Правове регулювання освітньої діяльності в Російській Федерації

Правове регулювання освітньої діяльності в Російській Федерації

Розпад Союзу РСР, проте, привів до розриву зв'язків у галузі вищої освіти, і реформування системи було посиленно завданнями збереження єдиного освітнього простору, наукових шкіл, накопиченого інтелектуального і педагогічного потенціалу. Відповідні заходи Російської Федерації, їх законодавче оформлення, перш за все, позначилися на статусі вищих навчальних закладів.

Норми права в галузі управління вищою та середньою освітою складають юридичну базу, на якій вузи будують свою діяльність для досягнення поставлених цілей. Ці норми вносять «ясність і стабільність» у правові відносини між органами управління вищою освітою, навчальними закладами та громадянами, створюють певні правові гарантії задоволення потреби особистості у вищій освіті. Законодавство визначає основні завдання і принципи вищої освіти, його систему, систему спеціальних органів управління вищою освітою. Для органу державного управління обов'язково законодавство, що визначає права керованих об'єктів (підприємств, установ, організацій), а також громадян. ¹

Специфіка відносин в галузі освіти відбивається на регулюють ці відносини законодавчих актах і складових їх нормах права.

Класифікацію актів, що діють у сфері вищої освіти і становлять правову основу організації управління цією сферою, можна провести за різними критеріями - традиційно, за юридичною силою, або більш різноманітно: залежно від принципу федералізму; за змістом; за характером їх впливу на організацію управління; в залежності від держав, їх видали. ^{2 З} метою більш повного їх охоплення ми постараємося врахувати всі критерії.

Концентровано принципову суть регулювання відповідного кола суспільних відносин завжди висловлюють норми Конституції РФ: стосовно вищої освіти це, перш за все ст. 43, а також ст. 71-73 про розмежування компетенції між Російською Федерацією і її суб'єктами. Конституція закріплює гарантії реалізації права на освіту: це рівноправність громадян (ст. 6 та 19), різноманіття форм власності (ст.8), ідеологічне різноманіття (ст.13), світськість освіти (ст.14) та ін

На відносини, що виникають у процесі життєдіяльності вузів, поширюється значне число загальних правових актів: це перш за все ГК РФ, КЗпП РФ, Основи законодавства РФ про фізичну культуру і спорт, закони РФ «Про молодіжну політику», «Про громадські об'єднання», «Про мовах »,« Про військовий обов'язок і військову службу »; постанови Верховної Ради РФ і палат Федеральних зборів, Укази Президента РФ, акти органів міжвідомчої компетенції: Міністерства фінансів, Державної податкової служби, Державного митного комітету, Міністерства науки і технічної політики та ін Слід , однак, відзначити, що цілий ряд норм актів загального характеру знаходиться в колізії з нормами спеціального законодавства про вищу освіту, ³ основою якого став Закон України «Про освіту».

Закон встановив рамки суспільних відносин, регульованих особливою галуззю законодавства і визнаних відносинами у сфері вищої освіти. Організаційно він замінив Основи законодавства Союзу РСР і союзних республік про народну освіту і Закон РРФСР «Про народну освіту». До нього можна прикласти всі характеристики Основ законодавства: він фіксує галузь як цілісне правове єдність, тобто формулює єдині завдання, цілі та принципи;

- Оформляє загальні інститути;

- Закріплює структуру галузевої системи законодавства;

- Визначає основні поняття;

- Дає загальні правові встановлення щодо суб'єктів освітньої діяльності;

- Розмежовує компетенцію Федерації і її суб'єктів;

