При цьому зазначений перелік завдань з ведення місцевого самоврядування може бути доповнений федеральними та регіональними законами. Як правило, регіональні закони відносять до питань місцевого значення також інші питання безпосереднього забезпечення життєдіяльності населення муніципального освіти. Крім того, муніципальні освіти має право приймати до розгляду питання, не виключені з їх ведення і не віднесені до відання інших муніципальних утворень і органів державної влади.
Важливо відзначити, що виведення органів місцевого самоврядування із системи державної влади не означає, що вони виключаються з системи загальнодержавного управління, оскільки діяльність органів місцевого самоврядування регламентується Конституцією РФ та іншими законодавчими актами, як і діяльність органів державного управління. З цієї точки зору місцеве самоврядування - це суспільний інститут управління місцевим співтовариством, заснований державою і діючий самостійно в межах встановлених законом повноважень.
Необхідно підкреслити політичні аспекти діяльності місцевого самоврядування, призначення якого - виражати і захищати інтереси місцевого співтовариства, регулювати взаємовідносини між різними соціальними групами усередині нього і розвивати взаємини з іншими спільнотами і з державою. Місцеве самоврядування - це громадянський і правовий інститут, що грає важливу роль у формуванні та розвитку громадянського суспільства. Основні цивільні права і форми громадянської активності, різні недержавні прояви суспільного життя людей реалізуються в місцевих спільнотах, утворюючи основи громадянського суспільства.
Під функціями місцевого самоврядування розуміються основні напрямки муніципальної діяльності. Вони обумовлені природою місцевого самоврядування, його принципами, а також тими цілями і завданнями, до здійснення яких прагнути місцеве самоврядування.
Як відомо, місцеве самоврядування сприяє здійсненню
демократичних ідеалів і цінностей, а також покликане забезпечити:
- Потреби населення в різного роду послугах (у соціально-культурній та інших сферах місцевого життя);
- Реалізацію соціально-економічного потенціалу самоврядних територіальних одиниць;
- Оптимальне поєднання місцевих і загальнодержавних інтересів, тощо. [18, 78]
Аналіз законодавства про місцеве самоврядування, закріплює повноваження органів місцевого самоврядування (а повноваження можна розглядати як правове вираз функцій), дозволяє виділити наступні основні функції місцевого самоврядування:
1. Забезпечення участі населення у вирішенні місцевих справ. Місцеве самоврядування сприяє наближенню влади до народу, створення гнучкого механізму місцевого управління з меншою бюрократією, ніж при централізованій системі управління. Це передбачає розвиток муніципальної демократії, створення умов для самостійного вирішення населенням питань місцевого значення, підтримку ініціатив та самодіяльності громадян, різних форм самоврядування.
Участь громадян у вирішенні місцевих справ забезпечується за допомогою форм прямого волевиявлення (референдум та ін), а також через органи місцевого самоврядування.
2. Управління муніципальної власністю, фінансовими коштами місцевого управління.
Як вже зазначалося вище, місцеве самоврядування повинне мати достатню для реалізації своїх завдань матеріальну та фінансову базу.
Органи місцевого самоврядування під свою відповідальність вирішують питання володіння, користування і розпорядження муніципальної власністю; самостійно формують, затверджують і виконують місцевий бюджет, а також встановлюють місцеві податки і збори. Ефективне здійснення даної функції органами місцевого самоврядування є необхідною передумовою вирішення основних завдань місцевого самоврядування.
3. Забезпечення розвитку відповідної території. Місцеве самоврядування означає, що населення, органи місцевого самоврядування беруть на себе відповідальність за вирішення всіх питань місцевого життя.
4. Забезпечення потреб населення у соціально-культурних, комунально-побутових та інших життєво важливих послуги.
Функція обслуговування населення - одна з основних функцій місцевого самоврядування: адже, як відомо, в основі вчення про місцеве самоврядування лежить думка про те, що населення і утворені ними органи місцевого самоврядування набагато краще можуть самостійно вирішувати завдання підвищення рівня і якості життя жителів даної території, ефективності послуг населенню послуг, ніж державні органи, державні чиновники при централізованій системі управління місцевими справами.
5. Охорона громадського порядку, забезпечення режиму законності на цій території.
6. Захист інтересів та прав місцевого самоврядування, гарантованих Конституцією Російської Федерації і федеральним законодавством. [34]
Федеральним органам державної влади Російської Федерації, органам державної влади суб'єктів РФ забороняється обмежувати права місцевого самоврядування, встановлені Конституцією РФ і федеральним законодавством. Відповідно до Конституції Російської Федерації [2, ст. 133] органи місцевого самоврядування мають право звертатися за захистом своїх прав до судових органів, домагатися компенсації за додаткові витрати, що виникли внаслідок рішень, прийнятих органами державної влади.
Функції місцевого самоврядування тісно взаємопов'язані і взаємно доповнюють один одного.
1.2 Сутність повноважень органів місцевого самоврядування
Конституція Російської Федерації, визнаючи і гарантуючи МСУ, визначаючи його статус у системі народовладдя, використовує поняття: «повноваження МСУ», «права МСУ». Отже, держава визнає за муніципальними утвореннями певну сукупність повноважень, необхідну для вирішення питань місцевого значення, реалізації завдань і функцій місцевого самоврядування.
Тлумачний словник російської мови визначає «повноваження», як офіційно надане кому-небудь право якої-небудь діяльності, ведення справ. [23, 143]
Юридична наука використовує термін «повноваження» для характеристики сукупності прав і обов'язків будь-якого органу, посадової особи, які визначаються безпосередньо конституцією та іншими законами. [45, 216]
Повноваження місцевого самоврядування-це закріплюються нормами муніципального права за населенням, виборними та іншими органами місцевого самоврядування права та обов'язки, необхідні для здійснення завдань і функцій місцевого самоврядування на території муніципального освіти.
