Правове регулювання державної служби
ПЛАН
Введення
Розділ I
1.1. Поняття державної служби
1.2. Державна служба Росії в історико-правовому аспекті
Розділ II
2.1. Державна служба республік у складі Російської Федерації
2.2. Державна служба областей, м. Москви, як суб'єктів Російської Федерації
Висновок
Список джерел та використаної літератури
Введення
Розвитку законодавства про державну службу приділяється в даний час особлива увага як на федеральному, так і на регіональному рівнях. Це обумовлено насамперед тими змінами, які відбулися і відбуваються в нашому суспільстві і державі. У грудні 1993 року була прийнята нова Конституція - основний закон країни. Кардинально змінилася структура, функції органів державної влади і на федеральному і регіональному рівнях. Проведені реформи привели до зміни ролі і самого державного апарата і державних службовців. Встала необхідність підвищення ефективності функцій державного апарата, забезпечення професіоналізму державних службовців, вивчення нових аспектів і проблем державної служби в цілому. Завдання законодавців, учених, фахівців ускладнена тим, що в радянський період спеціального законодавства про державну службу не було, а правове положення працівників державного апарата не відрізнялося від правового положення службовців інших державних і громадських установ, підприємств і організацій. Статус всіх службовців визначався однаково в трудовому законодавстві. Однак, як уже вище викладалося, зміна ситуації привело до виділення служби в органах державної влади і управлінь - як особливого роду державної діяльність.
Актуальність даної теми, на наш погляд, обумовлена тим, що саме державний механізм є основною ланкою в структурі влади. Цей механізм приводиться в дію людьми, а його функції залежать від кадрового складу. Отже питання комплектування організованої діяльності державного механізму здобувають одне з першорядних значень. Відповідно до принципу федералізму державна служба в Російській Федерації розмежовується на федеральну і державну службу в суб'єктах Російської Федерації. У суб'єктів, таким чином, ПОВИННІ відповідно до загальних принципів побудови державної служби виробити самостійні підходи до визначення регіональної державної служби. Тому, також актуально вивчення становлення, комплектування, організації державної служби на рівні суб'єктів Російської Федерації.
Державна служба, як юридичний інститут розглядається в такій галузі права, як адміністративне право. У всіх підручниках Радянського періоду державній службі відводилася певна глава чи розділ. У нових навчальних посібниках державній службі також приділяється увага, викладаються нові підходи і принципи побудови. [1] Державна служба висвітлювалася поруч вчених і в монархічній літературі радянського періоду. Це такі автори як Манохін В. М. [2], Воробйов В. А. [3], Бахрах Д. Н. і ряд інших. Новим поштовхом до вивчення державної служби стала почалася в країні з 1985 року "перебудова", коли поступово постало питання про необхідність прийняття Союзної Закону "Про державну службу". З'являється ряд наукових статей присвячений цій темі, [4] йде активне обговорення концепції нового закону і активне вивчення державної служби як такої. Цей інтерес зберігається і зараз. Ще до прийняття Федерального Закону в ряді суб'єктів Російської Федерації приймаються власні законодавчі акти, що регулюють цю сферу. Це, наприклад, Закони про державну службу республіки Саха (Якутія), прийнятий 26.03.93 р., республік Башкортостан, прийнятий 13.10.94 р., Марій Ел, прийнятий 23.02.95 р. і ряд інших. Нарешті 5 липня 1995 Державною Думою було прийнято Федеральний Закон "Про основи державної служби Російській Федерації", що встановлює відповідно до Конституції Російської Федерації загальні початку побудови державної служби в суб'єктах російської Федерації. Після його прийняття та підписання Президентом прискорився процес прийняття подібних законів і в регіонах. Були відразу ж прийняті відповідні закони в ряді країв та областей, таких як Свердловської області, Красноярського краю та інших. У лютому 1996 року відповідний Закон був прийнятий і в Тюменській області.
Таким чином, ще в радянський період вивчалася проблематика державної служби, хоча законодавча база цього інституту практично була відсутня. Зараз же йде активний процес формування цієї бази, формуються і впроваджуються нові підходи до різних аспектів державної служби.
Метою даної роботи є в зв'язку з вищевикладеним, спроба узагальнити і проаналізувати ту законодавчу базу, яка вже напрацьована в ряді суб'єктів Російської Федерації, виявити слабкі і сильні сторони прийнятих законів, нове і специфічне по відношенню до Федеральному Закону.
У першому розділі роботи ми спробуємо розкрити загальне поняття державної служби, дати коротку характеристику цього інституту в його історичному розвитку. Адже без отримання загального уявлення, на наш погляд, важко розглядати конкретну законодавчу базу державної служби. Другий розділ роботи буде присвячений вивченню тих Законів про державну служби. Другий розділ роботи буде присвячений вивченню тих Законів про державну службу, які вже прийняті в ряді республік, країв і областей їх порівнянні з поясненнями Конституції Російської Федерації, Федерального Закону, тобто носити практичний характер.