- Встановлює взаємини між різними органами управління освітою. ⁴

Закон закріпив основні принципи побудови системи освіти, кодифікував найважливіші рішення в цій області, підвів міцну правову базу під діяльність освітніх закладів усіх типів. Закон України «Про освіту» є основним актом, що визначає основні напрями регулювання системи вищої, додаткової і післявузівської професійної освіти. Закон відбив досягнення в галузі організації вищої освіти після реформи середини 80-х років, накреслив шляхи подальших численних перетворень в освітньому процесі. На утриманні Закону позначилося активний розвиток цивільних свобод, свободи підприємницької діяльності. У Законі враховано необхідність входження України у світове інтелектуальний простір, розвиток прямих зв'язків з іншими державами, в тому числі і у сфері вищої освіти. Тому вже в преамбулі Закону підкреслюється, що освіта в РФ здійснюється згідно з міжнародним правом. Освіта оголошено в Росії пріоритетною сферою. Закон задовольняє зросле прагнення освітніх установ до самостійності. Важливими характеристиками Закону є повага прав усіх учасників освітнього процесу, гарантії реалізації прав особи на отримання освіти відповідного рівня, автономія установ освіти (у нинішньому її розумінні).

З урахуванням структури федерації Закон створив фундамент галузевого законодавства. Однаковість в управлінні вищою освітою досягається шляхом законодавчого закріплення державної політики в галузі освіти, її принципів, встановлення державних освітніх стандартів, фіксації системи і принципів освіти в Законі.

Раніше в регулюванні вищої освіти переважали загальносоюзні норми. Тепер керуючим активним центром всієї системи законодавства про вищу освіту став вищезгаданий Закон, що підтверджують проекти спеціалізованих законів «Про вищу і післявузівську професійну освіту» та «Про додаткове професійну освіту».

Прийняття Закону, з одного боку, дозволило скоротити обсяг відомчого і локального регулювання, встановити його межі, а з іншого боку, активізувало подзаконное нормотворчість, підвищило його рівень. Поряд з цим все більш очевидною стає необхідність прийняття законів, які очолюють досліджувану підгалузь законодавства про освіту: специфіка вищої і післявузівської професійної освіти, в тому числі додаткового, передбачає його регулювання головним чином на федеральному рівні незалежно від територіальної або відомчої підпорядкованості вузу. Закон це належним чином не відобразив (ст. 28-31). Крім того, поява в Законі "Про освіту" у новій редакції норм, більш характерних для поточного нормотворчості (про організацію навчального процесу, про квоту прийому на окремі спеціальності і т.п.), також свідчить про те, що не завжди в загальнообов'язкових правилах можна врахувати особливості кожного виду освітньої установи - наприклад, академічні свободи ВНЗ як невід'ємний компонент його автономії. Спеціалізовані акти «з'явилися б формою встановлення правового статусу кожного з основних суб'єктів відносин в галузі освіти у всій його повноті і на належному правовому рівні». ⁵ Вихідні початку для побудови статусу вузу закладені в Законі «Про освіту».

Складаючи підгалузь законодавства про освіту, комплекси інститутів про вищу освіту (включаючи фундаментальну наукову і додаткове), характеризуються «певним єдністю, зреалізований в однорідності змісту регульованих подотраслью відносин, в специфічних цілях, в систематиці суб'єктів». ⁶

Характерна ознака підгалузі - спільний для складових її структурних частин інститут. ⁷ Його роль виконують асоціації норм, зосереджених в положеннях про типи навчальних закладів і формах професійної освіти, які визначають їх специфічні завдання щодо здійснення наскрізних, безперервних функцій освіти і виховання, розвивають і конкретизують статус відповідних навчальних закладів та їхніх структур, виходячи з загальних засад, закладених у Законі «Про освіту». Положення - найважливіші організаційні акти, які в сумі дають характеристику організації (поряд з статутами). Саме Положення і покликане відобразити повноту компетенції організації по всіх сферах її діяльності, сформулювати правовий статус, забезпечити ефективність внутрішньоорганізаційної діяльності, зовнішніх зв'язків «через її органи управління». ⁸

В даний час у галузі вищої освіти діють такі положення організаційного характеру: Типове положення про освітній установі вищої професійної освіти (вузі) РФ (далі - Положення про ВНЗ), ⁹ Типове положення про освітній установі додаткової професійної освіти, ¹⁰ Типове положення про студентський гуртожиток. ¹¹