Повноваження МСУ реалізуються по-перше безпосередньо населенням муніципальних утворень. Саме за населенням муніципальних утворень Конституцією РФ, федеральними законами визнано право на здійснення місцевого самоврядування. Населення міського, сільського поселення незалежно від її чисельності, не може бути позбавлена ​​права на здійснення місцевого самоврядування. Населення муніципальних утворень грає важливу роль у реалізації повноважень місцевого самоврядування. Окремі повноваження МСУ (право обирати представницький орган місцевого самоврядування, виражати волю шляхом референдуму і ін), можуть бути здійснені тільки населенням муніципальних утворень.
По-друге, повноваження МСУ реалізуються органами МСУ та посадовими особами МСУ. Більшість повноважень МСУ реалізуються органами та посадовими особами МСУ, складаючи їх компетенцію. [33]
Повноваження МСУ можна підрозділити на дві групи:
1. «Власні» повноваження МСУ, тобто ті повноваження, які визнає за муніципальним утвореннями держава і які забезпечують самостійне вирішення населенням
2. Окремі державні повноваження, якими можуть законом наділятися органи МСУ.
Наділення органів МСУ окремими державними повноваженнями здійснюється, відповідно до закону, лише федеральними законами, законами суб'єктів РФ з одночасною передачею необхідних матеріальних і фінансових коштів. При цьому відповідним законом визначаються умови і порядок контролю за здійсненням органами МСУ даних повноважень.
Повноваження органів МСУ володіють специфічними рисами:
1. Повноваження органів МСУ являють собою нерозривну єдність закріплених у законі їх прав та обов'язків.
2. Повноваження органів МСУ закріплюються у відповідних нормативно - правових актах.
3. На відміну від прав громадян всяке повноваження органів МСУ реалізується ними через здійснення владних дій адміністративно-розпорядчого або нормоустановітельного характеру.
4. Органи МСУ своєму розпорядженні власні владними повноваженнями у вирішенні питань місцевого значення. [33]
Класифікації повноважень органів МСУ може здійснюватися за різними критеріями. Аналіз законодавства РФ дозволяє виділити основні сфери діяльності органів МСУ з вирішення питань місцевого значення: господарського будівництва, соціально-культурного будівництва, охорони громадського праці. Для здійснення діяльності у зазначених сферах органи МСУ наділяються відповідними повноваженнями.
Першим складовим елементом повноважень є предмети відання.
Під предметами ведення органу місцевого самоврядування слід розуміти сфери місцевого життя, в яких діє даний, юридично компетентний в них, орган.
Кожен орган місцевого самоврядування повинен мати своє поле діяльності, впливати у відповідності зі своїми завданнями і цілями на певні види суспільних відносин. Тому правове регулювання повноважень органу місцевого самоврядування передбачає, перш за все, позначення кола його діяльності, тієї сфери місцевого життя, в якій діє цей орган місцевого самоврядування.
Таким чином, предмети ведення, як структурний елемент поняття «повноваження», є способом юридичного позначення тих сфер місцевого життя, які визначаються в якості предмету владних дій органу місцевого самоврядування.
Закон про загальні принципи організації місцевого самоврядування визначає предмети відання органів місцевого самоврядування в цілому, вказуючи питання місцевого у веденні муніципального освіти.
Предмети ведення конкретних органів місцевого самоврядування закріплюються відповідно до федеральними законами, законами суб'єктів Федерації в статутах муніципальних утворень, інших нормативних правових актах муніципальних утворень, що визначають статус органів місцевого самоврядування (положеннях, регламенти і т.д.).
Залежно від особливостей предметів ведення органи місцевого самоврядування можна підрозділити на: а) органи загальних повноважень; б) органи спеціальних повноважень.
До органів загальних повноважень належать органи місцевого самоврядування - представницькі органи місцевого самоврядування і місцева адміністрація (орган управління муніципального освіти) - предмети відання яких охоплюють більшість питань місцевого життя.
Характер повноважень, закріплених за представницькими органами місцевого самоврядування, дає підставу зробити висновок, що діяльність цих органів, по суті, стосується всіх сторін місцевого життя, всі його сфери. Представницькі органи місцевого самоврядування приймають загальнообов'язкові правила з предметів ведення муніципального освіти, стверджують місцевий бюджет і плани розвитку муніципального освіти, вирішують інші питання.
Місцева адміністрація (орган управління муніципального освіти) управляє муніципальною власністю, місцевими фінансами, вирішує інші питання безпосереднього забезпечення життєдіяльності населення муніципального освіти відповідно до законів, статутом муніципального освіти.
До органів спеціальних повноважень належать органи місцевого самоврядування, які відають окремими сферами місцевого життя або виконують окремі функції у відношенні всіх або багатьох областей місцевого життя: наприклад, відділ освіти місцевої адміністрації, органи охорони громадського порядку і т.д.
Другий елемент повноважень - права і обов'язки - є основним, головним її змістом. Свої функції і завдання органів місцевого самоврядування реалізують шляхом здійснення належних їм прав та обов'язків.
Права та обов'язки органів місцевого самоврядування тісно взаємопов'язані до предметів їх відання: якщо з визначенням предметів ведення органу дається відповідь на питання, в яких областях місцевого життя він в принципі компетентний, то права і обов'язки характеризують межі можливостей органу в тій чи іншій сфері муніципальних відносин.
Повноваження, які здійснюються органами місцевого самоврядування, можна підрозділити на: а) повноваження загального характеру; б) повноваження конкретного характеру.
Наприклад, право представницького органу здійснювати контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування належить до повноважень загального характеру. Практична реалізація цього права забезпечується використанням Конкретних правочинів, які належать представницькому органу місцевого самоврядування відповідно до статуту муніципального освіти (наприклад, представницький орган місцевого самоврядування має право заслухати звіт органу або посадової особи місцевого самоврядування).
