закон «Про місцевий референдум в Санкт-Петербурзі» (ст. 12), відтворюючи положення федерального закону про те, що рішення прийняте на місцевому референдумі, не потребує додаткового затвердження, закріплює, по-перше, його обов'язковість і перераховує суб'єкти, на які поширює свою дію рішення референдуму: «Рішення, прийняте на референдумі, є обов'язковим для виконання всіма розташованими на території муніципального освіти підприємствами, установами, органами місцевого самоврядування та громадянами ...» По-друге, позначає територію дії рішення: «Рішення, прийняте на референдумі , діє на всій території муніципального освіти ». По-третє, встановлює порядок зміни або скасування рішення місцевого референдуму: воно «може бути змінено або змінена шляхом прийняття рішення на новому референдумі, або визнано недійсним у встановленому законом порядку за рішенням суду, арбітражного суду».
Відповідно до ст. 39 закону Саратовської області від 22 жовтня 1996 р . «Про референдуми в Саратовській області» рішення прийняте на обласному чи місцевому референдумі є загальнообов'язковими і не потребують додаткового затвердження будь - якими органами державної влади або місцевого самоврядування. Рішення, прийняте на обласному чи місцевому референдумі діє на території всієї області і може бути скасовано або змінено не інакше як шляхом прийняття рішення на новому обласному референдумі (п. 2, п. 3 ст. 39).
Безсумнівно, детальне регламентування вступу в законну силу рішення місцевого референдуму - одна з гарантій його реалізації.
Ст. 31 Закону Санкт-Петербурга «Про референдум Санкт-Петербурга», крім встановлення обов'язковості рішення референдуму, закріплення переліку суб'єктів, на які поширює свою дію рішення референдуму, відсутності необхідності в додатковому його затвердження, регламентації порядку його зміни чи скасування, зобов'язує компетентний орган державної влади встановити термін для прийняття додаткового правового акта, якщо такий необхідний для реалізації рішення: «Якщо для реалізації рішення, прийнятого на референдумі, потрібно видання додаткового правового акта, орган державної влади Санкт-Петербурга, в чию компетенцію входить це питання, зобов'язаний протягом 15 днів з дня вступу в силу рішення, прийнятого на референдумі, визначити термін підготовки даного правового акту ».
У ст. 29 закріплюється обов'язок Санкт-Петербурзької виборчої комісії у визначений законом термін опублікувати рішення референдуму: «Прийняте на референдумі Санкт-Петербурга рішення і підсумки голосування в цілому по Санкт-Петербургу підлягають офіційному опублікуванню (оприлюдненню) Санкт-Петербурзької виборчою комісією не« пізніше трьох днів після визначення результатів референдуму ».
Встановлюється також порядок вступу в юридичну силу рішення: «Прийняте на референдумі Санкт-Петербурга рішення ступає в силу з дня його офіційного опублікування (оприлюднення) Санкт-Петербурзької виборчою комісією, якщо інше не передбачено в формулюванні питання, прийнято на референдумі».
Слід зазначити, що чинне законодавство суб'єктів РФ про місцеві референдуми не цілком відповідає потребам сьогоднішнього дня, місця, займаного референдумом у механізмі забезпечення народовладдя, а також рівню розвитку теоретичних досліджень в даній області.

2.3. Особливості проведення референдуму на місцевому рівні
Місцевий референдум - це здійснюване в межах муніципального освіти за допомогою голосування пряме волевиявлення громадян, які проживають у межах муніципального освіти, спрямоване на рішення (обов'язковий референдум) або обговорення (консультативний референдум) питань місцевого значення, віднесених до компетенції місцевого самоврядування, яке проводиться у відповідності з Конституцією Російської Федерації, федеральними законами, законами суб'єктів Російської Федерації, статутами муніципальних утворень [47].
Поняття місцевого референдуму, так само як і поняття інших форм здійснення місцевого самоврядування, має своїми відмітними ознаками.
Перша ознака - це безпосереднє здійснення громадянами муніципальних утворень влади, джерелом якої відповідно до Конституції Російської Федерації є народ усієї країни. Влада реалізується в даному випадку шляхом прямого волевиявлення за допомогою голосування. При цьому кожен громадянин, який має право вирішального голосу, бере участь у референдумі особисто.