Розділ I
1.1. Поняття державної служби
Служба в державних органах, державних і громадських організаціях є одним з видів соціальної діяльності людей. Служба державі нерозривно пов'язана з самою державою, її роллю в житті суспільства. Це одна зі сторін діяльності держави по організації і правовому регулюванню особового складу державних органів, інших державних організацій. Державна служба насамперед служіння державі, тобто виконання за його дорученням, за плату від нього певної діяльності з реалізації завдань і функцій держави в державних підприємствах. Закон "Про основи державної служби Російській Федерації" розглядає державну службу в більш вузькому сенсі, як діяльність тих службовців, які складають "апарат", корпус керівників, фахівців державних органів. Таке визначення державної служби дозволяє відмежувати державно-управлінську діяльність від діяльності фахівців у народному господарстві, у соціально-культурній сфері, а також відмежувати державну службу й інші види служби. Однак необхідно відзначити, що, наприклад, у Федеративній Республіці Німеччини законодавство розрізняє два виду державної служби. Це чиновники державних органів, діяльність яких регулюється в особливому порядку і наймані працівники, які укладають договір про службу. [5] Це передусім працівники державного сектора економіки. Таким чином тут державна служба розглядається ширше, як робота не тільки в державних органах, а й на підприємствах, установах тощо. Але всередині цього широкого розуміння все одно розрізняють види державної служби, залежно від її специфіки. Специфіка діяльності службовця в державних органах полягає в тому, що він не створює безпосередньо матеріальних цінностей, але забезпечує умови для матеріального виробництва, у нього особливий предмет праці, інформація, що є і засобом впливу, яку він збирає, обробляє, зберігає, створює. Він впливає на людей, обслуговує їх, робить це за плату, тобто за певну винагороду і займає посаду (має власний статус). [6] У зв'язку з цим можна виділити і риси самої державної служби, як правового інституту.
Державна служба зобов'язана своїм виникненням державі. з його виникненням і розвитком стала розвиватися і служба, маючи своїм призначенням реалізацію завдань і функцій держави в різноманітних областях життєдіяльності суспільства, будучи необхідним елементом управління.
Організуюча діяльність держави охоплює різноманітні сфери життєдіяльності суспільства, тому державна служба регулюється нормами не тільки адміністративного права, а й нормами інших галузей права. Наприклад, стаття 4 в пункті 3 Федерального Закону "Про основи державної служби Російської Федерації" визначає, що на державних службовців поширюється дія законодавства про працю з особливостями, передбаченими цим Законом. [7] Таким чином державна служба регулюється частково нормами трудового права. Спрямованість діяльності службовців на обслуговування населення породжують не тільки адміністративні, а й цивільні правовідносини. Крім установлюваних спеціальних соціальних гарантій для державних службовців, у зв'язку зі специфічністю їхньої діяльності, на них поширюються і соціальні гарантії передбачені для всього населення. Тому на державну службу поширюються і норми соціального права. Таким чином державна служба є комплексним правовим інститутом і регулюється не тільки нормами адміністративного права, але і нормами ряду інших галузей (трудового, фінансового, соціального та ін.)
Ускладнення суспільних відносин, підвищення вимог до держави зажадало необхідності виділення управлінської, організаторської діяльності, як такої.
Для виконання певних, потребують спеціальної кваліфікації функцій суспільство виділяє відносно стійку категорію працівників, зайнятих цією справою не в якості суспільного, а професійного управління. [8] Особливості праці державного службовця, а саме те, що він не робить матеріальних цінностей безпосередньо, але допомагає державі реалізовувати власні функції і завдання зобов'язує державу забезпечувати службовця. Тому державний службовець виконує покладені на нього обов'язки на оплатній основі. Таким чином рисами державної служби є: здійснення її на професійній основі за винагороду (тобто за плату), спеціально підготовленими для цього працівниками - державними службовцями, урегульованість нормами цілого комплексу галузей права. Державна служба є однією зі сторін організаційної діяльності держави і зміст її складає практична реалізація функцій і завдань держави. Виходячи з вищевикладеного під державною службою слід розуміти професійну, оплатне діяльність спеціально підготовлених працівників (державних службовців) щодо забезпечення реалізації функцій і завдань держави (в особі державних органів). Або як визначає Федеральний Закон "Про основи державної служби Російської Федерації" у статті 2: "Під державною службою розуміється професійна діяльність із забезпечення виконанням повноважень державних органів". [9] Державна служба здійснюється на державних посадах. Тому посада необхідний елемент державної служби. Посада - первинний осередок апарата, передбачений для одного працівника, утворена в розпорядчому порядку. [10] Правовими актами відповідного органу визначається її назва, місце в службовій ієрархії (тобто визначення тим, кому підпорядкована, хто їй підлеглий), порядок заміщення. Вона включається в штатний розклад і єдину номенклатуру посад. Таким чином посада є формалізованою соціальною позицією, вона має основне значення в правовому статусі державного службовця. Посада характеризує організаційний статус, тобто коло повноважень (прав і обов'язків), основні форми їхнього здійснення, відповідальність за їх виконання. Отже, державна посада це частина організаційної структури державного органу, відособлена і закріплена в офіційних документах (штати, схема посадових окладів тощо) з відповідною частиною компенсації державного органа, наданої особі - державному службовцю з метою її практичного здійснення. [11] Або як визначає закон про державну службу, державна посада у федеральних органах державної влади, органах державної влади в суб'єктах Росії, в інших державних органах, утворених відповідно до Конституції, зі встановленими колом обов'язків по виконанню і забезпеченню повноважень даного державного органу, грошовим утриманням і відповідальністю за виконання цих обов'язків. [12] Державна служба має і процесуальний аспект, який включає в себе порядок надходження на службу, проходження її (тобто просування за посадою, одержання відповідних кваліфікаційних розрядів), звільнення зі служби.
