Правове регулювання діяльності податкових органів

На місцях питання податкової системи вирішувалися казенними палатами, підпорядкованими Міністерству Фінансів. Казенна палата складалася з керуючого, помічника керуючого, начальників відділень і інших членів за штатом. При казенній палаті утворювалося губернське податное присутність. У 1885 р. у віданні казенних палат були засновані посади податкових інспекторів, які здійснювали контроль за правильним справлянням податків, мит і різних зборів на своїх ділянках. Таких ділянок на території Російської Імперії на 1902 р. налічувалося 500. Враховуючи особливу значущість діяльності податкових інспекторів, їх призначення на посаду і розподіл по губерніях здійснювалося особисто міністром фінансів.
Для впорядкування роботи по розкладці, обліку і стягнення основних видів податків в кінці XIX - початку XX століть стали створюватися присутності з різних видів оподаткування - колегіальні органи управління: губернські і повітові податкові раскладочние присутності. Після скасування губернського податного присутності його функції були передані самої казенній палаті і спеціальним присутності по основних податках: присутності по податку з нерухомого майна, присутності по квартального податку і присутності по державному промисловому податку, очолюваному губернатором особисто. Членами цієї присутності були також керуючий казенної палати, віце-губернатор, прокурор головуючий окружного (губернського) суду, керуючий акцизним управлінням. Раскладочние присутності в повіті, очолювані податковим інспектором ділянки, збереглися аж до 1917 р.
Лютнева буржуазно-демократична революція 1917 р. не внесла серйозних змін в систему і структуру податкових органів. Радикальні зміни почалися тільки в кінці 1918 р. 31 жовтня 1918 Рада Народних Комісарів прийняла Декрет про організацію фінансових відділів губернських та повітових комітетів Рад робітничих, селянських і червоноармійських депутатов.1
Цим декретом було затверджено Положення про організацію фінансових відділів губернських і повітових виконкомів і одночасно скасовані казенні палати, акцизні управління та фінансові органи місцевих самоврядувань. Губернський фінансовий відділ складався з підвідділів: кошторисно-касового, прямих податків і мит, непрямих податків і секретаріату. Фінвідділ повітового виконкому ділився на два підвідділу: кошторисно-касовий і податковий.
З інструменту фінансової політики і регулятора ринкових відносин податки були перетворені в знаряддя класової боротьби, засіб економічного придушення не тільки «капіталістів і поміщиків», але й великої кількості людей, що відносяться, як зараз прийнято говорити, до середнього класу. Наприклад, прийнятий в 1918 р. Надзвичайний десятимільярдний податок носив відверто конфіскаційний характер. Фактично всі губернії Росії обкладалися багатомільйонної даниною для посилення Червоної Армії, яка готувалася до надання допомоги пролетаріату Європи в завершенні світової революции.2
Громадянська війна і господарська розруха призвели до політики воєнного комунізму, коли приватна торгівля повністю заборонялася, вводилися планове постачання населення товарами першої необхідності (карткова система), трудова повинність, продрозкладка і т.п. До березня 1922 натуральний податок виплачувався сіном і соломою, картоплею та капустою, медом та іншими продуктами харчування, всього близько 20 найменувань. Це не могло не позначитися на рівномірності і повноти оподаткування сільського населення. Справа ускладнилося і тим, що податки на початку 20-х років стягувалися різними органами. Так, продовольчий податок збирався наркоматом продовольства; подвірно-грошовий податок - місцевими органами влади; трудналог в грошової частини - наркоматом фінансів, а в натуральний - наркоматом праці.
У період НЕПу основним завданням податкової політики Радянської держави, поряд з іншими завданнями, стало витіснення приватника з усіх сфер виробництва, посилення оподаткування капіталістичних елементів. У нових економічних умовах починають мінятися характер податків, їх значущість у забезпеченні дохідної частини бюджету. У 1928 р. була проведена реформа сільгоспподаток і вже до 1930 р. диференціація податкових платежів виявилася така, що 2,8% міцних господарств зобов'язувалися виплатити 29,6% всього сільськогосподарського податку. Інші 70% податку покладалися на середняцькі господарства, які у структурі сільського населення займали 60,4%. Понад третини всіх селянських господарств звільнялися від виплати сільгоспподатку через бідність. 2
Одночасно з реформою податкової системи почалося будівництво нового податкового апарату. Відповідно до Положення про Народному комісаріаті фінансів, затвердженим ВЦВК 26 липня 1921, у складі Наркомфіну було створено організаційно-податкове управління, яке пізніше перейменували в управління податками та державними доходами.
У 1925 р. Наркомфін СРСР прийняв Положення про зовнішнє податковому нагляді, де визначалися права, обов'язки, завдання та функції фінансових інспекторів, їх помічників і фінансових агентів. На зовнішній податковий нагляд покладалося обстеження платників податків, вивчення джерел їхніх доходів, об'єктів оподаткування. Ведення окладного рахівництва (картки недоїмок, книги, звітні відомості та інших) передавалося касовим органам, а справляння платежів - податковим агентам.
До 1930 р. податковий апарат Наркомфіну СРСР перевищив 17 тис. осіб. З них половина працювала у фінансових органах, а інші входили в апарат зовнішнього податкового нагляду. Враховуючи, що до цього часу з капіталістичним елементом як у місті, так і на селі в - основному було покінчено, податкова реформа 1930 р. внесла зміни і в організацію податкового апарату. Основною ланкою системи стала податкова інспекція - структурний підрозділ районних і міських фінансових відділів. До керівним і контролюючим ланкам ставилися податкові відділи крайових, обласних та міських (з районним поділом) фінансових органів, управління податків і зборів наркоматів фінансів союзних республік і Наркомату фінансів СРСР.
У 1959 р. були проведені чергові зміни в структурі податкових органів. Управління податків і зборів, податкові відділи та інспекції були перейменовані відповідно в управління, відділи та інспекції державних доходів. Їх функції практично не змінилися. Управління державних доходів Міністерства фінансів СРСР продовжувало займатися плануванням надходжень податків та інших доходів у цілому по Союзу і по союзних республіках, стежило за виконанням плану надходжень платежів до державного бюджету; розробляло проекти ставок податку з обороту на промислові та продовольчі товари, проводило ревізії, перевірки та обстеження роботи за державними доходами в Міністерствах фінансів союзних республік, а також у місцевих фінансових органах, виконувало інші роботи. У союзних республіках аналогічні функції виконувалися Управлінням державних доходів Міністерства фінансів союзної республіки. У краях, областях, автономних республіках, автономних областях, національних округах були створені відділи державних доходів.
На співробітників районних (міських) інспекцій державних доходів покладався постійний контроль за надходженням від підприємств та організацій платежів до бюджету; проведенням документальних перевірок за отриманими звітами, первинним бухгалтерським документам. Інспектори та економісти розробляли пропозиції щодо забезпечення своєчасного виконання планів надходження платежів до бюджету; вишукували додаткові джерела доходів, вели облік підприємств і організацій, зобов'язаних вносити платежі до бюджету, виконували інші контрольні функції. Відхід від адміністративно-командної моделі розвитку економіки і перехід до ринкових відносин зажадали радикальних змін не тільки в податковому законодавстві. Виникла нагальна необхідність у реорганізації податкових органів.

1.3 Державна податкова служба.
Державні податкові інспекції з'явилися в 1990 році, відповідно до постанови Ради Міністрів СРСР від 24.01.90 р. № 76 "Про Державну податкову службу РРФСР" 1. Правове становище цієї структури закріплювалося Законом СРСР від 21.05.90 р. "Про права, обов'язки та відповідальність державних податкових інспекцій." 2 Основний, що регламентує правовий статус Державної податкової служби, закон''Про державну податкову службу РРФСР''3 був прийнятий 21.03.1991 р .
31 грудня 1991 Указом Президента РФ "Про державну податкову службу РФ" 4 органи податкової служби було виділено з Міністерства фінансів РФ і перетворені в систему центральних органів державного управління з підпорядкуванням Президенту та Уряду РФ.
У березні 1992 року при податковій службі були утворені спеціальні підрозділи з попередження, виявлення та припинення порушень податкового законодавства, а також забезпечення безпеки діяльності цієї служби і її співробітників, під назвою-Головне управління податкових розслідувань. У наслідку., В червні 1993 року, цей підрозділ було перетворено у федеральні органи Податкової поліції, як самостійний орган.
Правовий статус інспекцій був закріплений в Законі РФ''Про Державну податкову службу РРФСР''. [3] Головні завдання інспекцій визначалися у вигляді контролю за дотриманням податкового законодавства, за правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю внесення до відповідного бюджету державних податків та інших платежів, встановлених федеральним законодавством і законодавством суб'єктів РФ. Виходячи з цих завдань визначені права та обов'язки податкових інспекцій та їх посадових осіб. . Тут же передбачалася відповідальність державних податкових інспекцій та їх посадових осіб за вчинені по службі правопорушення, соціальні гарантії працівників податкових інспекцій та їх сімей у разі загибелі або отримання каліцтв співробітниками при виконанні службових обов'язків.