Друга ознака полягає в тому, що в референдумі беруть участь тільки ті громадяни, які проживають на території даного муніципального освіти.
Третя ознака вказує на локальність території, де проводиться місцевий референдум.
Четверта ознака обмежує сферу впливу референдуму питаннями місцевого значення. Бо законодавство про місцеві референдуми, про місцеве самоврядування прямо вказує, що на місцевих референдумах вирішуються (обов'язковий референдум) або обговорюються (консультативний референдум) питання місцевого значення [48].
Принципи проведення місцевих референдумів встановлені Конституцією РФ, Федеральними законами «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування РФ», «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян РФ». Відповідно до ст. 3 Федерального закону «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян РФ», прийнятого Державною Думою 5 вересня 1997 р . (У редакції ФЗ від 30 березня 1999 р .), Громадянин Російської Федерації бере участь у референдумі на основі загального рівного і прямого волевиявлення при таємному голосуванні. Участь громадянина у референдумі є вільною та добровільною. Ніхто не має права впливати на громадян з метою примусити їх до участі чи неучасті у референдумах, а також на їх вільне волевиявлення. Закон в ст. 5 закріплює за всіма громадянами рівне право на участь у референдумі. Враховано в законі принципи гласності та законності.
1. Право громадян на участь у місцевому референдумі є непорушним правилом при його проведенні. Відповідно до ст. 4 Федерального закону «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації» громадяни Російської Федерації, які досягли 18 років, має право голосувати на місцевому референдумі, брати участь у передбачених законом і проведених законними методами інших діях з підготовки референдуму. При цьому громадянин може брати участь у місцевому референдумі незалежно від статі, раси, національності, мови, походження, майнового і посадового становища, ставлення до релігії, переконань, належності до громадських об'єднань.
Не мають права брати участь у місцевому референдумі громадяни, визнані судом недієздатними або перебувають в місцях позбавлення волі за вироком суду.
2. Безпосередня участь громадян у референдумі. Цей принцип закріплений у ч. 3 ст. 22 названого Закону. Відповідно до зазначеної статті «громадяни беруть участь у місцевому референдумі безпосередньо». У даній нормі закріплено механізм прямого волевиявлення, який надає кожному громадянину право брати участь у всіх заходах з підготовки та проведення місцевого референдуму особисто. Кожен висловлює свою волю самостійно, приймаючи те чи інше рішення під час, наприклад, голосування. Громадяни діють не через які-небудь створювані органи або формовані з'їзди, конференції, а самостійно.
3. Принцип добровільної участі громадян у місцевому референдумі закріплений у ч. 3 ст. 22 Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації». Відповідно до зазначеного закону громадяни беруть участь у місцевому референдумі на добровільній основі. Закони про місцеве самоврядування, про місцеві референдуми суб'єктів Російської Федерації в більшості своїй розкривають поняття цього принципу таким чином: «ніхто не має права надавати примусове вплив на участь або неучасть громадянина у референдумі».
Участь у референдумі передбачає наявність у громадянина лише права, але не обов'язок. Тому примушування до участі чи неучасті у референдумі вважається незаконною дією.
4. Принцип вільного волевиявлення означає, що кожен громадянин, який має право на участь у місцевому референдумі, голосує на свій власний розсуд, керуючись внутрішнім переконанням. Ніхто не має права примушувати громадян голосувати всупереч їх волі. Вибір рішення - це право кожного громадянина, і реалізує він це право самостійно, без втручання інших суб'єктів правовідносин.
5. Принцип таємного голосування тісно пов'язаний з принципом вільного волевиявлення. Таємне голосування забезпечує гарантію реалізації вільного волевиявлення.
Відповідно до ч. 4 ст. 22 Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» голосування на місцевому референдумі здійснюється таємно, контроль за волевиявленням громадян не допускається.
6. Принцип гласності здійснюється всіма органами і на всіх етапах підготовки і проведення місцевого референдуму.