Державна служба будується відповідно до визначених принципів, тобто з основоположними началами, визначальними її характер. Стаття 5 Федерального Закону визначає наступні принципи: верховенство Конституції і Федеральних Законів над іншими нормативними правовими актами, посадовими інструкціями (принцип законності), пріоритет прав і свобод людини і громадянина й обов'язок державного службовця дотримувати і захищати їх, єдність системи державної влади, принцип поділу влади на виконавчу, законодавчу і судову, рівний доступ до служби (тобто в незалежності від статі, національності, соціальної приналежності, переконань і так далі), обов'язковість для державних службовців рішень вищестоящих органів і керівників (централізм), принцип єдності основних вимог до державної служби , професіоналізм і гласність у її здійсненні, відповідальність за прийняті рішення, в позапартійності і стабільність кадрів державних службовців.
1.2. Державна Служба Росії в історико-правовому аспекті
Державна Служба Росії почала складатися в міру становлення самої державності. У Київській Русі IX - XI століть окремі функції або керівництво галузями князівського палацового господарства здійснювали тіуни і старости. Причому спочатку категорія людей керуючих князівським двором була залежна, тобто це були не вальні слуги, а холопи (раби). З часом ці палацові управителі перетворюються в керуючих галузями князівського (державного) господарства. Княжу дружину ж не можна зараховувати до державної служби, так як князь вважався в дружині "першим серед рівних" і в даному військовій освіті присутні відносини відрізняються від відносин "служби".
Активно почала розвиватися державна служба в період освіти Московської централізованої держави з XII по XV століття. Саме в цей період створюється централізований державний апарат, абсолютно нові структури влади в Московській державі. Основою нової державності стала система наместних відносин, коли категорія служивих людей (дворян) отримала за свою службу, як військову так і цивільну земельний наділ на прокорм. [13] Одягнув давався на термін служби. Служать вже й слуги, отримуючи за це зміст. До XV століття відбувається різне скорочення феодальних привілеїв та імунітетів. Складається ієрархія придворних чинів, які дають за службу: окольничий, дворецький, скарбник, чини думних дворян, думних дяків.
Формується принцип місництва, що зв'язує можливість заняття державних посад з походженням кандидата, його родовитістю. Аж до XII століття продовжують розвиватися та зміцнюватися всі ці відносини. У середині XVI століття була зроблена перша спроба юридично зрівняти вотчину (феодальне землеволодіння) з маєтком (служивий землеволодінням). Встановлюється єдиний порядок державної (військової служби), коли в незалежності від форми землеволодіння зобов'язувалося виставляти однакове число озброєних людей. Розвивається система наказів, як центральних органів з жорстким підпорядкуванням по вертикалі і суворе керівництво інструкціями і припущеннями по горизонталі. [14] На місцях при воєвод також створюються спеціальні апарати управління.
Таким чином, до XVII століття в Росії розвинулася наказовому - воєводська система управління. Для дворян, інших служивих станів державна служба була обов'язкова. Основою її були земельні наділи, особисті заслуги, родовитість. Розвивається і законодавство, що регламентує службу. Це Судебники 1497 і 1550 років, Соборне Укладення 1649 року, великокнязівські, а потім царські укази.
Сходження на престол в 1682 році молодого Петра I ознаменувало розвиток і зміцнення нової системи державних органів достатньо радикальні зміни державного ладу в цілому. Для проведених Петром - I перетворень він змушує дворянство служити. Правовий статус дворянства був суттєво змінений прийняттям Указу про єдиноспадкування 1714, який закріплював спадкування маєтку тільки за старшим сином. Інші діти змушені були влаштовуватися на військову або цивільну службу і служити за платню. [15] Логічним продовженням Указу про єдиноспадкування став Табель про ранги (1722 р.). Професійні якості, особиста відданість і вислуга стають визначальними для просування по службі. Табель сформулював нову систему чинів та посад. Встановлювалися строки служби в певних чинах. [16] З досягненням чинів восьмого класу чиновнику присвоювалося звання спадкового дворянина, з передачею цього звання у спадок, з чотирнадцятого по сьомий клас чиновник отримував особисте дворянство. Таким чином принцип вислуги підпорядковував принцип родовитості. Табель про ранги зрівняв військову та цивільну службу. Кожному військовим званням відповідав цивільний чин, були аналогічні і принципи просування по службі. Підготовка кадрів для нового державного апарату стала здійснюватися в спеціальних школах і академіях в Росії і за кордоном. Освіта і спеціальна підготовка стають найважливішими докторами визначення кваліфікації чиновника. Державна служба носить централізований характер і одноманітність в масштабах всієї країни. Служба регулюється вже спеціальними законодавчими актами: Генеральним регламентом (1720 р.), сім регламентів для різних колегій, що визначають загальну структуру, статус і напрямок діяльності окремих державних установ, Статут військовий. Крім того, служба регулювалася маніфестами, указами царя, а потім імператора.
У другій половині XVIII століття, при Катерині II система, закладена Петром I, продовжує вдосконалюватися. Проводиться губернська реформа і ряд реформ державних органів. Найважливішими актами стали Маніфест Петра III "Про дарування вільності та свободи всьому російському дворянству" (1762 р.) і подібний указ про дворянських вольностях самої Катерини II. Ними дворянство звільнялося від обов'язкової військової та цивільної служби. Таким чином, після Петра I йде поступове ослаблення, а потім скасування обов'язковості державної служби для основного служивого стану - дворянства, вона стала їхнім привілеєм.