Повноваження податкової служби можна було розділити на чотири групи:
· Повноваження, забезпечують необхідні умови для здійснення контролю, тобто право виробляти у платників податків перевірки документів, пов'язаних з обчисленням і сплатою податків, одержувати документи, що стосуються господарської діяльності платників податків, і копії з них, право обстежувати виробничі, складські, торговельні та інші приміщення підприємств, установ, організацій і громадян, що використовуються для отримання доходів або пов'язані з утриманням об'єктів оподаткування тощо;
· Повноваження щодо припинення порушень податкового законодавства, тобто право вимагати від керівників та інших посадових осіб підприємств, що перевіряються, установ, організацій, а також від громадян усунення виявлених порушень податкового законодавства і контролювати їх виконання, право зупиняти операції підприємств, установ, організацій і громадян по розрахункових та інших рахунках у банках та інших фінансово - кредитних установах у разі непредставлення держподатінспекцій та їх посадовим особам бухгалтерських звітів, балансів, розрахунків, декларацій та інших документів, пов'язаних з обчисленням і сплатою податків та інших обов'язкових платежів до бюджету;
· Повноваження щодо застосування відновних заходів, що виражаються у стягненні недоїмок з податків та інших обов'язкових платежах до бюджету, а саме право стягувати до бюджету недоїмки по податках та інших обов'язкових платежах, а також суми штрафів та інших санкцій, передбачених податковим законодавством;
· Повноваження щодо застосування заходів відповідальності за порушення податкового законодавства. [4]
Разом з тим слід зазначити, що численні прогалини та суперечності в податковому законодавстві приводили на практиці до невиправданого розширення дискреційних (здійснюваних на свій розсуд) повноважень податкових органів, як способу заповнення (компенсації) механізмів правового регулювання.
Податкова система Росії склалася в 1991-1992 р., в період кардинальних економічних перетворень, переходу до ринкових відносин. Відсутність досвіду правового регулювання реальних податкових відносин, стислі терміни, відпущені на розробку законодавства, економічна і соціальна криза в країні - все це безпосередньо вплинуло на її становлення. Існуюча податкова система створювалася на базі досвіду зарубіжних країн, завдяки чому вона по загальній структурі та принципам побудови в основному відповідала загальнопоширеним у світовій економіці системами оподаткування. Однак основні елементи російської податкової системи не копіювалися повністю, а формувалися з урахуванням національної специфіки. У процесі становлення нової податкової системи законодавцем не було сформовано жодного податково-правового принципу, не був чітко вироблений податково-термінологічний інструментарій, що в подальшому негативно позначилося на становленні всієї фінансової системи Росії, а також на розвитку податкової політики в країні.
Істотними недоліками податкової системи Росії визнавалися її нестабільність та неврегульованість. Закони про введення нового режиму оподаткування часто приймалися або змінювалися протягом фінансового року. Відсутність нормативного регулювання знову виниклих відносин призводило до того, що існуюча ніша заповнювалася різними підзаконними актами, роз'ясненнями та тлумаченнями податкових органів і судової практикою. Права платників податків, а також способи їх захисту обмежувалися недосконалістю нормативної бази і відсутністю будь-яких гарантій від незаконних дій з боку податкових служб та відшкодування збитків. Обов'язки платників податків значно перевершували за обсягом їх права.1
Як особливості цієї податкової системи необхідно назвати і жорстокість. Притягнення до відповідальності не враховувало вимога обгрунтованості, винності, справедливості. Відповідальність держави перед платником податків практично була відсутня, і існувала лише в декларативному стані. З іншого боку, повсюдно можна назвати низький рівень культури платників податків та податкової дисципліни. 2
Все це говорило про необхідність якісного реформування склалася податкової системи.
Передача нових повноважень Державної податкової службі, на яких ми зупинимося в інших розділах даної роботи, призвела до необхідності надати їй статус Міністерства, та Указом Президента РФ від 23 грудня 1998 року № 1635 "Про Міністерство Російської Федерації по податках і зборах" 1 Державна податкова служба Російської Федерації перетворена в Міністерство Російської Федерації з податків і зборів.
Глава II. Організація діяльності податкових органів як суб'єктів податкових правовідносин.
2.1 Правова база діяльності податкових органів.
Відповідно до Положення про Міністерство Російської Федерації з податків і зборів податкові органи у своїй діяльності керуються Конституцією Російської Федерації, федеральними конституційними законами, Податковим Кодексом РФ, іншими федеральними законами, указами і розпорядженнями Президента Російської Федерації, постановами і розпорядженнями Уряду Російської Федерації, а також цим Положенням, і здійснюють свою діяльність у взаємодії з федеральними органами виконавчої влади, органів виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації, органами місцевого самоврядування, громадськими об'єднаннями та іншими організаціямі.1
У переліку нормативно-правових актів не випадково на першому місці стоїть Конституція Російської Федерації. Вміщені в ній норми, що регулюють податкові відносини, мають вищу юридичну силу, пряму дію і застосовуються на всій території Російської Федерації. У ст. 57, 71, 72, 75, 106 Конституції РФ визначаються суб'єкти оподаткування та їх гарантії, виняткова компетенція Російської Федерації і компетенція суб'єктів федерації у сфері податкового регулювання, називаються органи податкового правотворчості і процедура прийняття законів про оподаткування.
Конституційні норми знаходять деталізацію у законах і підзаконних актах, що регулюють суспільні відносини як в організації роботи податкових органів, так і в конкретних сферах оподаткування.
При характеристиці правової основи діяльності податкових органів такий розподіл має теоретичну і практичну значимість. Податкове законодавство можна представити двома блоками. Перший, включає в себе закони і підзаконні акти, що визначають порядок формування і завдання податкових органів, їх систему і структуру, компетенцію, права та обов'язки платників податків, принципи оподаткування і т. д. Другий, складається із законів щодо конкретних видів податків, із зазначенням суб'єктів і об'єктів оподаткування, ставок податків і податкових пільг, правил обчислення і порядку сплати податків, штрафів та інших санкцій за порушення законодавства.
У даній роботі нами розглянуто перший блок нормативних актів виданих у слідстві розвитку податкових правовідносин та необхідності їх правового регулювання
Закон РРФСР від 21 березня 1991 р. «Про Державну податкову службу РРФСР» [5] був першим російським законом, який визначав завдання та структуру податкових органів в умовах починалися тоді ринкових реформ, права і обов'язки податкових органів при здійсненні контролю за дотриманням податкового законодавства юридичними та фізичними особами.
Закон РФ «Про основи податкової системи в Російській Федерації» 2 від 27 грудня 1991 р. вперше на законодавчому рівні визначав поняття податку і податкової системи. Цілий ряд положень, що носять принциповий характер, знайшли закріплення в окремих нормах закону. Так були визначені права та обов'язки платників податків, податкових органів, види податків.
Постанова Уряду РФ «Питання Міністерства РФ з податків і зборів» від 27.02.99 р встановило, що Міністерство РФ з податків і зборів є правонаступником Державної податкової служби РФ щодо завдань, функцій, прав, обов'язків та інших питань діяльності Державної податкової служби РФ. 1 Згадані вище правові акти втратили свою юридичну силу, їх замінив Податковий кодекс РФ. Як інструмент реалізації основних завдань у сфері податкової політики він придбав особливу значущість, оскільки покликаний забезпечувати комплексний підхід до вирішення нагальних проблем податкового права, регулювати процес оподаткування відповідно до обраних пріоритетами та напрямками розвитку податкової системи, гарантувати впорядковану, єдину, логічно цілісну і узгоджену систему.
Зміни податкової системи, передбачені Податковим Кодексом, спрямовані на вирішення таких найважливіших завдань:
· Побудову стабільної, зрозумілої та єдиної в межах Російської Федерації податкової системи, встановлення правових механізмів взаємодії всіх її елементів у рамках єдиного податкового правового простору;
· Розвиток податкового федералізму при забезпеченні доходів федерального, регіональних і місцевих бюджетів закріпленими за ними і гарантованими податковими джерелами;
· Створення раціональної податкової системи, що забезпечує збалансованість загальнодержавних і приватних інтересів, що сприяє розвитку підприємництва, активізації інвестиційної діяльності та нарощування національного багатства Росії і добробуту її громадян, зменшення кількості податків і зниження загального податкового тягаря;
· Формування єдиної податкової правової бази; вдосконалення системи відповідальності за податкові правопорушення; вдосконалення податкового адміністрування.
За своєю тематикою і колу регульованих питань частина 1 Податкового Кодексу близька до втратило силу з 1 січня 1999 року Закону РФ «Про основи податкової системи в Російській Федерації» 2, і після введення її в дію вона замінила зазначений Закон. Однак за рахунок залучення в законодавче регулювання великого числа нових питань і відносин, а також за рахунок більш глибокого опрацювання діючих правил і норм обсяг першої частини Податкового кодексу значно перевершує обсяг Закону.
