ЗМІСТ
ВСТУП
Глава 1. Муніципальна власність в Російській Федерації
1.1 Історія формування муніципальної власності Російської Федерації
1.2 Поняття муніципальної власності
1.3 Способи формування муніципальної власності
Глава 2. Управління муніципальної власністю
2.1 Об'єкти муніципальної власності
2.2 Способи управління муніципальним майном
2.3 Особливості припинення права муніципальної власності
Висновок
ВСТУП
Право населення на місцеве самоврядування, тобто право низових територіальних колективів самостійно і незалежно від державних органів вирішувати питання місцевого значення, є невід'ємним атрибутом демократичної держави. Саме з метою забезпечення самостійності місцевого самоврядування законодавцем створено спеціальний суб'єкт права - муніципальне утворення, за яким державою визнана здатність мати, набувати і реалізовувати цивільні права та обов'язки, нести цивільно-правову відповідальність (ст.1 Федерального закону від 6 жовтня 2003 р. № 131 -ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» 1.
Однак самостійність місцевого самоврядування немислима без його фінансово-економічної основи, що включає муніципальну власність. У відповідність з Конституцією РФ і Законом про загальні принципи організації місцевого самоврядування, муніципальне утворення самостійно здійснює всі правомочності власника щодо, належного йому майна. Але при реалізації цих правомочностей виникає безліч проблем, пов'язаних як з недосконалістю чинного законодавства, так і з труднощами переходу від командно-адміністративної до ринкової економіки.
У Російській Федерації визнається і гарантується місцеве самоврядування 2. Тема управління муніципальної власністю в сучасній Росії одна з найактуальніших. По-перше, ще кілька років тому такої форми власності на території Російської Федерації не було.
Діяльність будь-якої влади, реалізація її політики повинні бути забезпечені власними матеріальними і фінансовими ресурсами. Тим більше це актуально для сучасного періоду, коли однією з основних функцій влади стає надання суспільно важливих послуг населенню. До місцевому самоврядуванню це стосується в ще більшій мірі, ніж до державної влади, так як до завдань місцевого самоврядування в першу чергу відноситься задоволення основних життєвих потреб населення.
Принцип відповідності ресурсів місцевого самоврядування виконуваним функціям знайшов відображення в положеннях Європейської Хартії місцевого самоврядування 3 та закріплений Конституцією Російської Федерації, відповідно до якої муніципальна власність визнана поряд з державною, приватною та іншими формами власності 4.
Конституція Російської Федерації, визнаючи і гарантуючи місцеве самоврядування, визначає економічні умови місцевого самоврядування. Це знаходить своє вираження перш за все:
þ у визнанні і рівний правовий захист поряд з іншими формами власності муніципальної власності (ст. 8 Конституції РФ);
þ у праві органів місцевого самоврядування самостійно управляти муніципальної власністю (ст. 132 Конституції РФ).
Муніципальна власність є визначальною частиною фінансово-економічної бази місцевого самоврядування та одним з головних важелів реалізації місцевої соціально-економічної політики. Вона охоплює вміле використання і розпорядження:
наявними у власності муніципального освіти грошовими коштами,
муніципальними підприємствами і організаціями,
будівлями і спорудами як виробничого, так і невиробничого призначення,
муніципальним житловим фондом і нежитловими приміщеннями,
а також іншим рухомим та нерухомим майном.
Відповідно до статті 1 Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» муніципальна власність поряд з місцевим бюджетом та виборними органами місцевого самоврядування є суттєвою ознакою поняття «муніципальне освіту».
Об'єктом даної роботи є муніципальна власність Російської Федерації.
Мета дослідження - вивчити право муніципальної власності, як самостійної форми власності.
Завдання дослідження:
вивчити питання формування муніципальної власності в Російській Федерації,
виявити зміст,
назвати суб'єкти та об'єкти права муніципальної власності,
визначити підстави виникнення і припинення права муніципальної власності
розглянути питання регулювання відносин муніципальної власності
Глава 1. МУНІЦИПАЛЬНА ВЛАСНІСТЬ В РОСІЙСЬКІЙ ФЕДЕРАЦІЇ
1.1 Історія формування муніципальної власності Російської Федерації
Зміст суб'єктивного права власності традиційно описується в цивільному праві з допомогою тріади правомочностей - володіння, користування і розпорядження. Про це йдеться і в Конституції РФ (ст. 130), і в ГК РФ (ст. 209), і у Федеральному законі «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування ...» (ст. 29). Першість введення цієї тріади в науковий обіг і російське законодавство приписується М.М. Сперанському, хоча в якості характеристики правомочностей власника вона почала застосовуватися вже в середні століття. Тріада як модель суб'єктивного права власності - явище, найбільш властиве російському цивільному праву. Вона дуже зручна для уніфікованої характеристики будь-якої форми права власності.
Легальне визначення права власності має охоплювати собою і право власності приватне (в його межах право власності фізичних осіб і право власності юридичних осіб, право власності на нерухоме та рухоме майно), так і право власності публічне (держави). На це звертали увагу вже російські вчені, які аналізували зміст права власності за Зводу законів Російської імперії. Право це з його суті представляється завжди одним і тим же, без жодного відношення до того, чи є його суб'єктами особи фізичні або юридичні, внаслідок чого визначення це повинно бути относимой однаково як до права власності осіб фізичних, так і юридичних.
Юридична сутність права власності - влада (відносини панування і підлеглості) над людьми, формулируемая як влада над речами. Із зовнішнього боку, отже - це фікція (влада над речами завжди фактичне ставлення, позбавлене елементу моралі та соціально байдуже). Внутрішня ж сторона, маскована всією системою законів про власність, постає як вихідний і кінцевий пункт всіх повноважень власника, у чому б вони не виражалися: у сукупності чи трьох повноважень, в «юридичному чи інтерес власника», в «найбільш абсолютної влади», в «управлінні», в «розпорядженні» або в чомусь іншому.
У цивільному обороті юридична сутність права власності найповніше виражається в тріаді правочинів, тобто найбільш формалізованому і концентрованому (як з точки зору суб'єкта-правовласника, так і з точки зору змісту) вигляді. У сфері виробничої діяльності (власне виробництва і споживання, оскільки остання теж може розглядатися як особистісне виробництво) це право концентрується в точці використання («юридичний інтерес власника»), навколо якої, як навколо чорної діри, плавають «туманності», що складаються з різнорідних елементів , нормативно відображають реакцію навколишнього «правовий всесвіту» на «деструктивний вплив» цієї точки. Правове регулювання тут йде по негативної складової: шляхом встановлення всіляких заборон і меж, адресованих особі, що споживає річ. У сфері управління (публічна власність) правомочності власності виявляються розсіяними в просторі між багатьма особами, кожна з яких, не будучи власником, у якийсь момент безпосередньо реалізує відповідне право власності.
У юридичній науці досить давно звернули увагу на умовність і неповноту тріади. Ще той же М.М. Сперанський звернув увагу на те, що право власності зберігається і тоді, коли не залишається жодного з трьох правомочностей: dominium nudum. Отже, право власності не зводиться до суми трьох повноважень. На думку Г.Ф. Шершеневича, «володіння та користування майном може бути тимчасово відокремлено від права власності на нього, по якімсь відділенні воно все ж не перестає існувати, а стає лише неповним правом власності». На думку Ю. Барона включення в право власності згадки про тих чи інших окремих законодавства тих, що входять до його складу, представляється неістотним.
З настанням радянської епохи ці сумніви не припинилися. На думку А.В. Венедиктова, «якщо претензія стягувача відпаде, право власності відновиться в повному обсязі в особі власника (jus recadentiae - так звана« пружність »або« еластичність »права власності) ... сумою трьох правомочностей не вичерпується зміст права власності. ... Проти недооцінки ролі названих повноважень у справі здійснення права власності ... вони не вичерпують собою всього змісту права власності ». «Залишаючись ж у площині юридичного аналізу самих правомочностей власника ..., узятих поза їх зв'язку з розходженням у способах привласнення, дослідник опинився б у полоні у абстрактної форми цих правомочностей ... і так само не зміг би встановити специфічних відмінностей між формами власності ...»).
У зміст права державної власності окремими вченими включалися як самостійні правомочності - управління та контроль.
На думку С.М. Корнєєва, управління не утворює самостійного правомочності, а являє собою синтез розпорядження і користування, а володіння включає в себе облік майна, встановлення правил його зберігання та здійснення державного контролю за його використанням.
На різнобічний характер змісту права власності вказував і В.П. Мозолін, що запропонував новий варіант концепції розділеної державної власності. З його точки зору «юридичні правомочності власника ... підходять лише для розкриття змісту права госпрозрахункової власності (тобто прав підприємства - І.А.). Стосовно ж права загальнодержавної власності вони не завжди застосовні. Основним правочином у цьому випадку служить правомочність адміністративно-організаційного характеру, спрямований на забезпечення ефективного використання державної власності в інтересах соціалістичного суспільства ». Їм охоплюються «дії щодо створення сприятливих умов господарювання ... та здійснення контролю ».
Поняття «муніципальна власність» було введено в Російській Федерації Законом РРФСР від 24 грудня 1990 р. «Про власність в РРФСР», таким, що втратив силу після введення в дію частини першої Цивільного кодексу Російської Федерації з 1 січня 1995 року.
Формування муніципальної власності почалося ще до нової Конституції Російської Федерації з прийняттям Закону РРФСР «Про місцеве самоврядування в РРФСР» 5.
Порядок її формування був встановлений постановою Верховного Сонета Російської Федерації від 27 грудня 1991 р. «Про розмежування державної власності Російській Федерації на федеральну власність, державну власність республік у складі Російської Федерації, країв, областей, автономної області, автономних округів, міст Москви та Санкт -Петербурга і муніципальну власність »6.
У розвиток названого вище постанови Президент Російської Федерації своїм Розпорядженням від 18 березня 1992 р. затвердив Положення про визначення пооб'єктного складу федеральної, державної і муніципальної власності та порядок оформлення прав власності 7. Зазначене Положення встановило порядок складання і затвердження переліку об'єктів, переданих в муніципальну власність, а також порядок оформлення прав власності. Муніципальне майно підлягає пооб'єктної реєстрації у відповідному реєстрі муніципальної власності. Згідно з Положенням право і обов'язок ведення реєстру по об'єктах, переданим в муніципальну власність, належать комітетам з управління майном міст і районів.
Указом Президента Російської Федерації від 22 грудня 1993 р. «Про гарантії місцевого самоврядування в Російській Федерації» 8 було встановлено, що передача об'єктів, що відносяться до муніципальної власності, в державну власність суб'єктів Російської Федерації або федеральну власність здійснюється за згодою органів місцевого самоврядування або за рішенням суду.
На формування муніципальної власності істотно впливав і процес приватизації, на який, однак, органи місцевого самоврядування (насамперед невеликих районних міст, селищ, сільських населених пунктів) практично не надавали будь-якого помітного впливу.
Приватизація державного та муніципального майна здійснюється на основі Закону Російської Федерації від 3 липня 1991 р. «Про приватизацію державних і муніципальних підприємств у РСФСР» 9, а також Державної програми приватизації державних і муніципальних підприємств у Російської Федерації, затвердженої Указом Президента Російської Федерації від 24 грудня 1993 10, місцевих програм приватизації, які розробляються комітетами з управління майном суб'єктів Російської Федерації, а також комітетами з управління майном міст і районів і приймаються відповідними органами місцевого самоврядування.
У зв'язку з тим, що багато приватизовані державні підприємства мають у своєму віданні об'єкти соціально-культурного та комунально-побутового призначення, Президент України та Уряд Російської Федерації видали ряд нормативних правових актів, що визначають порядок подальшого функціонування цих об'єктів. До цих актів належать:
Указ Президента Російської Федерації «Про використання об'єктів соціально-культурного та комунально-побутового призначення приватизованих підприємств» від 10 січня 1993 г. 11;
Указ Президента Російської Федерації «Про повноваження Уряду Російської Федерації по здійсненню передачі об'єктів федеральної власності в державну власність суб'єктів Російської Федерації і муніципальну власність» від 28 жовтня 1994 р. 12;
Постанова Ради Міністрів - Уряду Російської Федерації «Про фінансування об'єктів соціально-культурного та комунально-побутового призначення, переданих у ведення місцевих органів виконавчої влади при приватизації підприємств» від 23 грудня 1993 р. 13;
Постанова Уряду Російської Федерації «Про порядок передачі об'єктів соціально-культурного та комунально-побутового призначення федеральної власності у державну власність суб'єктів Російської Федерації і муніципальну власність» від 7 березня 1995 р. 14
На основі даних нормативних актів багато з об'єктів соціально-культурного та комунально-побутового призначення, що перебувають раніше у віданні підприємств, перейшли у власність муніципальних утворень.
На підставі названих актів була сформована муніципальна власність в районах і містах обласного підпорядкування. Згодом, з набуттям чинності Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації», зрівнявши в правах всі муніципальні освіти, почався процес розмежування муніципальної власності між муніципальними утвореннями різних типів.
Як вважає Широков А. Н., «велика увага передачу об'єктів державної власності в муніципальну власність приділяється в зв'язку з тим, що спочатку в СРСР, а потім в Російській Федерації вся власність була державною, і первинне формування федеральної власності, державної власності суб'єктів Російської Федерації і муніципальної власності відбувається на основі розмежування загальнодержавної власності між рівнями влади »15.
Надалі формування муніципальної власності може йти шляхом створення нових об'єктів власності, придбання, отримання в дарунок, прийняття в муніципальну власність безхазяйне об'єктів та іншими законними способами.
1.2 Поняття і склад муніципальної власності
Муніципальна власність, що почала з недавнього часу формуватися в муніципальних утвореннях Росії, ще не набула завершеної форми, сам процес її формування перебуває в постійному русі і вдосконаленні.
Муніципальна власність, будучи формою публічної власності, виступає засобом соціального захисту населення муніципального освіти, вона дозволяє забезпечити певні соціальні потреби людей і сприяти гідному існуванню окремим, слабо захищеним верствам населення. А це один з найважливіших аргументів на користь необхідності формування муніципальної власності.
Перш ніж безпосередньо звернутися до способів формування муніципальної власності, розглянемо загальноприйняті в юридичній теорії підстави і способи набуття права власності.
Як і всяке правовідношення, правовідносини власності виникають на підставі певних юридичних фактів, які зазвичай розглядаються як підстав виникнення права власності.
Стаття 218 Цивільного Кодексу Російської Федерації присвячена підставах набуття права власності, однак вона не містить вичерпного переліку підстав і повної їх класифікації.
Підстави набуття права власності класифікуються на загальногромадянські і спеціальні способи виникнення права власності.
З часів римського права всі способи виникнення права власності прийнято поділяти на первинні та похідні. Як зазначає Л.В. Щенникова, "до первинних способів виникнення права власності відносили випадки, коли право власності на майно встановлюється вперше або всупереч волі попереднього власника.
До похідних - випадки виникнення права власника у набувача з волі попереднього власника і за згодою самого набувача. Сенс і практичне значення цієї класифікації виражалися відомим римським принципом: "ніхто не може передати іншому більше прав, ніж має сам" 16
На думку Є.А. Суханова, відмінність первинних і похідних способів набуття права власності робить можливим відмінність понять "підстави виникнення права власності" (тобто титулів власності, або правостворюючі юридичних фактів) та "способи набуття права власності" (тобто правовідносин, які виникають на основі відповідних юридичних фактів) Суханов Є.А. Придбання і припинення права власності / / Господарство право. 1998. N 6. С. 4 ..
