Основні проблеми місцевого самоврядування в Російській Федерації

Зміст

Введення

1. Місцеве самоврядування в Росії: сучасний стан та актуальні проблеми

1.1 Правові основи і правозастосувальна практика місцевого самоврядування в РФ

1.2 Структурна організація місцевого самоврядування

1.3 Контроль та відповідальність у діяльності органів місцевого самоврядування

2. Пріоритети розвитку місцевого самоврядування в Росії

2.1 Раціоналізація системи поділу предметів ведення і повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування

2.2 Структурна модернізація місцевого самоврядування

3. Місцеве самоврядування на прикладі муніципального освіти місто Благовєщенськ

3.1 Географічні, кліматичні, економічні та соціальні умови муніципального освіти місто Благовєщенськ

3.2 Система органів місцевого самоврядування муніципального освіти місто Благовєщенськ

3.3 Аналіз діяльності органів місцевого самоврядування міста Благовєщенськ

Висновок

Бібліографічний список

Програми

Введення

Місцеве самоврядування представляє собою один з найважливіших інститутів сучасного суспільства. Сьогодні воно є одночасно формою самоорганізації громадян і - в цій якості - складовою частиною громадянського суспільства, рівнем публічної влади (інструментом демократичної участі громадян в управлінні загальними справами) і елементом ринкової економічної системи (заповнюючи прогалини ринку в частині надання послуг мешканцям та координації господарської діяльності) .

Президент Росії Д.А. Медведєв позначив роботу з розвитку місцевого самоврядування в якості однієї з пріоритетних завдань держави - «місцеве самоврядування має відкривати громадянам можливість самостійно вирішувати свої локальні проблеми без вказівок і розпоряджень зверху».

Реальне і ефективне місцеве самоврядування можливе лише за наявності певних передумов та умов, які в сукупності складають основи місцевого самоврядування: правову, територіальну, організаційну, фінансово-економічну.

Розглядаючи місцеве самоврядування не можна опустити її правову основу. Адже без нормативної бази і взагалі б не існувало цієї форми організації влади.

Актуальність даної проблеми свідчить сама за себе. Щорічно піддається реформуванню та коригуванні нормативна база місцевого самоврядування.

В даний час російське місцеве самоврядування знаходиться на порозі важливого рубежу в своєму розвитку.

По-перше, в грудні 2010 р. відзначається 17-річчя з діючою Конституцією Російської Федерації, яка заклала основи нової моделі організації місцевого самоврядування в країні. 17 років - термін, невеликий у загальноісторичному масштабі, але значний для розвитку сучасного нового суспільного інституту. За минулий з тих пір час були створені законодавчі основи місцевого самоврядування (причому прийняття федеральних законів в 1995 і 2003 рр.. Дає грунт для порівняльного правового аналізу навіть в суто федеральному розрізі), сформована його фінансово-економічна база (нехай поки що явно недостатня), накопичений величезний суспільно-політичний досвід роботи муніципальних утворень.

По-друге, 1 січня 2009 р. закінчився перехідний період реалізації Федерального закону від 06.10.2003 р. № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації», в результаті чого всі його положення мають вступити в силу на території кожної із суб'єктів Російської Федерації (крім Чечні та Інгушетії).

У результаті проведеної реформи замість 11 436 муніципальних утворень, що існували в Російській Федерації відповідно до Закону 2003 р., було утворено 24 510 муніципальних утворень.

Новий Закон детально регламентує систему органів місцевого самоврядування. Обов'язковою є наявність не тільки виконавчих, але і представницьких органів, а також глави муніципального освіти у новоутворених муніципальних утвореннях. Не допускається поєднувати посади голови представницького органу і глави місцевої адміністрації. Таким чином, в системі органів місцевого самоврядування передбачається реалізовувати конституційний принцип поділу влади на представницьку і виконавчу. Також закон регламентує адміністративну і фінансову самостійність муніципальних утворень, і можливість участі населення в питаннях місцевого значення. Таким чином, реформа місцевого самоврядування означає створення необхідних умов для наближення влади до населення, формування гнучкої системи управління, добре пристосованої до місцевих умов та особливостей і розвиток ініціативи і самостійності громадян.