Таким чином, повноваження загального характеру як би визначають завдання, напрямки роботи органів місцевого самоврядування. Повноваження конкретного характеру завжди пов'язані з вирішенням певних питань поточного та оперативного управління, разом з тим і реалізацію повноважень загального характеру органів місцевого самоврядування.
У Європейській Хартії місцевого самоврядування проголошені принципи визначення повноважень органів місцевого самоврядування:
1) основні повноваження органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом. Однак це не виключає надання органам місцевого самоврядування відповідно до закону окремих конкретних повноважень;
2) органи місцевого самоврядування в межах, встановлених законом, мають повне право вільно для здійснення власних ініціатив з будь-якого питання, яке не вилучене з їхніх повноважень і не віднесено до повноважень іншого органу влади;
3) здійснення публічних повноважень, як правило, здійснюються переважно тими властями, які мають найтісніший контакт з громадянином. Надання будь-яких з цих повноважень іншому органу влади має здійснюватися з урахуванням обсягу і характер завдання, а також вимоги досягнення ефективності та економії;
4) надаються органам місцевого самоврядування повноваження мають бути, як правило, повними і виключними. Вони можуть бути поставлені під сумнів або обмежуватися іншим органом влади, центральним або регіональним, тільки в межах, встановлених законом;
5) у разі делегування повноважень центральними або регіональними органами органи місцевого самоврядування повинні, наскільки це можливо, мають право пристосовувати свою діяльність до місцевих умов. [1]
Дані положення отримали розвиток в російському законодавстві про місцеве самоврядування. Так, Конституція України закріплює самостійність органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень [2, ст. 12] і забороняє обмежувати права місцевого самоврядування, встановлені Конституцією та федеральними законами. Самостійність місцевого самоврядування в реалізації своїх повноважень забезпечується судовим захистом прав місцевого самоврядування. Закон про загальні принципи організації місцевого самоврядування забороняє органам державної влади та державним посадовим особам здійснення повноважень місцевого самоврядування. Відповідно до нього муніципальних утворень повинна забезпечуватися економічна і фінансова самостійність з урахуванням розмежування предметів ведення між муніципальними утвореннями.
Органи місцевого самоврядування наділяються відповідно до статутами муніципальних утворень власної компетенції у вирішенні питань місцевого значення. У статуті муніципального освіти визначаються повноваження і терміни повноважень органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування.
Закон забороняє передавати повноваження органів місцевого самоврядування асоціаціям і спілкам муніципальних утворень, які створюються муніципальними утвореннями з метою координації своєї діяльності, більш ефективного здійснення своїх прав та інтересів.
Органи місцевого самоврядування відповідно до статуту муніципального освіти можуть на договірній основі передавати частину своїх повноважень іншим органам місцевого самоврядування. Наприклад, на території, що включає кілька муніципальних утворень, спільним рішенням органів місцевого самоврядування може бути створено спільний орган, якому делегуються окремі повноваження органів місцевого самоврядування.
Органи місцевого самоврядування не вправі приймати з власної ініціативи до розгляду питання, віднесені до повноважень інших органів місцевого самоврядування. Підпорядкованість одного муніципального освіти іншому не допускається. Відповідно до статуту муніципального освіти органи місцевого самоврядування можуть передавати повноваження органам територіального громадського самоврядування з урахуванням тих завдань і функцій, які здійснюють зазначені органи. [31]
Розглянувши теоретико-правові аспекти місцевого самоврядування, загальне поняття повноважень перейдемо до розгляду повноважень МСУ в соціально-культурній галузі, так як ця сфера є дуже важливою, з якою ми стикаємося щодня і від стану якої залежить стан країни.

2. Особливості повноважень органів місцевого самоврядування в соціально-культурній сфері
2.1 Повноваження місцевого самоврядування у соціальній сфері і забезпеченні соціальної політики держави
Місцеве самоврядування покликане здійснювати різноманітні функції в соціально-культурній сфері життя населення. Соціально-культурна сфера діяльності органів МСУ включає в себе питання: освіти, охорони здоров'я, соціального забезпечення і захисту населення, а також культури. Основою діяльності органів МСУ в даній області є муніципальна власність, яка дозволяє розвивати як муніципальні системи та структури в галузі освіти, культури, охорони здоров'я, комунально-побутового та іншого обслуговування населення, так і такого роду приватні системи. [34]
Розглянемо повноваження місцевого самоврядування у соціальній сфері.
У галузі освіти. У віданні органів МСУ знаходяться питання організації, утримання та розвитку муніципальних установ дошкільного, основного та професійної освіти.
Органи МСУ формують місцеві (муніципальні) органи управління освіти, визначають їх структуру та повноваження. За погодженням з державними органами управління освітою органи МСУ призначають і звільняють керівників місцевих органів управління освітою. До відання органів МСУ відноситься також планування, регулювання і контроль діяльності муніципальних органів управління освітою з метою здійснення державної політики в галузі освіти.
У сфері освіти органи МСУ покликані здійснювати діяльність, з регулювання межах своєї компетенції відносин власності в системі освіти; реорганізації та ліквідації муніципальних освітніх установ; зі створення і ліквідацію місцевих органів управління освітою та (або) самоврядних шкільних округів, визначення їх структури та повноважень.
До повноважень органів МСУ у сфері освіти відносяться також їхні обов'язки: з будівництва будівель та споруд муніципальних освітніх установ, облаштування прилеглих до них територій; з контролю за умовами оренди будівель, приміщень та інших об'єктів власності освітнім установам; по використанню державних і муніципальних освітніх установ , об'єктів культури і спорту в інтересах освіти; щодо встановлення додаткових податків і пільг, що стимулюють розвиток освіти.