Таким чином, різниця первісних і похідних способів набуття права власності зводиться, на його думку, до відсутності або наявності правонаступництва, тобто спадкоємства прав і обов'язків власників речі.
Також він зазначає, що "багато способів виникнення права власності можуть застосовуватися будь-якими суб'єктами цивільного права (наприклад, різні угоди).
Є, однак, і спеціальні способи виникнення цього права, які використовуються лише строго визначеними суб'єктами.
Так, реквізиція, конфіскація, націоналізація можуть служити підставою виникнення лише державної власності, а збір податків і мит - також і муніципальної власності, бо для всіх інших власників вони є способами припинення їх права на відповідне майно "М. А. Шокотько. Основні проблеми визначення правового режиму майна, що перебуває в муніципальній власності / / Адміністративне та муніципальне право », 2008р., № 3, Черкасов Г. І. Загальна теорія власності: Учеб. посібник для вузів. - 2-е вид., перероб. і доп. - М .: ЮНИТИ-ДАНА, 2003. - С. 11.
Г.І. Черкасов у своїй книзі "Загальна теорія власності" відзначає, що "там, де немає відносин між людьми, не існує і власності".
Будь-яке суспільство має у своєму розпорядженні деякою сукупністю матеріальних благ, які в рамках окремої держави формують його національне багатство, яке використовується для задоволення потреб та інтересів суб'єктів суспільства (громадян і різних громадських інститутів), шляхом його привласнення. Присвоєння в своєму історичному розвитку проходить різні форми, набуваючи найбільш розвинену - форму власності.
Процес цього розвитку закріплюється в системі юридичних норм, які в даний час розглядають право власності у триєдності володіння, розпорядження та користування.
Бажання привласнювати і мати, завжди було притаманне людині за своєю природою. Тому цілком логічно буде заявити, що з найдавніших часів злочини проти власності становили чималу частину всіх злочинних діянь, скоєних людьми.
Право власності, будучи цивільно-правовою категорією, врегульовано в цивільному законодавстві. Воно становить основну юридичну передумову і результат нормального майнового обороту.
З урахуванням вищевикладених точок зору у визначенні категорії "власність" звернемося до аналізу сутності поняття "муніципальна власність".
Відповідно до статті 8 Конституції Російської Федерації в Російській Федерації визнається і захищається поряд з іншими формами власності муніципальна власність. Статтею 132 Конституції Росії встановлено право органів місцевого самоврядування самостійно управляти муніципальної власністю.
Згідно зі статтею 215 Цивільного Кодексу Російської Федерації: "майно, що належить на праві власності міських і сільських поселень, а також іншим муніципальним утворенням, є муніципальною власністю".
Г.Н. Чеботарьов визначає "право муніципальної власності в об'єктивному сенсі як інститут галузі муніципального права, що охоплює систему норм права, що регулюють відносини привласнення майна муніципального утворення і відчуженості від цього майна всіх інших осіб". Право муніципальної власності, за його ж думку, у суб'єктивному сенсі позначає "юридично забезпечене панування муніципального освіти над майном, яке виражається у володінні, користуванні, розпорядженні їм і усуненні всіх інших осіб від втручання в таке панування" Чеботарьов Г.М. Муніципальне право РФ: Навчально-методичний комплекс. Тюмень: Вид-во ТГУ, 2001. С. 91. Цієї ж точки зору дотримується: Шишкін А.А. До питання про право муніципальної власності / / Вчені записки. Вип. 2. Тюмень, 2001. С. 105.
Характерними особливостями муніципальної власності є:
безпосередній зв'язок даної власності з інтересами місцевої громади;
втілення в ній особливої сукупності економічних відносин між людиною і владою;
віднесення її до різновиду публічної (суспільної) власності;
муніципальна власність є основним інструментом соціального захисту і підтримки населення території муніципального освіти.
Наявність муніципальної власності - одне з важливих умов успішного існування муніципального освіти.
Муніципальна власність поряд з майном, що перебуває у державній власності і переданим в управління органам місцевого самоврядування, становить економічну основу місцевого самоврядування. Разом з тим відповідно до статті 61 Федерального закону від 06 жовтня 2003р. № 131-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації", (далі - Федеральний закон), відсутність муніципальної власності на території муніципального освіти не є підставою для скасування або перетворення муніципального освіти або відмови в освіті нового муніципального освіти.
В якості суб'єктів муніципальної власності виступають міські та сільські поселення, інші муніципальні освіти, тобто населення, яке проживає на території даних поселень і утворень, наділена правом на місцеве самоврядування і здійснює функції публічної влади через систему обираються ними органів місцевого самоврядування.
Коло об'єктів права муніципальної власності законодавчо обмежений. До муніципальної власності не можуть бути віднесені об'єкти, вилучені з обігу або обмежені в обороті, наприклад, бойова зброя.
Федеральний закон № 131-ФЗ встановлює, що до складу муніципальної власності входять:
кошти місцевого бюджету,
муніципальні позабюджетні фонди,
майно органів місцевого самоврядування,
муніципальні землі та інші природні ресурси,
муніципальні підприємства та організації,
муніципальні банки та інші фінансово-кредитні організації,
муніципальні житлового фонду та нежитлові приміщення,
муніципальні установи освіти, охорони здоров'я, культури і спорту,
інше рухоме і нерухоме майно.
Стаття 9 Конституції Росії виділяє в числі можливих об'єктів муніципальної власності землю і природні ресурси. Правовий режим муніципальних земель визначається Земельним Кодексом Російської Федерації. Правовий режим інших природних ресурсів визначається Федеральними законами "Про надра", "Про охорону навколишнього природного середовища", Лісовим та Водним кодексами. Відповідно до цих законів органи місцевого самоврядування мають право користування природними ресурсами, а також право на частину платежів за природокористування.
Більш детально склад муніципальної власності визначено у статутах муніципальних утворень, у цій роботі складу муніципальної власності буде розглянуто на прикладі Жовтневого муніципального району Пермського краю.
1.3 Способи формування муніципальної власності
Право муніципальної форми власності, закріплене у ст. 8 Конституції РФ, виникає з підстав, передбачених цілим рядом законодавчих та інших правових актів 17.
Аналіз цих актів дозволяє виділити адміністративний і цивільно-правові способи формування муніципальної власності. Адміністративний порядок передбачає волю одного боку - держави і реалізується при виданні акта органу державної влади. Цивільно-правовий спосіб грунтується на переході прав на об'єкти власності шляхом укладення цивільно-правових договорів та угод. Муніципальне утворення вправі укладати їх з іншими суб'єктами цивільних прав. У цьому випадку враховується воля обох сторін, що ставить органи місцевого самоврядування в рівне становище з контрагентом.
Більш детальне закріплення способів формування муніципальної власності відбувається на рівні суб'єктів РФ. Як приклад можна привести Закон Московської області «Про загальні принципи формування, управління і розпорядження муніципальної власністю в Московської області». У ньому закріплюються такі способи формування муніципальної власності:
1) шляхом стягнення податків та інших обов'язкових платежів, що підлягають зарахуванню до місцевого бюджету, позабюджетні фонди і валютний фонд;
2) шляхом придбання майна на підставі договору купівлі-продажу, міни, дарування або іншої угоди, передбаченої чинним законодавством РФ;
3) при розмежуванні державної власності в Російській Федерації на федеральну власність, державну власність суб'єктів федерації і муніципальну власність у порядку, встановленому законодавством РФ і Московської області;
4) при передачі об'єктів федеральної власності в муніципальну власність у порядку, що встановлюється федеральним законом;
5) при передачі об'єктів державної власності Московської області в муніципальну власність у порядку, встановленому цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до цього Закону;
6) при розмежуванні муніципальної власності у разі, якщо в межах території одного муніципального освіти є інші муніципальні освіти;
7) при об'єднанні, перетворення чи скасування муніципальних утворень;
8) шляхом отримання продукції, плодів, доходів у результаті використання муніципальної власності;
9) з інших підстав, передбачених чинним законодавством 18.
Аналогічні підстави встановлені у «Положенні про порядок передачі об'єктів власності Ростовської області у власність муніципальних утворень», затвердженому Постановою Законодавчих Зборів Ростовської обл. № 219 від 31 січня 1996 року.
Як приклад іншого підстави можна привести в приклад статтю 225 ЦК РФ, що регулює правові відносини, пов'язані з набуттям права власності на безхазяйне речі. Пункт 3 цієї статті визначає особливі правила для придбання у власність безхазяйне нерухомих речей. Вони спочатку повинні бути взяті на державний облік за заявою органу місцевого самоврядування, на території якого вони знаходяться. Значення цього акту полягає в тому, щоб після закінчення року з моменту взяття на облік дане нерухоме майно могло за рішенням суду перейти в муніципальну власність. До рішення суду право власності зберігається за залишив його особою і воно може взяти його у володіння. Таке майно може бути придбане в цей період і за набувальною давністю. Отже, в законі встановлено певний період часу, протягом якого безхазяйне нерухома річ може повернутися до власника або перейти до інших осіб за набувальною давністю. Тільки після закінчення цього періоду суд за позовом органу, уповноваженої управляти муніципальним майном, визнає безхазяйне нерухоме майно муніципальної власністю.
У розвиток федеральних законодавчих актів і законодавчих актів суб'єктів РФ органи місцевого самоврядування та посадові особи місцевого самоврядування в межах своєї компетенції приймають рішення про склад муніципальної власності, порядку її придбання і відчуження; про ведення реєстрів муніципальної власності; про зберігання документів, що підтверджують право муніципальної власності; про створення, реорганізації та ліквідації муніципальних унітарних підприємств, установ; про здійснення контролю за ефективністю використання і збереження муніципальної власності та багато іншого 19. При цьому, встановлення порядку управління і розпорядження муніципальної власністю є виключною компетенцією представницьких органів місцевого самоврядування.
Так, відповідно до розділу 3 «Положення про порядок управління та розпорядження об'єктами муніципальної власності міста Ростова-на-Дону», затвердженого рішенням Ростовської-на-Дону міської Думи від 28 квітня 1998 р. № 95 (зі змінами від 20 серпня 1998 р ., 20 квітня 2000 р., 9 квітня 2001 р., 15 жовтня 2002) 20, встановлено такі форми (способи) формування муніципальної власності, що формується з:
1) Муніципальної власності, що є на момент прийняття даного Положення.
2) Об'єктів державної власності, переданих в муніципальну власність для виконання повноважень місцевого самоврядування. При цьому сам порядок розмежування державної власності Російській Федерації на федеральну і обласну державну власність, а також муніципальну власність і порядок передачі визначаються Постановою Верховної Ради РФ № 3020-1 від 27.12.91 «Про розмежування державної власності на федеральну власність, державну власність республік у складі РФ, країв, областей, автономних областей, автономних округів, міст Москви і Санкт-Петербурга і муніципальну власність ». Механізм його реалізації заснований на «Положенні про визначення пооб'єктного складу федеральної, державної і муніципальної власності та порядок оформлення прав власності», затвердженому Розпорядженням Президента РФ від 18.03.92 № 114-рп, Указі Президента РФ від 22.12.93 № 2265 «Про гарантії місцевого самоврядування в РФ », Постанові Уряду РФ від 07.03.95 № 235« Про порядок передачі об'єктів соціально-культурного та комунально-побутового призначення федеральної власності у державну власність суб'єктів РФ і муніципальну власність ». Передача об'єктів власності Ростовської області у власність муніципального освіти здійснюється також на підставі рішення Законодавчих зборів Ростовської області № 219 від 11.01.96 р. «Про Положення про порядок передачі об'єктів власності Ростовської області у власність муніципальних утворень» та актів органів місцевого самоврядування м.Ростова- на-Дону.
При передачі в муніципальну власність об'єктів, зазначених у додатку № 3 до Постанови Верховної Ради РФ N 3020-1 від 27.12.91, або віднесених до об'єктів соціально-культурного та комунально-побутового призначення федеральної власності, Комітет з управління майном м.Ростова-на -Дону представляє перелік таких об'єктів Мерові міста. Віднесення даних об'єктів до муніципальної власності провадиться на підставі постанови Мера міста.
3) Майна, придбаного в результаті комерційної та некомерційної діяльності муніципальних підприємств та установ. При цьому майно унітарного підприємства (установи) - існуюче, створюване і купується - є неподільним і не може бути розподілено за депозитними вкладами (паями, частками), в тому числі між працівниками підприємства, оскільки є об'єктом муніципальної власності.
4) Придбання рухомого і нерухомого майна за угодами (на підставі договорів купівлі-продажу, дарування, а також інших угод про відчуження даного майна), при переробці речей, самовільної будівлі, знахідку, існування на території міста безхазяйне речей, в силу набувальною давності і з інших підстав, визначених законодавством Російської Федерації.
Право муніципальної власності припиняється у разі загибелі або знищення майна; при відчуженні майна іншим особам, у тому числі при приватизації; в порядку розмежування муніципальної власності; шляхом звернення стягнення на майно за зобов'язаннями муніципального освіти у порядку, передбаченому законом РФ чи договором; з інших підстав , передбачених законами РФ.
З урахуванням особливої ролі муніципальної власності в життєдіяльності території законодавство часто зверталося до даного питання. Так, у 1990р в законі "Про загальні засади місцевого самоврядування і місцевого господарства в СРСР" вперше з'явилося поняття "комунальна власність", до складу якої включалося майно, створюване або купується органами місцевого самоврядування за рахунок належних їм коштів, а також майно, передане їм безоплатно іншими рівнями влади і господарюючими суб'єктами Мулагаева З.З.. Способи ефективного управління муніципальною власністю / / Майнові відносини в Російській Федерації № 9 Москва2005г., Стр30 .. У 1991р. У законі "Про місцеве самоврядування в РРФСР" було закріплено поняття "муніципальна власність", і водночас був розширений її складу, так почалося формування муніципальної власності ще до прийняття нової Конституції Російської Федерації в 1993р Про місцеве самоврядування в РФ.: Закон Російської Федерації від 6 липня 1991р. N1550-1/Ведомості Ради Народних Депутатів Російської Федерації і Верховної Ради Російської Федерації, 1991 № 29 ..
27 грудня 1991 Верховна Рада РРФСР прийняв Постанову № 3020-1 "Про розмежування державної власності Російській Федерації на федеральну власність, державну власність республік у складі Російської Федерації, країв, областей, автономної області, автономних округів, міст Москви і Санкт-Петербурга і муніципальну власність "Про розмежування державної власності Російській Федерації на федеральну власність ...: Постанова Уряду РРФСР от27.12.1991г. № 3020-1 / / Відомості З'їзду народних депутатів РРФСР і Верховної Ради РРФСР. 1992. № 3. С. 89 .. (Далі - Постанова Верховної Ради РРФСР)
Ця постанова була одним з найбільш істотних документів на етапі становлення права муніципальної власності. Постанова розмежував державну власність на три самостійні види:
об'єкти, пов'язані виключно до федеральної власності;
об'єкти, пов'язані з федеральної власності, які можуть передаватися у державну власність республік у складі Російської Федерації, країв, областей, автономної області, автономних округів, міст Москви і Санкт-Петербурга;
об'єкти, пов'язані з муніципальної власності.