Незважаючи на наявність у новому законі цілого ряду вдалих ідей, весь закон (як і сама запропонована концепція реформування місцевого самоврядування) піддавався і продовжує піддаватися серйозній критиці. Сумніви, перш за все, викликає наділення правами муніципальних утворень сільських і міських поселень, раніше не були такими. На думку критиків, в існуючій економічній ситуації нечисленні муніципальні освіти (в першу чергу сільські) не можуть бути самостійні ні фінансово, ні організаційно і в своїх діях будуть повністю залежні від органів державної влади та органів місцевого самоврядування муніципальних районів. Тим більше, що внесені вже по ходу проведеної реформи зміни до бюджетного та податкового законодавства, не вирішили цієї проблеми.

Серйозні претензії висловлювалися також з приводу помітного збільшення можливості державних органів і посадових осіб втручатися в діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування і навіть прямо підміняти їх. Існує думка, що багато положень нового Закону суттєво обмежують самостійність місцевого самоврядування, гарантовану Конституцією РФ. Неоднозначно оцінюються також вводяться законом механізми вирівнювання бюджетної забезпеченості муніципальних утворень.

Таким чином, відповідальність за реалізацію муніципальної реформи перекладається з федеральної влади на регіональну. В ході реалізації підготовчих заходів до початку функціонування нової моделі місцевого самоврядування в Росії до Закону про місцеве самоврядування 2003 року і раніше вносився ряд змін і доповнень. Деякі з них носили лише уточнюючий характер, інші ж досить серйозно змінювали саму закладену до Закону концепцію.

Наявність даних проблем в організації місцевого самоврядування зумовило вибір теми, а також мету і основні завдання.

Об'єкт дослідження - визначення і розкриття системи місцевого самоврядування на прикладі муніципального освіти місто Благовєщенськ

Предмет дослідження - сучасна модель місцевого самоврядування в Російській Федерації.

Мета цієї роботи полягає в тому, щоб, спираючись на закони і наукові джерела, розкрити поняття та сутність російського місцевого самоврядування на сучасному етапі, виявити його характерні риси й особливості, а також визначити сутність проблематики реформування місцевого самоврядування в Російській Федерації.

Відповідно до вказаної мети, поставлені наступні завдання:

- Розглянути правові основи і правозастосовчу практику місцевого самоврядування в РФ;

- Виявити пріоритетні напрямки розвитку місцевого самоврядування в Росії;

- Розкрити сутність місцевого самоврядування на прикладі муніципального освіти місто Благовєщенськ.

Гіпотеза - місцеве самоврядування в Російській Федерації може в сучасних умовах (законодавча база, ініціативність громадян, наявність необхідних спеціалістів) розвиватися й існувати.

У проведеному дослідженні розглядаються:

основні моделі місцевого самоврядування в Росії;
виділено характерні риси сучасної моделі місцевого самоврядування Російської Федерації;
діюча система органів місцевого самоврядування на прикладі муніципального освіти міста Благовєщенська.

Практична значимість дослідження полягає в наступному: визначити сутність законодавчої бази розвитку і досконалості місцевого самоврядування в Російській Федерації. При тому, що регламентація існуючої практики застосування чинного законодавства присвяченого розвитку місцевого самоврядування в Росії має значиму роль, тим не менш, залишаються проблеми чіткого регулювання законодавчої бази місцевого самоврядування на місцях.