Здійснення принципу гласності при проведенні референдуму означає, що вся діяльність ведеться відкрито і що громадяни муніципального освіти систематично і всебічно інформуються про рішення, які приймаються різними органами. Реалізація принципу гласності сприяє забезпеченню законності при проведенні місцевого референдуму. Вивчення громадянами прийнятих рішень і здійснюваних заходів з підготовки та проведення референдуму дає їм можливість зафіксувати факти порушень законів, статутів муніципальних утворень і зажадати від відповідних органів та посадових осіб їх усунення. У разі невиконання вимог громадяни вправі звернутися до суду за відновленням порушеного права. Це право закріплене в ст. 45 Конституції Російської Федерації.
7. Принцип законності означає, що місцевий референдум проводиться у строгій відповідності з чинним законодавством. Законодавець виступає однією з найголовніших гарантій справжнього народовладдя, має величезне значення для забезпечення конституційного права громадян на участь в управлінні державними і громадськими справами. Принцип законності закріплений у Конституції Російської Федерації. Його дія поширюється на всі державні органи, органи місцевого самоврядування, посадових осіб різних організацій, об'єднань. Частина 2 ст. 15 Конституції Російської Федерації, визначаючи чільну роль закону в суспільстві, проголошує, що органи державної влади, органи місцевого самоврядування, посадові особи, громадяни та їх об'єднання зобов'язані дотримуватися Конституції Російської Федерації і закони [49].
Рішення про проведення місцевого референдуму, згідно з ч. 2 ст. 22 Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації», приймається представницьким органом місцевого самоврядування з власної ініціативи або на вимогу населення відповідно до статуту муніципального освіти.
Частина 3 ст. 1 Федерального закону «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації» закріплює норму, згідно якої місцевий референдум призначається органом місцевого самоврядування. При цьому не вказується, яким саме органом - представницьким або виконавчим. Ця колізія, створена федеральним законодавством, дає підставу органам влади суб'єктів Російської Федерації встановлювати в законах про місцеве самоврядування, про місцевий референдум свій порядок призначення місцевого референдуму. Призначення місцевого референдуму представницьким органом місцевого самоврядування передбачено в законах про місцеве самоврядування більшості суб'єктів Російської Федерації [50].
Для підготовки і проведення місцевого референдуму формуються комісії місцевого референдуму і дільничні комісії.
Відповідно до Федерального закону «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації» (ст. 23) комісії референдуму формуються представницьким органом місцевого самоврядування. Аналогічний порядок формування передбачений у законах суб'єктів Російської Федерації про місцевий референдум. Виборний орган місцевого самоврядування, відповідно до закону, зобов'язаний призначити не менше однієї третини складу комісії місцевого референдуму. Крім того, він повинен прийняти рішення про включення до складу комісії місцевого референдуму виходячи з пропозицій, що надійшли виборчих об'єднань, виборчих блоків, фракцій представницького органу місцевого самоврядування по одному представнику від громадських об'єднань і блоків [51].
Таким чином, у відповідності з діючими конституційними нормами концепцію державного устрою Російської Федерації базується на трирівневій організації публічної влади. Народ Російської Федерації безпосередньо здійснює свої владні повноваження шляхом федеральних, регіональних і місцевих виборів, референдумів, інших форм прямого волевиявлення. У РФ, поряд з загальнодержавними інтересами визнаються загальні інтереси населений окремих територіально відокремлених частин держави (суб'єктів РФ і муніципальних утворень) і гарантується захист цих інтересів. При цьому з норм Конституції про державний устрій РФ слід, що інтереси населення суб'єктів РФ і муніципальних утворень визнаються і гарантуються в якості самостійних інтересів, які не є ні супідрядними, ні підлеглими загальфедеральним інтересам.

РОЗДІЛ 3. СУЧАСНІ ПРОБЛЕМИ ЗМІСТУ І ЗАСТОСУВАННЯ КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВОГО ІНСТИТУТУ РЕФЕРЕНДУМУ В РОСІЙСЬКІЙ ФЕДЕРАЦІЇ
Діючий в даний час Федеральний конституційний закон від 28 червня 2004 року «Про референдум Російський Федерації» посилив і ускладнив умови проведення референдуму. Федеральний конституційний закон «Про референдум Російської Федерації» від 10 жовтня 1995 р . передбачав можливість постановки ініціативи проведення референдуму на вимогу не менше двох мільйонів громадян Російської Федерації, мають право на участь у референдумі Російської Федерації, за умови, що на території одного суб'єкта Російської Федерації або в сукупності за межами території Російської Федерації проживають не більше 10 відсотків з них (ст. 8).