Новий розвиток отримала державна служба в першій половині XIX століття. Її розвиток пов'язаний з ім'ям видатного державного діяча Росії - Сперанського Михайла Михайловича. У 1809 році він готує Указ про обов'язкове іспиті для заняття державної посади. Встановлювався освітній ценз, обов'язкове вищу університетську освіту для заміщення низки посад. І хоча цей указ під тиском бюрократії було відмінено, проте, він вводив нові принципи державної служби, які пізніше знайшли застосування. У 1832 році прийнято "Статут про службу цивільної", в 1834 році "Правила про порядок виробництва в чини цивільної служби", в 1845 році запроваджуються зміни в Табель про ранги. [17] Протягом XIX століття утвердилися ряд положень, що характеризують державну службу. Це заборона родинних зв'язків по службі, ведення певного способу життя, який не мав підривати авторитет і гідність державної влади, заборона певних занять, зміст залежно від чину і посади включає платню, столові та квартирні гроші, право на допомогу і пенсію при виході в відставку. Гарантувалася посилена кримінальна охорона від злочинів під час виконання ним своїх обов'язків, встановлювався особливий порядок віддання до суду самих державних чиновників. Державні службовці імперії мали встановлену формений одяг, за кожним вівся обов'язковий послужний (формулярний список), звільнення вироблялося на прохання і так далі. Таким чином можна зробити висновок, що Росія до 1917 року мала детальне законодавство про державну службу та розвинену державну службу як типову.
За радянської влади все це законодавство було скасовано. Це було пов'язано насамперед з ідеями швидкого відмирання всякої держави, зламу старого державного апарату та скасування всякого чиновництва. За радянської влади так і не було прийнято спеціального закону про державну службу, детально регулювалася лише служба в армії та органах МВС. Служба в державних органах регулювалася лише кількома підзаконними актами. Поруч указів вводилися класні чини та ранги в деяких галузях, декретом РНК РСФСР у 1922 році були прийняті "Тимчасові правила про роботу в державних установах і на підприємствах", у 1967 році Держкомпраці затвердив Єдину номенклатуру посад службовців і ряд інших актів. У матеріалах XXI з'їзду КПРС стверджувалося, що робота в апараті взагалі перестала бути особливою прогресією. [18] І лише наприкінці 80-х років була визнана необхідність прийняття союзного Закону про державну службу.
Розділ II
2.1. Державна служба республік у складі Російської Федерації
Конституція Російської Федерації в пункті "г" статті 71 віднесла до виключного відання Російської Федерації регулювання питань федеральної державної служби. А відповідно до статті 73 Конституції Російської Федерації поза межами ведення Російської Федерації і його повноважень суб'єкти мають усю повноту державної влади. [19] Тому питання державної служби в суб'єктах Росії знаходяться у веденні самих суб'єктів, проте федерація встановлює загальні принципи державної служби на всій території. Ці принципи визначені Федеральним Законом "Про основи державної служби Російської Федерації", прийнятий 31 липня 1995 року. Суб'єкти Росії відповідно до цього закону повинні виробити самостійні підходи до визначення регіональної державної служби. Закони регіонів, таким чином, повинні з одного боку враховувати загальні положення встановлені Конституцією та Федеральним Законом, з іншого виробити нові положення, в залежності від специфіки регіону, наявних засобів тощо. У першій частині другого розділу нам надається можливим розслідувати низку відповідних законів прийнятих в республіках в складі Росії. Необхідно відзначити, що всі вони прийняті раніше Федерального Закону і, можливо, зараз в них внесені або вносяться ряд змін у зв'язку з прийняттям зазначеного закону. Проте дані республіканські закони вже діють, регулюючи питання державної служби. Аналіз республіканських законів про державну службу дозволяє відзначити ряд нових положень порівняно з Федеральним і зробити певні висновки про відповідність цих законів Федеральному Закону, а в ряді випадків і Конституції Росії. За структурою, основним положенням, що регулює питання державної служби, як то: організація та управління державною службою, встановлення кваліфікаційних розрядів і вимог, визначення правового положення державного службовця, порядок проходження державної служби, закони республік в цілому відповідають Федеральному Закону.
У цілому відповідає саме визначення державної служби, її принципів. Наприклад, стаття 1 закону республіки Марій Ел визначає державну службу як здійснення посадових повноважень з виконання функцій держави та її органів відповідно до Конституції України, республіканської Конституцією, законодавством республіки та Росії. [20] Далі вказується, що послуги надаються в апаратах органів влади і обмовляється, що не відноситься до державної служби, а саме: діяльність депутатів (за винятком працюють на постійній основі), депутатів місцевого самоврядування, суддів, допоміжного персоналу, громадян,, що працюють за договором (контрактом) в установах, організаціях, на підприємствах. Ті ж положення відображені і в інших законах, проте в змістовній частині відсутні посилання на Конституцію Росії і Федеральне Законодавство, що порушує ряд положень Конституції (п. 3 ст. 5, ст. 4, ст. 77). [21] У законах Бурятії і Якутії в першому розділі (розділі) введена стаття, яка визначає основні завдання державної служби, що є певною новелою. В якості завдань визначається забезпечення державного суверенітету, цілісності Росії та Бурятії (у Якутії посилання на Федерацію відсутній), забезпечення ефективної діяльності державних органів, охорона прав і законних інтересів громадян республіки. [22] Принципи державної служби в усіх законах з утримання відповідають Федеральному закону.