1. Місцеве самоврядування в Росії: сучасний стан та актуальні проблеми

Сучасний період розвитку людського суспільства приніс розуміння того, що демократична, правова держава може вирішувати основні завдання лише за наявності розвиненої системи самоврядування. "Складаючи одну з основ конституційного ладу правової держави, місцеве самоврядування дозволяє демократизувати апарат управління, ефективно вирішувати місцеві питання та забезпечувати врахування інтересів місцевих громад при проведенні державної політики, оптимально поєднувати інтереси і права людини та інтереси держави" ^1.

Інститут місцевого самоврядування відіграє значну роль у процесі формування громадянського суспільства, так як всі цивільні права і масові види активності, різні позадержавних прояви суспільного життя людей зароджуються і в кінцевому підсумку реалізуються в місцевих спільнотах, що утворюють базу громадянського суспільства.

Місцевому самоврядуванню належить важлива роль в реалізації однієї з головних завдань сьогодення - з'єднання в єдине ціле інтересів держави, суспільства і особистості, оскільки головний сенс, сутність місцевого самоврядування полягає в тому, щоб на рівні кожної окремо взятої особистості здійснювати гармонізацію прав і свобод людини і громадянина з інтересами держави і суспільства ^2. Саме така спрямованість місцевого самоврядування відповідає ідеям сучасної демократичної правової соціальної держави, найвища цінність якого - людина, її права і свободи.

Місцеве самоврядування - найважливіший елемент організації публічної влади. Його специфіка, як зазначається у науковій літературі, полягає в двоїсту природу: політичної і суспільної. З одного боку, органи самоврядування інтегровані в єдину систему управління країною. Місцеве самоврядування має діючий на основі законів та інших нормативних актів апарат, воно може самостійно формувати бюджет, встановлювати і збирати податки. З іншого боку, місцеве самоврядування є важливим елементом громадянського суспільства, формою політичної самоорганізації локальних спільнот. Розглядаючи інститут місцевого самоврядування не тільки як владний, але і як громадський, слід мати на увазі, що в цьому випадку об'єкт і суб'єкт управління збігаються. Самоврядування грунтується на принципах свободи, рівності та безпосередньої участі в управлінні. Самоврядування традиційно розглядається альтернативою державному управлінню ^3.

Становлення місцевого самоврядування - завдання не тільки самого місцевого самоврядування, а й державної влади на всіх її рівнях, а теоретичне осмислення цього процесу - завдання науки. Для вирішення цих проблем необхідний міцний науковий фундамент. При цьому потрібно виходити з того, що держава не може створювати самоврядні структури. Вони повинні з'являтися знизу і самостійно. При цьому головне завдання держави - створити необхідні правові й організаційні умови, сприятливу політичну атмосферу для становлення в суспільстві самоврядних почав, первинним з яких є широке і повсюдне розвиток місцевого самоврядування, і перш за все, його низового рівня.

1.1 Правові основи і правозастосувальна практика місцевого самоврядування в РФ

Під правовими основами місцевого самоврядування розуміється нормативна база, яку складають міжнародно-правові акти, Конституція РФ, Федеральний закон від 06.10.2003 р. № 131 ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації», інші федеральні закони, конституції, статути, закони суб'єктів РФ, статути муніципальних утворень і інші нормативні акти, що регулюють питання організації та діяльність місцевого самоврядування.

На перше місце ставляться міжнародно-правові документи. Це відповідає ч. 4 ст. 15 Конституції РФ: «Загальновизнані принципи і норми міжнародного права і міжнародні договори Російської Федерації є складовою частиною її правової системи. Якщо міжнародним договором Російської Федерації встановлені інші правила, ніж передбачені законом, то застосовуються правила міжнародного договору ».