У юридичній літературі було проведено цікаве порівняння даної норми до ст. 10 Закону «Про референдум РРФСР» від 16 жовтня 1990 року, який допускав призначення референдуму на вимогу одного мільйона громадян РСФСР [52]. Для оцінки характеру даної норми цікавий той факт, що населення Російської Федерації за минулі 14 років неухильно скорочується. «Прийняття і тим більше збереження без зміни настільки високого числа громадян, підписи яких необхідні для ініціювання референдуму, при стійкій тенденції до значного скорочення населення не тільки безпідставно, але й аморально. Число громадян, які можуть бути ініціаторами референдуму, не повинно залишатися незмінно високою, незважаючи на скорочення чисельності населення на мільйони чоловік. Тому у ст. 8 Федерального конституційного закону чисельність громадян - ініціаторів референдуму Російської Федерації повинна бути встановлена ​​на рівні не більше одного мільйона чоловік. Адже навіть Закон РРФСР, прийнятий у 1990 р ., Коли населення РРФСР на кілька мільйонів чоловік перевищувало населення Російської Федерації, у рік прийняття Федерального конституційного закону (1995), а тим більше в подальші роки, надавав ініціативу проведення референдуму одному, а не двом мільйонам чоловік »[53]. На думку Г.В. Синцова, «Росія є, по суті, єдиною країною, де для проведення референдуму необхідно настільки значна кількість підписів громадян» [54].
Федеральний конституційний закон від 28 червня 2004 року, зберігаючи вимогу про необхідність збору ініціативною групою двох мільйонів підписів громадян для ініціювання процедури референдуму, значно ускладнює порядок реалізації ініціативи проведення референдуму додатковими умовами порівняно з аналогічною нормою Федерального конституційного закону від 10 жовтня 1995 року.
У зв'язку з вищевикладеним, вважаю за необхідне внести поправку в ст. 8 Федерального конституційного закону «Про референдум Російський Федерації» про чисельність громадян - ініціаторів референдуму Російської Федерації на рівні не більше одного мільйона чоловік.
Також Федеральний конституційний закон від 28 червня 2004 року встановлює, що громадяни РФ, які бажають поставити питання про проведення референдуму, повинні утворити ініціативну групу з проведення референдуму, що складається з регіональних підгруп, що створюються більш ніж у половині суб'єктів Російської Федерації. У кожну регіональну підгрупу ініціативної групи з проведення референдуму повинно входити не менше 100 учасників референдуму, місце проживання яких знаходиться на території того суб'єкта Російської Федерації, де утворена регіональна підгрупа (ст. 15). Проте в реальності в суб'єктах Російської Федерації чисельність населення неоднакова. Для малонаселених з некомпактного проживання громадян суб'єктів Російської Федерації вимогу про чисельність ініціативної групи в 100 громадян важко здійснити.
Тому пропоную в ст. 15 ФКЗ «Про референдумі Російський Федерації» встановити чисельність регіональної підгрупи ініціативної групи з проведення референдуму в 50 чоловік.
Пропозиція про утворення ініціативної групи з проведення референдуму може виходити як від окремого громадянина, так і від групи громадян РФ. Згідно зі ст. 9 Федерального конституційного закону від 10 жовтня 1995 р . таким правом, крім того, мало загальноросійське громадське об'єднання, статут якого передбачав участь у виборах до федеральних органів державної влади і був зареєстрований Міністерством юстиції не пізніше ніж за 6 місяців до звернення з ініціативою про проведення референдуму.
Громадянин РФ не пізніше ніж за п'ять днів до дня проведення зборів учасників референдуму для вирішення питання про утворення регіональної підгрупи повідомляє у письмовій формі виборчу комісію відповідного суб'єкта РФ про місце і час проведення зборів, а також про питання референдуму.