Інтерес представляє класифікація державних посад у зазначених законах. Так, Закон Татарстану класифікує посади на: конституційні (головні, вищі (Президент, прем'єр-міністр ...) і адміністративні (вищі), посади головних, провідних спеціалістів. [23] Закон Бурятії ділить посади на політичні та адміністративні (вища, головна , ведуча і т.д.), приблизно таке ж поділ в інших законах. Дана класифікація концептуально не суперечить класифікації Федерального Закону, так як принцип розподілу посад той же. Одні посади встановлені для безпосереднього виконання повноважень державних органів і встановлюються конституціями республік (конституційні, (політичні)), інші встановлюються в державних органах для забезпечення виконання їх повноважень (адміністративні). Однак у цілому класифікація не відповідає Федеральному Закону, який встановлює, наприклад, посади категорії "Б", призначені для забезпечення діяльності осіб, які займають посади категорії "А "[24] (тобто конституційні). Дана категорія посад не виділена в законах республік. Особливо необхідно відзначити розділ 2 закону Якутії, де в статті 7" Рівні державної служби "записано, що до республіканської державній службі, крім усього іншого відноситься служба в органах судової влади республіки, в дипломатичних та інших представництвах республіки Якутія. [25] Дані положення прямо не відповідають Конституції України і вторгаються в її виняткову компетенцію (статті 71 "к", "о").
У кожному з розглянутих законів міститься глава, яка регулює правове становище державного службовця. Лише закон Якутії не містить спеціальної глави (розділу), а відповідні статті, такі як права, обов'язки державного службовця, гарантії, заохочення тощо містяться в кількох розділах. У цілому відповідні глави повторюють положення Федерального Закону й на наш погляд немає необхідності докладно на них зупинятися. Зазначимо лише, що окремою статтею виділено збереження державної таємниці і ряд законів містить статтю про компенсаційні виплати і посібниках для державних службовців. Наприклад, Закон Башкирії гарантує службовцю відшкодування витрат та інші компенсації у зв'язку з прийняттям на службу, у зв'язку з переводом в інший державний орган, в іншу місцевість, у зв'язку з відрядженнями, користуванням транспортом, на оплату житла та інші виплати. [26] Відображено в законах і такий процесуальний аспект державної служби як її проходження, що включає порядок надходження, знаходження і звільнення зі служби. Тут же в ряді законів введено статтю спростування по державній службі. Вона гарантує просування, за умови успішного виконання посадових обов'язків, з урахуванням результатів стажування, проходження, підвищення кваліфікації або перекваліфікації, рекомендації атестаційної комісії. Слід також відзначити присутність однієї або декількох статей, що стосуються відставки державного службовця. Федеральний Закон у статті 21 пункті 8 називає лише одну підставу відставки вихід на пенсію. [27] Республіканські ж закони встановлюють порядок відставки осіб заміщуючих конституційні й адміністративні посади, називаючи кілька підстав. Наприклад, Закон Башкирії виділяє такі підстави як досягнення граничного віку і відповідна ініціатива, тимчасова відставка, за заявою особи займає вищу або головну державну посаду, у зв'язку зі скасуванням державної посади. [28] Таким чином, в республіканському законодавстві питання про відставку розглядається ширше і розширення кола підстав відставки надає державним службовцям, на наш погляд, додаткові гарантії від неправомірного звільнення. В цілому ж законодавство республік містить ті ж процедури проходження служби, що і у Федеральному Законі.
Розглянуті закони передбачають і створення спеціальних органів на рівні суб'єктів федерації у справах про державну службу. У Татарстані це Департамент у справах державних службовців, у республіки Марій Ел управління, в Якутії це кадрове управління адміністрації Президента республіки і так далі. Підводячи підсумок. необхідно зазначити, що закони республік контрастують з актами відповідного характеру країв і областей. Деякі закони є по суті актами суверенних держав (Татарстан; Якутія). У них немає посилань на Конституцію Російської Федерації і Федеральні Закони, а ряд положень не відповідають Конституції Російської Федерації і Федеральному Закону "Про основи державної служби Російській Федерації".
2.2. Державна служба областей, м. Москви як суб'єктів Російської Федерації
Розглядаючи закони областей Росії та Тимчасове Положення м. Москви необхідно відзначити, що всі вони приймалися в різний час, звідси їх деякі змістовні відмінності. Так закон Воронежа та Тимчасове Положення м. Москви були прийняті до Федерального Закону "Про державну службу", тому, наприклад, вони не містять у собі визначення категорій державних посад. Крім цього закон Воронежа покликаний регулювати не тільки державну службу, а й службу в органах місцевого самоврядування, хоча Конституція Росії не відносить ці органи до системи органів державної влади і дана служба повинна регулюватися самостійним обласним законом. Закон Свердловської області прийнятий відразу ж після Федерального, тому в ньому знайшли відображення практично повністю положення Федерального Закону, є і своя специфіка. Проект закону Читинської області відрізняється від усіх попередніх, у тому числі республіканських. Даний законопроект намагається більш детально регламентувати державну службу і це є особливістю цього регіону у визначенні підходів до державної служби. На наш погляд такі підходи до концепції закону склалися в результаті впливу інституту регіонального законодавства Іркутської області і зокрема розробленого ними модельного кодексу обласної (крайової) державної служби. [29] Таким чином зроблена спроба об'єднати воєдино правові норми, що регулюють державну службу і створити цілісний нормативний правовий акт.