До виключної компетенції в галузі освіти органів МСУ відноситься формування місцевих бюджетів у частині видатків на освіту та відповідних фондів розвитку освіти, розробка та прийняття місцевих нормативів фінансування системи освіти.
Органи МСУ відповідно до діючих норм вживають заходів до забезпечення стипендіями, місцями в гуртожитках та в інтернатах та іншими видами пільг і матеріальної допомоги. Вони також покладають організацію харчування в освітніх установах на освітні установи та організації громадського харчування.
Органи МСУ забезпечують громадянам можливість вибору загальноосвітнього закладу.
Муніципальні освітні установи мають право надавати населенню платні додаткові освітні послуги. Органи МСУ надають підтримку громадським об'єднанням, провідним роботу з військово-патріотичному вихованню молоді. [42]
В області зайнятості населення. Повноваження в галузі зайнятості населення органи МСУ здійснюють у тісному зв'язку з центрами зайнятості в районах та містах, які виступають територіальними підрозділами Федеральної державної служби зайнятості населення. Органи МСУ в період масового вивільнення робочих місць покликані: аналізувати вплив масового вивільнення на ринок праці; координувати здійснення програм перенавчання і перепідготовки вивільнюваних працівників; здійснювати посередницьку роль при вирішенні конфліктних ситуації між адміністрацією та профспілками на підприємствах, які проводять масове вивільнення працівників; надавати фінансову допомогу підприємствам , які планують масові вивільнення; розробляти заходи зі сприяння зайнятості в умовах масового вивільнення; готувати пропозиції щодо перепрофілювання або приватизації підприємств. Крім цього, органам МСУ надано право на пропозицію служби зайнятості та профспілкових органів реалізовувати рішення про призупинення або поетапному проведенні вивільнення або самостійно припиняти на строк до 6 місяців рішення роботодавців про масове вивільнення.
У органів МСУ є право здійснювати квотування робочих місць для працевлаштування молоді.
В даний час розширюються повноваження органів місцевого самоврядування з організації тимчасової зайнятості неповнолітніх (від 14 до 18 років), а також організації громадських робіт для громадян, що зазнають труднощі в пошуку роботи [21].
У сфері охорони здоров'я. Охорона здоров'я в РФ є найважливішою національним завданням. До муніципальної системі охорони здоров'я відносяться муніципальні органи управління охорони здоров'я і знаходяться в муніципальній власності лікувально-профілактичні та науково-дослідні установи, фармацевтичні підприємства та організації, аптечні установи.
Органи МСУ покликані вирішувати питання організації, утримання та розвитку муніципальних установ охорони здоров'я, забезпечення санітарного благополуччя населення. Органи МСУ відповідальні на своїй території за реалізацію права громадян на безкоштовну медичну допомогу.
Для здійснення такого роду діяльності законодавство РФ наділяє органи МСУ відповідними повноваженнями: формування органів управління муніципальної системи охорони здоров'я; розвиток мережі муніципальних установ охорони здоров'я, фізичної культури і спорту; створення умов для розвитку приватної системи охорони здоров'я; формування цільових фондів, призначених для охорони здоров'я громадян; здійснення заходів з обов'язкового медичного страхування громадян.
У сфері охорони здоров'я органи МСУ видають ліцензії на право здійснення медичної та фармацевтичної діяльності на підвідомчій території за дорученням органу державного управління відповідного суб'єкта РФ. Держава зобов'язує органи МСУ: здійснювати контроль за дотриманням стандартів якості медичної допомоги закладам державної, муніципальної, приватної систем охорони здоров'я, а також особам, які займаються приватною медичною практикою; забезпечувати санітарно-епідеміологічне благополуччя населення та умови для здійснення державного санітарно-епідеміологічного нагляду на підвідомчій території; виявляти фактори, що несприятливо впливають на здоров'я громадян, інформувати про них населення і проводити заходи щодо їх усунення здійснювати профілактичні, санітарно-гігієнічні, протиепідемічні і природоохоронні заходи і т.д.
У галузі молодіжної політики. Органи місцевого самоврядування поселень, муніципальних районів і міських округів наділяються правом організації та здійснення заходів щодо роботи з дітьми та молоддю. Це важлива позиція закону, яка визначила нарешті місце молодіжної політики в системі розмежування повноважень. Раніше дане повноваження прямо не було закріплено ні за рівнями державної влади, ні за місцевим самоврядуванням.
Ще одним важливим рішенням законодавців є повернення органів місцевого самоврядування в систему соціальної підтримки населення. [42]
У галузі соціальної підтримки населення. Конституція РФ, визначаючи нашу державу як соціальну державу, гарантується право на працю, право на захист від безробіття, на соціальне забезпечення за віком, у випадку хвороби, інвалідності, втрати годувальника і т.д.. У РФ розвивається система державних та муніципальних служб, що забезпечують підтримку сім'ї, материнства, батьківства і дитинства, інвалідів та громадян похилого віку, встановлюються державні пенсії, посібники та інші гарантії соціального захисту. У реалізації цих найважливіших державних завдань активну роль відіграють органи МСУ.
Органи МСУ в межах своєї компетенції беруть участь у реалізації законодавства про виплату пенсій та допомог. Призначення, перерахунок, виплату і доставку державних пенсій здійснюють місцеві органи соціального захисту. Органу МСУ з власних і залучених коштів має право призначати і виплачувати доплати до пенсій і допомог.
Органи МСУ беруть участь в організації соціального обслуговування населення. До установам соціального обслуговування відносяться: центри соціального обслуговування; соціально-реабілітаційні центри для неповнолітніх; центри допомоги дітям, які залишилися без піклування батьків; соціальні притулки для дітей та підлітків; центри психолого-педагогічної допомоги населенню; центри (відділення) соціальної допомоги вдома; будинку нічного перебування; стаціонарні установи соціального обслуговування, інші установи, що надають соціальні послуги.