Конституція РФ містить спеціальну главу про місцеве самоврядування з чотирьох статей (ст. 130-133). Однак ряд положень входить до основ конституційного ладу (ст. 12), а крім того, міститься у ст.8, 9,15,24,32,33,40,41,43,46,68 Основного Закону. З точки зору організації і принципів місцевого самоврядування найбільше значення мають такі конституційні положення:

- Місцеве самоврядування в межах повноважень самостійно;

- Органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади;

- Місцеве самоврядування забезпечує самостійне вирішення населенням питань місцевого значення, володіння, користування і розпорядження муніципальної власністю;

- Місцеве самоврядування здійснюється громадянами шляхом референдуму, виборів, інших форм прямого волевиявлення, через виборні інші органи місцевого самоврядування;

- Структура органів місцевого самоврядування визначається населенням самостійно;

- Зміна кордонів територій, у яких здійснюється місцеве самоврядування, допускається з урахуванням думки населення відповідних територій Схема 1. (Додаток).

У Конституції РФ міститися й інші важливі положення, що розкривають сутність, форми та гарантії місцевого самоврядування. Так, встановлюється, що воно здійснюється з урахуванням історичних інших місцевих традицій. Розкриваючи зміст самостійності, Конституція вказує на основні предмети відання органів місцевого самоврядування:

- Управління муніципальної власністю;

- Формування, Затвердження і виконання місцевого бюджету;

- Встановлення місцевих податків і зборів;

- Здійснення охорони громадського порядку;

- Інші питання місцевого значення.

Конституцією РФ закріплені такі гарантії місцевого самоврядування:

- Право на судовий захист;

- Право на компенсацію додаткових витрат, що виникли внаслідок рішень, прийнятих органами державної влади;

- Заборона на обмеження прав місцевого самоврядування.

Ставлячи органи місцевого самоврядування поза системою органів державної влади, Конституція РФ в той же час допускає можливість наділення цих органів окремими державними повноваженнями. У таких випадках їм повинні бути передані необхідні матеріальні і фінансові кошти, а реалізація повноважень - контролюватися державою ^4.

Відповідно до п. «н» ст. 72 Конституції РФ встановлення загальних принципів організації системи органів державної влади та місцевого самоврядування належить до спільної ведення РФ і її суб'єктів. За предметів спільного ведення згідно ст. 76 Конституції РФ видаються федеральні закони та які у відповідність до ними закони та інші нормативні правові акти суб'єктів РФ.

Таким чином, в структурі законодавчої основи місцевого самоврядування в Російській Федерації можна виділити два рівні: федеральне законодавство і законодавство суб'єктів ^5.

Необхідність вдосконалення засад організації та функціонування місцевого самоврядування, уточнення його місця і ролі в структурі органів публічної влади в даний час одна з першочергових завдань державного будівництва. Будучи максимально наближеним до населення, місцеве самоврядування є первинним рівнем організації публічної влади, що забезпечує в кінцевому рахунку стійкість і демократичний характер всієї системи владних інститутів. Тому збої і проблеми в роботі місцевого самоврядування негативним чином позначаються на стані всього суспільства.

Неблагополучний стан російського місцевого самоврядування давно очевидно, і настільки ж очевидна невідкладність вирішення назрілих у цій сфері проблем. Причини цих проблем потребують спеціальному аналізі - тільки так можна буде виробити адекватні та ефективні практичні заходи для їх вирішення.

Право населення країни на місцеве самоврядування створює відповідальність держави за забезпечення можливості його реалізації. Цей підхід передбачає вдосконалення законодавства, оптимізацію територіальної організації, раціональний розподіл повноважень для максимального задоволення інтересів громадян.

При цьому не слід необгрунтовано віддаляти один від одного інститути державної влади та органи місцевого самоврядування. І державна влада, і місцеве самоврядування є доповнюючими один одного формами народовладдя, тобто публічної влади народу.

Нормативна база російського місцевого самоврядування досить виразно задає параметри його функціонування як інституту, найбільш тісно пов'язаного з народом, який формується і діє за прямим мандатом знизу. Тим не менше, існують серйозні проблеми, пов'язані з неповним відповідністю практики організації та здійснення місцевого самоврядування в Російській Федерації конституційним принципам, закладеним в основу цієї сфери суспільних відносин.