У перших розділах у всіх розглянутих правових актах відображені загальні положення державної служби, дані поняття служби, державної посади, визначені принципи побудови державної служби, законодавче регулювання тощо в рамках Федерального Закону. На відміну від республіканських законів, обласні обов'язково містять посилання на Конституцію Росії і Федеральне законодавство. У цьому їх відмінність. Обласні закони (крім прийнятих раніше) містять і відповідну класифікацію державних посад за категоріями "А", "Б", "В", чого не містять республіканські закони.
У рамках Федерального Закону відображені і основні права, обов'язки, гарантії для державних службовців. Всі закони визнають за державним службовцям право на ознайомлення з документами, що визначають його права та обов'язки, на запит в установленому порядку інформації, право на внесення пропозицій щодо вдосконалення державної служби і так далі. Також відображені і обмеження, пов'язані з державною службою. Це заборона займатися іншою оплачуваною діяльністю, крім наукової, викладацької, іншої творчої, бути депутатом обласної, муніципального рівнів, займатися підприємництвом, брати участь у страйках і так далі. Більш ширше в законах областей і положенні м. Москви відображені соціальні пільги для державних службовців. Так, у тимчасовому Положенні м. Москви державним службовцям гарантується в пункті 18 безкоштовний проїзд на міському транспорті, 50% знижка в оплаті житлових послуг, сім'ї гарантується відшкодування витрат на поховання службовця, який вийшов на пенсію за рахунок міського бюджету. [30] У законах та Положення містяться гарантії щодо забезпечення державних службовців житлом. Так у статті 31 Свердловського закону, у пункті 2 зазначається, що в установленому федеральним або обласним законом порядку державному службовцю надається окрема квартира (житловий будинок), або безпроцентна позика на індивідуальне або кооперативне будівництво, або на купівлю житла з розстрочкою на 20 років і з погашенням 70% її за рахунок обласного бюджету. [31] Особливо необхідно відзначити законопроект Читинської області, який в розділі 3 регулює правовий статус і ряд гарантій для державних посад. категорії "А". Так, стаття 9 встановлює для зазначених посадових осіб відпустку тривалістю 36 робочих днів і додаткова відпустка 12 робочих днів. В інших же законах, у тому числі республік, додаткова відпустка встановлюється від стажу державної служби. Закон Свердловської області у статті 33 встановлює додаткову відпустку на 5 днів службовцям, які мають стаж від 5 до 10 років служби, 10 днів - від 10 до 15 років служби і 15 днів після 15 років служби. [32] Відповідно до Федеральним Законом регулюється та проходження державної служби. Скрізь обмовляється прядок надходження і перебування на державній службі, як спосіб заміщення вакантних посад державних передбачається конкурс, для новоприбулих - випробувальний термін, а також атестація, підстави для звільнення тощо. На відміну від республіканських законів, відставка передбачається тільки у зв'язку з досягненням пенсійного віку. Тільки закон Свердловської області дає ще одну підставу в статті 27, це особисте бажання державного службовця, проте не вказує у зв'язку з чим службовець може піти у відставку за особистим бажанням. [33] Законами областей та м. Москви передбачається створення спеціальних органів з питань державної служби, у вигляді управлінь з питань державної служби. Основне їхнє завдання це координація діяльності по реалізації завдань поставлених федеральним і обласними законами та інших питань державної служби.
На відміну від республіканських законів обласні, як і федеральний, передбачають перехідні положення. Основне їхнє завдання забезпечити плавний перехід до нової системи державної служби. Так стаття 39 Воронезького закону в пункті 2 передбачає заборону звільнення протягом 2 років, з моменту вступу в силу закону, осіб, професійний рівень яких не відповідає вимогам законодавства про державну службу та зобов'язує відповідні державні органи вжити заходів перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців. [34] Насправді необхідно зазначити, що з прийняттям Федерального Закону, що вимагає обов'язкове професійну освіту за спеціальністю "державне управління" або рівноцінний з ним освіту (стаття 6 пункт 4), перед державними органами постає проблема досить масової перекваліфікації працівників апаратів, так як більшість з них не має спеціальної освіти та освіти, що може бути визнана рівноцінним.