У загальній частині Податкового кодексу з метою створення справедливої ​​і ефективної податкової системи багато уваги відведено питанням створення єдиного податкового правового порядку, забезпечення законності для всіх учасників податкових відносин.
Наступним елементом правової основи діяльності податкових органів є Укази Президента Російської Федерації. Указом Президента РФ від 23 грудня 1998 року № 1635 «Про Міністерство РФ з податків і зборів» [6] Державна податкова служба була перетворена в Міністерство РФ з податків і зборів, тут же перераховані покладені на нього першочергові завдання.
Так само як і Укази Президента РФ, постанови і розпорядження Уряду РФ з податків і зборів є елементом правової основи діяльності податкових органів. Постановою Уряду РФ затверджено Положення про Міністерство РФ з податків і зборів, 2 де йдеться про завдання та структурі податкових органів, їх основних і факультативних функціях, права, обов'язки та соціальні гарантії працівників.
До правовій основі діяльності податкових органів відносяться підзаконні акти видаються Міністерством РФ але податків і зборів та містять приписи, обов'язкові для своїх підрозділів: листи, накази, інструкції та методичні вказівки з питань, пов'язаних з оподаткуванням та зборами; наприклад, в листі МНС РФ визначило журнал "Російський податковий кур'єр" як джерело публікації відомостей про діючих регіональних податки і сборах.3.
Одне з найважливіших змін у податковому законодавстві, яке вніс Податковий кодекс РФ - зміна статусу цих документів. Вони, згідно зі ст. 4 НК РФ не входять до податкового законодавства РФ.
Для платників податків, податкових агентів обов'язковими до застосування є лише форми податкової звітності та порядок їх заповнення, затверджуються МНС РФ у випадках, передбачених законодавством ст.31 НК РФ. Всі інші акти МНС РФ обов'язкові тільки для податкових органів. Інакше кажучи, платник податків зможе посилатися на нормативні акти МНС РФ у суді, якщо дії податкової інспекції їм суперечать, а податкові органи вправі обгрунтовувати свою позицію виключно положеннями Податкового кодексу РФ, закону, акта законодавчого органу суб'єктів Федерації або представницького органу місцевого самоврядування, тобто . акта податкового законодавства.
Особливо слід сказати про правову базу діяльності податкових органів суб'єктів РФ.
Крім названих нормативних актів до джерел податкового законодавства відносяться нормативні акти органів законодавчої влади суб'єктів РФ, представницьких органів місцевого самоврядування та органів державних позабюджетних фондів. Враховуючи, що система податків, що стягуються у федеральний бюджет, і загальні принципи оподаткування в Російській Федерації встановлюються федеральним законом, вищезазначені акти не можуть входити в протиріччя з загальноросійським податковим законодавством, або доповнювати його.
Місцеві підзаконні акти з питань оподаткування видаються представницькими органами та адміністрацією країв, областей, автономної області і автономних округів, а також міст і районів.
Повноваження органів законодавчої (представницької) влади суб'єктів Російської Федерації та органів місцевого самоврядування щодо запровадження регіональних і місцевих податків визначені Конституцією РФ, ст.ст.4, 12, 14, 15 НК РФ.
В даний час в регіонах Росії склалася певна система регіональних та місцевих податків і зборів, які мають істотний вплив на формування доходної частини регіональних і місцевих бюджетів.
Практично повсюдно введені регіональні ліцензійні збори, в більшості адміністративно-територіальних утворень (містах і районах) введені і діють по 3-6 місцевих податків і зборів, передбачених НК РФ.
Надходження від регіональних і місцевих податків і зборів, що вводяться органами влади суб'єктів Російської Федерації і місцевого самоврядування склали в I півріччі 2000 року 14,5 млрд. рублів, що становить 5,4 відсотка від усіх податкових надходжень і 10,3 відсотка від надходжень до бюджетів територій або зросли проти відповідного періоду 1999 року на 17 відсотків.
Аналіз структури надходжень від зазначених платежів свідчить, що основну частку в них становлять надходження від податку на утримання житлового фонду та об'єктів соціально-культурної сфери 70%; значні надходження від збору на потреби освітніх установ 10%; істотну роль займають у структурі місцевих податків і зборів надходження від зборів, пов'язаних із здійсненням ліцензійної діяльності 7%, що свідчить про посилення контролю за доходами у цій сфері. [7]
Останнім часом робота з регіональними та місцевими податками і зборами проводиться податковими органами в тісній взаємодії з органами законодавчої і виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації, місцевого самоврядування, фінансовими та правоохоронними органами. Це перш за все відображається у підготовці проектів нормативних актів щодо введення, порядку обчислення та сплати цих податків, виявлення платників податків, що переховуються від їх сплати, повноти відображення одержуваних доходів від підприємницької діяльності.
З метою координації цієї роботи при органах законодавчої та виконавчої влади створені постійні робочі групи з податкової політики, до складу яких включено податкові працівники.
У багатьох регіонах прийняті спеціальні закони, що визначають основні принципи регіонального та місцевого оподаткування.
Отримало розвиток взаємодія податкових органів з податковою поліцією, правоохоронними органами з контролю за виконанням рішень місцевих органів влади з місцевих податків, проведення повсюдних рейдів, перевірок.
Проведена робота дає позитивні результати - нормативні акти в більшості випадків приведені у відповідність з чинним законодавством, скасовано деякі малоефективні податки і збори. Проведена значна робота щодо скасування додаткових податків і зборів, не передбачених податковим законодавством.
Проте, слід здійснювати додаткові конкретні заходи щодо посилення та вдосконалення взаємодії зазначених органів по повному і своєчасному виявленню і припиненню порушень податкового законодавства, активізацію проведення спільних заходів з перевірки, розгляду виявлених порушень, забезпечення повноти стягнення належних до сплати сум регіональних і місцевих податків і зборів. При роботі з контролю за регіональними та місцевими податками слід мати на увазі, що у випадках введення органами влади суб'єктів Російської Федерації і місцевого самоврядування податків і зборів, не передбачених податковим законодавством, податкові органи вносять пропозиції відповідним органам влади про приведення прийнятих законодавчих та нормативних актів у Відповідно до чинного законодавства України та інформує про це органи прокуратури Російської Федерації. При цьому фінансові санкції до платників податків, що ухиляються від цих платежів, податковими органами не застосовуються. МНС РФ вважає за необхідне систематично узагальнювати роботу з регіональними та місцевими податками і зборами, проводити аналіз їх ролі у формуванні місцевих бюджетів, інформувати про виявлені порушення з цих питань законодавчі та виконавчі органи влади суб'єктів Російської Федерації, місцевого самоврядування.
До відомчих підзаконним актам належать накази, положення, інструкції та інші різновиди інструктивного матеріалу, який регулює відносини всередині податкових органів. До кола цих відносин входять: питання вдосконалення організацій та діяльності всіх підрозділів; структури і штатна чисельність спеціалістів; проблеми взаємодії між територіальними підрозділами з іншими правоохоронними органами; облік, контроль, аналіз податкової практики і т.д.
Внутрішньовідомчі нормативні акти спрямовані на вирішення завдань, що стоять безпосередньо перед податковими органами, носять імперативний характер і поширюють свою дію на осіб, які є працівниками податкових органів. Інструктивний матеріал може бути міжвідомчим, якщо підготовлений і виданий за підписом керівників двох і більше міністерств, комітетів, управлінь.
Правові основи діяльності МНС РФ не вичерпуються названими актами. Їх перелік містить десятки найменувань, вони змінюються і доповнюються в зв'язку із змінами в економічному і політичному житті суспільства. Важливо при цьому, щоб податкове законодавство сприяло не тільки повному і своєчасному надходженню до бюджету податків та інших обов'язкових платежів, а й подолання кризових явищ на шляху переходу до ринкової економіки.
2.2. Система, структура та функції податкових органів, як суб'єктів податкових правовідносин.
Міністерство РФ з податків і зборів (МНС Росії) є федеральним органом виконавчої влади, що здійснює контроль за дотриманням законодавства про податки і збори, правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю сплати податків, зборів та інших обов'язкових платежів платниками податків, які беруть участь у виробленні податкової політики і здійснює її з метою забезпечення своєчасного надходження до бюджетів всіх рівнів та державних позабюджетних фондів в повному обсязі податків, зборів та інших обов'язкових платежів, що забезпечує міжгалузеву координацію, державний контроль і регулювання у сфері виробництва та обігу етилового спирту і алкогольної продукції, а також здійснює в установленому порядку валютний контроль.1
Міністерство РФ з податків і зборів організовано на наступних принципах:
1. Принцип єдності.
Цей принцип побудови системи виникає з принципу єдності податкової політики: для забезпечення однакового застосування податкового законодавства в Російській Федерації потрібна наявність єдиного контрольного органу. МНС Росії здійснює свої повноваження у відношенні як державних, так і місцевих податків.