У додатку № 3 до цієї Постанови містився перелік об'єктів, що відносяться до муніципальної власності та підлягають передачі в муніципальну власність міст і районів. Так, з об'єктів нерухомості в муніципальну власність передавалися житловий і нежитловий фонд (будинки та споруди).
Також передавалися:
вбудовано-прибудовані нежитлові приміщення, побудовані за рахунок 5 - і 7 - процентних відрахувань на будівництво об'єктів соціально-культурного та побутового призначення;
об'єкти інженерної інфраструктури міст (за винятком входять до складу майна підприємств), міського пасажирського транспорту, зовнішнього благоустрою,
підприємства, що здійснюють експлуатацію, обслуговування, утримання та ремонт зазначених об'єктів;
житлово-експлуатаційні підприємства та ремонтно-будівельні підприємства, які обслуговують об'єкти, перераховані у цьому додатку.
Треба сказати, що на сьогоднішній день судова практика по-різному вирішує питання про застосування в даний час, названого вище Постанови Верховної Ради РРФСР.
Верховний Суд РФ зазначив, що "затверджений цією Постановою Верховної Ради Російської Федерації порядок передачі майна з федеральної власності у власність суб'єктів Російської Федерації в даний час застосування не підлягає", і передані об'єкти, і процедура передачі повністю регулюються Федеральним законом від 22 серпня 2004 № 122-ФЗ "Про внесення змін до законодавчих актів Російської Федерації та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів Російської Федерації у зв'язку з прийняттям Федеральних законів" Про внесення змін і доповнень до Федерального закону "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації "і" Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації "(далі - Федеральний закон № 122-ФЗ) Про внесення змін ....: Федеральний закон від 22.08.2004г № 122-ФЗ ч. 11 та 11.1 ст. 154 / / Російська газета спецвипуск № 3565 від 31.08.2004р .. Але Арбітражні апеляційні суди прийшли до висновку, що Постанова Верховної Ради РФ продовжує діяти, Федеральний закон № 122-ФЗ не скасував обов'язки, що випливали з цієї Постанови, і вони повинні реалізовуватися поряд з обов'язками по передачі майна, встановленими Федеральним законом № 122-ФЗ.
У зв'язку з цим Верховний Суд РФ визнав, що суб'єкт РФ не може в односторонньому порядку привласнити майно, яке мало бути передано йому за Постановою Верховної Ради РРФСР, але не було передано, тепер необхідно керуватися критеріями передачі майна, встановленими Федеральним законом № 122 - ФЗ.
Але Арбітражний суд визнав, що муніципальне утворення має вжити, причому навіть на підставі одностороннього акту федерального органу з управління майном, федеральне майно, яке в силу цієї Постанови (додаток № 3), підлягало передачі в муніципальну власність, і цього не було зроблено вчасно.
Виходить, що якщо муніципальні освіти з посиланням на Постанову Верховної Ради РРФСР в односторонньому порядку оголосять будь-яке майно з зазначеної в додатку № 3 своєю власністю (у порядку п.8 Постанови), то суди загальної юрисдикції, швидше за все, визнають це незаконним.
Якщо ж Російська Федерація або суб'єкт Російської Федерації передадуть муніципального утворення в односторонньому порядку (навіть без їх ініціативи і без узгодження з ними) будь-який об'єкт з числа названих у додатку № 3, то арбітражні суди визнають це законним Постанова Дев'ятого арбітражного апеляційного суду від 19 лютого 2007 р. по справі N 09АП-766/2007-АК; і Постанова Десятого арбітражного апеляційного суду від 28 березня 2007 р. у справі N А41-К2-24720/06. / / Довідкова правова система «Консультант плюс».
Однак процедура передачі частини державного майна в муніципальну власність в даному Постанові відсутня.
Порядки передачі об'єктів державної власності в муніципальну, були прописані в:
Указі Президента Російської Федерації від 22 грудня 1993 р. № 2265 "Про гарантії місцевого самоврядування в Російській Федерації"
Розпорядження Держкоммайна від 5 лютого 1993 р. № 217-р "Про упорядкування процесу обліку і розмежування прав власності на нежитлові приміщення" (із змінами і доповненнями від 17 травня 1993 р).
Згідно з цими документами органам місцевого самоврядування було надано право самостійного затвердження переліку об'єктів (майна), що становлять муніципальну власність, керуючись Постановою Верховної Ради Російської Федерації від 27 грудня 1991 року.
Конституція Російської Федерації від 12 грудня 1993р. закріпила право на муніципальну власність Шокотько М.А. Основні проблеми визначення правового режиму майна, що перебуває в муніципальній власності / / Адміністративне та муніципальне право », 2008р., № 3 ..
У Законі № 154-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" від 1995 р. було визначено, що муніципальні освіти можуть мати у власності будь-які види майна як комерційного, так і соціального призначення.
В даний час в Російській федерації перелік об'єктів муніципальної власності встановлює стаття 50 Федерального закону від 6 жовтня 2003р. № 131-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" (далі - Федеральний закон № 131-ФЗ), яка закріпила радикальне вихідне правило - принцип цільового призначення майна. Тепер в муніципальній власності може бути майно, призначене для вирішення публічних завдань, що стоять перед місцевим самоврядуванням. Можна сказати, майно слід за повноваженнями.
Політика держави щодо муніципальної власності відповідає визначеної Президентом і Урядом Російської Федерації стратегії в управлінні майном, спрямованої на оптимізацію обсягу державної і муніципальної власності з тим, щоб в кінцевому результаті у всіх рівнів публічної влади залишилося тільки те - майно, яке необхідне для виконання їх владних повноважень.
Формування муніципальної власності муніципальних утворень, сформованих на основі Федерального закону 131-ФЗ, пов'язане з перерозподілом та розмежуванням державного і муніципального майна. Цей процес включає в себе два самостійних аспекти:
1) перерозподіл майна між РФ, суб'єктами РФ і муніципальними утвореннями;
2) розмежування майна колишніх муніципальних утворень між новими муніципальними утвореннями різних типів - муніципальними районами, міськими і сільськими поселеннями, міськими округами.
Правову базу розмежування утворюють:
1) Федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" від 6 жовтня 2003 р. N 131-ФЗ (ст.50, 85);
2) Федеральний закон "Про внесення змін до законодавчих актів Російської Федерації та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів Російської Федерації у зв'язку з прийняттям Федеральних законів" Про внесення змін і доповнень до Федерального закону "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації "і" Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації "від 22 серпня 2004 р. № 122-ФЗ (ч.11 та 11.1 ст.154), (Далі - Федеральний закон № 122-ФЗ);
3) Постанова Уряду РФ від 13 червня 2006 р. № 374 "Про переліки документів, необхідних для прийняття рішення про передачу майна з федеральної власності у власність суб'єкта Російської Федерації або муніципальну власність, з власності суб'єкта Російської Федерації у федеральну власність або муніципальну власність, з муніципальної власності у федеральну власність або власність суб'єкта Російської Федерації "Про переліки документів, необхідних для прийняття рішення ...: Постанова Уряду РФ від 13 червня 2006 р. № 374 / / Російська газета Федеральний випуск № 4097 від 21.06.2006г., та інші нормативно- правові акти.
Вказані акти регулюють загальний порядок передачі майна.
Що стосується окремих видів майна - земель, лісів, водних об'єктів, об'єктів культурної спадщини - встановлені особливі процедури передачі.
У плані розмежування нерухомого майна можна виділити два правових режими:
1) обов'язкова передача майна від одного органу публічної влади іншому;
2) факультативна (за узгодженням) передача майна від одного органу публічної влади іншому.
З майном, яке не призначене для вирішення завдань того чи іншого рівня публічної влади, все більш-менш зрозуміло - воно підлягає передачі іншому рівню публічної влади, в компетенцію якого входить вирішення завдань за профілем майна, або, якщо воно не входить у сферу інтересів інших публічних суб'єктів, перепрофілюванню або відчуження.
Але є інші випадки: один і, то, же майно за своїм цільовим призначенням відповідає публічним завданням, що стоять і перед органами місцевого самоврядування (в т. ч. органами різних типів муніципальних утворень), і перед органами державної влади РФ, і перед органами державної влади суб'єктів РФ.
У цьому випадку передача майна його нинішнім власником іншого публічного суб'єкту обов'язкове тільки в одному випадку - якщо таке майно вже використовується органами або організаціями (підприємствами та установами) цієї другої публічного суб'єкта, причому тільки для здійснення визначених для нього публічних завдань (ч.11 ст. 154 Федерального закону № 122-ФЗ).
Причому слід звернути увагу, що за змістом закону обов'язковість передачі включає як обов'язок однієї сторони передати майно, що не відповідає її публічним завданням, так і обов'язок іншої сторони прийняти майно, якщо воно відповідає її публічним функцій! У даному випадку ні та, ні інша сторона не мають вибору - вони мають право на волевиявлення, але зміст цього волевиявлення повністю продиктовано законом. Закон виходить з пріоритету збереження майна в одній з публічних форм власності перед приватизацією цього майна. Більш того, закон виходить навіть з пріоритету передачі майна тому публічному суб'єкту, до компетенції якого входить вирішення завдань за профілем майна, перед перепрофілюванням майна.
Таким чином, муніципальні освіти мають право вимагати передачі і в той же час не можуть відмовлятися від переданого їм федерального або регіонального майна в наступних двох ситуаціях:
1) якщо таке майно може перебувати виключно у власності цього муніципального освіти - тобто не може перебувати у власності РФ або суб'єкта РФ (не відповідає їх завданням) і може знаходитися у власності муніципального освіти (незалежно від того, що воно може знаходитися і в приватній власності!)
2) якщо майно може знаходитися у федеральній або регіональної власності, але воно використовується муніципальними органами чи організаціями на момент передачі.
Аналогічно і Російська Федерація, і суб'єкти Російської Федерації мають право вимагати передачі, і в той же час не можуть відмовлятися від переданого їм муніципальними утвореннями майна.
Разом з тим, Федеральний закон від 29.12.2006р. № 258-ФЗ "Про внесення змін в окремі законодавчі акти Російської Федерації у зв'язку з удосконаленням розмежування повноважень" Про внесення змін в окремі законодавчі акти Російської Федерації у зв'язку з удосконаленням розмежування повноважень: Федеральний закон від 29.12.2006р. № 258-ФЗ / / Збори законодавства РФ від 01.01.2007р. № 1 (1ч), ст. 21. Російська газета № 297 від 31.12.2006р. доповнив статтю 50 федерального закону № 131-ФЗ становищем, згідно з яким у власності муніципальних утворень також може бути майно, необхідне для вирішення питань, право вирішення яких, надано федеральними законами, які не відносяться до питань місцевого значення.
Федеральний закон від 18.10.2007р № .230-ФЗ "Про внесення змін в окремі законодавчі акти Російської Федерації у зв'язку з удосконаленням розмежування повноважень" встановив також, що в муніципальній власності може бути майно, призначене для здійснення окремих повноважень органів місцевого самоврядування. Мова йде про передачу на основі угод, частини повноважень, органів місцевого самоврядування поселень, органам місцевого самоврядування муніципальних районів Про внесення змін в окремі законодавчі акти Російської Федерації у зв'язку з удосконаленням розмежування повноважень: Федеральний закон від 18.10.2007р № .230-ФЗ / / Збори законодавства РФ 22.10.2007г. № 43 ст5084, Російська газета № 237 від 24.10.07 ..
У той же час спеціальний федеральний закон, що встановлює особливості виникнення, здійснення і припинення права муніципальної власності, а також порядок обліку муніципального майна, не прийнятий, хоча необхідність його прийняття закріплена в ч.6 ст.50 Федерального закону № 131-ФЗ.
Виходить, що проблеми виникають і вирішуються у суді, причому на захист своїх інтересів у судовому порядку муніципалітетам доводиться витрачати фінансові, трудові, часові ресурси, в той час як для ефективного управління майном необхідні чіткі і зрозумілі правові норми, а не судові рішення. Але поки тільки судовим тлумаченням усувається суперечливість і двозначність зазначеного законодавства.
Мабуть, одним із самих значущих судових рішень у сфері формування муніципальної власності є Визначення Конституційного Суду РФ від 2 листопада 2006 р. № 540-О. Визначення Конституційного суду РФ від 02.11.2006 № 540-О / / Довідкова правова система «Консультант плюс» На його основі можна зробити висновок про те, що муніципальні освіти, зацікавлені у придбанні майна, можуть не визнавати, до списку у ч.2. - 4 ст.50 Федерального закону № 131-ФЗ, закритим. Тобто згідно з цим судовим рішенням в муніципальній власності може бути будь-яке майно, призначене для вирішення питань місцевого значення, незалежно від його згадування у ч.2, 3, 4 ст.50 Федерального закону № 131-ФЗ.
Однак за цим Законом (ч.5 ст.50) не передбачене ст.50 майно підлягає відчуженню або перепрофілювання в термін до 1 січня 2009
Ця колізія між Законом і судовим тлумаченням його норм не тільки ускладнює роботу муніципалітетів, але і, швидше за все, стане причиною того, що вказаний термін буде порушений. Відповідно виникає об'єктивна необхідність, як у збільшенні терміну, так і у приведенні положень Закону № 131-ФЗ у відповідність з конституційно-правовим змістом, виявленим Конституційним Судом РФ Щепачев В.А. Проблеми регулювання майнових правовідносин за участю органів місцевого самоврядування / / Конституційне й муніципальне право № 18 от27.08.2008г. .
Цікаво відзначити, що органи місцевого самоврядування ряду муніципальних утворень вважають, що немає необхідності встановлювати додаткові види майна, які можуть бути в муніципальній власності, а важливо ефективно використовувати вже знаходиться в муніципальній власності майно.
Це - Ребріхінскій район Алтайського краю, Свєтлогорський міський округ Калінінградській області, Рада муніципальних утворень Смоленської області та інші.
Очевидно, що муніципальна власність має служити інтересам комплексного соціально-економічного розвитку муніципального освіти, отримання податкових доходів місцевого бюджету, зростання економічного потенціалу території. У зв'язку з цим вважаємо, що перелік муніципального майна, можливо, привести в більшу відповідність з питаннями місцевого значення, спираючись при цьому на принципі його ефективного використання Про деякі проблеми правового регулювання і правозастосовчої практики реалізації майнових відносин відповідно до повноважень органів місцевого самоврядування: офіційний сайт Спільнота фінансистів Росії. Фінансисти муніципальних утворень http://sfr.krd.ru/www/sfr.nsf/webdocs/ (Дата звернення 15.03.2010г.).
Разом з тим, в межах встановленого переліку муніципального майна органи місцевого самоврядування мають право самостійно вирішувати, які об'єкти муніципальної власності необхідні їм для вирішення відповідних питань місцевого значення.
Таким чином, важливе значення, для формування муніципальної власності має процес розмежування об'єктів власності між рівнями публічної влади, а також між муніципальними утвореннями.
В даний час основними проблемами, що виникають у сфері формування та управління муніципальної власністю, є як недостатнє правове регулювання майнових відносин у зазначеній сфері, так і неефективне управління муніципальним майном. Органам місцевого самоврядування необхідно активно застосовувати нові ринкові механізми для ефективного використання муніципального майна, залучати приватний бізнес для надання соціально-побутових послуг населенню, використовуючи з цією метою, зокрема, концесійні угоди.