Крім того, питання підготовки та атестації науково-педагогічних кадрів регулюються Положенням про підготовку науково-педагогічних і наукових кадрів у РФ, ¹² Положення про порядок присвоєння вчених звань науково-педагогічним працівникам освітніх установ вищої професійної освіти (підвищення кваліфікації фахівців, ¹³ Положення про порядок присудження науковим і науково-педагогічним працівникам вчених ступенів і присвоєння науковим працівникам вчених звань, ¹⁴ Положеннями про дисертаційному і експертному радах. ¹⁵

Статус вузу встановлюють не тільки спеціалізовані нормативні акти, а й акти про федеральних органах виконавчої влади: Положення про Міністерство соціального захисту населення, про Міністерство зовнішньоекономічних зв'язків, про Комітет з торгівлі та ін, в чиєму віданні перебувають ВНЗ. ^{16 А} в частині взаємодії освітніх установ з державою визначальну роль відіграють Тимчасові положення про ліцензування і акредитації установ професійної освіти. ¹⁷

Раніше зверталася увага на те, що в освітньому законодавстві більш розвинені правові інститути, які регулюють управлінську діяльність, менше - ті, які повинні відповідати найбільш повного задоволення запитів громадян. В даний час цьому присвячено значну кількість нормативних актів. Так, принципові положення, пов'язані з реалізацією права на освіту, з матеріальним забезпеченням студентів та їх подальшим працевлаштуванням, закріплюють: Порядок прийому до державних ВНЗ РФ, ¹⁸ Тимчасове положення про стипендіальне забезпечення та інших формах підтримки студентів ВНЗ, ¹⁹ Положення про цільової контрактної підготовки фахівців з вищою та середньою професійною освітою. ²⁰

Регламентації власне освітньої діяльності ВНЗ присвячені такі акти, як Тимчасове положення про багаторівневої структурі вищої освіти в РФ, ²¹ Положення про проходження підготовки, ²² Положення про екстернат у державних вузах РФ, ²³ а також Положення про підсумкової державної атестації випускників вузів в РФ, ²⁴ Державний освітній стандарт вищої професійної освіти, ²⁵ Положення про порядок навчання у вузах за програмами офіцерів запасу на військових кафедрах ²⁶ і ін

Значна частина цих актів - відомча, видана Госкомвуза або ВАКом РФ. Проте найважливіші, принципові питання вирішені в урядових актах). Відомче регулювання здійснюється також за допомогою видання інструктивних листів і наказів.

У числі найважливіших нормативних актів, що відображають стратегію держави в галузі вищої освіти, перспективи розвитку цієї сфери суспільного життя і закріплюють заходи з її підтримки, слід зазначити укази Президента РФ: Указ № 1 ²⁷ «Про першочергові заходи щодо розвитку освіти в РРФСР», № 426 від 27.04.92 «Про невідкладні заходи щодо збереження науково-технічного потенціалу РФ», № 1553 від 9.12.92 «Про заходи з підтримки державних вузів», № 1372 від 16.09.93 «Про заходи щодо матеріальної підтримки вчених Росії», № 1487 від 8.07.94 «Про гарантії прав громадян РФ на отримання освіти» та ін

Безпосереднє відношення до осіб, які здобули вищу професійну освіту, мають укази Президента РФ: від 23.06.95, що встановлює особливий порядок присвоєння офіцерського військового звання громадянам, які пройшли навчання на військових кафедрах при державних вузах, і від 29.04.94 № 430, що надає відстрочку від призову на військову службу. ²⁸

У розвиток Указів Президента видаються відповідні постанови Уряду РФ. ²⁹

Відносини у сфері вищої і післявузівської освіти можуть бути врегульовані актами органів міжгалузевої компетенції. Наприклад, Мінпраці РФ дав роз'яснення «Про порядок встановлення працівникам науки і вищої школи доплат за вчені ступені доктора наук і кандидата наук» (№ 175А від 04.12.93 р.).