Відповідно до підпункту "н" пункту 1 статті 72 Конституції Російської Федерації в спільному веденні Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації перебуває встановлення загальних принципів організації системи органів виконавчої влади, а до ведення Російської Федерації, зокрема, належить встановлення федеральних економічних служб (ст. 71 Конституції РФ).
За предметів спільного ведення видаються федеральні закони та які у відповідність до ними закони та інші нормативні акти суб'єктів Російської Федерації.
Слід мати на увазі, що ряд повноважень податкових органів передано за законодавством державних позабюджетних фондів і митним органам, які, як і органи податкової поліції, податковими органами не є, діють строго в межах своєї компетенції, визначеної відповідними законодавчими актами.
2. Принцип незалежності
Незалежність розуміється, перш за все, як незалежність від місцевих органів влади. Вона є конкретним проявом принципу поділу влади, системи «стримувань і противаг»: праву місцевих органів влади вводити місцеві податки, встановлювати ставки платежів, визначати пільги, протистоїть обов'язок податкових інспекцій діяти в суворій відповідності з буквою і духом закону. Податкові органи виконують тільки ті рішення і постанови з податкових питань місцевих органів влади, які прийняті відповідно до закону і в межах наданих їм прав. Місцеві органи влади і адміністрація не мають права змінювати або скасовувати рішення податкових органів, а також давати їм оперативні керівні вказівки.
3. Принцип централізації
МНС Росії є централізованою системою податкових органів. Винятком є ​​правове становище Інспекції МНС по м. Москві. Відповідно до Указу Президента РРФСР від 28 серпня 1991 року «Про повноваження органів виконавчої влади міста Москви» 1 ця інспекція знаходиться в подвійному підпорядкуванні: МНС РФ і Уряду Москви.
Система Міністерства Російської Федерації по податках і зборах умовно ділиться на три рівні:
- Загальнофедеральних - центральний федеральний орган виконавчої влади (Міністерство Російської Федерації по податках і зборах). Воно очолюється Міністром Російської Федерації, який призначається Президентом Російської Федерації за поданням Голови Уряду РФ. Заступники керівника призначаються за його поданням Урядом Російської Федерації. Міністр Російської Федерації з податків і зборів формує дорадчий орган - колегію.
- Регіональний - міжрегіональні інспекції МНС РФ, управління МНС РФ по суб'єктах Російської Федерації. Керівники цих управлінь та інспекцій призначаються міністром з податків і зборів. У інспекціях цього рівня також утворюються колегії.
- Місцевий - Інспекції МНС РФ по районах, містах без районного поділу, районах у містах та міжрайонного рівня. Керівники цих інспекцій призначаються Керівниками вищестоящих податкових органів.
У деяких країнах прийняті інші методи організації роботи податкових органів. У Данії, наприклад, існує принцип закріплення за кожним підприємством групи працівників податкової служби. Така група курує підприємство від виникнення до ліквідації, і вирішує все, що пов'язано з оподаткуванням - від перевірки до стягнення платежей1.
Різним ланкам МНС РФ властиві різні функції. Між тим, всіх ланок - федеральному, регіональному і місцевому притаманні і деякі загальні функції, оскільки всі вони здійснюють безпосередній контроль за дотриманням платниками податкового законодавства.
Аналіз законодавства дозволяє виділити наступні загальні функції всіх ланок МНС РФ (загальні функції податкових органів).
МНС РФ:
1) забезпечує облік платників податків;
2) забезпечує контроль за виконанням платниками податків та іншими учасниками податкових відносин податкового законодавства;
3) здійснює обчислення окладних податків;
4) веде оперативно-бухгалтерський облік сум податків і інших платежів;
5) застосовує заходи з припинення (запобігання) порушень податкового законодавства;
6) здійснює контроль виконання суб'єктами підприємницької діяльності вимог законодавства у відношенні готівкового грошового обігу;
7) застосовує заходи для запобігання або ліквідацій збитків, завданих бюджету або платника податків;
8) застосовує заходи відповідальності до порушників податкового законодавства;
9) здійснює облік, оцінку та реалізацію конфіскованого, безхазяйного майна, майна, що перейшло за правом спадкування до держави та скарбів;
10) є органом валютного контролю;
11) здійснює ліцензування діяльності з виробництва та обігу
етилового спирту, спиртовмісної, алкогольної і тютюнової продукції та
забезпечує контроль за дотриманням умов зазначеної діяльності;
12) здійснює реєстрацію контрольно-касових машин контроль за дотриманням правил їх використання;
13) здійснює роз'яснювальну роботу та інформування платників податків про порядок застосування податкового законодавства.
Останні функції здійснюються з 1999 року, тобто після введення в дію ч.I НК РФ, і є відносно новими для податкових органів.
Даний перелік не є вичерпним, оскільки в законі сказано що податкові органи «здійснюють й інші функції, передбачені НК РФ» .1
Центральний апарат на додаток до тих функцій, які виконує місцеве ланка податкового органу, має наступні повноваження:
- організовує, координує та контролює роботу Інспекція МНСРФ;
- Здійснює аналітичну та статистичну діяльність;
- Розробляє і видає інструктивні і методичні вказівки та інші документи щодо застосування податкового законодавства;
- Здійснює контроль за актами, пов'язаними з оподаткуванням, що видаються міністерствами, відомствами та іншими організаціями;
- Бере участь у виробленні податкової політики, підготовки проектів законодавчих актів та міжнародних договорів про оподаткування;
- Вирішує питання міжнародного співробітництва.
Регіональне ланка МНС РФ виконує функції, притаманні нижньому ланці, а також ряд функцій, притаманних вищій ланці, з організації, координації та контролю діяльності нижчестоящих податкових інспекцій, узагальнення практики.
Податковий кодекс РФ встановлює спосіб здійснення функцій податкових органів, з одного боку, шляхом реалізації повноважень, під якими розуміються права провести які-небудь дії (ст. 31 і 34 Кодексу), і з іншого - методом виконання обов'язків (ст. 32, 33, 34 Кодексу, а також відповідні статті федеральних законів, що визначають порядок організації та діяльності податкових органів).
Система податкових органів побудована відповідно до адміністративного і національно-територіальним поділом, прийнятим в Російській Федерації. Основним елементом у цій системі є інспекції МНС РФ по районах, містах без районного поділу і районах у містах. Друга ланка включає в себе управління МНС РФ по суб'єктах РФ, і міжрегіональні інспекції МНС РФ.
Очолює систему податкових органів - Міністерство Російської Федерації з податків і зборів.
Районні (міські) податкові інспекції виконують основне навантаження по безпосередньому контролю за виконанням податкового законодавства всіма фізичними та юридичними особами на території, що обслуговується. Відповідно до Положення про Міністерство Російської Федерації по податках і зборах вони забезпечують своєчасний і повний облік платників податків, зборів та інших обов'язкових платежів, правильність нарахування платежів громадянам Російської Федерації, іноземним громадянам та особам без громадянства, а також надходження цих платежів до бюджету; контролюють своєчасність подання платниками бухгалтерських звітів і балансів, податкових розрахунків, звітів, декларацій та інших документів, пов'язаних з обчисленням і сплатою платежів до бюджету, а також перевіряють достовірність цих документів в частині правильності визначення прибутку, доходу, інших об'єктів оподаткування і обчислення податків, зборів та інших обов'язкових платежів; проводять огляд, фіксацію, зміст і вилучення у організацій документів, що свідчать про приховування (заниження) прибутку (доходу) або інших об'єктів від оподаткування; отримують від підприємств, установ, організацій, фінансових органів і банків документи, на підставі яких ведуть оперативно-бухгалтерський облік по кожному платнику і виду платежу сум доходів та інших платежів, які підлягають сплаті та фактично надійшли до бюджету, а також сум фінансових санкцій та адміністративних штрафів; припиняють операції підприємств, організацій, установ та громадян за розрахунками та інших рахунках у банках та інших фінансово-кредитних установах у разі непредставлення (чи відмову представляти) податковим органам і їх посадовим особам бухгалтерських звітів, балансів, розрахунків, декларацій та інших документів, пов'язаних з обчисленням і сплатою податків, зборів та інших обов'язкових платежів до бюджету. [8]
До компетенції районних (міських) інспекцій МНС РФ ставляться застосування фінансових санкцій, передбачених законодавством Російської Федерації і її суб'єктів за порушення зобов'язань перед бюджетом; адміністративних штрафів за ці порушення, допущені посадовими особами організацій та громадянами; повернення зайво стягнутих і сплачених податків, та інших обов'язкових платежів до бюджету через банки та інші кредитно-фінансові установи; облік, оцінка та реалізація конфіскованого, безхазяйного майна та майна, яке належить за правом спадкування державі, а також скарбів. Вони мають право пред'являти до суду та арбітражного суду позови про ліквідацію організацій будь-якої організаційно-правової форми з підстав, встановлених законодавством Російської Федерації, про визнання реєстрації підприємства недійсною у разі порушення встановленого порядку створення організації або невідповідності установчих документів вимогам законодавства та стягнення доходів, отриманих у цих випадках; про визнання угод недійсними і стягнення в дохід держави всієї отриманого прибутку за такими угодами; про стягнення безпідставно набутого за угоді, а в результаті інших незаконних дій.