Постійні зміни, що вносяться до федерального законодавства, не дозволили муніципалітетам відповідно до вирішуваних ними питаннями місцевого значення своєчасно провести інвентаризацію та скласти переліки переданого у власність Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації майна.
Глава 2. УПРАВЛІННЯ МУНІЦИПАЛЬНОЇ ВЛАСНІСТЮ
2.1 Об'єкти і методи управління муніципальним майном
Муніципальна економіка в останні роки стала одним із предметів пильної уваги економістів і управлінців. Не згасає інтерес до питань побудови єдиного методологічного підходу до управління муніципальною власністю. Муніципальна власність - один з основних об'єктів витрачання коштів місцевих бюджетів. Але ці витрати не покриваються за рахунок коштів, одержуваних від її використання. Тому муніципальна власність за рідкісним винятком нерентабельна.
Органи місцевого самоврядування (сільські, районні, міські та обласні ради та їх виконавчі органи) в даний час є природними монополістами-власниками на ринку об'єктів нерухомості, контролюючими не менше 70% ринку.
Причиною збереження монополії є невпорядкованість та складність процедури оформлення прав на забудову земельних ділянок. Необхідно ще до початку будівництва отримати численні узгодження з різними підрозділами адміністрації та муніципальними підприємствами. Додамо до цього вимога попередньої оплати численних зборів і послуг, рівень яких заздалегідь невідомий, встановлюється "по ходу" оформлення угоди і часто носить характер натурального оброку (за свій рахунок побудувати щось або прокласти комунікації, які потім безоплатно передаються на баланс муніципальних підприємств) .
У результаті складається нерівність економічних умов діяльності, обмежується вільний доступ до землі і порушується нормальний хід відтворення нерухомості.
У суспільній свідомості нерухомість все ще ототожнюється з "дармовим благом, загальним безкоштовним надбанням".
Населення ще не усвідомило, що разом з отриманням прав володіння, користування і розпорядження власністю, воно стало не тільки безпосереднім і рівноправним учасником ринкових відносин (з усіма притаманними їм ризиками), а й набув обов'язки з утримання нерухомості. Влада ж частіше розглядають нерухомість як об'єкт додаткових витрат, що виправдовують збереження міжбюджетних трансфертів, а не як інвестиційний капітал.
Таким чином, органи місцевого самоврядування, будучи монопольним власником на ринку об'єктів нерухомості, не мають повної, об'єктивної інформацією про свою власність і її ринкової вартості.
Позитивним є те, що у сфері управління муніципальним майном деякі міста, а зокрема м. Перм досить ефективно використовує програмні продукти, які дозволяють проводити аналіз всього обсягу майна, а також виконання укладених договорів оренди, купівлі продажу безоплатного користування, договорів на завершення будівництва.
Основною метою організації обліку об'єктів, що знаходяться у власності муніципалітетів, є забезпечення прозорості інформації про активи та результати діяльності об'єктів власності, регулярної оцінки ефективності збереження зазначених об'єктів в муніципальній власності, розширення доступу приватних інвесторів на ринок муніципальної власності.
Для реалізації зазначеної мети необхідно провести інвентаризацію майна, в тому числі у відношенні організацій, частки статутного капіталу яких належать муніципалітетам.
Далі розробити і прийняти положення про розкриття інформації про власність муніципального освіти, в тому числі за окремими об'єктами власності, а також порядок оцінки незалежними організаціями ринкової вартості об'єктів, що знаходяться у власності муніципального освіти.
У ряді муніципальних утворень (Братськ, Новосибірськ, Андріївське сільське поселення Пермського краю, Слов'янське міське поселення Приморського краю та інших) інвентаризація нерухомого майна і встановлення його на реесторний облік завершені.
Однак у більшості муніципальних утворень існують проблеми, пов'язані з відсутністю коштів у місцевих бюджетах для інвентаризації, а також немає достатнього правового регулювання для обліку майна скарбниці і правовстановлюючих документів, у тому числі на безхазяйне об'єкти нерухомості.
Крім того, значна величина державного мита при реєстрації права власності на об'єкти нерухомості (наприклад, 7500 крб. За реєстрацію права господарського відання для одного Мупа).
Так, орієнтовні витрати на паспортизацію об'єктів нерухомості в муніципальних утвореннях Гагарінського району Смоленської області становлять 16 млн. руб. При цьому на велику частину об'єктів нерухомості відсутня технічна документація та не проводилася навіть первинна інвентаризація.
З метою прискорення процесу розмежування майна, а також підвищення ефективності його використання було б доцільно введення спрощеного порядку оформлення права муніципальної власності на майно, придбане муніципальними утвореннями в ході його розмежування, а також компенсацією витрат на його реєстрацію за рахунок коштів федерального бюджету Про деякі проблеми правового регулювання та правозастосовної практики реалізації майнових відносин відповідно до повноважень органів місцевого самоврядування офіційний сайт Спільнота фінансистів Росії Фінансисти муніципальних утворень, (Дата обращенія10.02.2009г.).
Таким чином, дослідження методів ефективного управління об'єктами муніципальної власності та створення інформаційної бази обліку нерухомості є досить актуальним для муніципалітетів.
Основою для системи управління муніципальної власністю є розробка розгорнутої класифікації нерухомого майна, під якою розуміється розподіл об'єктів нерухомості на однорідні групи на підставі загальних істотних ознак, що визначають зміст і характер управлінських рішень щодо об'єктів нерухомості.
Особливістю Російської Федерації, є те, що є багато все ще не приватизованої нерухомості, з якої можна отримувати дохід за рахунок оренди або продажу. У країнах з ринковою економікою, місцеві органи влади не мають такої кількості власності, тому що багато послуг, що опинялися при соціалізмі державою, там традиційно виявлялися приватним сектором. Можна умовно класифікувати всі об'єкти муніципальної власності на три групи, визначені нижче. Дана класифікації вперше була введена в місті Денвері, штат Колорадо, США.
Класифікація покриває тільки нерухоме майно, оскільки передбачається, що рухоме майно, як правило, входить в майнові комплекси з нерухомістю і тому поділяє її долю.
Вона ні в якому разі не є самоціллю, однак вона потрібна для того, щоб виробити розрізняються бюджетні і договірні політики для кожної групи.
Іншими словами, класифікація - це основа для подальших кроків щодо фінансування і утримання об'єктів, тож об'єкти можна класифікувати за групами:
Група "А", "Основні об'єкти" - об'єкти, що використовуються для забезпечення функцій управління і життєзабезпечення муніципального освіти. Наприклад, сама будівля виконавчого органу місцевого самоврядування та об'єкти інженерної інфраструктури можуть бути віднесені до цього типу.
Об'єкти, пов'язані з наданням тих послуг, які державне законодавство або місцеве співтовариство визначають в якості обов'язкових. Так, освітні школи, об'єкти для надання базових медичних послуг та об'єкти базової інженерної інфраструктури (дороги, канали, водопровідні лінії) часто розглядаються як такі, до цієї групи. У той же час, рекомендується не включати до цієї групи такі об'єкти, як установи системи вищої освіти (філіали університетів, коледжі), спеціалізованих освітніх (наприклад, музичні школи) і спеціалізованих медичних послуг (кардіологічна клініка), які виходять за рамки обов'язкового списку послуг , що є обов'язком влади муніципального освіти.
Група "Б" "Додаткові об'єкти" - об'єкти, що використовуються для здійснення функцій і послуг, не включених до списку обов'язкових, але визнаних місцевим самоврядуванням в якості соціально або політично важливих.
Приклади об'єктів з цієї групи - будівлі та приміщення, які використовуються для надання спеціалізованих медичних послуг, міські парки.
Такі об'єкти не є життєво необхідними для функціонування муніципального освіти, і в зв'язку з тим, що місцевий бюджет обмежений, такі об'єкти не фінансуються в повній мірі.
Група "В" "надлишкові об'єкти" - об'єкти, що використовуються для здійснення тих функцій і послуг, які не були включені ні до переліку обов'язкових, ні в перелік соціально або політично важливих.
До цієї групи слід віднести всі інші об'єкти, зокрема, наявні комерційні та нежитлові об'єкти.
Інша важлива обставина, що з застосуванням даної класифікації на практиці, полягає в тому, що поділ об'єктів між групами "Б" і "В" є місцевим політичним рішенням, і воно може бути різним у різних муніципальних утвореннях.
Наприклад, один муніципалітет може вирішити, що він зобов'язаний надавати підтримку плавального басейну або кінотеатру, і віднесе їх до групи "Б", а інший муніципалітет вирішить, що він не зобов'язаний підтримувати такі об'єкти, і віднесе їх до групи "В".
Так що треба бути готовими до появи відмінностей у підходах муніципалітетів до їх власності.
Корисно також мати на увазі, що ситуація з муніципальною власністю динамічна, тому що потреби населення в громадських послуги та можливості муніципального освіти змінюються з часом, та й місцева політика в даній сфері теж може змінюватися. Тому класифікація об'єктів за трьома групами може з часом видозмінюватися, і об'єкти будуть переходити з групи в групу.
Що практично треба зробити, щоб розробити класифікацію об'єктів муніципальної нерухомої власності?
1. Провести повну та чітку інвентаризацію всіх об'єктів нерухомості, включаючи всі додаткові і допоміжні приміщення.
2. Скласти перелік функціональних обов'язків муніципального освіти, заснований на законі і на розумінні керівництва, які з обов'язків дійсно повинні бути їх функціями. Оскільки законодавство до цього часу недостатньо чітко наказувало, які функції місцевого самоврядування є обов'язковими, які додатковими, то ці рішення багато в чому залишаються на розсуд органів місцевого самоврядування.
3. Скласти інвентаризаційний перелік усіх об'єктів із зазначенням тієї функціональної групи, до якої належить кожен об'єкт.
4. Виходячи з реальної практики, позначити фінансові джерела утримання та експлуатації кожного об'єкта.
5. Звірити, чи відповідають один одному пропонована класифікація кожного об'єкта і джерела фінансування його утримання та експлуатації. Каганова О, Тян В., Унделанд Ч., Мамбетова А. і ін Управління комунальною власністю міста. Токмок. Навчальний посібник вид. М.: Инфра - М 2001р.-33 с.
Аналізуючи ці завдання видно, що для їх вирішення потрібні фінансові, часові та трудові ресурси.
Тому, перш ніж чекати позитивного результату від використання муніципального майна, органи місцевого самоврядування та уповноважені органи повинні виконати чималу роботу, для того щоб стати повноправним власником і розпоряджатися майном з точки зору ефективності.
2.2 Способи управління муніципальної власністю
Існують чотири основних способи ведення муніципального господарства:
пряме управління;
муніципальної-підрядна система;
муніципальної-орендна система;
муніципальна концесія.
Пряме управління
При прямому управлінні муніципалітети здійснюють безпосереднє керівництво муніципальними підприємствами і муніципальними установами.
Уточнимо, за якими організаціями, і на яких правах закріплюється муніципальна власність.
Цивільним кодексом передбачено створення муніципальних підприємств у формі унітарних підприємств, які не наділені правом власності на закріплене за ними власником майно. Майно унітарного підприємства є неподільним і не може бути розподілено за депозитними вкладами (часток, паїв), в тому числі між працівниками підприємства. Унітарні підприємства можуть грунтуватися на праві господарського відання або оперативного управління. Але на праві оперативного управління створюються тільки федеральні казенні підприємства, тому муніципальні унітарні підприємства можуть бути засновані на праві господарського відання.
Володіння, користування і розпорядження майном, що належить на праві господарського ведення, обмежено правом контролю з боку власника (муніципального утворення в особі органів місцевого самоврядування) за використанням за призначенням і збереженням належного підприємству майна. А також правом власника на отримання частини прибутку від використання майна, що перебуває у господарському віданні створеного ним підприємства і забороною на розпорядження майном без згоди власника.
Органи місцевого самоврядування мають право створювати муніципальні установи і закріплювати за ними майно, що перебуває в муніципальній власності. Особливості правового становища закріпленого майна, за муніципальним закладом полягають у наступному.
При настанні відповідальності установа відповідає за своїми зобов'язаннями які у його розпорядженні грошовими коштами. Але і власник в особі органів місцевого самоврядування при недостатності грошових коштів в установи несе субсидіарну відповідальність за зобов'язаннями установи.
Відповідно до статті 296 Цивільного кодексу Російської Федерації майно належить установі на праві оперативного управління. У зв'язку з цим власник майна має право вилучити зайве, невикористовуване або використовується не за призначенням майно та розпорядитися ним на свій розсуд.
Установа не має права відчужувати або іншим способом розпоряджатися закріпленим за нею майном і майном, придбаним за рахунок коштів, виділених йому за кошторисом, але якщо власником, надано право установі здійснювати діяльність приносить доходи, то доходи, отримані від такої діяльності, і придбане за рахунок цих доходів майно вступають у самостійне розпорядження установи і враховуються на окремому балансі.
Як приклад створення в сучасних умовах муніципальної установи можна привести діяльність адміністрації м. Пермі, в мерії розробили нову схему управління муніципальними парками.
Створено автономне муніципальне установа "Міський парк культури і відпочинку". Створенням муніципальної установи міська влада хоче замінити орендні відносини, за допомогою яких парки управляються зараз.
"Це не та форма взаємовідносин, яка в інтересах жителів міста. Обов'язок орендарів полягає у внесенні платежів. Орендар сплачує гроші і, як будь-який підприємець, дбає і про отримання прибутку. Для парків ж ми вважаємо важливим зберегти красу території. А з тією кількістю розважальних закладів, які знаходяться зараз там, це зробити складно ", - зазначила заст. голови адміністрації м. Пермі Надія Кочурова.
Роман Залога, засновник ТОВ "Play day" (управляє розважальним комплексом у ТРК "Сім'я"), зазначив, що муніципальні зони відпочинку вимагають серйозних інвестицій. На дорогі атракціони, на його думку, у адміністрації може просто не вистачити грошей. "Чи знайдуть ще в мерії професійних керуючих зонами відпочинку. Туди складно залучити інвесторів, оскільки парки працюють короткий сезон, і щоб окупити вкладення, потрібно дуже великий час", - зазначив пан Залога. На його думку, використання міських парків як простих зон відпочинку невигідно.
"Це не приносить грошей, а парки треба на щось утримувати. Невигідно володіти ділянками землі в центрі міста, які не приносять прибуток. Рано чи пізно прийде інвестор, який може викупити ці площі", - уклав експерт Парк муніципального періоду.: Офіційний сайт Туристичні ресурси Пермського краю http://www.permtourism.ru/news/2008-07-30-360 (Дата обращенія15.02.2009г.).
Тут можна додати, тільки що мають рацію обидві сторони, і відзначити, що в даному випадку муніципальне утворення відмовляється від можливості надходження до бюджету орендних платежів, але отримує можливість прямого управління муніципальним майном.
Тепер кілька слів про переваги та недоліки прямого управління.
Перевагами створення муніципального унітарного підприємства є, одержання доходу в довгостроковому періоді у вигляді відрахувань від чистого прибутку та плати за користування муніципальним майном, можливість вирішення завдань соціально - економічного розвитку території.
Так само, в рамках цього методу управління муніципальні утворення можуть виступати засновником господарських товариств.