Серйозну заклопотаність проблемами місцевого самоврядування неодноразово висловлювали глави суб'єктів Федерації. Загальна спрямованість більшості їх виступів стосується посилення підзвітності та підконтрольності органів місцевого самоврядування органам державної влади, дотримання законодавства та витрачання бюджетних коштів, а також зміцнення відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування перед населенням і державою.

Одна з найгостріших проблем - невідповідність обсягу повноважень органів місцевого самоврядування наявними в їх розпорядженні матеріально-фінансових ресурсів. Економічна та фінансова база більшості муніципальних утворень недостатня для здійснення функцій місцевого самоврядування.

Слід мати на увазі, що повноваження органів місцевого самоврядування в різних сферах суспільного життя розкидані в багатьох галузевих законодавчих актах, в тому числі кодифікованого характеру ^6. Так, повноваження органів місцевого самоврядування в земельній сфері закріплені в Земельному кодексі РФ від 25 жовтня 2001 р. № 136-ФЗ (з послід. Зм.), Повноваження в сфері охорони атмосферного повітря - у Федеральному законі від 4 травня 1999 р. № 96 -ФЗ «Про охорону атмосферного повітря», у сфері цивільної оборони - у Федеральному законі від 12 лютого 1998 р. № 28-ФЗ «Про цивільну оборону» (з послід. зм.) і тд.

Крім того, питання реалізації повноважень органів місцевого самоврядування в різних сферах врегульовані в різних актах федеральних міністерств і відомств.

Не забезпечена повна і повсюдна реалізація встановленої Конституцією і законами України системи гарантій місцевого самоврядування, таких, як заборона на обмеження прав місцевого самоврядування, обов'язковість рішень, прийнятих громадянами шляхом прямого волевиявлення, органами та посадовими особами місцевого самоврядування, а також судовий захист місцевого самоврядування.

Відповідно до конституційно-правовими основами місцевого самоврядування нормативні правові акти, що регулюють дану сферу, приймаються на федеральному, суб'єктному та муніципальному рівнях. Але при тому, що на федеральному рівні і рівні суб'єктів Федерації законодавча база місцевого самоврядування в значній мірі вже сформована, як і раніше прийняті ще не всі об'єктивно необхідні закони, що регулюють різні аспекти місцевого самоврядування, в тому числі закони, прямо передбачені в базовому законі про місцевому самоврядуванні: про особливості порядку розпорядження, володіння та користування муніципальними землями, про порядок наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями. Найближчим часом необхідно також врегулювати такі важливі проблеми, як порядок передачі об'єктів федеральної власності в муніципальну власність, формування муніципального замовлення, порядок припинення повноважень органів місцевого самоврядування та виборних осіб місцевого самоврядування, порядок здійснення органами місцевого самоврядування зовнішніх зв'язків.

Існує серйозна проблема внутрішніх протиріч нормативних положень, перевищення компетенції та привласнення "не своїх" предметів ведення органами та посадовими особами суб'єктів Федерації і муніципальних утворень. Прокуратура, покликана здійснювати нагляд за законністю в країні, не в змозі відстежити всі порушення. Система конституційного правосуддя, формована в суб'єктах Російської Федерації, поки недостатньо зміцніла, щоб сказати своє слово в численних конфліктах регіональних і місцевих властей. Та й не завжди може в умовах суперечливості федерального законодавчого поля ^7.