Співробітники районної (міської) податкової інспекції складають, аналізують і представляють вищим податковим органам встановлену звітність, а районним і міським фінансовим органам - щомісячні відомості про фактично надійшли суми податків та інших платежах до бюджету. Частина цих функцій реалізується у повсякденній діяльності інспекторським складом, частина - керівником або його заступником.
Структура і штатна чисельність районної (міської) податкової інспекції затверджується її начальником на підставі соціально-демографічних, економічних і географічних особливостей району, обсягу виконуваної роботи та інших факторів, що враховуються при визначенні кількості співробітників і створення внутрішньоструктурних підрозділів, в межах встановленого ним фонду оплати праці. У великих міських і районних (у містах) податкових інспекціях можуть бути створені відділи і групи по видах стягування податків. Їх робота будується за галузевим принципом. Принцип зональної організації роботи може бути складовим елементом галузевого принципу. Наприклад, у відділі по податках з фізичних осіб один інспектор здійснює контроль за дотриманням податкового законодавства мешканцями одного мікрорайону міста, інший інспектор контролює платників податків іншого мікрорайону і т.д. Відповідно до штатної чисельності та структурі районної (міської) податкової інспекції до її складу входять начальник, заступники начальника, начальники відділів, де вони є, головні податкові інспектори, старші податкові інспектори, податкові інспектори, фахівці, працівники бухгалтерії та допоміжного апарату.
Керівник інспекції, його заступники та начальники відділів призначаються і звільняються з посади начальником вищестоящої податкової інспекції. Прийом і звільнення на роботу інших співробітників районної (міської) податкової інспекції проводиться за погодженням з керівником інспекції. Він несе персональну відповідальність за підбір і розстановку кадрів, підвищення їх кваліфікації. Новоприйняті працівники представляються до класного чину інспектора податкової служби III рангу за наявності вищої або середньої спеціальної освіти і стажу роботи в податкових органах не менше одного року.
В окремих випадках за зразкову виконання службових обов'язків та високі показники в роботі керівник вищестоящої податкової інспекції мають право присвоїти класний чин і до закінчення цього терміну. Районна (міська) податкова інспекція є юридичною особою, має свій поточний рахунок і печатку із зображенням Державного герба РФ.
У Положенні про Міністерство РФ з податків і зборів нормативно не визначається організаційний устрій податкових органів суб'єктів Російської Федерації. Також як і для районної (міської) інспекції, структура і штатний розклад цих ланок системи затверджуються керівництвом відповідної податкової інспекції в межах встановленого ним фонду оплати праці. Необхідно підкреслити, що структурна схема міжрегіональної податкової інспекції будується з урахуванням регіональних особливостей: розмірів території і його економічного потенціалу, кількості платників податків та їх соціально-демографічних характеристик, інших обставин. Усі відмінності в організаційній побудові пов'язані, в кінцевому рахунку, зі створенням такої робочої моделі, яка в конкретних умовах буде найбільш ефективно вирішувати поставлені перед податковими органами завдання.
Однак якщо районна (міська) податкова інспекція безпосередньо контролює повноту і своєчасність внесення податкових платежів, правильність обчислення податків, то міжрегіональні інспекції МНС РФ вирішують ці завдання більшою мірою шляхом реалізації організаційно-методичних функцій.
На них покладаються: організація роботи, нижчестоящих податкових інспекцій по здійсненню контролю за дотриманням законодавства про податки, збори та інші платежі до бюджету; узагальнення та аналіз звітів податкових інспекцій про виконану роботу, підготовка на їх основі методичних рекомендацій щодо вдосконалення практики податкового контролю; організація взаємодії податкових інспекцій з іншими правоохоронними органами щодо посилення контролю за дотриманням законодавства про податки та інших платежах; комплексні та тематичні перевірки нижчестоящих податкових інспекцій; узагальнення та впровадження в податкову практику передового досвіду, проведення заходів щодо професійної підготовки і перепідготовки кадрів; здійснення заходів щодо створення інформаційних систем , автоматизованих робочих місць та інших засобів автоматизації та комп'ютеризації робіт у податкових органах;. координація роботи по взаємодії з районними (міськими) органами влади та управління з питань забезпечення інспекцій МНС РФ службовими приміщеннями, транспортом, обчислювальною технікою, іншими матеріально-технічними засобами, а їх працівників - житлом, дошкільними та шкільними закладами в порядку, встановленому Урядом Російської Федерації і виконавчими органами суб'єктів Російської Федерації.
Коли міжрегіональні інспекції МНС РФ безпосередньо здійснюють контроль за платниками податків, зборів та інших платежів до бюджету, вони користуються тими ж правомочностями, що й податкові інспекції по районах у містах та в містах без районного поділу. Основним структурним елементом міжрегіональних інспекцій МНС РФ є відділи.
Відділи створюються в залежності від напрямку діяльності та видів податків, за якими здійснюють контроль, є відділи з оподаткування доходів (прибутку) юридичних осіб; відділ оподаткування агропромислового комплексу, природних ресурсів та земельного податку; відділ оподаткування фізичних осіб; відділ непрямих податків; відділ місцевих та інших податків і зборів.
Крім цього, як і в будь-якій іншій керуючій структурі, в складі інспекцій МНС РФ функціонують відділи кадрів, контролю, фінансового забезпечення, юридичний, господарський та інші.
Спільність завдань, що стоять перед структурними підрозділами з контролю за сплатою конкретних видів податків і зборів, знаходить своє відображення в положеннях про відповідні відділах затверджуються керівниками податкових інспекцій. У цих нормативних документах містяться загальні вимоги, що визначають місце відділу в структурі податкових інспекцій, його повноваження, принципи організації роботи, інші питання, що входять до компетенції цього структурного підрозділу. У положенні, як правило, закріплюються і шляхи вирішення поставлених завдань, вказується, що співробітники відділу проводять і організовують контроль інспекцій МНС РФ по районах і містах без районного поділу за сплатою конкретного податку або групи податків, готують оглядові листи та вказівки щодо застосування законів та підзаконних актів; проводять документальні та камеральні перевірки бухгалтерських звітів і балансів юридичних і фізичних осіб з виплати того чи іншого податку; розглядають листи, заяви і скарги на дії співробітників інспекцій МНС РФ району (міста) про порушення законодавства при вишукуванні конкретного податку. В окремих випадках в положенні вказується перелік видів податків, які контролюються тим чи іншим відділом. Так, в положенні про відділ оподаткування фізичних осіб, як правило, називаються: прибутковий податок з доходів фізичних осіб (включаючи оподаткування доходів від підприємницької діяльності); податок на майно фізичних осіб; земельний податок; державне мито; податок з майна, що переходить у порядку спадкування і дарування; податки і платежі, що встановлюються місцевими органами влади в частині, що стосується фізичних осіб.
На підставі положень про відділи розробляються і затверджуються начальником інспекції МНС РФ функціональні та посадові обов'язки співробітників.
Відповідно до Положення про Міністерство Російської Федерації з податків і зборів в Міністерстві РФ з податків і зборів утворюється колегія у складі Міністра МНС РФ (голова колегії) його заступників, входять до неї за посадою а також інших керівників структурних підрозділів центрального апарату Міністерства та інших осіб . Члени колегії, крім осіб, що входять до неї за посадою, затверджуються Урядом РФ за поданням Міністра. На засіданнях колегії розглядаються основні питання, віднесені до компетенції Міністерства.
Рішення колегії приймаються більшістю голосів її членів, оформляються протоколами і реалізуються, як правило, наказами Міністра.
У разі розбіжностей між Міністром і членами колегії рішення приймає Міністр, доповідаючи про розбіжності, що виникли Уряду РФ. Члени колегії також можуть повідомити свою думку в Уряд РФ [9].
Вищу сходинку в ієрархії податкових органів займає Центральний апарат Міністерства Російської Федерації з податків і зборів. Його структурна схема включає п'ятнадцять департаментів за основними напрямками діяльності.