Місцеві органи управління соціальним обслуговуванням несуть відповідальність за забезпечення його якості і доступності, за розвиток муніципального сектора соціального обслуговування на підвідомчих територіях, а також забезпечує контроль за дотриманням державних стандартів якості соціального обслуговування в муніципальному і недержавному секторах соціального обслуговування.
Органи МСУ повинні створювати муніципальний житловий фонд соціального призначення, який є складовою частиною муніципального сектора соціального обслуговування. Муніципальні установи соціального обслуговування не підлягають приватизації і не можуть бать перепрофільовані на інші види діяльності.
Фінансування муніципального сектора системи соціального обслуговування здійснюється за рахунок коштів місцевих бюджетів і асигнувань, що спрямовуються в муніципальний сектор з коштів федерального бюджету і бюджетів суб'єктів РФ, як дотацію. Соціальне обслуговування здійснюється муніципальними соціальними службами безкоштовно і за плату. Безкоштовне соціальне обслуговування в державній системі соціальних служб надається в обсягах, визначених державними стандартами соціального обслуговування. Платні соціальні послуги в державній системі соціальних служб виявляється в порядку, встановленому Урядом РФ. Умови та порядок оплати соціальних послуг в соціальних службах інших форм власності встановлюється ними самостійно.
Важливе місце в діяльності органів МСУ по соціальному обслуговуванню населення займає соціальне обслуговування громадян похилого віку та інвалідів. Громадянам похилого віку та інвалідам забезпечується можливість одержання достатніх для задоволення їх основних життєвих потреб соціальних послуг, які включаються у федеральний і територіальні переліки гарантованих державою соціальних послуг. Соціальне обслуговування громадян похилого віку та інвалідів здійснюється за рішенням органів соціального захисту населення в підвідомчих їм установах або за договорами, які укладаються органами соціального захисту з установами соціального обслуговування інших форм власності. При цьому соціальне обслуговування здійснюється за умови добровільної згоди громадян похилого віку та інвалідів на отримання соціальних послуг, за винятком випадків, передбачених законом.
Варто звернути увагу на діяльність МСУ в області захисту ветеранів та інвалідів. Відповідно до чинного законодавства органи МСУ: визначають умови капітального ремонту житлових приміщень, що належить інвалідам Великої Вітчизняної війни, за рахунок коштів місцевих бюджетів; визначають умови першочергового отримання місцевих будівельних матеріалів інвалідам Великої Вітчизняної війни для житлового будівництва; безкоштовно надають житлові приміщення в муніципальному житловому фонді .
Органи МСУ в межах своєї компетенції беруть участь у соціальній підтримці сім'ї, материнства і дитинства, які перебувають під захистом держави. Діяльність органів МСУ в цій сфері соціальної політики передбачає їх участь у вирішенні таких загальнодержавних завдань: забезпечення умов для подолання негативних тенденцій і стабілізації матеріального становища сімей, зменшення бідності та збільшення допомоги малозабезпеченим сім'ям, посилення охорони здоров'я сім'ї; збільшення допомоги сім'ї у вихованні дітей; сприяння забезпечення рівних прав жінок на ринку праці; підтримка діяльності жіночих, молодіжних, дитячих громадських організацій; розвиток мережі шкільних та позашкільних закладів соціального обслуговування, доступних для всіх типів сімей; підтримка дітей, що знаходяться в особливо важких обставинах. З метою координації муніципальної діяльності в цій сфері в структурі органів МСУ передбачається створення комітетів з питань жінок, дітей і сім'ї. Органи МСУ вправі приймати місцеві програми, спрямовані на вирішення питань соціальної підтримки сім'ї, материнства і дитинства.
Органи МСУ створюють умови та надають підтримку розвитку малого та сімейного підприємництва, різних форм самозайнятості. Вони стимулюють розвиток мережі дошкільних установ різних форм власності, а також позашкільних установ, літніх оздоровчих таборів.
Органи МСУ здійснюють необхідні організаційні заходи, що забезпечують надання пільг сім'ям, які мають дітей-інвалідів, щодо забезпечення їх житловими приміщеннями, оплату житла та комунальних послуг, з отримання земельних ділянок для індивідуального житлового будівництва, ведення підсобного і дачного господарства та садівництва.
Органи МСУ, при наявність поважних причин, вправі дозволити вступ в шлюб особам, які досягли віку шістнадцяти років, вирішувати питання опіки та піклування, передбачені Сімейним кодексом РФ. [29]
У сфері захисту прав споживачів. Відповідно до законодавства РФ при місцевій адміністрації створюються органи із захисту прав споживачів, які скликаються для розгляду скарги споживачів; консультувати їх з питань законодавства про захист прав споживачів; аналізувати договори, що укладаються продавцями (виконавцями, виробниками) із споживачами, з метою виявлення умов, які б права споживачів; здійснювати збір інформації про заподіяння шкоди здоров'ю або майну споживачів, викликаного небезпечними товарами (роботами, послугами) і направляти її до Держстандарту Росії (його територіальні органи). При виявленні споживачами недоліків товарів (робіт, послуг) або виявленні небезпечних товарів (робіт, послуг) органи із захисту прав споживачів зобов'язані негайно сповіщати про це відповідні служби Держстандарт Росії та інші органи державного управління, які здійснюють контроль за безпекою товарів (робіт, послуг), а також пред'являти позови в суди за власною ініціативою або дорученням споживачів. [20]
Повернено практика, коли галузеві федеральні закони наділяють органи місцевого самоврядування питаннями місцевого значення в обхід Федерального закону від 6 жовтня 2003 № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» [9]. Це збільшує ризики виникнення нових фінансується мандатів (повноваження в галузі зайнятості населення, в області організації військового обліку та мобілізаційних заходів).