При наявності в країні більше 24 тис. муніципальних утворень, близько 20 тис. з яких є сільськими поселеннями, невеликі муніципальні освіти могли б повною мірою реалізувати свої повноваження на основі міжмуніципальної співпраці, за допомогою створення міжмуніципальний господарських товариств, для спільного вирішення питань місцевого значення.
Правові основи участі муніципальних утворень у господарські товариства визначаються цивільним кодексом Російської Федерації, федеральними законами "Про товариства з обмеженою відповідальністю", "Про акціонерні товариства"
До переваг господарських товариств відносять:
можливість залучення стороннього капіталу в діяльність підприємства за рахунок продажу часток або пакетів акцій;
обмеження відповідальності муніципального освіти з боргами господарського товариства тільки внеском у статутний капітал;
наявність органів управління, в яких бере участь засновник (муніципальне утворення);
можливість нормативного регулювання процедури звільнення керівника;
можливість стимулювання роботи управлінського персоналу до підвищення ефективності діяльності підприємства.
Уточнимо, що основними критеріями вибору тієї чи іншої форми використання майна є значимість об'єкта для вирішення питань місцевого рівня і ефективність різних форм використання з точки зору власника Маркварт Е., Савранська О., Стародубська І., Рекомендації щодо формування економічних і фінансових основ МСУ / Е / Під загальною редакцією Е. Маркварт. М., 2004р ..
Російський ГК РФ для всіх випадків речових прав не власників обмежився правом господарського ведення і правом оперативного управління.
Право господарського відання використовується для позначення обсягу речових прав унітарного підприємства на закріплене за ним державне або муніципальне майно (ст. 294 ЦК). За структурою своєї воно являє собою «зліпок» (або, висловлюючись словами Є. А. Суханова, прототип) з права власності, оскільки в його зміст включаються ті ж правомочності володіння, користування і розпорядження. Все, як і раніше, зводиться до меж здійснення цих правомочностей, способам їх виникнення і припинення, а також до речових правомочностям, що зберігається у власника.
Наявність цього права, на думку Є.А. Суханова, свідчить про нерозвиненість російського цивільного законодавства і пов'язано з наявністю одержавленої, планово-регульованої економіки. У нормальних ринкових відносинах учасниками завжди є власники: громадяни, включаючи індивідуальних підприємців, товариства і товариства, кооперативи і т. д. Збереження в нашому майновому обороті «підприємств» та «установ» - невласника, на його думку, свідчить про перехідний характер цього обороту , обумовленому, у свою чергу, перехідним характером самої економіки, «неминуче, але тимчасово і в модифікованому вигляді зберігає певні елементи колишньої господарської системи».
Один з основних недоліків права господарського відання (речове-правової конструкції підприємницької діяльності публічного освіти) «полягає в значних можливостях зловживання такими організаціями (а точніше кажучи, їх органами) наданої їм власником економічною свободою, використовуваної аж ніяк не в інтересах власника і навіть не в інтересах такої організації, а з метою передачі майна власника в приватний сектор на збиткових для власника умовах. Саме тому право господарського ведення ні за назвою, ні за змістом вже не є «повним», близьким до права власності ».
Власник (муніципальне утворення), по-перше, володіє правом прийняття рішення про створення підприємства і, отже, про закріплення за ним свого майна на праві господарського відання. Останнє, втім, має розглядатися і як самостійне речове правомочність розпорядження, оскільки муніципальне майно і в подальшому може передаватися в оперативне управління створеного муніципального підприємства.
По-друге, власник визначає предмет і цілі діяльності муніципального підприємства як при його створенні, так і в подальшому, приймаючи рішення про затвердження (зміну) його статуту. Таким чином, муніципальне утворення (органи місцевого самоврядування) встановлює обсяг (загальні межі) правочинів унітарного підприємства.
По-третє, власник зберігає за собою право контролю за збереженням майна та використанням його за призначенням.
По-четверте, власник має право реорганізації унітарного підприємства, змінюючи тим самим уже встановлений обсяг правомочностей на закріплене майно.
По-п'яте, у власника є право призначення директора унітарного підприємства, тобто вибору особи, на яку покладається відповідальність за здійснення правочинів господарського ведення. Право призначення включає в себе і право звільнення даного керівника.
По-шосте, муніципальне утворення має право ліквідовувати унітарне підприємство і повернути в казну муніципальне майно, або розпорядитися ним іншим чином (передати іншому унітарному підприємству, муніципальному установі або приватизувати).
По-сьоме, за власником визнається право на отримання частини прибутку від використання муніципального майна. Дане право можна було б вважати правом зобов'язально-правового характеру, якщо б не особливості установи муніципальних підприємств і реалізації даного права. Нормативи такого роду відрахувань встановлюються в адміністративному порядку, вони враховуються при формуванні місцевого бюджету у складі доходної його частини і сплачувати в порядку, встановленому для сплати місцевих податків. Таким чином, відносини зі сплати муніципальними підприємствами до місцевого бюджету частини прибутку аналогічні податку на прибуток, встановленому для комерційних юридичних осіб. Односторонній характер цього права свідчить швидше на користь його речове-правової природи.
На думку Є.А. Суханова, це право припускає узгодження розміру прибутку, що вилучається у унітарного підприємства його власником. Він вважає, що вона або може бути прямо визначена в статуті унітарного підприємства, або може бути узгоджена з ним іншим чином. Він не наважився вжити тут термін «договір», оскільки ДК РФ не передбачає необхідність його укладення з унітарним підприємством. Тим не менш, тут між рядків читається натяк на цивільно-правову природу даного права. Здається, для цього немає підстав. Речове право власника на отримання доходу від речі реалізується тут поза цивільного обороту і не цивільно-правовими способами.
Муніципальне унітарне підприємство, якому майно належить на праві господарського ведення, володіє, користується і розпоряджається цим майном в межах, що визначаються відповідно до ДК РФ (ст. 294). Загальні обмеження правомочностей унітарного конкретного підприємства щодо володіння, користування і розпорядження муніципальним майном визначаються предметом і цілями його діяльності, закріпленими в статуті.
Спеціальні обмеження права господарського відання, закріплені у ЦК, стосуються нерухомого майна і зводяться в загальному випадку до того, що підприємство не має права продавати належне йому на праві господарського відання нерухоме майно, не вправі здавати його в оренду, віддавати в заставу, вносити в якості внеску до статутного (складеного) капіталу господарських товариств і товариств або іншим способом розпоряджатися цим майном без згоди власника (п. 2 ст. 295 ГК).
Окремі випадки спеціальних обмежень правомочностей унітарного підприємства можуть встановлюватися законом і іншими нормативними актами. Ці обмеження можуть ставитися до будь-якого майна, закріпленого за унітарним підприємством: як до нерухомого, так і до рухомого. Іншим майном, що належить підприємству, йдеться в ч. 2 п. 2 ст. 295 ГК, воно розпоряджається самостійно, за винятком випадків, встановлених законом або іншими правовими актами
Спеціальні випадки обмежень права господарського відання, про яких згадується в ЦК, відносяться, таким чином, винятково до права розпорядження і не стосуються двох інших правочинів. Мабуть, це дало підставу Є.А. Суханову стверджувати, що ЦК не дає підстав для довільного обмеження правомочностей унітарного підприємства щодо володіння і користування закріпленим майном. У всякому разі, наполягає він, подібні обмеження не можуть встановлюватися на рівні підзаконного правового акта.
Це судження представляється надмірно категоричним. В усякому разі до тих пір, поки в ньому не буде уточнено, що слід розуміти під довільним обмеженням. І в будь-якому випадку обмеження на рівні підзаконного акту не можна вважати довільним. І в нормативних актах органів місцевого самоврядування, і в статутах муніципальних підприємств можуть встановлюватися обмеження правомочностей володіння і користування, і ці обмеження не можна вважати неправомірними до тих пір, поки вони не входять у протиріччя з законом і, перш за все, до ДК РФ. Муніципальному підприємству може заборонено використовувати муніципальне майно в тих або інших цілях, тим чи іншим чином, що суперечить інтересам муніципального освіти. І такі заборони, поки вони засновані на дотриманні компетенції органів, керуючих муніципальної власністю, і виражаються у відповідних правових формах, неможливо визнавати довільними і незаконними.
Інша річ вилучення і перерозподіл майна, наданого муніципальному підприємству на праві господарського відання. Норми ЦК РФ нічого про це прямо не говорять, але зіставлення ст. 295 і 296 дає підставу для такого висновку, оскільки для власника по відношенню до унітарної підприємству не передбачено право вилучення майна, а по відношенню до заснування таке право йому надано. У той же час тут не доводиться говорити про довільне позбавлення установи наданого йому майна. Закон допускає можливість вилучення лише зайвого, невикористаного або використовується не за призначенням майна. А це означає, що в установи існують мінімальні юридичні гарантії проти довільного рішення органів місцевого самоврядування. Його право на вилучає майно в цьому випадку підлягає судовому захисту, як і право господарського ведення.
Отже, можна стверджувати, що довільне обмеження, так само як і позбавлення права господарського відання неприпустимі в тій же мірі, що і обмеження, і позбавлення будь-якого іншого цивільного права, в тому числі і права оперативного управління. Під свавіллям тут можна розуміти незаконний акт, в основі якого лежить розсуд особи, що здійснює цей акт.
Але повернемося до питання про перерозподіл майна унітарних підприємств. Порівняльне логічне тлумачення ст. 294, 295 і 296 ДК РФ здавалося б переконує у незаконності таких дій, навіть якщо вилучення майна у муніципального підприємства буде оформлено рішенням представницького органу місцевого самоврядування. Однак такий висновок буде справедливий, якщо ми визнаємо, що даним актом буде порушений принцип неприпустимість довільного втручання в приватні справи, якщо управління муніципальним майном, яке знаходиться на балансі у муніципального підприємства, буде вважатися його приватною справою.
Право оперативного управління служить засобом реалізації права муніципальної власності: майно, що перебуває в муніципальній власності, закріплюється за муніципальними підприємствами і установами у володіння, користування і розпорядження відповідно до ст. 294 і 296 ДК РФ. В основі цього права лежить ідея «завідування», «управління» частиною муніципального майна, але не ідея колективної власності, що було характерно для права «повного господарського відання» передприватизаційної періоду або періоду так званої «дикої приватизації». Муніципальне утворення пов'язане щодо муніципального підприємства тільки законом і ним же самим встановленими обмеженнями. Справа, таким чином, полягає у дотриманні прав муніципального підприємства, визнаних законом і муніципальним освітою. Закон прямо не забороняє вилучення майна у унітарного підприємства, але вимагає встановлення будь-яких обмежень його прав на рівні нормативного акту (ст. 295 ЦК).
Перерозподіл муніципального майна, в тому числі шляхом вилучення її у одних унітарних підприємств та передачі іншим унітарним підприємствам або навіть установам, не тільки доцільно, необхідно, але і принципово допустимо з визнання за муніципальним утворенням права власності на це майно. Власник, свідчить ст. 209 ЦК, має право на свій розсуд вчиняти щодо належного йому майна будь-які дії, що не суперечать закону й іншим правовим актам і не порушують права та охоронювані законом інтереси інших осіб, в тому числі відчужувати своє майно у власність іншим особам, передавати їм, залишаючись власником , права володіння, користування і розпорядження майном, віддавати майно в заставу й обтяжувати його іншими способами, розпоряджатися ним іншим чином.
Разом з тим, це право сьогодні може законно здійснюватися за допомогою складних процедур реорганізації та ліквідації унітарного підприємства. Представляється необхідним у зв'язку з цим встановити на рівні федерального закону підстави і порядок вилучення майна у унітарних, в тому числі муніципальних підприємств, з тим щоб надати цим діям законний характер і забезпечити захист прав унітарних підприємств від незаконних дій органів місцевого самоврядування.
Право оперативного управління є юридичною конструкцією речових прав фінансуються власником установ і казенних підприємств. Відповідно до ст. 296 ДК вони здійснюють у межах, встановлених законом, відповідно до цілей своєї діяльності, завданнями власника і призначенням майна права володіння, користування та розпорядження нею.
Реальний обсяг правомочностей конкретної установи таким чином визначається власником майна з урахуванням набагато більшого числа обмежуючих факторів. Право оперативного управління надає можливості обмеженого володіння і користування муніципальним майном. Про правомочність розпорядження можна говорити чисто гіпотетично, допускаючи, по-перше, споживання закріпленого майна для цілей діяльності установи, по-друге, розпорядження виділяються за кошторисом грошовими коштами. Установа не має права відчужувати або іншим способом розпоряджатися закріпленим за нею майном і майном, придбаним за рахунок коштів, виділених йому за кошторисом. Більше того, у власника по відношенню до майна, закріпленого за установою, зберігаються більш широкі речові правомочності, що дозволяють йому вилучати повсякчас це майно без ліквідації або реорганізації установи.
Обмежуючи зміст, межі та способи реалізації права господарського відання та права оперативного управління, цивільне законодавство надає його володарю відомі гарантії. Власник, зокрема, не вправі вилучити його у підприємства без його згоди, інакше як тільки ліквідувавши або реорганізувавши це підприємство.
У суб'єкта права оперативного управління власник-засновник має право вилучити зайве, невикористовуване або використовується не за призначенням майно та розпорядитися ним на свій розсуд. Однак вилучення майна у такої особи можливе лише в цих трьох передбачених законом випадках, а не на розсуд власника.
І право господарського відання, та право оперативного управління як два «стандарту» речових прав муніципальних юридичних осіб не в змозі охопити все різноманіття інтересів, що виникають при опосередкованої реалізації права муніципальної власності. Існують такі види муніципального майна, надання якого унітарним підприємствам тільки за формою носить характер закріплення на праві господарського відання. По суті ж воно мало чим відрізняється від права оперативного управління. Наприклад, закріплення на балансі житлово-експлуатаційних організацій об'єктів муніципального житлового фонду дає останнім не більше прав на це майно, ніж муніципальному установі на об'єкти відомчого муніципального житлового фонду. Відповідно до ст. 7 Закону РФ «Про основи федеральної житлової політики» від 24 грудня 1992 р. на таке майно поширюється однаковий правовий режим муніципального житлового фонду. У всякому разі звертати стягнення на таке майно за боргами муніципального підприємства не можна, предметом застави за його зобов'язаннями воно служити не може, навіть за згодою власника, відчуження такого майна допускається лише за правилами, встановленими особливим законом. Будинки і споруди, віднесені до пам'яток історії та культури, особливо охороняються законом і надаються муніципальним унітарним підприємствам на праві господарського відання з додатковими обмеженнями правомочностей володіння, користування і розпорядження.
Особливістю правового становища установи є можливість здійснення ним «приносить доходи» (тобто підприємницької) діяльності відповідно до установчих документів, тобто із закріпленим у них дозволу власника. Правом оперативного управління така ситуація не охоплюється. Установи у певних рамках можуть займатися прибутковою діяльністю, що спричиняє появу у них особливого права на отримане таким чином майно, яке, на думку Є.А. Суханова, також можна кваліфікувати як право господарського відання (п. 2 ст. 298 ДК).
Отримані від ведення такої діяльності доходи і придбане за їх рахунок майно надходять в «самостійне розпорядження» установи і враховуються ним на окремому балансі (п. 2 ст. 298 ДК).