В рамках вирішення поставлених завдань галузеві департаменти вивчають і аналізують практику застосування чинного податкового законодавства на місцях, з урахуванням вітчизняного та зарубіжного досвіду ведуть розробку актуальних аспектів податкової політики, беруть участь у підготовці законодавчих актів щодо конкретних видів оподаткування, розробляють інструкції, методичні рекомендації, вказівки про порядок обчислення і справляння того чи іншого виду податку. Вони мають право здійснювати або приймати участь в комплексних і тематичних перевірках територіальних інспекцій МНС РФ. До їх компетенції входить розгляд листів, скарг і заяв платників податків на дії посадових осіб, податкових інспекцій, контроль за виданням нормативних актів міністерствами, відомствами, якщо вони мають відношення до платежів податків і зборів до бюджету та інших
Безпосередні завдання інших підрозділів центрального апарату реалізуються в основному в рамках забезпечувальних та допоміжних функцій. Наприклад, юридичне управління, яке складається з відділу правового забезпечення оподаткування та відділу нормативних актів та контролю за організацією правової роботи у податкових органах, має забезпечувати відповідність чинному законодавству всіх нормативних актів, що видаються Міністерством РФ з податків і зборів, захищати права і законні інтереси Міністерства в судах, а також органах державної влади і управління, брати участь у розробці та вдосконаленні законів про податки та податкових органах, здійснювати методичне керівництво правовою роботою МНС РФ, систематизувати правові акти, забезпечувати правовою інформацією керівні та структурні підрозділи податкових органів, аналізувати практику правової роботи на місцях і т. д.
Постановою Уряду Російської Федерації від 27 лютого 1999 року № 254 «Питання Міністерства Російської Федерації по податках і зборах» встановлена ​​гранична чисельність працівників Центрального апарату Міністерства в кількості 945 одиниць, дозволено Міністру мати 12 заступників, у тому числі двох перших, і колегію у кількості 25 человек.1
Сформована системно-структурна схема податкових органів, на жаль, не повністю відповідає сучасним вимогам. Фахівці центрального апарату МНС Росії за участю представників Міжнародного валютного фонду та Світового банку ще у 1999р. завершили підготовку проект а модернізації податкової служби Росії, для здійснення докорінної перебудови організаційної схеми податкових органів і тим самим створення інфраструктури, необхідної для роботи зі зростаючим числом платників податків.
У рамках здійснення проекту, деякі зміни вже міцно увійшли в життя податкових органів. У податкових інспекціях по району (місту) створено підрозділи по обслуговуванню платників податків, електронної обробки даних та збору недоїмок. Підрозділ з обслуговування платників податків готує і періодично проводить семінари платників податків, своєчасно інформуючи про зміни в їх обов'язки в галузі оподаткування, на його співробітників покладається підготовка інформаційних матеріалів і посібників з податкових питань, дача консультацій і роз'яснень. У цьому ж підрозділі здійснюється постановка на податковий облік і присвоєння платнику податків єдиного ідентифікаційного номеру. Підрозділ обробки даних відповідає за введення інформації з податкових декларацій та інших документів, і її обробку. Підрозділ збору недоїмок проводить безпосередню роботу з порушниками податкової дисципліни і здійснює стягнення прихованих від оподаткування сум.
Впроваджується концепція самоначісленія податків, при якій платник податків визначає належні з нього податкові суми без втручання співробітників податкових органів, а податкова інспекція приймає вироблений платником податку розрахунок на умовах його подальшої перевірки.
Однак, не всі пункти даного проекту реалізовані. Планується змінити організаційну структуру районної (міської) податкової інспекції. На зміну галузевим відділам, котрі відають контроль за дотриманням законодавства щодо конкретних видів податків прийде інша спеціалізація.
Передбачається створення підрозділу контрольних перевірок, на нього буде покладена відповідальність за проведення документальних перевірок. Відбір платників податків для перевірки буде здійснюватися комп'ютерною програмою за сукупністю критеріїв, що дозволяють визначити ймовірних порушників податкового законодавства, а також при отриманні інформації про ухилення від сплати податку з інших джерел.
Успішна реалізація проекту передбачає завдання перепідготовки персоналу податкових органів, розробки та впровадження нових технологій для створюваних підрозділів, повної комп'ютеризації процесу збору та обробки податкових платежів. Впровадження проекту в життя робить систему оподаткування більш коректною та справедливої ​​по відношенню до платників податків, підвищує рівень їх обслуговування і знижує витрати на забезпечення податкової дисципліни. Одночасно з модернізацією податкових органів необхідно постійне вдосконалення податкового законодавства, перенесення центру ваги з фіскальних почав на функції регулятивного характеру. Тільки тоді податки стануть стимулювати розвиток ринкових відносин, сприятимуть економічному відродженню країни.

РОЗДІЛ 3. Правовий статус податкових органів.
Стаття 30 Податкового кодексу РФ передбачає, що податковими органами є лише Міністерство Російської Федерації з податків і зборів та її територіальні підрозділи. Органи податкової поліції в систему податкових органів не включені, тому що відповідно до ст. 1 Закону РФ від 24 червня 1993 року «Про Федеральних органах податкової поліції» [10] органи податкової поліції є правоохоронними органами.
Правовий статус Міністерства РФ з податків і зборів визначається Конституцією РФ, Податковим кодексом Російської Федерації, Законом РФ із змінами і доповненнями від 8 червня 1999 року «Про податкові органи РФ» [11], Положенням про Міністерство Російської Федерації по податках і зборах, затверджених Постановою Уряду РФ від 16 жовтня 2000 р. № 783 [12].
3.1. Права податкових органів.
Для реалізації завдань, покладених на податкові органи, вони наділені повноваженнями, які можна підрозділити на групи, виходячи з їх функцій:
а) облік платників податків;
б) контроль за дотриманням податкового законодавства;
в) обчислення окладних податків;
г) призупинення операцій за рахунками у банках та накладення арешту на майно платників податків, платників зборів та податкових агентів;
д) застосування заходів, спрямованих на припинення та усунення виявлених порушень податкового законодавства;
ж) огляд будь-яких приміщень і територій, що використовуються платником податку для отримання доходу або пов'язані з утриманням об'єктів оподаткування незалежно від місця їх знаходження;
з) контроль за відповідністю великих витрат фізичних осіб їх доходам;
і) проведення податкових перевірок, інвентаризації майна платників податків;
к) повноваження податкових органів у сфері валютного контролю;
л) стягнення недоїмок з податків і зборів, а також пені;
м) видання інструктивних і методичних вказівок щодо застосування законодавства про податки;
н) залучення для проведення податкового контролю фахівців, експертів і перекладачів;
о) створення податкових постів;
У відповідності з Податковим кодеком РФ податкові органи вправі вимагати від платника податків, платників зборів, податкових агентів, представників платників податків та інших зобов'язаних осіб наступну інформацію:
- Документи, за формами, встановленими державними органами та органами місцевого самоврядування, що служать підставою для обчислення і сплати податків;
- Пояснення та документи, що підтверджують правильність обчислення і своєчасність сплати податків.
Податкові органи вправі проводити податкові перевірки в порядку, встановленому Кодексом.
Одним з найбільш дієвих способів податкового контролю є податкова перевірка.
Податкова перевірка може бути камеральної чи виїзний. Якщо камеральна податкова перевірка проводиться в самому податковому органі по відношенню до всіх платників податків на основі представлених декларації та документів, то виїзна податкова перевірка проводиться відносно організації та індивідуальних підприємців на місцях. НК РФ вніс істотні корективи у порядок здійснення та організації таких перевірок. На відміну від раніше чинного законодавства, чітко прописані правила призначення, проведення та оформлення результатів податкової перевірки, визначені максимальні терміни проведення (3 місяці) з моменту подання платником податку податкової декларації.
Платник податків, до якого для проведення виїзної податкової перевірки прибуло посадова особа податкового органу, має право вимагати пред'явлення посадовою особою свого службового посвідчення та постанови керівника податкового органу (або його заступника) про проведення виїзної податкової перевірки цього платника податку. Ще одне нововведення полягає в тому, що податковий орган не має права проводити повторних виїзних перевірок з одним і тим же податків, за винятком випадків, коли друга перевірка пов'язана з реорганізацією чи ліквідацією організації - платника податків та коли повторна податкова перевірка проводиться вищестоящим податковим органом у порядку контролю за діяльністю податкового органу, який проводив перевірку.
Крім того, податкові органи мають право вилучати за актом при проведенні податкової перевірки у платника податків документи. По-перше, вилученню підлягають документи, що свідчать про вчинення будь-яких податкових правопорушень, по-друге, документи можуть бути вилучені тільки в тих випадках, коли є достатні підстави вважати, що ці документи будуть знищені. приховані, змінені або замінені, по-третє, вилучати документи в рамках податкового контролю податкові органи вправі тільки в період проведення перевірки.
При перешкоджання доступу посадових осіб податкових органів, які проводять податкову перевірку, на зазначені території або в приміщення (крім житлових), податкові органи отримали право самостійно визначити суми податків, що підлягають сплаті на підставі оцінки наявних у нього даних про платника податків або за аналогією.
У порівнянні з раніше діючим законодавством, Податковим Кодексом податкові органи наділені правом визначати суму податку розрахунковим шляхом також у випадках відсутності обліку доходів і витрат, обліку об'єктів оподаткування або ведення обліку з порушенням встановленого порядку, що призвели до неможливості обчислити податки.