31 грудня 2005 Президент Російської Федерації підписав Федеральний закон № 199-ФЗ «Про внесення змін в окремі законодавчі акти Російської Федерації у зв'язку з удосконаленням розмежування повноважень». Зміни та доповнення внесені в 33 федеральних закону, які зачіпають діяльність суб'єктів Російської Федерації та органів місцевого самоврядування. [10]
Пункт 1 статті 4 Федерального закону від 31 грудня 2005 р. № 199-ФЗ «Про внесення змін в окремі законодавчі акти Російської Федерації у зв'язку з удосконаленням розмежування повноважень» дає органам державної влади суб'єктів Російської Федерації повноваження щодо встановлення регіональних стандартів медичної допомоги на рівні не нижче стандартів медичної допомоги, встановлених федеральним органом виконавчої влади, що здійснює функції з вироблення державної політики та нормативно-правового регулювання у сфері охорони здоров'я. Разом з тим дані стандарти будуть поширюватися і на послуги, що надаються муніципальними установами в галузі первинної медико-санітарної допомоги. [10] Це правильне, по суті, рішення, на наш погляд, не допрацьовано в частині його фінансового забезпечення, оскільки в подібній редакції воно вступає в протиріччя з пунктом 3 статті 18 Федерального закону від 6 жовтня 2003 № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації », який свідчить, що федеральні закони, закони суб'єктів Російської Федерації не можуть містити положень, що визначають обсяг видатків за рахунок місцевих бюджетів. [9] На наш погляд, в умовах розмежування повноважень при встановленні регіональних стандартів медичної допомоги повинні бути передбачені механізми їх фінансового забезпечення на муніципальному рівні, в тому числі за рахунок коштів суб'єкта Російської Федерації.
Стаття 31 Федерального закону від 31 грудня 2005 р. № 199-ФЗ «Про внесення змін в окремі законодавчі акти Російської Федерації у зв'язку з удосконаленням розмежування повноважень» [10] вносить зміни до статті 154 Федерального закону від 2 серпня 1995 року № 122-ФЗ «Про соціальне обслуговування громадян похилого віку та інвалідів» [4] і уточнює порядок розмежування майна між органами виконавчої влади Російської Федерації, суб'єктів Російської Федерації і органами місцевого самоврядування, а також встановлює порядок розмежування майна між типами муніципальних утворень - муніципальними районами, міськими округами і поселеннями. Однак, незважаючи на певний прогрес у встановленні процедур розмежування майна, досягнутий в новій редакції статті 154 Федерального закону від 2 серпня 1995 року № 122-ФЗ «Про соціальне обслуговування громадян похилого віку та інвалідів» [4], вона, на наш погляд, все ж не вирішує концептуальної проблеми розмежування майна між органами державної влади та органами місцевого самоврядування, залишаючи право прийняття остаточного рішення за федеральними органами державної влади чи органами державної влади суб'єктів Російської Федерації як по порядку передачі майна з державної в муніципальну власність, так і навпаки.
Органи місцевого самоврядування муніципальних районів і міських округів Пензенської області наділяються наступними державними повноваженнями Пензенської області:
1) соціальна підтримка та соціальне обслуговування громадян похилого віку та інвалідів, громадян, які перебувають у важкій життєвій ситуації, малозабезпечених громадян відповідно до федеральних законів від 2 серпня 1995 року № 122-ФЗ «Про соціальне обслуговування громадян похилого віку та інвалідів» [4] ., від 10 грудня 1995 року № 195-ФЗ «Про основи соціального обслуговування населення в Російській Федерації»; [5]
2) соціальна підтримка та соціальне обслуговування дітей-сиріт, бездоглядних дітей, дітей, які залишилися без піклування батьків, що знаходяться в соціально небезпечному положенні, сімей з дітьми, які перебувають у важкій життєвій ситуації;
3) призначення і виплата допомоги сім'ям, які мають дітей, відповідно до Закону Пензенської області від 21 квітня 2005 року № 795-ЗПО «Про допомогу сім'ям, які мають дітей»; [16]
4) надання заходів соціальної підтримки багатодітним сім'ям відповідно до Закону Пензенської області від 28 грудня 2004 року № 731-ЗПО «Про заходи соціальної підтримки багатодітних сімей, які проживають на території Пензенської області»; [15]
5) надання заходів соціальної підтримки, передбачених Законом Пензенської області від 20 грудня 2004 року № 715-ЗПО «Про заходи соціальної підтримки окремих категорій громадян, які проживають на території Пензенської області", ветеранам праці, особам, які пропрацювали в тилу в період Великої Вітчизняної війни 1941 -1945 років не менше шести місяців, жертвам політичних репресій; [14]
6) надання заходів соціальної підтримки громадянам відповідно до Закону Пензенської області від 3 грудня 2004 року № 693-ЗПО «Про заходи соціальної підтримки окремих категорій кваліфікованих працівників, які працюють і проживають у сільській місцевості на території Пензенської області»; [13]
7) виплата пенсій за вислугу років відповідно до Закону Пензенської області від 8 вересня 2004 року № 653-ЗПО «Про державне пенсійне забезпечення за вислугу років державних цивільних службовців Пензенської області та осіб, що заміщають державні посади Пензенської області» [12], відшкодування витрат на поховання у випадках, передбачених статтею 9 Федерального закону від 12 січня 1996 року № 8-ФЗ «Про поховання та похоронну справу»; [6]
8) надання пільгового кредиту багатодітним сім'ям на капітальний ремонт, реконструкцію чи придбання житла і надвірних будівель відповідно до Закону Пензенської області від 27 листопада 2003 року № 547-ЗПО «Про обласну цільову програму« Житло для багатодітних родин »на 2004-2007 роки» ; [11]
9) надання за договорами соціального найму житлових приміщень дітям-сиротам і дітям, які залишилися без піклування батьків, дітям, які перебувають під опікою (піклуванням), та особам з числа дітей-сиріт і дітей, які залишилися без піклування батьків.