Відповідні акти можуть прийматися органами державної та виконавчої влади суб'єктів Федерації. Так, у Республіці Татарстан це закон «Про освіту», ³⁰ постанови Кабінету Міністрів РТ: по соціальній підтримці різних верств населення, в т.ч. студентства, про надання знижки з оплати комунальних послуг вузам ³¹ і ін Спеціалізованих актів загального характеру з питань вищої школи практично немає.

У числі джерел законодавства про вищу освіту слід виділити нормативні договори та угоди. Вони можуть підписуватися різними державними структурами: федерацією, суб'єктами федерації, органами управління та вузами. Прикладом служать різні міжурядові угоди: про еквівалентність документів про освіту, Договір між Урядом РФ і Урядом РТ в галузі вищої освіти від 5.06.93г. Договір про майнове забезпечення діяльності державних вузів в РТ (21.04.95г.).

Суб'єкти федерації та органи місцевого самоврядування в межах своєї компетенції також створюють нормативно-правові акти, які включаються в систему актів, що регулюють відносини у сфері вищої освіти і визначають статус вищих навчальних закладів.

Як зазначалося вище, їх компетенція в галузі вищої освіти в загальному вигляді визначається ст. 29 і 31 Закону «Про освіту».

Винятковою компетенцією суб'єктів федерації є визначення особливостей порядку створення, реорганізації, ліквідації та фінансування освітніх установ; формування бюджетів суб'єктів федерації в частині видатків на освіту та відповідних фондів розвитку освіти, встановлення національно-регіональних компонентів державних освітніх стандартів і регіональних нормативів фінансування, створення, реорганізація та ліквідація підпорядкованих установ освіти, встановлення місцевих податків і зборів на цілі освіти, додаткових до федеральним вимог до освітніх установ в частині будівельних норм і правил, норм з охорони праці тощо, додаткових пільг, видів і норм матеріального забезпечення учнів і працівників вузів та ін

Органи місцевого самоврядування мають право формувати місцеві бюджети в частині видатків на обладнання та відповідних фондів розвитку освіти, а також створювати, реорганізовувати і ліквідовувати підвідомчі муніципальні установи освіти, контролювати умови оренди будівель і приміщень закладів освіти, в тому числі вузів і т.д.

І, нарешті, важливе значення для регулювання питань життєдіяльності конкретного вузу має локальне нормотворчість. Вузи видають нормативні підзаконні акти, присвячені організаційним всередині вузівським відносин і діють тільки в межах вузу. Ці акти мають багато схожих рис з відомчими актами і в умовах демократизації управління, автономності вузів багато в чому замінюють їх. Вони стосуються формування органів управління вузом та інших вузівських структур, порядку взаємовідносин між підрозділами, регламентації навчального процесу і наукової діяльності, прав та обов'язків викладачів, співробітників, учнів і адміністрації.

Висновки до розділу

Підводячи деякі підсумки, слід зазначити, що російські університети, в тому числі і військові навчальні заклади, з самого виникнення погано вписуючись у систему установ феодальної монархії тим не менш залишалися не лише кузнею кадрів, але і дієвим інструментом захисту існуючого ладу. Їх цільові завдання визначалися відповідно до інтересів царського уряду - "готувати юнацтво для вступу в різні звання державної служби" вища школа виховувала і вчених для себе, задовольняла потреби суспільства. Реальні результати діяльності системи йшли багато в чому врозріз з намірами царизму. Баланс урядової і університетської влади змінювався від статуту до статуту в залежності від конкретної економічної та суспільно-політичної ситуації і, в свою чергу, впливав на якість і зміст освіти.

Жовтнева революція, а пізніше розпад Союзу РСР, приводив до розриву зв'язків у галузі вищої освіти, і реформування системи було посиленно завданнями збереження єдиного освітнього простору, наукових шкіл, накопиченого інтелектуального і педагогічного потенціалу. Відповідні заходи Російської Федерації, їх законодавче оформлення, перш за все, позначилися на статусі вищих навчальних закладів.

На сьогоднішній день законодавство про вищу освіту характеризується з'єднанням різнорідних інститутів, тобто носить комплексний характер.