З двох мільйонів підписів, необхідних для ініціювання процедури референдуму, на один суб'єкт РФ має припадати не більше 50 тисяч підписів учасників референдуму, місце проживання яких знаходиться на території даного суб'єкта Російської Федерації. Якщо збір підписів здійснюється серед учасників референдуму, які проживають за межами території РФ, загальна кількість цих підписів не може становити більш як 50 тисяч. Отже, підписи на підтримку проведення референдуму повинні бути зібрані не менш ніж у 40 суб'єктах Російської Федерації. Збір підписів на підтримку ініціативи проведення референдуму здійснюється протягом 45 днів з дня, наступного за днем ​​реєстрації ініціативної групи з проведення референдуму. Федеральний конституційний закон від 10 жовтня 1995 року на збір підписів з моменту реєстрації ініціативної групи надавав 3 місяці, тобто 90 днів. Таким чином, термін збору підписів скорочений у два рази, що значно ускладнює завдання збору підписів не менше 2 мільйонів громадян для ініціювання референдуму.
Безпрецедентним в історії правової регламентації інститутів безпосередньої демократії в Росії є вимога п. 5 ст. 15 Федерального конституційного закону від 28 червня 2004 року про необхідність нотаріального посвідчення підписів зазначених учасників референдуму в протоколі їх реєстрації на зборах регіональної підгрупи, дана вимога необхідно скасувати.
По Федеральним конституційним законом від 10 жовтня 1995 року ініціативна група мала право добровільно і самостійно збирати підписи на підтримку ініціативи проведення референдуму Російської Федерації. Таке формулювання не виключала можливість залучення інших осіб до збору підписів. Згідно з п. 3 ст. 17 Федерального конституційного закону від 28 червня 2004 року, право збору підписів на підтримку ініціативи проведення референдуму належить виключно членам ініціативної групи з проведення референдуму, що входять в регіональну підгрупу, зареєстровану виборчою комісією суб'єкта Російської Федерації, на території якого здійснюється збір підписів. Таке формулювання виключає можливість притягнення осіб, що не входять до складу ініціативної групи, до збору підписів на підтримку проведення референдуму. Тим самим на цій важливій стадії підготовки референдуму відсікаються ті громадяни, які хоча не входять до складу ініціативної групи, але підтримують цю ідею і бажають допомогти у зборі підписів [55].
Ще одне обмеження на здійснення громадянами ініціативи у проведенні референдуму полягає у встановленні заборони на проведення референдуму в останній рік повноважень Президента Російської Федерації, Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації, а також у період виборчої кампанії, що проводиться одночасно на всій території Російської Федерації на підставі рішення уповноваженого федерального органу.
Дане обмеження означає неможливість проведення референдуму протягом приблизно двох з половиною років з чотирьох. Іншими словами, пряме волевиявлення народу - вища, ніж вибори, форма народовладдя - призупинено, як мінімум на 2,5 роки. У разі ж прийняття рішення про прямі вибори Ради Федерації у повному складі за розбіжності дат виборів палат Федеральних Зборів і Президента можливий практично перманентний заборону на реалізацію конституційного права громадянина РФ на референдум.
Слід погодитися з думкою В.О. Лучина і А.В. Мазурова про те, що:
1) затвердження, згідно з яким одночасне проведення референдуму і виборів здатне спотворити волевиявлення громадян, є безпідставним. Чому збіг агітаційних періодів може лише спотворити волевиявлення, а не сприяти його формуванню? Народ гідний більшої поваги і довіри. Він в змозі не спотворити своє волевиявлення на референдумах і виборах. Прикладом є одночасне проведення 12 грудня 1993 р . виборів до Державної Думи та Ради Федерації і референдуму з прийняття Конституції Російської Федерації;
2) проведення референдуму у відведений законом час означає введення прямої залежності народного волевиявлення від Державної Думи, Ради Федерації та Президента Російської Федерації, є невизначено тривалим обмеженням, оскільки припускає проведення референдумів за «залишковим» від часу проведення виборів принципом;
3) право на референдум є невідчужуваним правом народу. Обмеження цього права означає привласнення належать тільки народу владних повноважень, що заборонено ч. 4 ст. 3 Конституції Російської Федерації і має переслідуватися за федеральним законом;
4) істотно обмеживши час для проведення референдуму, реалізацію конституційного права громадянина на участь у референдумі, федеральний законодавець применшив демократичні засади Російської Федерації, порушив одну з основ конституційного ладу Росії - народовладдя, яке не можна розглядати як фрагментарне право окремого громадянина і російського багатонаціонального народу в цілому в залишкове від виборів час безпосередньо здійснювати свою владу [56].