Податкові органи для здійснення своїх функцій, в тому числі і функції податкового контролю, повинні володіти необхідною інформацією. Частина цієї інформації податкові органи отримують безпосередньо в процесі своєї діяльності, іншу частину інформації їм надають різні органи. Перелік цієї інформації, що подається податковим органам, наведений у ст. 85 НК РФ. Відповідно до цієї статті інформація надається органами:
- Здійснюють реєстрацію організації;
- Реєструючими фізичних осіб, що здійснюють підприємницьку діяльність без створення юридичної особи;
- Видають ліцензії, свідоцтва чи інші подібні документи фізичним особам, діяльність яких спрямована на систематичне отримання доходу, і не підлягає реєстрації;
- Реєструючими фізичні особи за місцем проживання або факт народження і смерті фізичних осіб;
- Здійснюють облік та (або) реєстрацію нерухомого майна, розташованого на підвідомчій їм території;
- Опіки та піклування, виховними, лікувальними установами, закладами соціального захисту населення та іншими аналогічними установами;
- Уповноваженими здійснювати нотаріальні дії та нотаріусами, які здійснюють приватну практику.
Банки зобов'язані повідомляти в податковий орган про відкриття або закриття рахунка організації, індивідуального підприємця, інших осіб, відповідно до ст. 86 НК РФ.
На підставі письмового повідомлення платник податків може бути викликаний до податкових органів для дачі пояснень у зв'язку зі сплатою (перерахуванням) ним податків.
Нововведенням в податковому законодавстві з'явилося надання податковим органом самостійно проводити інвентаризацію належного платнику податків майна. Під інвентаризацією розуміється спосіб перевірки відповідності фактичної наявності коштів у натурі даними обліку. Вона проводиться з метою забезпечення достовірності показників бухгалтерського і податкового обліку. Податкові органи наділені правом вимагати від платників податків та інших зобов'язаних осіб усунення виявлених порушень законодавства про податки і збори і контролювати виконання зазначених вимог.
Так само, суттєві зміни відбулися в регулюванні права податкових органів робити стягнення податків, зборів та пені. У силу п. 1 ст.45 Кодексу примусове стягнення податку з організації проводиться, як правило, в безспірному порядку, з фізичної особи - в судовому порядку. Стягнення штрафних санкцій здійснюється виключно за рішенням суду.
Податкові органи вправі надавати платникам податків відстрочення та розстрочення зі сплати санкцій (штрафів) за податкові правопорушення. Слід підкреслити, що платник податків не вправі вимагати від податкових органів надання відстрочки або розстрочки по сплаті штрафів - це виключне право податкових органів.
Податковий Кодекс ввів нові права податкових органів за викликом в якості свідків будь-яких фізичних осіб, яким можуть бути відомі будь - які обставини, що мають значення для здійснення податкового контролю з компенсацією їм витрат на проїзд до місцезнаходження і перебування в податковому органі. Податковий орган має право залучати для проведення податкового контролю фахівців, експертів і перекладачів.
При виявленні порушень у порядку видачі ліцензій на право здійснення певних видів діяльності або порушень умов ліцензій податкові органи мають право заявляти клопотання перед органами, що видали ліцензії, про анулювання даних ліцензій або про призупинення їх дій.
У п. 1 ст. 31 Податкового кодексу РФ визначені види позовів, з якими податкові органи вправі звертатися до суду;
- Про стягнення податкових санкцій з осіб, які вчинили податкові правопорушення;
- Про визнання недійсною державної реєстрації юридичної особи або державної реєстрації фізичної особи як індивідуального підприємця;
- Про ліквідацію організації будь-якої організаційно-правової форми з підстав, встановлених законодавством Російської Федерації;
- Про визнання угод недійсною та про стягнення в дохід держави придбаного по таких угодах майна у випадках, передбачених цивільним законодавством Російської Федерації;
- Про стягнення в дохід держави майна, безпідставно набутого за угоді, а в результаті вчинення інших незаконних дій;
- Про дострокове розірвання договору про податковий кредит і про інвестиційний податковий кредит;
- Про стягнення заборгованості з податків, зборів, відповідним пені і штрафів до бюджетів (позабюджетні фонди), оформленої більше 3 місяців за організаціями, які є відповідно до цивільного законодавства РФ залежними товариствами (дочірніми підприємствами), з відповідних основних товариств, коли на рахунки останніх в банках надходить виручка за реалізовані товари (роботи, послуги) залежних товариств.
Крім того, Податковим кодексом можуть бути встановлені інші випадки для подачі позовних заяв податковими органами.
Відповідно до ст. 6 Федерального закону від 8 січня 1998 року «Про неспроможність (банкрутство)» 1 правом на звернення до арбітражного суду з заявою про визнання боржника банкрутом у зв'язку з невиконанням обов'язків зі сплати обов'язкових платежів мають боржник, прокурор, податкові органи та інші уповноважені відповідно до федеральним законом органи.
Кодексом та іншими федеральними законами можуть бути надані інші права податковим органам.
Так, у Положенні про Міністерство РФ з податків і зборів на податкові органи покладено здійснення функцій державного контролю і регулювання у сфері виробництва та обігу етилового спирту та алкогольної продукціі.1
Поряд з правами, якими володіли податкові органи до набрання чинності Податкового кодексу РФ, кодекс увів ряд нових прав, якими володіють податкові органи з 1 січня 1999 року при виконанні покладених на них завдань.
До числа таких прав належать:
1. Право накладати арешт на майно платників податків та інших зобов'язаних осіб у порядку, передбачених Кодексом.
Згідно ст.72 НК РФ арешт майна є одним із способів забезпечення виконання обов'язків по сплаті податків і зборів. Порядок і умови накладення арешту на майно платника податків встановлюються ст.77 НК РФ. На даний момент податкові органи таким правом не користуються, тому що зазначені повноваження надані федеральним органам податкової поліції (ст.11 Закону РФ від 24.06.93 N 5238-1 "Про федеральних органах податкової поліції" 2).
2. Право надавати платникам податків відстрочення та розстрочення зі сплати санкцій за податкові правопорушення.
3. Право вимагати від банків документи, що підтверджують виконання платіжних доручень платників податків та інших зобов'язаних осіб і інкасових доручень (розпоряджень) податкових органів про списання з рахунків платників податків та інших зобов'язаних осіб сум податків і санкцій за податкові правопорушення.
Податковий кодекс визначив, що обов'язок по сплаті податку платником податку вважається виконаною з моменту пред'явлення ним до банку доручення на сплату відповідного податку за наявності достатнього грошового залишку на рахунку платника податків (ст. 45 НК). Таким чином зазначене право надається податковим органам для встановлення факту виконання платником податків його головного обов'язку - сплати податків.
Банки зобов'язані надавати відповідні документи податковим органам. Крім того, не надання податковому органу відомостей про платника податків, згідно ст.126 НК РФ, є податковим правопорушенням за вчинення якого передбачена відповідальність у вигляді штрафу в розмірі 5000 рублів
4. Право викликати в якості свідків осіб, яким можуть бути відомі будь-які обставини, що мають значення для проведення податкового контролю.
Дані права сприяють реалізації функції податкових органів з організації та проведення податкового контролю.
5. Право заявляти клопотання про анулювання або про призупинення дії виданих юридичним і фізичним особам ліцензій на право здійснення певних видів діяльності.
6. Право пред'являти позови про дострокове розірвання договору про податковий кредит і про інвестиційний податковий кредит.
За загальним правилом одностороння відмова від виконання договору не допускається (ст.450 ЦК України) якщо це не встановлено законом або угодою сторін, тому для дострокового розірвання договорів про податковий кредит та інвестиційний податковий кредит податкові органи повинні пред'являти в суди позови про їх розірвання.
Необхідно зауважити, що перелік прав податкових органів, встановлений ст.31 НК РФ не є закритим. Відповідно до п.2 ст.31 НК РФ податкові органи здійснюють також інші права, передбачені цим Кодексом та іншими федеральними законами.
3.2. Обов'язки податкових органів. Права, обов'язки і відповідальність посадових осіб податкових органів.
Головним обов'язком податкових органів є проведення контролю за дотриманням законодавства про податки і збори, а також прийнятих відповідно до нього нормативно-правових актів. При здійсненні даної функції податкові органи зобов'язані суворо дотримуватися законодавства про податки і збори, тобто дії податкових органів повинні бути засновані на законах.
Податковим кодексом РФ встановлено такі обов'язки податкових органів:
- Вести роз'яснювальну роботу щодо застосування законодавства про податки і збори, а також прийнятих відповідно до нього нормативно-правових актів;
- Безкоштовно інформувати платників податків про діючі податки і збори;
- Вести у встановленому порядку облік платників податків;
- Представляти форми встановленої звітності та роз'яснювати порядок їх заповнення;
- Здійснювати повернення або залік надмірно сплачених або надмірно стягнених сум податків, пені і штрафів в порядку передбаченому Податковим кодексом;
- Дотримуватися податкову таємницю;
- Направляти платнику податків та іншому зобов'язаному особі копії акту податкової перевірки і рішення податкового органу, а також вимога про сплату податку та збору.