Наявні проблеми можна систематизувати таким чином:

Розмитість і неконкретність багатьох правових норм, викликана перш дефіцитом власного досвіду в побудові системи нових демократичних відносин суспільства і держави в умовах ринкової економіки. Так, у 1994 -1995 рр.., Коли створювалися норми Федерального Закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації», було об'єктивно важко виробити оптимальні підходи до визначення території муніципального освіти, описати функції, повноваження, принципи організації органів місцевого самоврядування, механізм здійснення зовнішніх зв'язків і т.д.
Неузгодженість з низкою базових законів, прийнятих пізніше. Існуюче законодавче забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування формувалося в середині 90-х років в умовах відсутності цілісної системи законодавства, що регулює державний устрій федерального і регіонального рівня, економічну та цивільно-правову сфери. Прийняті пізніше федеральні закони фактично скасували деякі статті Федерального Закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації». Наприклад, так сталося зі статтями, що визначають фінансово-економічні основи місцевого самоврядування, особливо з введенням в дію Бюджетного і Податкового кодексів.
Юридична некоректність статутів муніципальних утворень. Важливою функцією місцевого самоврядування є нормотворчість. Однак органи місцевого самоврядування, як правило, відчувають дефіцит фахівців, необхідних для глибокого опрацювання юридичних питань. Тому офіційні акти органів місцевого самоврядування, перш за все статути, часто відрізняються низькою якістю, а нерідко - і юридичною безграмотністю, не відповідають як федеральному, так і регіональному законодавству. У результаті муніципальні освіти виявляються не в змозі пройти стадію державної реєстрації. Так, у Південному федеральному окрузі це не вдалося 35% муніципальних утворень. Більше того, у багатьох муніципальних утвореннях статути до теперішнього часу взагалі відсутні (в Далекосхідному федеральному окрузі така ситуація більш ніж в 3% муніципальних утворень).
Відсутність чітких принципів розмежування повноважень органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Стаття 6 Федерального Закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» не змогла вичерпно визначити питання місцевого значення та повноваження щодо їх реалізації, співвіднести їх з повноваженнями державних органів, в результаті чого вони часто дублюються. Розгорнулася практика масованої передачі функцій органів державної влади на виконання органам місцевого самоврядування без забезпечення їх ресурсної базою. Це гальмує вирішення найгостріших соціальних проблем, ускладнює вирішення власних завдань місцевого самоврядування, породжує ситуацію безвідповідальності.
Недостатня опрацьованість процедур взаємодії органів місцевого самоврядування з органами державної влади, громадянами і господарюючими суб'єктами. Багато що регулюють ці питання правові норми містять відсилання до спеціальних правових актів федерального і регіонального рівня. Однак більшість таких законів відсутній, а існуючі погано узгоджені один з одним. Найважливіші питання взаємовідносин органів місцевого самоврядування з органами державної влади та населенням не охоплені правовим регулюванням. Парадоксально, але передбачений Федеральним Законом «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" федеральний закон, що визначає порядок наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями, до цих пір не прийнятий, а в ряді регіонів введені регулюють це питання місцеві норми, дуже різняться між собою. Тим часом стихійне наділення органів місцевого самоврядування цими повноваженнями в рамках галузевих законів федерального рівня триває. За даними Міністерства фінансів, у 1999 р. загальний розмір 25 найбільш великих федеральних мандатів (зобов'язань, прийнятих федеральними законами та переданих на виконання регіональним і місцевим властям) становив 60% витрат консолідованих бюджетів регіонів, а загальний розмір мандатів - 170%. Сьогодні сума федеральних мандатів становить, за деякими оцінками, близько 1,5 трильйонів рублів на рік з явною тенденцією до зростання з року в рік - при тому, що джерела ресурсів, необхідних для виконання цих зобов'язань, або недостатні, або зовсім не визначені. Така ситуація є джерелом серйозних політичних ризиків, оскільки провокує зростання масового невдоволення і соціальної напруженості.

Аналіз проблем показує наявність глибокого і системного кризи в організації та здійсненні місцевого самоврядування в Російській Федерації. У даній ситуації не викликає сумнівів необхідність критичного аналізу існуючої політики та внесення до неї необхідних коректив в рамках діючої конституційної моделі місцевого самоврядування ^8. Цілеспрямоване об'єднання зусиль усіх гілок влади дозволить уникнути подальшого накопичення проблем і загострення загальної політичної і соціально-економічної ситуації, втрати у населення довіри до місцевого самоврядування як інституту народовладдя.