Крім того, відповідно до ч. 3 ст. 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина можуть бути обмежені федеральним законом тільки в тій мірі, в якій це необхідно з метою захисту основ конституційного ладу, моральності, здоров'я, прав і законних інтересів інших осіб, забезпечення оборони країни і безпеки держави. Наведені підстави для обмеження конституційного права громадянина РФ на участь у референдумі не підпадають під дію норми ч. 3 ст. 55 Конституції РФ.
Відповідно до ст. 29 Федерального закону від 12 червня 2002 року «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації», членами комісій з правом вирішального голосу не можуть бути: особи, що не володіють правом на участь у референдумі; депутати законодавчих (представницьких) органів державної влади, органів місцевого самоврядування; виборні посадові особи; судді, прокурори; члени та уповноважені представники ініціативних груп з проведення референдуму, особи, виведені зі складу комісій за рішенням суду; особи, які мають незняту або непогашену судимість, а також особи, піддані в судовому порядку адміністративному покаранню за порушення законодавства про референдуми - протягом одного року з дня набрання чинності рішення (постанови) суду про призначення адміністративного покарання
Коло обмежень, що пред'являються до членів комісій референдуму з дорадчим голосом, встановлених статтею 27 Федерального конституційного закону від 28 червня 2004 року, значно вужче. У ньому не згадані особи, які мають незняту або непогашену судимість, піддані в судовому порядку адміністративному покаранню за порушення законодавства про референдуми, таким чином, виходячи зі змісту даного закону, дані особи можуть бути членами комісій з правом дорадчого голосу, використовуючи яке вони в змозі впливати на характер рішень, прийнятих комісіями референдуму. Подібне рішення питання видається неаргументованих і недоцільним. Я вважаю, що вимоги, які пред'являються до членів комісій референдуму з правом як вирішального, так і дорадчого голосу, повинні бути ідентичні.
Федеральний конституційний закон від 28 червня 2004 р . вперше передбачає необхідність створення ініціативної агітаційної групи, до якої має входити не менше 500 учасників референдуму [57]. Учасник референдуму може входити тільки в одну ініціативну агітаційну групу. При цьому учасник референдуму, що входить до ініціативної групи з проведення референдуму, не може входити в ініціативну агітаційну групу. Останнє правило видається не зовсім логічним і обгрунтованим. Виникає ряд питань. Чому громадянин, який є ініціатором проведення референдуму, не може входити до агітаційного групу з підтримки цієї ініціативи? Чи має право на агітацію громадянин, який не увійшов до складу ініціативної агітаційної групи? І навіщо потрібно настільки детальне регулювання відносин, пов'язаних з діяльністю громадськості з підготовки та проведення референдуму? Здається, що ці відносини повинні бути предметом саморегулювання громадських об'єднань, до числа яких можна віднести ініціативну агітаційну групу.
До надлишкового нормативному регулюванню і відповідно недоречний державному втручанню, суб'єктами якого можуть бути політичні партії і громадяни Російської Федерації, може бути віднесена регламентація створення агітаційної ініціативної групи. Реалізація такої ініціативи політичною партією можлива на її з'їзді, на якому визначається і персональний склад ініціативної агітаційної групи. Громадяни РФ для створення ініціативної агітаційної групи повинні провести збори, на якому повинно бути не менше 500 учасників референдуму. При цьому на зборах визначається персональний склад ініціативної агітаційної групи. Підписи учасників референдуму в протоколі реєстрації учасників зборів засвідчуються нотаріально. Важко уявити процедуру перевірки та посвідчення нотаріусом підписів 500 учасників зборів протягом одного дня.
Прагнення зарегулювати всі нюанси діяльності громадськості, яка виступає з ініціативою проведення референдуму, простежується у встановленні обов'язки призначення уповноважених представників з фінансових питань ініціативної агітаційної групи, а також осіб, уповноважених представляти зазначену групу з інших питань тільки на з'їзді політичної партії або зборах учасників референдуму.