Податковим Кодексом передбачено обов'язок податкових органів повідомляти органам податкової поліції про можливі злочини в податковій сфері. Відповідні матеріали повинні направлятися, якщо виявлені при перевірках і іншими способами обставини дозволяють припускати вчинення податкового злочину.
Роз'яснювальна робота про необхідність сплати податків та дотримання податкового законодавства може вестися податковими органами в різних формах і різними способами: використовуючи засоби масової інформації, напрямок пам'яток платникам податків, читання лекцій в організаціях, школах, організація і проведення семінарських занять з платниками податків і т.д.
Податковим кодексом вперше на рівні закону введена обов'язок податкових органів здійснювати повернення або залік надмірно сплачених або надмірно стягнених сум податків, пені та штрафів. Раніше відповідно до ст. 13 Закону про Державну податкову службу [13] поверненню підлягали тільки неправильно стягнені суми податків. Крім того, обов'язок повернення податків була передбачена деякими законами про окремі податки. В даний час встановлено загальний порядок заліку або повернення для всіх податків і зборів, що визначений главою 12 Податкового кодексу.
Податковим органом або іншими федеральними законами про податки і збори можуть бути визначені інші обов'язки податкових органів. Так, відповідно до п. 3 ст. 78 Кодексу податковий орган зобов'язаний повідомляти платнику податків про кожен став відомому податковому органу факт надмірної сплати податку не пізніше одного місяця з дня виявлення такого факту.
Відповідно до п. 3 ст. 7 Закону РФ «Про податкові органи РФ» [14] податкові органи та їх співробітники зобов'язані зберігати комерційну таємницю і таємницю відомостей про вклади фізичних осіб і організацій. Стаття 102 Податкового кодексу РФ вводить нове за змістом, ніж комерційна таємниця, поняття - податкова таємниця. Так, податкову таємницю становлять будь-які отримані податковим органом відомості про платника податків, за винятком відомостей:
- Розголошених платником податку самостійно або за його згодою;
- Про ідентифікаційний номер платника податків;
- Про статутний фонд (статутному капіталі) організації;
- Про порушення законодавства про податки і збори і заходи відповідальності за ці порушення;
- Подаються податковим або правоохоронним органам інших держав відповідно до міжнародних договорів (угод), однією зі сторін яких є Російська Федерація, про взаємне співробітництво між податковими або правоохоронними органами (в частині подання цими органами).
Слід зауважити, що, крім перерахованих в ст.32 НК обов'язків податкові органи можуть нести також і інші обов'язки, передбачені цим Кодексом та іншими федеральними законами (п.2 ст.32 НК).
Права державного органу - це права різних посадових осіб цього органу. Посадовими особами визнаються особи, які постійно, тимчасово або за спеціальним повноваженням здійснюють функції представника влади або виконують організаційно - розпорядчі, адміністративно - господарські функції в державних органах, органах місцевого самоврядування, державних і муніципальних установах (прим.1, ст. 285 КК РФ)
У межах своєї компетенції посадові особи податкових органів реалізовують права і обов'язки податкових органів в суворій відповідності з порядком встановленим НК РФ. Відповідно до ст.33 Кодексу посадові особи податкових органів зобов'язані:
- Діяти в суворій відповідності з Кодексом та іншими федеральними законами;
- Реалізовувати в межах своєї компетенції права і обов'язки податкових органів;
- Коректно і уважно ставитися до платників податків, їх представникам та іншим учасникам податкових правовідносин, не принижувати їхню честь і гідність.
Правомочності співробітників податкових органів правомірно поділити на дві основні групи. До першої увійдуть правомочності, безпосередньо пов'язані з проведенням податкових перевірок, а в другу - всі інші права та обов'язки, за допомогою яких забезпечується діяльність по контролю за виконанням податкового законодавства.
Відповідно до запропонованої класифікації при проведенні податкових перевірок співробітник податкових органів відповідно до ст. 7 Закону РФ «Про податкові органи РФ» [15] має право:
- Виробляти в організаціях будь-яких форм власності та у громадян перевірки грошових документів, бухгалтерських книг, звітів, розрахунків та інших документів пов'язаних з обчисленням і сплатою податків, з отриманням необхідних пояснень, довідок і відомостей;
- Контролювати дотримання податкового законодавства громадянами, які займаються підприємницькою діяльністю;
- Обстежувати з додержанням відповідних правил при здійсненні своїх повноважень будь-які використовуються для одержання доходів приміщення організацій і громадян;
- Вимагати від керівників організацій і громадян усунення виявлених порушень;
- Зупиняти операції на рахунках організацій і громадян в банку;
- Вилучати документи, що свідчать про приховування і заниження прибутку (доходу);
- Застосовувати до порушників податкового законодавства фінансові санкції;
- Стягувати недоїмки по податках, пені та штрафи до бюджету;
- Пред'являти позови в суди;
- Накладати на посадових осіб організацій і громадян, які вчинили адміністративні правопорушення - порушення податкового законодавства, адміністративні штрафи.
Тут необхідно зазначити, що здійснення ряду повноважень можливо тільки керівником податкового органу або його заступником. Так керівник податкової інспекції організовує керівництво і здійснює контроль за діяльністю інспекції, без довіреності діє від імені інспекції, у тому числі представляє її інтереси, укладає угоди. Керівник податкової інспекції або його заступник може прийняти рішення про зупинення операцій по рахунках платника податків у банку, про проведення виїзної податкової перевірки, затвердити постанову про вилучення документів, розглянути акт податкової перевірки і винести по ньому рішення про стягнення недоїмок з податків, пені і штрафів, про притягнення винного до адміністративної відповідальності.
З аналізу законів та підзаконних актів з організації діяльності податкових органів випливає, що податковий інспектор зобов'язаний: ознайомити платника податків з актом проведеної податкової перевірки; при встановленні фактів порушення податкового законодавства скласти протокол, пред'явивши його для ознайомлення платнику податків; здійснювати контроль за усуненням виявлених порушень податкового законодавства; у випадках встановлення фактів злочинного порушення законів про оподаткування передати матеріали до правоохоронних органів; вести облік платників податків у відповідності з територіальним або лінійним принципом роботи.
Вперше в податковому, та й у законодавстві в цілому, в Податковому кодексі передбачено обов'язок посадових осіб податкових органів коректно і уважно ставитися до учасників податкових правовідносин, не принижувати їхню честь і гідність. Введення даної норми покликане підвищити рівень правової культури посадових осіб податкових органів, а також загальний культурний рівень спілкування учасників податкових правовідносин. На підставі п / п 10 п. 1 ст. 21 Податкового кодексу РФ платники податків та платники зборів вправі вимагати від посадових осіб податкових органів виконання даного обов'язку.
Для правильного розуміння спеціальних прав і обов'язків посадових осіб податкових органів необхідно враховувати наступне:
1) до посадових осіб не застосуємо принцип «дозволено все, що не заборонено законом». Навпаки, до них застосовується дозвільний порядок: кожна посадова особа виконує тільки те, що прямо дозволено йому законом, тобто діє тільки в рамках встановленої йому компетенції;
2) службові права посадових осіб податкових органів, водночас є їхніми обов'язками, і навпаки;
3) кордону для реалізації прав посадових осіб податкових інспекцій окреслені завданнями і функціями податкових інспекцій;
4) посадові особи несуть персональну відповідальність за дотримання чинного законодавства, підзаконних правових актів, відомчих наказів і вказівок, збереження майна і документів, що знаходяться в їхньому віданні, за дотримання державної, податкової та службової таємниці, стан трудової і виконавської дісціпліни1.
Будь-які права службовців податкових органів - проводити перевірки, вилучати документи, пред'являти позови і т. п. - реалізуються тільки в межах виконання завдання податкового органу: здійснення контролю за дотриманням законодавства про податки, правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю внесення до бюджетів податків, зборів та інших обов'язкових платежів.
МНС Росії є виконавчим органом. Службовців податкових органів за їх повноважень прийнято ділити на посадових осіб, оперативний склад і допоміжний персонал.
Посадовими особами податкових органів є громадяни Російської Федерації - працівники податкових органів, яким відповідно до кваліфікації, стажу роботи та займаною посадою присвоєні класні чини.
Ключовим посадовою особою податкових органів є податковий інспектор. Основний обсяг прав і обов'язків податкових органів реалізується цими особами.
Інспектори здійснюють всі основні форми роботи з платниками податків - від прийому податкових розрахунків до проведення перевірок. В даний час в ряді інспекцій практикується поділ функцій (з урахуванням зарубіжного досвіду): ряд інспекторів здійснює тільки ревізорської роботу, інші - ті функції, які не пов'язані з виходом на підприємства (прийом і камеральна перевірка декларацій, розрахунок окладних податків та ін.)
До фахівців відносяться працівники бухгалтерії, юрисконсульти і т.д.
Особи допоміжного складу забезпечують службову діяльність посадових осіб та осіб оперативного складу (технічні секретарі і т. п.).