У сучасних умовах наявність такої норми багато в чому пояснюється нездатністю забезпечити повне фінансування власником всіх необхідних потреб створеного ним установи і викликаної цим необхідністю обмеженої участі установ-невласника в майновому обороті як, близькому до ролі унітарних підприємств. Хоча, напевно, не варто категорично стверджувати, що надання таких послуг несумісне зі статусом муніципального (державного) установи. Так чи інакше, але установа в результаті отримує два види майна, правовий режим яких за визначенням ГК розрізняється і навіть оформляється по-різному.
Одна частина майна установи, отримана ним від власника і придбана за рахунок грошових коштів, виділених йому за кошторисом, знаходиться у нього на праві оперативного управління. Правовий режим іншої частини, «заробленої» самим установою, підлягає обліку на окремому балансі, не ясний. У всякому випадків ГК сам його не визначає.
Муніципальної-підрядна система.
При муніципальної-підрядної системі будівництво і виконання певних функцій ведеться не службами муніципалітету, а тимчасово найманими на конкурсній основі приватними підрядниками, які отримують частину прибутку. Підрядна система відіграє дуже важливу роль у сучасних муніципальних господарствах, однак її ефективне застосування вимагає дотримання певних принципів і правил, строгої системи обліку та контролю.
У російській Федерації цей метод регулюється Федеральним законом від 21.07.2005 № 94-ФЗ "Про розміщення замовлень на поставки товарів, виконання робіт, надання послуг для державних і муніципальних потреб" Про розміщення замовлень на поставки товарів, виконання робіт, надання послуг для державних і муніципальних потреб: Федеральний закон від 21.07.2005 № 94-ФЗ / / Збори законодавства РФ від 22.10.2007г., російська газета № 237 від 24.10.2007г ..
У Пермському краї Губернатором підписано розпорядження № 99-р від 28.03.2006г. "Про офіційному сайті Пермської області для публікації інформації про розміщення замовлень", де визначено адресу офіційного сайту в мережі Інтернет для розміщення інформації про розміщення замовлень на поставки товарів, виконання робіт, надання послуг для державних потреб області - goszakaz. perm.ru. Також у Пермському краї розроблені інші нормативні документи стосовно муніципального замовлення.
Муніципальної-орендна система
Наступна форма розпорядження муніципальної власністю це передача в оренду муніципального майна.
Застосовується не з метою позбавлення органів місцевого самоврядування від витрат по експлуатації майна, а лише за умови неможливості розпорядитися муніципальним майном більш вигідним чином.
Муніципальне майно на певний термін здається в оренду приватним особам. При цьому муніципалітет на термін оренди повністю відмовляється від доходів, одержуваних від використання переданого майна в обмін на фіксовані, регулярно сплачуються орендарем платежі. Орендар зазвичай займається діяльністю, не пов'язаної з виконанням доручень місцевих органів влади щодо вирішення тих чи інших питань місцевого значення, що знижує можливості муніципального регулювання.
Перевагами передачі в оренду є поява стабільного джерела доходів і можливість використання об'єктів нерухомості в майбутньому для розвитку муніципального освіти. Недоліками оренди вважаються втрата можливих доходів у вигляді земельного податку, при фіксованій ставці можливі втрати від інфляції.
Володіючи більшим, ніж у будь-якого іншого власника на даній території обсягом ліквідного майна, муніципалітет здатний диктувати свої умови ринку:
стримувати зростання і розкид цін, задавати рівень коректності і стабільності договорів, знижувати рівень свавілля відносно орендарів з боку приватних власників нерухомості і т.д.
При укладанні договорів оренди, уповноважені на те органи місцевого самоврядування вступають на полі цивільно-правових відносин, де діють принципи свободи договору і рівності його учасників. Але надати муніципальним чиновникам право вести ексклюзивні переговори про умови договору оренди (терміни, ціну тощо) неможливо.
Втілюючи собою публічну владу, органи місцевого самоврядування зобов'язані:
регламентувати свою діяльність нормативно-правовими актами;
діяти в інтересах всіх членів місцевої громади;
забезпечувати гласність і прозорість своєї діяльності.
Звідси випливає необхідність розробки місцевого нормативно-правового акта про порядок передачі в оренду майна, що знаходиться в муніципальній власності, затвердження його місцевим представницьким органом влади і доведення його до відома всіх зацікавлених осіб через засоби масової інформації.
Але дії чиновників не завжди відповідають прописаним обов'язків і в якості прикладу можна навести наступне:
"Як розповіли кореспонденту" Російської газети "у прокуратурі Пермського краю, проведення цільової акції викликано тим, що в цьому році (2008р) виявлено численні факти незаконної приватизації або неправомірною здачі в оренду держмайна.
Приміром, у Добрянці кілька років тому міське управління майнових відносин безкоштовно передало акціонерному товариству "Добрянська паливно-енергетична компанія" 41 об'єкт муніципального майна. У результаті практично всі міські тепломережі виявилися в приватних руках. Від цього постраждали в першу чергу жителі міста, так як тариф на тепло зріс, а місцеві влади втратили контроль над комунальним господарством.
Після зміни керівництва в Добрянці нові влада спробувала повернути об'єкти теплопостачання в муніципальну власність, але їх спроба не увінчалася успіхом. Тоді чиновники звернулися за допомогою до прокуратури. Вивчивши всі документи, наглядова інстанція прийшла до висновку, що майно незаконно вилучене з ведення муніципального управління житлового господарства.
Прокуратура опротестувала попереднє рішення міської влади в арбітражному суді. Але в ході судових розглядів, що тривали близько двох років, у більшої частини муніципального майна змінилася форма власності. Об'єкти були роздроблені на декілька підприємств, а частина, навпаки, об'єднана. Як результат, з 41 установи залишилося три.
Однак, незважаючи на це, в поточному році арбітражний суд прийняв рішення про повернення збережених підприємств у муніципальну власність.
Крім того, ВАТ "ДТЕК" зобов'язане виплатити місцевій владі близько дев'ятнадцяти мільйонів рублів як компенсацію за несохранившиеся комунальні об'єкти.
Крім Добрянки, порушення при здачі муніципального майна в оренду, передачу в безоплатну власність у цьому році були встановлені прокуратурою в Верещагінського, Єловському, Іллінському, Очерский, Чернушинське, Пермському, Кочевському, Куединское, Жовтневому та Уїнському районах краю.
У вересні в Косинському районі наглядовою інстанцією виявлені факти, коли частина муніципальних приміщень здавалася в оренду різним бізнесменам, але плата за це до бюджету не надходила або вносилася з великим запізненням. Після втручання прокуратури ситуація виправилася "
Розпочата перевірка торкнеться не тільки місцева влада. Буде перевірено роботу всіх установ, що відають федеральним і крайовим майном Бахарєв К. Оренда за правилами / / Російська газета Пермський край № 4756 від 23.09.2008г.
Що стосується Жовтневого муніципального району, то на момент написання дипломної роботи, публічно опублікованих фактів порушення законодавства немає.
Звичайно, для орендарів помірні ціни, стабільність і передбачуваність умов оренди, відкриті конкурси на право оренди, що виявляють справжню вартість об'єктів оренди, має особливе значення. Саме завдяки цим факторам підприємці охочіше орендують муніципальну нерухомість, ніж таку ж приватну. Але місцеві органи влади не повинні забувати про те, що вони повинні діяти в інтересах населення.
Муніципальна концесія.
Являє собою поступку муніципалітетом на певний термін і на договірних умовах приватному господарюючому суб'єкту права влаштовувати і вести господарство у певній сфері діяльності. Фактично, використання такої системи означає нездатність муніципалітету вести ту чи іншу частину місцевого господарства.
З питання застосування концесійного механізму в літературі описується дві досвіду застосування концесійного механізму.
У першому випадку, експерти відзначають, що при концесії близько 50% прибутку, отриманої в результаті діяльності організації, переходить з громадських в приватні руки. При цьому концесійна експлуатація загальнокорисних підприємств частіше за все не забезпечує ні інтереси споживачів (високі тарифи), ні інтереси працівників таких підприємств (мінімальна зарплата).
Місцеві влади виявляються пов'язаними договором на багато років вперед і не можуть відмовитися від невигідних концесійних договорів. Реальних же інструментів, які дозволяють боротися з великими зовнішніми, особливо закордонними, концесіонерами у місцевих органів влади, як правило, немає.
У цьому випадку, практика показує, що при концесії приватна монополія не прагне вкладати кошти в розвиток і технічне вдосконалення виробництва і при закінченні договору муніципального утворення повертається зношене устаткування і нерухомість.
Прихильниками такої системи є виключно представники приватного бізнесу. Концесія муніципального майна, будівництва муніципальних об'єктів, експлуатації будівель економічно не ефективна і малопридатна в практиці муніципального господарства. Вважають супротивники цього методу Уткін Е.А., Денисов А.Ф. "Державне та муніципальне управління" - М.: Асоціація авторів і видавців "Тандем" Видавництво "ЕКМОС", 2001 р. - 304с. .
Наступний досвід застосування визначає переваги і проблеми застосування концесійного механізму, до переваг відносить:
обмеження фінансової участі муніципальних утворень у здійсненні проектів:
створення конкурентного середовища в галузі;
приплив додаткових грошових коштів на територію;
створення додаткової кількості робочих місць, за рахунок будівництва або реконструкції об'єктів комунального призначення;
розширення числа можливих інвесторів, так як в управлінні можуть передаватися як підприємства в цілому, так і окремі об'єкти комунальної інфраструктури;
поповнення власності муніципального освіти сучасним обладнанням, оскільки після закінчення терміну договору воно переходить у розпорядження органів місцевого самоврядування.
Але реалізація концесійного механізму связна і з такими проблемами, як:
відсутність практики договірних відносин як між власником та концесіонером і споживачем комунальних послуг, тому про ефективність цього способу можна судити за розрахунковими параметрами;
необхідність закріплення відповідальності за тарифне регулювання послуг, наприклад, тепло - та водопостачання, за органами місцевого самоврядування (тільки за цієї умови концесія буде працювати);
втрата впливу в сфері комунального обслуговування;
відсутність стимулів для інвесторів та місцевої влади до укладення подібної типу договорів. Мулагаева З. З. Способи ефективного управління муніципальною власністю в рамках нового законодавства / / Майнові відносини в Російській федерації № 9 2005р., Стор 33.
Наприклад, у м. Пермі такий метод управління муніципальної власністю почав недавно застосовуватися в наступному вигляді.
Міська адміністрація вирішила будувати взаємини з новим власником компанії "Новогор-Прікамье" на принципово іншій основі - оренда поступилася місцем концесії.
За словами глави міста Ігоря Шубіна, концесійні відносини не тільки гарантують дотримання інтересів міста, але і дозволяють оператору - КЕС (ЗАТ "Комплексні енергетичні системи" ("КЕС-холдинг"), президент - Михайло Слободін) - проводити більш активну інвестиційну політику, то тобто вкладати гроші в найбільш важливі та потрібні об'єкти, а також удосконалювати механізми управління мережним господарством міста.
Концесійна схема відносин вже довела свою ефективність у країнах Європи, існує і зрозуміла нормативна база. Більш того, пропонуючи владі міста нову схему відносин, "КЕС-холдинг" спирався на існуючий в нашій країні федеральний Закон "Про концесії"
Перм стане одним із перших регіонів країни, де будуть діяти подібні відносини у сфері комунального господарства. Можна сказати, що це - пілотний проект. Але перш ніж нова схема почне працювати, потрібно укласти договір. На його розробку піде півроку.
Подібний досвід у Росії вже є. Наприклад, в Кірові половину "комунальних" проектів фінансує "Рострой", - зауважив президент КЕС.
Одним з найбільш важливих питань, на думку Ігоря Шубіна, є технічний. У Пермі здійснюється безліч проектів з реконструкції мереж водопостачання, і процес ні в якому разі не можна зупиняти.
Особливо хотілося б відзначити, що концесійний договір наші плани з реконструкції не змінить, - запевнив Ігор Шубін.
Що особливо хвилює городян - чи не станеться різкого підвищення тарифів? Ігор Шубін впевнений, що цього не буде - тарифна політика істотних змін не зазнає. Михайло Слободін додав, що зростання буде розумним і заснованим на загальному підвищенні цін на енергоносії, послуги будівельників і так далі Концесія це вигідно Сайт Новогор-Перм http://novogor.perm.ru/publ/28-1-0-85 (дата звернення 15.02.2009г.).
Таким чином, кожне муніципальне утворення має індивідуально підходити до даного методу управління муніципальної власністю, виходячи з міркувань продуктивності з урахуванням можливих ризиків.
Так само майно можна продати, і порівняно швидко отримати відносно велику суму грошових коштів одноразово і отримувати надалі дохід у вигляді земельного податку. Але недоліками продажу є втрата можливих доходів від використання нерухомості в майбутньому, а також труднощі в пошуку покупців, які мали б достатньо великими коштами для повного викупу.
Звичайно, в рамках дипломної роботи не можливо докладно розглянути всі способи управління муніципальної власністю, але необхідно позначить, що існують і інші методи, наприклад передача майна в довірче управління комерційним організаціям або безоплатне користування муніципальним майном.
Яку б форму управління органи місцевого самоврядування не вибрали, вони повинні, прагне максимально зберегти керованість майном на своїй території, однак штучно зберігати неефективне муніципальне майно не слід. Наприклад, необхідність у муніципальних унітарних підприємствах можна обгрунтувати виключно у випадках, коли їхні цілі і завдання не можуть ефективно реалізовуватися підприємствами інших форм власності.
До речі, в зарубіжній практиці такої форми, як господарське відання, не існує.
При виборі способу управління власністю слід враховувати і галузеву специфіку. Наприклад, при реорганізації муніципальних підприємств у сфері житлово-комунального господарства (ЖКГ) слід керуватися тим, що не завжди можна використовувати ринкові механізми.
Вибір методу розпорядження муніципальним майном повинен залежати від можливості конкуренції на ринку конкретних послуг або ж недоцільність, в тому числі економічної, створення альтернативних підприємств Мулагаева З.З. Способи ефективного управління муніципальною власністю в рамках нового законодавства / / Майнові відносини в Російській Федерації 2005р., № 9 стр33-34 ..
Також, необхідно щоб всі заходи, пов'язані з управлінням муніципальним майном, були пов'язані як за термінами, так і з питань ресурсів (фінансових, матеріальних, трудових), а також, при вирішенні проблем повинні враховуватися інтереси розвитку місцевого співтовариства і території.
Для цього потрібна Програма підвищення ефективності управління муніципальним майном.
Поряд з розробкою програми слід посилити всебічний контроль над використанням муніципального майна, продовжити роботу по скороченню дебіторської заборгованості до місцевого бюджету з боку недобросовісних орендарів муніципального майна.
У ряді муніципальних утвореннях є чимало організацій, які, маючи у власності будівлі, юридично не оформляють муніципальну землю під будівлями, що означає не тільки незаконне користування земельними ділянками, але і скорочення потенційних доходів до місцевого бюджету від використання майна.
Наступна умова - це профілактика корупції, передбачена Федеральним законом "Про протидію корупції"
У якості довідки хотілося б додати, за даними прокуратури Пермського краю, в 1 півріччі 2008 року виявлено 2605 випадків порушення закону антикорупційної спрямованості. З них 18% (469) припадає на сферу бюджетних відносин, 16% (419) - замовлення на постачання товарів та надання послуг для державних і муніципальних потреб, близько 10% (259) - реалізація національних проектів, 2,3% (159) - використання державного та муніципального майна Найбільш корупційні сфери в Пермському краї-бюджетні відносини і муніципальні замовлення сайт Російського інформаційного агентства, Новий Регіон - Перм: http://www.nr2.ru/perm/198562.html/print/.