На відміну від інших законів та Положень, як уже зазначалося вище, законопроект Читинської області має ряд додаткових глав. Ці глави більш детально, порівняно з іншими законами, регламентують особливості забезпечення діяльності державних службовців. Так стаття 23 глави 5 проекту говорить, що гарантії для державних службовців встановлюються з метою забезпечення професіоналізму та авторитету обласної державної служби. Стаття 26 встановлює конкретні розміри надбавок до посадового окладу за класний чин, що в інших законах відсутня. так службовцю, який має третій клас виплачується 25% від посадового окладу, для другого класу - 50%, для третього - 75% від встановленого посадового окладу. Ця ж стаття встановлює розміри надбавок за особливі умови служби, за вислугу років (до 40% від встановленого окладу). [35] Також конкретно визначені розміри премій за квартал, за виконання спеціальних завдань одноразової, статтею 27 законопроекту. Стаття 35 встановлює розмір щомісячної доплати до державної пенсії державним службовцям за наявності 12,5 років стажу служби у чоловіків і 10 років стажу у жінок. Таким чином ми бачимо. що зазначений законопроект, в порівнянні з усіма розглянутими вище більш детально намагається конкретизувати положення Федерального Закону про державну службу. У тому ж руслі викладена і глава 6 законопроекту Читинської області і голови 8. Так, глава 8 регламентує порядок вирішення спорів, проведення службового розслідування, у зв'язку з припиненням державної служби. Стаття 57 визначає службове розслідування як комплекс заходів, що вживаються уповноваженим обласним державним органом з метою встановлення та перевірки фактів порушення законодавства про обласну державну службу. [36] У законопроекті також, на відміну від усіх інших, стаття 47 регулює Резерв обласної державної служби. Резерв визначається як перелік осіб перебувають у резерві обласної державної служби та при інших рівних умовах, що дають переважне право при вступі на державну службу. У нього входять службовці, звільнені у зв'язку з ліквідацією державного органу, службовці категорій "А" і "Б". Термін перебування в резерві обмежується одним роком. У зв'язку з вищевикладеним можна зробити висновок, що проект закону Читинської області має ряд про відмінностей від інших законів у концептуальному та змістовному плані.
У висновку необхідно відзначити те, що в законі Воронезької області в якості додатку прийнятий і Реєстр державних посад, чого не містять інші закони. Проте прийнятий Реестр далекий від досконалості. Стаття 1 Федерального Закону в пункті 3 визначає, що Реєстр державних посад державної служби включає посади категорій "Б" і "В" класифіковані за групами. До Реєстру повинен додаватися перелік спеціалізацій посад, кваліфіковані вимоги до осіб їх заміщує. [37] Це в Законі Воронежа відсутня, хоча і є спробою створення подібного документа.
Підводячи підсумок, можна зробити висновок про те, що закони республік мають відмінності від законів областей, ряд положень їх суперечать Конституції України та Федеральним законам. Це закони, що підкреслюють суверенітет цих республік, хоча основні інститути викладені в загальноприйнятому руслі. Закони областей прийняті в рамках Конституції і Федерального Законодавства. Всі вони в достатній мірі виконують сої завдання по конкретизації і деталізації засад державної служби, прийнятих на Федеральному рівні. Безумовно, в майбутньому закони про державну службу суб'єктів і в цілому законодавство буде все більше і більше вдосконалюватися.
Висновок
Державна служба тісно пов'язана з державою. З вищевикладеного випливає, що це самостійний вид трудової діяльності, яку здійснюють люди (державні службовці). Ця діяльність здійснюється професійно та покликана забезпечити виконання повноважень, покладених на органи держави.
Державна служба в Росії має багату історію свого розвитку і становлення. Віхами цього процесу є становлення Московської держави з XII по XV століття, освіта Російської імперії в XVIII столітті і діяльність Петра I, подальше вдосконалення протягом XIX - XX століть. У Радянський період державна служба, як правовий інститут продовжувала існувати, проте, його розвитку приділялася недостатня увага.
Зміни в нашому суспільстві змусили повернутися до колишнього розуміння державної служби. У липні 1995 року приймається закон, що встановлює основи державної служби. Але вже до його прийняття в суб'єктах Росії були прийняті свої закони. Друга хвиля їх прийняття почалася вже на базі Федерального Закону. Тому в законах є ряд відмінностей. Закони республік також відрізняються тим, що містять ряд суттєвих невідповідностей з Конституцією, Федеральними Законами. У законах про державну службу областей навпаки підтверджується єдність системи органів державної влади в Російській Федерації. Але загальне у всіх законах те, що вони в цілому повністю охоплюють державну службу з її поняттями, процесуальними процедурами, визначенням правового становища державних службовців.
Список джерел та використаної літератури
Джерела:
1. Конституція Російської Федерації -: М, Юридична література, 1993.
2. Федеральний Закон "Про основи державної служби Російської Федерації" від 31.07.95 р. № 119 - ФЗ.
3. Закон республіки Башкортостан "Про державну службу в республіці Башкортостан" від 13.10.94 р. № ВС - 25/28.
4. Закон республіки Бурятія "Про державну службу" від 12.04.94 р. № 435-XII.
5. Закон республіки Марій Ел "Про державну службу в республіці Марій Ел" від 23.02.95 р. № 194-III.
6. Закон республіки Татарстан "Про державну службу" від 08.02.94 р. № 2101 - XII.
7. Закон республіки Саха (Якутія) "Про державну службу" від 26.03.93 р. № 1418-XII.
8. Закон Воронезької області "Про державну і муніципальну службу Воронезької області" від 01.02.95 р. № 10-З.
9. Тимчасове Положення про державну службу м. Москви. Додаток до розпорядження Мера Москви від 28.04.95 р. № 222 РМ.
10. Обласна Закон "Про державну службу Свердловської області" від 18.10.95 р. № 26-ОЗ. Відомості Свердловської Обласна Думи. Випуск 10. с. 80-106.
11. Проект Закону Читинської області "Про державну службу Читинської області". (Внесений Комітетом з питанням законодавчих припущень).
12. Модельний Кодекс обласної (крайової) державної служби. Іркутськ, 1995р. Східно-Сибірське книжкове видавництво.
Використана література:
1. Воробйов В. А. Радянська державна служба. - Львів: Вид-во Ростовський університет, 1986.