В умовах оновлення законодавства про розмежування повноважень між федеральними органами державної влади, органами влади суб'єктів Федерації і органами місцевого самоврядування закономірно постає питання про функціонування системи соціального захисту. З прийняттям у 1993 р. нової Конституції встановилася модель державного устрою, сформована на принципах не тільки децентралізації управління, а й децентралізації влади, тобто розмежування повноважень (прав і відповідальності) різних рівнів влади. Однак поки вона не отримала широкого практичного застосування, зокрема, це стосується соціальної сфери. Поки процес децентралізації, перш за все, торкнувся практичній реалізації програм, і в набагато меншому ступені він торкнувся систему їх розробки і фінансування.
Величезний обсяг законодавчої бази, з великою кількістю непродуманих, нескоординовані, суперечливих нормативно-правових актів просто об'єктивно не може дати хороший результат. У зв'язку з цим, вважаємо правильним рішення Уряду створити Соціальний Кодекс РФ.
У першу чергу необхідно розробити єдину інтерпретацію основних понять, наприклад, таких, як «соціальна політика», «соціальна допомога», «соціальний захист», «соціальна виплата», «пільга», «соціально вразлива категорія» і т.п. Сьогодні це дискусійне питання навіть серед фахівців-науковців. Позитивно, що в Мінпраці збираються писати Соціальний кодекс, використовуючи структуру Європейської соціальної хартії. [28, 167]
На сьогоднішній момент, велика кількість проблем, що особливо стосуються різних сторін діяльності муніципалітетів у соціальній сфері залишаються невирішеними. Серед них: питання муніципальної власності, правова підтримка міжмуніципальної співпраці у соціальній сфері, раціоналізація системи надання соціальної підтримки населенню і т.д.
У ході економічних реформ в Росії проведено перерозподіл державної власності по вертикалі, комплекс галузей соціальної сфери був переданий у ведення муніципальних утворень. Органам місцевого самоврядування передана державна власність, від якої, як правило, не буває доходів до місцевих бюджетів, а також об'єкти соціальної сфери і комунального господарства, зміст яких вимагає основних бюджетних витрат, що часто стає непосильним для місцевих фінансів.
Однією з інституційних проблем є відсутність чіткого правового розмежування повноважень регіональних та муніципальних органів влади. За результатами аналізу Центру Фіскальною Політики федерального законодавства з питань розмежування видаткових повноважень, головним недоліком переліку питань місцевого значення [40, 117] є включення в нього ряду пунктів, які нерозривно пов'язані з витратними повноваженнями, які належать до «спільного ведення» федерації і суб'єктів Федерації.
Законодавство регламентує питання розподілу витрат між рівнями бюджетної системи, не розкриває суті поняття «видаткові повноваження» і не встановлює їх розмежування. Широке коло витрат віднесено до сфери «спільного» фінансування, що передбачає узгодження повноважень між владою різних рівнів. У результаті відповідальність за надання значної частини базових суспільних послуг (освіта, охорона здоров'я, соціальне забезпечення, комунальне господарство, культура) не встановлена ​​або визначена нечітко. Наприклад, органи місцевого самоврядування цілком резонно наполягають на тому, що терміни «організація, утримання і розвиток» не мають на увазі капітальних витрат, а тільки поточне утримання об'єктів, часто муніципалітети відмовляються зараховувати до витрат з утримання установи виплату заробітної плати.
Тільки в дуже рідких випадках укладаються договори між регіональною та місцевою адміністрацією, в яких встановлюється відповідальність кожної зі сторін за надання послуг, які фактично знаходяться в спільному віданні. Більшість регіональних експериментів з добровільним чи примусовим делегуванням місцевих повноважень на районний рівень пов'язано з бажанням відновити вертикаль виконавчої влади з єдиними для райцентру та району структурами - відділами народної освіти, соціального забезпечення, фінансової та податкової службами - незважаючи на те, що це суперечить федеральному законодавству про місцеве самоврядування.
Різні суб'єкти Федерації намагаються вирішити проблему розмежування повноважень різними способами. Деякі з них взяли свої власні закони щодо розмежування повноважень, наприклад, в Тюменській області відповідно до такого закону організація, утримання і розвиток освіти, охорони здоров'я і соціально-культурного обслуговування населення відносяться до предметів спільного ведення органів державної влади та місцевого самоврядування. Згідно з цим законом джерела фінансування та частки витрат з предметів спільного ведення визначаються договором між двома рівнями влади. Ряд суб'єктів у своїх законах про місцеве самоврядування докладно розписали повноваження органів державної влади щодо вирішення питань місцевого значення та предмети відання місцевого самоврядування.
Практика показує, що відсутність адекватного розмежування державних і місцевих повноважень як у цілому, так і в соціально-культурній сфері призводить до спотворення у муніципальних органів влади уявлень про свою роль у реалізації соціальної політики, про міру відповідальності різних рівнів влади за її реалізацію, а також до незбалансованого формування бюджетів муніципальних утворень.
В умовах неоднорідності суб'єктів Федерації, не викликає сумнівів той факт, федеральний центр повинен виконувати функцію вирівнювання бюджетної забезпеченості територій і в цих цілях мати можливість централізації певного обсягу податкових надходжень. Але сьогодні процес централізації заходить набагато далі.