Таким чином, при виконанні цих умов ефективне управління муніципальної власністю в рамках Федерального закону від 06 жовтня 2003р № 131-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" буде не тільки сприяти підвищенню прибутковості муніципального майна, але і зміни ролі майна в соціально -економічному розвитку муніципального освіти. Це стане реальністю, якщо при виборі способу розпорядження муніципальним майном будуть враховуватися не тільки інтереси різних сторін (населення, органів місцевого самоврядування, організацій різних форм власності), а й будуть знайдені кошти для поточного функціонування та стратегічного розвитку території.
2.3 Особливості припинення права муніципальної власності
Право муніципальної власності припиняється:
у разі загибелі або знищення майна;
при відчуженні майна іншим особам, у тому числі при приватизації;
в порядку розмежування муніципальної власності;
шляхом звернення стягнення на майно за зобов'язаннями муніципального освіти у порядку, передбаченому законом РФ чи договором;
з інших підстав, передбачених законами РФ.
Зупинимося на особливостях припинення права муніципальної власності в результаті приватизація муніципального майна, у зв'язку з тим, що приватизація є одним з найбільш важливих елементів, що забезпечують зміцнення економічної основи місцевого самоврядування в умовах ринкової економіки.
Цивільним кодексом Російської Федерації встановлено, що «майно, що перебуває у державній та муніципальній власності, може бути передано його власником у власність громадян та юридичних осіб у порядку, передбаченому законами про приватизацію державного та муніципального майна» 21.
Пункт 4 статті 29 Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» свідчить, що порядок і умови приватизації муніципальної власності визначаються населенням безпосередньо або представницькими органами муніципального освіти. Доходи від приватизації муніципальної власності у повному обсязі надходять до місцевого бюджету.
Головними цілями приватизації є:
підвищення ефективності російської економіки в цілому та діяльності окремих підприємств;
формування широкого прошарку приватних власників як економічної основи ринкових відносин;
створення конкурентного середовища;
прискорення розвитку сфери торгівлі та послуг на основі приватизації більшості об'єктів «малої приватизації»;
сприяння в реалізації заходів щодо соціального захисту
населення, а також захисту прав приватних власників (акціонерів) 22.
Федеральний закон від 21 липня 1997 р. «Про приватизацію державного майна основи приватизації муніципального майна в Російській Федерації» визначає основні способи приватизації муніципального майна:
продаж муніципального майна на аукціоні, в тому числі акцій створених у процесі приватизації відкритих акціонерних товариств на спеціалізованому аукціоні;
продаж муніципального майна на комерційному конкурсі з інвестиційними та (або) соціальними умовами;
продаж акцій, створених у процесі приватизації відкритих акціонерних товариств їх працівниками;
викуп орендованого муніципального майна;
перетворення муніципальних унітарних підприємств у відкриті акціонерні товариства, 100% акцій яких перебувають у муніципальній власності;
внесення муніципального майна в якості внеску до статутних капіталів господарських товариств;
відчуження знаходяться в муніципальній власності акцій створених у процесі приватизації відкритих акціонерних товариств власниками муніципальних цінних паперів, що засвідчують право придбання таких акцій. 23
Відповідно до п. 5 ст. 29 ФЗ «Про приватизацію державного майна основи приватизації муніципального майна в Російській Федерації» здійснення приватизації іншими способами, не встановленими цим законом, є підставою для визнання угоди недійсною.
Об'єктами приватизації за ФЗ «Про приватизацію державного майна основи приватизації муніципального майна в Російській Федерації» можуть бути підприємства та їх структурні підрозділи, акції (паї, вклади) держави і муніципальних утворень в капіталі господарських товариств (товариств), матеріальні активи діючих та ліквідованих підприємств, здані в оренду об'єкти нежитлового фонду: будинки, будівлі, споруди, в тому числі вбудовано-прибудовані, невикористовувані будівлі і споруди та ін
Початок процесу приватизації муніципального майна відноситься до 1992 р. Його правовою основою з'явився Закон Російської Федерації «Про приватизацію державних і муніципальних підприємств у Російської Федерації» від 3 липня 1991 р. 24, а також Державні програми приватизації державних і муніципальних підприємств у Російської Федерації.
Надалі до прийняття нової Державної програми приватизації в частині, що не суперечить Федеральному закону від 21 липня 1997 р. «Про приватизацію державного майна основи приватизації муніципального майна в Російській Федерації», продовжують діяти Державна програма приватизації державних і муніципальних підприємств у Російської Федерації 25 і Основні положення державної програми приватизації державних і муніципальних підприємств у Російської Федерації після 1 липня 1994 р. 26.
У кожному з перерахованих вище випадків приватизації від імені власника майна повинен виступати відповідний державний орган чи орган місцевого самоврядування 27. Так, при проведенні приватизації відповідно до ФЗ «Про приватизацію державного майна основи приватизації муніципального майна в Російській Федерації» такими органами є Державний комітет РФ з управління державним майном і відповідні комітети з управління майном суб'єктів РФ. Відповідно до ст. 7 і 8 Закону вони створюють комісії з приватизації державного майна, приймають рішення про приватизацію такого майна, здійснюють перетворення державних унітарних підприємств у відкриті акціонерні товариства і т.д.
У муніципальних утвореннях органи по управлінню муніципальним майном можуть створюватися за рішенням представницьких органів місцевого самоврядування (п. 3 ст. 8).
Відповідно до ст. 10 і 11 Закону продавцями приватизованого державного майна є спеціалізовані установи та призначені ними представники. В даний час продавцями муніципальних підприємств є фонди майна. Там, де фонди майна не "діють, їх функції виконують відповідні комітети з управління майном. Органи місцевого самоврядування призначають продавців муніципального майна самостійно.
Федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» містить ряд принципових положень, що стосуються повноважень місцевого самоврядування в галузі приватизації. Згідно із Законом порядок та умови приватизації муніципальної власності визначаються населенням безпосередньо або представницькими органами місцевого самоврядування самостійно. При цьому доходи від приватизації об'єктів муніципальної власності повинні надходити в повному обсязі до місцевого бюджету.
Кошти, що надходять від приватизації до місцевих бюджетів, спрямовуються виключно:
на утримання об'єктів соціально-культурного та комунально-побутового призначення, що не увійшли до майнового комплексу підприємств, що приватизуються та переданих у ведення відповідних органів місцевого самоврядування;
на фінансування заходів щодо соціального захисту населення;
на реалізацію відповідних інвестиційних програм.
Відповідно до вимог Державної програми приватизації 28 районні та міські комітети з управління майном розробляють місцеві програми приватизації, які приймаються відповідними органами місцевого самоврядування.
ВИСНОВОК
Конституційна норма про те, що місцеве самоврядування в Російській Федерації забезпечує самостійного вирішення населенням питань місцевого значення, володіння, користування і розпорядження муніципальної власністю так і залишилася як норма мети. На практиці все це виглядає інакше.
Метою створення муніципальних органів стало насамперед прагнення створити такі структури, які в повному обсязі б задовольняли потреби населення даної території. Без здійснення самостійної підприємницької діяльності здійснити встановлені конституцією призначення місцевого самоврядування неможливо.
Підприємницьке, комерційне та господарське право є однорідними в системі права, так як вирішують однакові завдання товарно-деежних (майнових) відносин і управлінських відносин.
Що ж стосується підприємницької діяльності муніципальних організацій, то тут виникає чимало проблем правового регулювання.
Нове російське законодавство розглядає підприємницьку діяльність як діяльність з виробництва товарів, надання послуг, виконання робіт. Те ж зміст характерно для будь-якої господарської діяльності. Однак підприємницька діяльність відрізняється рядом ознак, що дозволяє говорити про підприємницьку діяльність як більш вузькому понятті, ніж господарська. Серед цих ознак необхідно виділити перш за все мета підприємництва як господарської діяльності - спрямованість на одержання прибутку. Саме ця основна мета виділяє підприємницьку діяльність з більш широкого поняття господарської діяльності як діяльності з виробництва та реалізації матеріальних благ. У той же час необхідно звернути увагу, що загальне поняття - підприємницька діяльність, суб'єктами якої є фізичні та юридичні особи, не може ототожнюватися з поняттям підприємницької діяльності, суб'єктом якої є муніципальні освіти. Якщо в понятті "підприємець" обумовлено, що він є головною дійовою особою ринку і стрижнем будь-якої економічної системи, побудованої не на державно-монополістичних, а конкурентних засадах, то органи місцевого самоврядування здійснюють підприємницьку діяльність не в своїх особистих інтересах, а, в першу чергу , в інтересах населення. Чому?
По-перше, муніципальні освіти та їх муніципальні організації не можуть розпоряджатися грошовими ресурсами вільно так, як розпоряджаються ними фізичні і юридичні особи.
По-друге, отриманий прибуток муніципальними організаціями так само регулюється рамками місцевого бюджету і обліковується на спеціальному балансі. Прибуток не може бути надіслана за вільним вибором, як це роблять підприємці, а лише мала бути спрямована на цілі, які встановлені повноваженнями органів місцевого самоврядування.
На жаль, до цих пір цивільне законодавство підприємницьку діяльність муніципальних організацій ставить на один щабель із підприємницькою діяльністю фізичних та юридичних осіб. Тому правильне визначення підприємницьку діяльність для муніципальних організацій має важливе практичне значення.
Необхідно відзначити: більшість муніципальних утворень не мають достатньо власних коштів для здійснення своєї діяльності і в зв'язку з цим стають залежними від фінансових потоків суб'єктів Федерації.
Бюджетний кодекс РФ обмежує витрачання місцевого бюджету при здійсненні підприємницької діяльності муніципальних організацій.
Так, у статті 14 БК РФ обумовлено: "кожне муніципальне утворення має власний бюджет. Бюджет муніципального утворення (місцевий бюджет) - форма освіти і витрачання грошових коштів у розрахунку на фінансовий рік, призначених для виконання витратних зобов'язань відповідного муніципального освіти. Використання органами місцевого самоврядування інших форм освіти і витрачання грошових коштів для виконання витратних зобов'язань муніципальних утворень не допускається. У місцевих бюджетах відповідно до бюджетної класифікації Російської Федерації роздільно передбачаються кошти, що направляються на виконання витратних зобов'язань муніципальних утворень у зв'язку із здійсненням органами місцевого самоврядування повноважень з питань місцевого значення та видаткових зобов'язань муніципальних утворень, виконуваних за рахунок субвенцій з бюджетів інших рівнів для здійснення окремих державних повноважень.
Як видно з даної статті, муніципальні освіти і муніципальні організації позбавлені можливості самостійно, використовуючи кошти місцевого бюджету здійснювати підприємницьку діяльність.
У той же час стаття 22 БК РФ передбачає економічну класифікацію витрат бюджетів Російської Федерації з їх економічним змістом. Однак поняття "економічний зміст" в законодавстві не прописано. Якщо зазначена стаття дає право муніципальним організаціям при здійсненні підприємницької діяльності виробляє витрати з місцевого бюджету в економічних цілях, то стаття 14 такого права не дає, тим самим є суперечності.
БК РФ у статті 31 дає право органам місцевого самоврядування самостійно забезпечувати збалансованість бюджету. Враховуючи те, що органи місцевого самоврядування самостійно визначають форми і напрями витрачання коштів бюджетів (за винятком витрат, фінансове забезпечення яких здійснюється за рахунок субсидій і субвенцій з бюджетів інших рівнів), право займатися підприємницькою діяльністю у муніципальних організацій є. Проте в БК РФ економічний зміст та обсяг підприємницької діяльності необхідно закріпити більш детально.
Муніципальним організаціям необхідно чітко визначити свою підприємницьку діяльність. На які цілі будуть витрачатися кошти, отримані від підприємницької діяльності? Треба мати на увазі, що на виконання встановлених законом повноважень виділяються кошти з бюджету федерального і регіонального. А от кошти, виручені від підприємницької діяльності необхідно витратити на інші потреби території, які схвалені населенням і закріплені у правовому акті представницького органу місцевого самоврядування.
Серед відносин у сфері ринкової економіки, як уже зазначалося вище, використовуються товарно-грошові (майнові) відносини.
Відповідно до статті 215 Цивільного кодексу РФ (далі - ГК РФ) до складу муніципальної власності включаються і кошти місцевого бюджету, які не закріплені за муніципальними підприємствами і установами, які складають муніципальної казни відповідного міського, сільського поселення або іншого муніципального освіти.
Незважаючи на те, що за ЦК РФ кошти місцевого бюджету відносяться до муніципальному майну, ГК РФ, на жаль, не дає визначення такого виду майна. На сьогоднішній день виходить, що кошти місцевого бюджету регулюються декількома законодавчими актами, між якими найчастіше спостерігається протиріччя. З одного боку, даний вид майна регулюється як майно (ГК РФ), з іншого - як місцевий бюджет (Бюджетний кодекс РФ). По-різному цей вид майна регулюється іншим російським законодавством, закон про місцеве самоврядування, нормативними правовими актами представницького органу місцевого самоврядування.
Розглядаючи грошові кошти як майно, їх треба відносити до рухомого майна. У зв'язку з цим є деяка особливість віднесення їх до рухомого майна. Казна не володіє готівковими коштами. Казна включає в себе тільки затверджений представницьким органом місцевого самоврядування місцевого бюджету (асигнування). Готівкові ж грошові кошти знаходяться на рахунках банку. Разом з тим слід враховувати, що грошові кошти постійно знаходяться в обігу. Тому вони, як майно, мають свою специфічну особливість, і не можуть служити річчю. Виходить, що як би майно є, а речове право на це майно відсутнє.
Крім всіх прав, якими наділяється право власності, кошти місцевого бюджету неможливо приватизувати. Вони не підлягають передачі в оперативне управління і не можуть бути використані на праві господарського відання. До засобів місцевого бюджету, як до особливого виду муніципального майна, не може застосовуватися набувальна давність.
Якщо слідувати нормам ЦК РФ (глава 42), виконавчо-розпорядчий орган місцевого самоврядування може видавати позику, кредити, позики на цільові призначення фізичним та юридичним особам за відповідними договорами. У той же час БК РФ такого права виконавчо-розпорядчого органу не дає. Тим не менш місцевий бюджет (складання, витрачання) регулюється нормами БК РФ, тому що входить до бюджетної системи Російської Федерації та представляє собою сукупність муніципального бюджету, включаючи бюджети селищ і сільських поселень. Кошти місцевого бюджету належать до майна, яке можна регулювати ГК РФ, але не в повному обсязі, як право власності, а зі значними обмеженнями. Досліджуючи вказане законодавство, приходиш до висновку, що при використанні коштів у майновому обороті необхідно, щоб норми ГК РФ при цьому узгоджувалися з нормами БК РФ. Ці два законодавчі масиву щільно стикаються один з одним по використанню грошових коштів у цивільному обороті. На сьогоднішній день бюджетне законодавство є визначальним і регулюючим у витрачанні коштів місцевого бюджету, а ЦК РФ - лише регулюючим, і то в певній частині, володіння, користування і розпорядження муніципальної власністю.
До цих пір не визначено об'єкти муніципальної власності, такі як земля, природні і водні об'єкти, які могли б приносити прибуток муніципальним організаціям у здійсненні своєї діяльності.