Таким чином, інститут референдуму займає особливе місце в політичному житті, результат референдуму багато в чому визначає подальший розвиток держави на кілька років. Референдум може змінити якщо не характер державної влади, то характер і напрям її діяльності. На референдумі можуть вирішуватися ключові питання життя і схвалення на референдумі якогось проекту рішення надає йому вищу юридичну силу, тому що мова йде про пряме волевиявлення народу. Одночасно це означає і підтримку існуючої державної влади, її легітимацію, факт посвідчення її відповідності сподіванням та інтересам народу, більшості населення. У сучасних умовах стрижнем для формування та ефективної дії інституту референдуму, має стати забезпечення політичної свободи кожного громадянина, його права вибирати. Не можна допускати, щоб референдум заміняв інститути політичного представництва і протиставлявся ним як пряме вираження волі народу її спотвореної передачі парламентаріями.

ВИСНОВОК
Проведене дослідження суспільних відносин конституційно-правового інституту референдуму в сучасній Росії, дозволяє зробити такі основні висновки та пропозиції.
У демократичних державах, до числа яких належить і Росія, проведення референдуму є однією з основних форм участі народу в контролі за здійсненням державної влади.
Референдум є, одним з найважливіших засобів прямої, безпосередньої демократії і дає можливість народу висловити свою волю безпосередньо, шляхом голосування. Проте значення референдуму не слід переоцінювати. Питання, що виносяться на референдум, можуть бути не завжди доступними для всебічної оцінки з боку рядових виборців, вони можуть не прорахувати всіх політичних наслідків прийнятого рішення. Проведення референдуму вимагає повної гласності, справедливої ​​публікації різних думок, великої попередньої роботи з роз'яснення формули референдуму та його наслідків. Референдум з такого складного питання, як прийняття Конституції, що проводиться без попереднього обговорення населенням у парламенті чи в інших органах, утворених з представників різних груп населення, може дати негативний результат: на референдумі може бути схвалена реакційна конституція.
Діючий в даний час Федеральний конституційний закон від 28 червня 2004 року «Про референдум Російський Федерації» посилив і ускладнив умови проведення референдуму. Даний закон зберігає вимога ст. 10 Закону «Про референдум РРФСР» від 16 жовтня 1990 року про необхідність збору ініціативною групою двох мільйонів підписів громадян для ініціювання процедури референдуму, проте населення Російської Федерації за минулі 14 років неухильно скорочується і кількість громадян, які можуть бути ініціаторами референдуму, не повинно залишатися незмінно високим. У зв'язку з вищевикладеним, вважаю за необхідне внести поправку в ст. 8 Федерального конституційного закону «Про референдум Російський Федерації» про чисельність громадян - ініціаторів референдуму Російської Федерації на рівні не більше одного мільйона чоловік.
Також вищезгаданий закон встановлює, що громадяни РФ, які бажають поставити питання про проведення референдуму, повинні утворити ініціативну групу з проведення референдуму, що складається з регіональних підгруп, що створюються більш ніж у половині суб'єктів Російської Федерації. У кожну регіональну підгрупу ініціативної групи з проведення референдуму повинно входити не менше 100 учасників референдуму, місце проживання яких знаходиться на території того суб'єкта Російської Федерації, де утворена регіональна підгрупа [58]. Проте в реальності в суб'єктах Російської Федерації чисельність населення неоднакова. Для малонаселених з некомпактного проживання громадян суб'єктів Російської Федерації вимогу про чисельність ініціативної групи в 100 громадян важко здійснити. Тому пропоную в ст. 15 ФКЗ «Про референдумі Російський Федерації» встановити чисельність регіональної підгрупи ініціативної групи з проведення референдуму в 50 чоловік.
Безпрецедентним в історії правової регламентації інститутів безпосередньої демократії в Росії є вимога п. 5 ст. 15 Федерального конституційного закону від 28 червня 2004 року про необхідність нотаріального посвідчення підписів зазначених учасників референдуму в протоколі їх реєстрації на зборах регіональної підгрупи, тому вважаю, що дана вимога необхідно скасувати.