2. Єрошкін Н. П. Історія державних установ дореволюційної Росії. - М.: Вища школа, 1983.
3. Лазарєв Б. М. Державна служба. - М: Ін-т д-ви і права АН, 1993.
4. Манохін В. М. Радянська державна служба - М: Юридична література, 1966.
5. Державна служба основних капіталістичних країн. - М: Наука, 1977.
6. Російське законодавство X-XX століть. - М: Юридична література, т. 2,1985; т. 4,1986; т. 6,1988.
7. Севрюгін В. Є. Проблеми адміністративного права. - Тюмень: Тюменська Вища школа МВС РФ, ТюмГУ, 1994.
8. Служба в державних і громадських організаціях: Мехвуз. Збірник наукових праць. Відповідь. ред. Бахрах Д. Н. - Свердловськ: Свердловський юридичний інститут ім. Р. А. Гуденко, 1988.
Періодичні видання:
1. Манохін В. М. Концепція закону про державну службу. Сов. гос-во і право. - 1991, № 12 - с. 90-98.
2. Розембаум Ю. Про державну службу в СРСР. Проблеми теорії та практики управління. - 1990, № 5, с. 99-103.
[1] Бахрах Д. Н. Адміністративне право. - М.: Бек, 1993 Севрюгін В. І. Проблеми адміністративного права. - Тюмень, 1994 Альохін А. П., Козлов Ю. М. Адміністративне право Російської Федерації. - М.: ТОО ТЕИС, 1994
[2] Манохін В. М. Радянська державна служба. - М.: Юрид. лит-ра. 1966. - С. - 105
[3] Воробйов В. А. Радянська державна служба. - М.
[4] Служба в державних і громадських організаціях. Мехквуз - збірник наук. праць. під ред. Бахрах Д. Н. и др. - Свердловськ, Манохін В. М. Концепція закону про державну службу. Радянське гос-во і право. - 1991. № 12. с. - 90 - 98.
[5] Державна служба основних капіталістичних країн. - М. Наука, 1977. с. - 250.
[6] Служба у держ. і товариств. організаціях. під ред. Бахрах Д. П. - Свердловськ. Изд-во Свердла. юр. інс-т, 1986, с. - 4
[7] Федеральний Закон Російської Федерації "Про основи державної служби Російської Федерації" від 31.07.95 р. № 119-ФЗ
[8] Воробйов В. А. Сов. держ. служба. - М. 1986. с. - 7
[9] ФЗ РФ "Про основи державної служби РФ" від 31.07.95 р. № 119-ФЗ
[10] Служба у держ. і товариств. організаціях ... с. - 4
[11] Манохін В. М. Радянська державна служба. - М.: юридична література, 1966, с. - 72
[12] ФЗ РФ "Про основи державної служби РФ" від 31.07.95 р. № 119-ФЗ, стаття 1.
[13] Російське законодавство X - XX ст. - М. Юр. літ-ра, т. 2, с. 25
[14] Російське законодавство X - XX ст. - М.: Юр. лит. т. 2. с. - 21
[15] Російське законодавство X - XX ст .... т. 4 с. 290 - 295
[16] Російське законодавство X - XX ст .... т. 4 с. 66 - 67
[17] Єрошкін Н. П. Історія державних установ дореволюційної Росії. - М.: Вища школа. с. 141,195
[18] Лазарєв Б. М. Державна служба. - М., з-під ін-т держ. і права. РАН. 1993. с. - 8
[19] Конституція Російської Федерації. М.: Юридична література, 1993.
[20] Закон республіки Марій Ел "Про державну службу в республіці Марій Ел" від. 23.02.95 р. № 194-III
[21] Конституція Російської Федерації ...
[22] Закон республіки Бурятії "Про державну службу" від 12.04.94 р. № 435-XII
[23] Закон республіки Татарстан "Про державну службу" від 08.02.94 р. № 2101 - XII
[24] Федеральний Закон "Про основи держ. служби РФ "від 31.07.95 р. № 119-ФЗ
[25] Закон республіки Саха (Якутія). "Про державну службу" від 26.03.93 р. № 4418-XII
[26] Закон республіки Саха (Якутія) "Про державну службу" від 26.03.93 р. № 4418-XII
[27] ФЗ "Про основи держ. служби РФ "...
[28] Закон республіки Башкортостан ...
[29] Модельний Кодекс обласної (крайової) гос. служби. - Іркутськ. Півд. Сиб. кн. вид-во. 1995
[30] Тимчасове положення про державну службу м. Москви. додаток до розпорядження Мера Москви від 28.04.95 р. № 222-РМ.
[31] Обласна Закон "Про державну службу Свердловської області" від 18.10.95 р. № 26-ОЗ. Відомості Свердловської ОБЛ. Думи. Вип. 10.
[32] Там же
[33] ОБЛ. Закон "Про держ. службі Свердловської області ". Відомості Свердла. обл. Думи. Вип. 10 (листопад 1995), с. 80-106
[34] Закон Воронезької області "Про державну і муніципальну службу Воронезької області" від 01.02.95 р. № 10-З
[35] Проект закону Читинської області "Про державну службу Читинської області" (внесений комітетом з питань законодавчих припущень).
[36] Проект Закону Читинської області "Про держ. службі Читинської області ...
[37] ФЗ "Про основи державної служби РФ" від 31.07.95 р. № 119-ФЗ