Труднощі з розмежуванням предметів відання між рівнями влади навіть щодо тих питань, які носять очевидно регіональний або муніципальний характер багато в чому пов'язана з побоюваннями, що без державного контролю за виконанням регіональними та місцевими органами влади тих чи інших функцій якість надаваних населенню послуг неодмінно впаде до неприйнятного рівня. Однак, за словами експертів, централізація повноважень може привести до посилення однаковості та спрощення процедур і технологій з метою полегшення контролю, що призведе до зменшення гнучкості управління, скорочення творчого потенціалу нижчестоящого рівня влади, буде утруднений комплексний підхід до вирішення соціальних проблем на муніципальному рівні.
Все вищесказане дозволяє зробити висновок, що розмежування повноважень у соціально-культурній сфері є гострою проблемою, яка вимагає якнайшвидшого, а головне адекватного рішення.
2.2 Повноваження місцевого самоврядування в сфері культурного будівництва
У Російській Федерації культурна діяльність є невід'ємним правом кожного громадянина незалежно від національного та соціального походження, мови, статі, політичних, релігійних та інших переконань, місця проживання, майнового стану, освіти, професії або інших обставин. Кожна людина має право на залучення до культурних цінностей, на доступ до державних і муніципальних бібліотечним, музейним, архівних фондів, іншим зборам у всіх областях культурної діяльності.
Діяльність органів місцевого самоврядування у сфері культури спрямована на збереження, створення і поширення культурних цінностей на території муніципального освіти, забезпечення конституційного права громадян Російської Федерації на культурну діяльність, створення умов для вільної культурної діяльності об'єднань громадян, етнічних спільнот та ін
Відповідно до законодавства про культуру органи місцевого самоврядування в обов'язковому порядку враховують культурні аспекти у всіх програмах економічного, екологічного, соціального розвитку муніципального освіти.
З метою забезпечення загальнодоступності культурної діяльності, культурних цінностей і благ для всіх громадян органи місцевого самоврядування відповідно до своєї компетенції зобов'язані:
- Заохочувати діяльність громадян щодо залучення дітей до творчості та культурному розвитку, заняття самоосвітою, аматорським мистецтвом, ремеслами;
- Створювати умови для загального естетичного виховання і масового початкової мистецької освіти перш за все за допомогою гуманітаризації всієї системи освіти, підтримки та розвитку мережі спеціальних установ і організацій - шкіл мистецтв, студій, курсів, аматорського мистецтва (самодіяльної художньої творчості), а також збереження безкоштовності для населення основних послуг загальнодоступних бібліотек;
- Сприяти розвитку благодійності, меценатства і спонсорства в галузі культури;
- Здійснювати протекціонізм (заступництво) в області культури по відношенню до найменш економічно і соціально захищеним верствам і групам населення;
- Публікувати для відома населення щорічні дані про соціокультурної ситуації. [37,118] ..
Органи місцевого самоврядування не втручаються у творчу діяльність громадян та їх об'єднань, державних і недержавних організацій культури, за винятком випадків коли така діяльність веде до пропаганди війни, насильства і жорстокості, расової, національної, релігійної, класової та іншої винятковості або нетерпимості, порнографії.
Заборона будь-яких культурної діяльності може бути здійснено лише судом і лише у разі порушення законодавства.
Федеральний закон від 6 жовтня 2003 № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» відносить до ведення муніципальних утворення органів місцевого самоврядування в галузі культури наступні питання. [9]
У віданні поселень і міських округів в області культури знаходяться:
- Організація бібліотечного обслуговування населення (за винятком забезпечення послугами бібліотечного колектора);
- Створення умов для організації дозвілля та забезпечення жителів послугами організацій культури;
- Охорона та збереження об'єктів культурної спадщини (пам'яток історії та культури) місцевого (муніципального) значення, розташованих в межах відповідного муніципального освіти.
Крім того, поселення формують архівний фонд поселення, а міські округи формують і містять муніципальний архів, що мають і історико-культурне значення.
До відання органів місцевого самоврядування муніципальних районів в області культури відноситься організація бібліотечного обслуговування (забезпечення послугами бібліотечного колектора). Муніципальний район формує і містить муніципальний архів, включаючи зберігання архівних даних поселень. [41, 276]
У суб'єктів Федерації - містах федерального значення Москві і Санкт-Петербурзі повноваження органів місцевого самоврядування внутрішньоміських муніципальних утворень в області культури встановлюються законами суб'єктів Федерації - міст федерального значення Москви й Санкт-Петербурга.
Органи місцевого самоврядування формують місцеві бюджети і фонди розвитку культури, а також приймають місцеві нормативи фінансування культури.
Бюджетні асигнування на фінансування культури виділяються при формуванні бюджетів окремим рядком (фонд розвитку культури).
Кошти фондів розвитку культури витрачаються на цілі, передбачені положеннями про ці фонди.
Громадські об'єднання, організації та громадяни мають право самостійно або на договірній основі створювати фонди для фінансування культурної діяльності. Організація і діяльність цих фондів здійснюються відповідно до їх статутів. В якості співзасновників фондів можуть виступати і органи місцевого самоврядування.
Органи місцевого самоврядування в межах своїх повноважень здійснюють регулювання відносин власності в галузі культури.
Допускаються всі форми власності на культурні цінності, будівлі, споруди, майнові комплекси, обладнання та інше майна культурного призначення. У власності муніципальних утворень можуть перебувати мають історико-культурну значущість будівлі, споруди, предмети, інші об'єкти культури (музеї, галереї, бібліотеки і т. д.). [21, 159]
У Російській Федерації майно (будівлі, споруди, майнові комплекси, обладнання) організацій культури знаходиться у власності засновників, за рішенням яких воно може бути передано у власність, господарське відання або оперативне управління безпосередньо організаціям культури. Органи місцевого самоврядування користуються правом бути засновниками організацій культури.