Відповідно до ст. 29 Федерального закону від 12 червня 2002 року «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації», членами комісій з правом вирішального голосу не можуть бути: особи, що не володіють правом на участь у референдумі; депутати законодавчих (представницьких) органів державної влади, органів місцевого самоврядування; виборні посадові особи; судді, прокурори; члени та уповноважені представники ініціативних груп з проведення референдуму, особи, виведені зі складу комісій за рішенням суду; особи, які мають незняту або непогашену судимість, а також особи, піддані в судовому порядку адміністративному покаранню за порушення законодавства про референдуми - протягом одного року з дня набрання чинності рішення (постанови) суду про призначення адміністративного покарання. Коло обмежень, що пред'являються до членів комісій референдуму з дорадчим голосом, встановлених статтею 27 Федерального конституційного закону від 28 червня 2004 року, значно вужче. У ньому не згадані особи, які мають незняту або непогашену судимість, піддані в судовому порядку адміністративному покаранню за порушення законодавства про референдуми, таким чином, виходячи зі змісту даного закону, дані особи можуть бути членами комісій з правом дорадчого голосу, використовуючи яке вони в змозі впливати на характер рішень, прийнятих комісіями референдуму. Подібне рішення питання видається неаргументованих і недоцільним. Я вважаю, що вимоги, які пред'являються до членів комісій референдуму з правом як вирішального, так і дорадчого голосу, повинні бути ідентичні.
Федеральний конституційний закон від 28 червня 2004 вперше передбачає необхідність створення ініціативної агітаційної групи, до якої має входити не менше 500 учасників референдуму [59]. Учасник референдуму може входити тільки в одну ініціативну агітаційну групу. При цьому учасник референдуму, що входить до ініціативної групи з проведення референдуму, не може входити в ініціативну агітаційну групу. Останнє правило видається не зовсім логічним і обгрунтованим. Виходить, що громадянин, який є ініціатором проведення референдуму, не може входити до агітаційного групу з підтримки цієї ініціативи, громадянин, який не увійшов до складу ініціативної агітаційної групи не має права на агітацію. Здається, що ці відносини повинні бути предметом саморегулювання громадських об'єднань, до числа яких можна віднести ініціативну агітаційну групу.
Таким чином, інститут референдуму займає особливе місце в політичному житті, його результат багато в чому визначає подальший розвиток держави на кілька років. Референдум може змінити якщо не характер державної влади, то характер і напрям її діяльності. На референдумі можуть вирішуватися ключові питання життя і схвалення на референдумі якогось проекту рішення надає йому вищу юридичну силу, тому що мова йде про пряме волевиявлення народу. Одночасно це означає і підтримку існуючої державної влади, її легітимацію, факт посвідчення її відповідності сподіванням та інтересам народу, більшості населення. У сучасних умовах стрижнем для формування та ефективної дії інституту референдуму, має стати забезпечення політичної свободи кожного громадянина, його права вибирати. Не можна допускати, щоб референдум заміняв інститути політичного представництва і протиставлявся ним як пряме вираження волі народу її спотвореної передачі парламентаріями.

СПИСОК
Нормативні правові акти
1. Конституція Російської Федерації. Офіційний текст .- М.: Юрид. лит., 2006. - 64 с.
2. Федеральний конституційний закон від 10 жовтня 1995 року № 2-ФКЗ «Про референдумі Російської Федерації» / / СЗ РФ. -1995 .- № 42 .- Ст. 3921.
3. Федеральний конституційний закон від 28 червня 2004 року № 5-ФКЗ «Про референдумі Російської Федерації» / / Відомості Верховної, 05.07.2004, № 27, ст. 2710
4. Федеральний закон від 19 вересня 1997 року № 124-ФЗ «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації» (в ред. Від 30 березня 1999 року) / / СЗ РФ.1997. № 38. Ст. 4339.
5. Федеральний закон від 12 червня 2002 року № 67-ФЗ «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації» (в ред. Від 25.02.2004) / / СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2031.
6. Федеральний закон від 11 липня 2001 року № 95-ФЗ «Про політичні партії» (в ред. 12.06.2006) / / СЗ РФ. 2001. № 29 ст. 2950
7. Федеральний закон від 6 жовтня 2003 року № 131 - ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування Російської Федерації» / / СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822