Ці протиріччя необхідно усунути, прийнявши закон про муніципальної власності.
Відсутність закону про муніципальної власності не дозволяє муніципальним організаціям у повному обсязі займатися підприємницькою діяльністю.
Щоб ліквідувати прогалини в законодавчому порядку, треба чітко визначити правове положення об'єктів, які входять до складу муніципальної власності, прописати їх правове регулювання.
У той же час відповідно до пункту 2 ст. 215 ЦК РФ від імені муніципального утворення права власника здійснюють органи місцевого самоврядування. Про населенні як про власника у ЦК нічого не сказано. Якщо ми говоримо про орган місцевого самоврядування, маючи на увазі муніципальні організації, як про власника, то в яких межах визначаються їх права як власника? Ні в попередніх законодавчих актах, ні в ГК РФ пробіл так і не був заповнений.
У законодавстві чітко не визначено, хто ж є власником муніципального майна, в яких межах встановлюються його права і на яке конкретне майно. У зв'язку з цим муніципалітети у вирішенні питань про приватизацію свого майна можуть опинитися в правовому вакуумі, що призведе до безконтрольності з відчуження муніципального майна.
Необхідно в законодавчому порядку закріпити повноваження населення - власника муніципального майна: у яких випадках населення може виступати у цивільно-правових угодах безпосередньо, а в яких опосередковує своє право через представницький орган, а також повноваження органів місцевого самоврядування.
Як вже зазначалося, для здійснення своєї економічної діяльності муніципальні організації виступають у цивільному обороті.
У регулюванні цих відносин особливе місце займають договірні відносини.
Відповідно до статті 124 ГК РФ муніципалітети як публічні освіти набувають цивільні права та обов'язки відповідно до цивільного законодавства та іменуються суб'єктами таких правовідносин. У той же час у статті 125 ГК РФ не визначено порядок участі муніципальних утворень у цивільних правовідносинах; ці права передані муніципальним організаціям, які можуть виступати від імені муніципальних утворень, у зв'язку з чим виникають деякі проблеми у правоздатності бути учасником цивільних правовідносин.
Як і будь-яке суспільне відношення, цивільне правовідношення встановлюється між її суб'єктами.
Органи місцевого самоврядування можуть виступати самостійно в договірних відносинах, якщо мають відокремлене майно, що не входять в муніципальну власність. Самостійні і муніципальні підприємства, якими муніципальне майно належить на праві господарського відання. В іншому випадку вони можуть діяти тільки за дорученням.
Громадянська правоздатність муніципального освіти та її органів настає відповідно до статей 49, 51 ГК РФ, так само як і правоздатність юридичної особи.
Ми вже висловлювалися про те, що не можна визнавати муніципальні освіти правоздатними (мається на увазі правоздатність юридичних осіб), так як муніципальні організації є публічно-правовими утвореннями та їх правоздатність не може бути тотожна правоздатності різних юридичних осіб.
Для здійснення підприємницької діяльності та її економічної ефективності необхідно правильно організувати договірну роботу. У зв'язку з цим організаторам ефективної договірної роботи необхідно вміти оперативно і достовірно виявляти, аналізувати та оцінювати основні результати діяльності муніципальних організацій, і, в першу чергу, показники їх господарської та економічної діяльності.
Важливо грамотно зробити економічний аналіз договору. Це дозволить зміцнити підприємницьку та економічну діяльність органів місцевого самоврядування, їхніх підприємств, установ і організацій, не допустити фінансові витрати, а також підвищити ефективність укладених договорів.
Результативність підприємницької і економічної діяльності доцільно розраховувати в грошовій формі.
При цьому обсяг робіт, послуг можна ділити як на показник чисельності працівників, безпосередньо зайнятих її здійсненням, так і на показник загальної чисельності працівників, так чи інакше пов'язаних з її виробництвом, тобто з урахуванням управлінського, обслуговуючого та іншого персоналу.
Реалізація такої програми договірної роботи, безумовно, упорядковує предметну діяльність органів місцевого самоврядування, їх установ, підприємств, організацій, обставляє її необхідними гарантіями.
Без правильної організації договірної роботи, економічного аналізу договору не може бути ефективна підприємницька діяльність муніципальної організації.
У ринкових відносинах неналежне виконання договору тягне за собою жорстку майнову відповідальність. Ніхто зі сторін не дозволить, щоб збитки, завдані йому за зобов'язаннями, не були відшкодовані. Ось чому необхідні чіткий облік виконання всіх договорів, бажано за допомогою комп'ютерної техніки, своєчасне пред'явлення несправному боржникові претензій і судових позовів. Ці правила випливають не з правового обов'язку "покарати" боржника (такий обов'язок закон тепер не встановлює, передавши вирішення цього питання на розсуд потерпілого кредитора), але вони випливають із самої логіки підприємництва, з визначальних його поведінка майнових інтересів сторін.
Тим не менш процес громадянського нормотворчості далеко не завершений, не кажучи вже про те, що він нескінченний, тому що право динамічно розвивається по новим економічним, соціальним, науково-технічним явищам в житті суспільства і людства в цілому * (1).
Як вже зазначалося, муніципальні організації беруть участь у цивільно-правових відносинах. Їх ділові контакти з господарюючими суб'єктами будуються на основі договору. Муніципальні організації через різні договірні форми беруть участь у реалізації федеральних, регіональних та місцевих програм розвитку територій і нових напрямків своєї господарської діяльності.
Першим найважливішим положенням функціонування договірної системи в умовах ринку є визнаний всією світовою спільнотою принцип свободи договору * (2).
Сенс свободи договору в сучасному цивільному обороті, як передбачено в статті 421 ГК РФ, знаходить трояку прояв.
По-перше, у визнанні громадян та юридичних осіб вільними на закінчення договору. Це означає, що сторони самі, притому незалежно один від одного і від держави, має право вирішувати питання про вступ у договірні відносини.
По-друге, в наданні сторонам можливості укладати будь-який договір, як передбачений, так і не передбачений законом або іншими правовими актами. Таким чином, сторони можуть у необхідних випадках самостійно створювати будь-які моделі договорів, які не суперечать чинному законодавству.
Нарешті, по-третє, у свободі сторін визначати умови укладається ними договору, в тому числі побудованого за вказаною в законодавстві моделі. Єдина вимога до сторін полягає в тому, щоб обрана таким чином умова не суперечило закону або іншим правовим актам.
Всі перераховані прояви свободи договорів в сукупності необхідні учасникам договору для реалізації своєї майнової самостійності в економічну незалежність, конкуруванні на рівних з іншими учасниками ринку * (3).
Проте відносно муніципальних організацій свобода договору здійснюється не в повному обсязі, як це регулюється цивільним законодавством, а з деякими обмеженнями. Якщо підприємець для реалізації своєї економічної діяльності вибирає контрагента на свій розсуд, то муніципальні організації для реалізації договірних відносин повинні оголошувати конкурси, і лише після цього визначати контрагента для укладення договору.
Для розвитку підприємницької діяльності муніципальних організацій необхідно внести у Цивільному кодексі України відносно деяких договорів (таких як купівля-продаж, договір контрактації, енергопостачання, транспортні договори) нову норму щодо постачання товарів для муніципальних потреб. Стаття 525 ЦК РФ не може бути застосована до поставки товарів для муніципальних потреб. Закон РФ від 21 липня 2005 р. "Про розміщення замовлень на поставки товарів, виконання робіт, надання послуг для державних і муніципальних потреб" вимагає деталізації, так як правове регулювання в цій області здійснюється для державних органів, і в дуже незначній мірі для муніципальних.
У зв'язку з викладеним можна зробити висновок: підприємницька діяльність муніципальних організацій - це перш за все діяльність, здійснювана на постійній основі, що передбачає економічний розвиток організації з виконання своїх повноважень для забезпечення життєдіяльності населення в рамках коштів місцевого бюджету з метою залучення додаткових коштів, а також укладення в процесі цієї діяльності цивільно-правових угод від свого імені.
Для розвитку підприємницьких почав, звичайно ж, необхідно вдосконалювати законодавче регулювання. Без цього в тому становищі, в якому перебувають сьогодні муніципальні організації, ефективно здійснювати економічну діяльність дуже важко.
1 Збори Законодавства РФ. - 2003. - № 40. Ст. 3822.).
2 ст. 12 Конституції Російської Федерації / / Російська газета, 1993, 25 грудня (№ 197).
3 ст. 9 Європейська Хартія місцевого самоврядування від 15.10.85. / / Відомості Верховної, 07.09.98, N 36, ст. 4466
4 Ст. 8 Конституції Російської Федерації.
5 Закон РФ «Про місцеве самоврядування в РФ» від 6 липня 1991 р. N 1550-1 / Відомості Верховної Ради ЗС РФ, 1991, № 29.
6 Постанова від 27 грудня 1991 року № 3020-1 "Про розмежування державної власності Російській Федерації на федеральну власність, державну власність республік у складі Російської Федерації, країв, областей, автономної області, автономних округів, міст Москви і Санкт-Петербурга і муніципальну власність »/ / Відомості З'їзду народних депутатів РРФСР і Верховного Сонета РРФСР. 1992. № 3. Ст. 39.
7 Розпорядження від 18 березня 1992 року № 114-РП «Про затвердження Положення про визначення пооб'єктного складу федеральної, державної і муніципальної власності та порядок оформлення прав власності» / / Відомості С'рзда народних депутатів Російської Федерації і Верховної Ради Російської Федерації. 1992. № 12. Ст. 697.
8 Указ від 22 грудня 1993 р. № 2265 "Про гарантії місцевого самоврядування в Російській Федерації" / / Відомості Верховної Ради та Уряду РФ, 1993, № 52, ст. 507.
9 Закон Російської Федерації від 3.07.91 р. N 1531-1 «Про приватизацію державних і муніципальних підприємств у РСФСР» / / Відомості Верховної РРФСР і ВР УРСР, 1991. № 27, Ст. 927.
10 Державна програма приватизації державних і муніципальних підприємств у Російської Федерації, утв. указом N 2284 від 24.12.93 р. / / Відомості Верховної Ради та Уряду РФ, 1994. № 1. Ст. 2.
11 Відомості Верховної Ради та Уряду РФ. 1993. № 3. Ст. 108.
12 Відомості Верховної Ради України. 1994. № 27. Ст. 2858.
13 Відомості Верховної Ради та Уряду Російської Федерації. 1993. № 52. Ст. 5091
14 Відомості Верховної Ради України. 1995. № 11. Ст. 995
15 Широков О.М. Основи місцевого самоврядування в Російській Федерації (введення в муніципальне управління) - М.: Редакційно-видавничий центр «Муніципальна влада», 2000, с. 135
16 Щенникова Л.В. Речові права в цивільному праві Росії. М.: Бек, 1996. С. 27 ..
17 Федеральний закон від 28 серпня 1995 р. "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" (з ізм. І доп. Від 22 квітня, 26 листопада 1996 р., 17 березня 1997 р., 4 серпня 2000 р., 21 березня 2002 р.); Федеральний закон від 25 вересня 1997 р. № 126-ФЗ "Про фінансові основи місцевого самоврядування в Російській Федерації" (з ізм. і доп. від 9 липня 1999 р., 27 грудня 2000 р., 30 грудня 2001 р.); Цивільний кодекс Російської Федерації (частини перша, друга і третя) (з ізм. і доп. від 20 лютого, 12 серпня 1996 р., 24 жовтня 1997 р., 8 липня, 17 грудня 1999 р., 16 квітня, 15 травня, 26 листопада 2001 р., 21 березня 1914, 26 листопада 2002 р., 10 січня, 26 березня 2003 р.); Постанова Уряду РФ від 6 жовтня 1999 р. "Про передачу перебувають у федеральній власності об'єктів соціальної інфраструктури Збройних Сил Російської Федерації, інших військ і військових формувань у державну власність суб'єктів Російської Федерації і в муніципальну власність "; Постанова Уряду РФ від 17 липня 1995 р." Про передачу об'єктів соціальної та інженерної інфраструктури сільськогосподарських організацій в муніципальну власність "(з ізм. і доп. від 27 серпня 1999 р.); Постанова Уряду РФ від 7 березня 1995 р. "Про порядок передачі об'єктів соціально-культурного та комунально-побутового призначення федеральної власності у державну власність суб'єктів Російської Федерації і муніципальну власність" (з ізм. та доп. від 27 серпня 1999 р.) і т.д.
18 Закон Московській області від 10.07.96 № 11/98 «Про загальні принципи формування, управління і розпорядження муніципальної власністю в Московської області» / / Вісник Московської обласної Думи. 1996. № 10.
19 Див, наприклад: Рішення Ростовської-на-Дону міської Думи від 20 квітня 2000 р. № 268 "Про прийняття" Положення про Реєстр об'єктів муніципальної власності міста Ростова-на-Дону "; Постанова Глави адміністрації р. Ростова-на-Дону від 17 квітня 1996 р. № 598 "Про порядок передачі в муніципальну власність і відчуження безхазяйне квартир, інших житлових і нежитлових будівель, приміщень, що знаходилися у власності громадян та юридичних осіб"; Постанова Голови адміністрації м.Ростова-на-Дону від 29 серпня 1994 р. № 1192 "Про процедуру передачі відомчого житлового фонду в муніципальну власність"; Положення «Про довірче управління муніципальним майном м.Ростова-на-Дону», затверджене Постановою Мера міста Ростова-на-Дону від 15.12.98 р. № 2670 та ін
20 Текст рішення опублікований в інформаційному бюлетені "Ростов-офіційний", червень 1998 р., № 25-26.
21 Ст. 217 Цивільний кодекс Російської Федерації. Частини перша і друга. - М.: ЕКСМОС, 1999.
22 Широков О.М. Основи місцевого самоврядування в Російській Федерації (введення в муніципальне управління) - М.: Редакційно-видавничий центр «Муніципальна влада», 2008, с.139
23 П. 1 ст. 16 ФЗ від 21 липня 1997 року № 123-ФЗ «Про приватизацію державного майна основи приватизації муніципального майна в Російській Федерації» / / Відомості Верховної Ради України. 1997. № 30. Ст. 3595.
24 Відомості З'їзду народних депутаток РРФСР і Верховної Ради РРФСР. 1991. N "27. Ст. 927.
25 Державна програма приватизації державних і муніципальних підприємств у Російської Федерації, (затв. Указом Президента РФ від 24 грудня 1993 р. № 2284) / / Відомості Верховної Ради та Уряду РФ, 1994, № 1, ст. 2
26 Основні положення державної програми приватизації державних і муніципальних підприємств у Російської Федерації після 1 липня 1994 року (затв. Указом N 1535 від 22.07.1994 р.) / / Відомості Верховної Ради та Уряду РФ 1994 № 1. Ст. 2.
27 ст. 125 Цивільний кодекс Російської Федерації. Частини перша і друга. - М.: ЕКСМОС, 1999.
28 Постанова ЗС РФ від 18 червня 1993 р. N 5234-1 "Про порядок застосування пункту 5.4. Державної програми приватизації державних і муніципальних підприємств у Російської Федерації на 1992 рік"
Текст постанови опублікований в "Російській газеті" від 1 липня 1993 р., у Відомостях З'їзду народних депутатів і Верховної Ради Російської Федерації від 8 липня 1993 р., N 27, ст. 1024