При цьому не можна вважати обгрунтованим і радикальний перегляд діючої моделі місцевого самоврядування з одночасним проведенням конституційної реформи. Цей шлях, який передбачає відповідні зміни основ конституційного ладу Російської Федерації (у тому числі глав 1, 2 і 9 Конституції Російської Федерації), може призвести до виходу за межі дії Європейської Хартії місцевого самоврядування (що у свою чергу ставить питання про членство Росії в Раді Європи ), нового переділу власності і, як наслідок, до можливості соціально-політичних потрясінь. Перегляд Конституції загрожує змінами державного устрою та форми правління, втратою демократичних надбань останнього часу і веде по суті до заміни місцевого самоврядування державним управлінням.

1.2 Структурна організація місцевого самоврядування

Місцевим самоврядуванням називається організація влади на місцях, що передбачає самостійне вирішення населенням питань місцевого характеру і управління муніципальної власністю ^9. Місцеве самоврядування здійснюється громадянами шляхом різних форм прямого волевиявлення, а також через виборні та інші органи місцевої влади.

Місцеве (муніципальне) самоврядування - одна з демократичних засад системи управління суспільством і державою, найважливіший структурний елемент устрою влади в РФ. Пункт 2 ст. 3 Конституції РФ говорить: «Народ здійснює свою владу безпосередньо, а також через органи державної влади та органи місцевого самоврядування». Ст. 12: «У Російській Федерації визнається і гарантується місцеве самоврядування. Місцеве самоврядування в межах своїх повноважень самостійно. Органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади ».

Тим не менше в силу очевидних історичних причин процес формування системи місцевого самоврядування в сучасній Росії відрізнявся високим ступенем хаотичності та стихійності. Ця обставина стала причиною багатьох проблем, призвело до нав'язування громадянам тих чи інших рішень без жодного врахування їх реальних інтересів. У той же час було виявлено і позитивні сторони такого ходу подій. По-перше - реальне існування більш ніж 12 000 муніципальних утворень, по-друге, різноманітність організаційно-правових та територіальних моделей організації місцевого самоврядування. Росія настільки неоднорідна за своїм географічним, природно-кліматичних, господарським, етнічним і іншим параметрам, що жорстка уніфікація структур місцевої публічної влади неминуче обернулася б різким зниженням її ефективності.

П рінціп різноманітності конкретних форм реалізації конституційного права на місцеве самоврядування згідно з інтересами громадян і місцевою специфікою підлягає безумовному збереженню. Він дозволяє, зокрема, обирати оптимальні моделі, виходячи з реального соціально-економічного становища країни та її регіонів, і гнучко реагувати на зміни в цьому положенні ^10.

Практика реалізації цього принципу призвела до колосального різноманітності територіальних моделей місцевого самоврядування. Сьогодні існують муніципальні утворення, створені в самому різному масштабі - і в містах з мільйонним населенням, і в селах з чисельністю жителів у кілька сотень чи навіть десятків. Загальна картина така ^11:

- Муніципальні освіти на рівні тільки адміністративних районів - 6 суб'єктів Федерації;

- Муніципальні освіти на рівні адміністративних районів та міст - 37 суб'єктів Федерації;

- Муніципальні освіти на рівні адміністративних районів, міст і сільських округів (волостей, сільрад) - 23 суб'єкти Федерації;

- Муніципальні освіти на рівні сільських округів (волостей, сільрад) і селищ - 5 суб'єктів Федерації;

- Муніципальні освіти на рівні міських районів та сільських округів - 2 суб'єкти Федерації;

- Муніципальні освіти на рівні міст і сільських округів (волостей, сільрад) - 11 суб'єктів Федерації;

- Не визначені території муніципальних утворень або тільки окремі території є муніципальними утвореннями - 5 суб'єктів Федерації.

Вибір територіальної моделі значною мірою зумовлює і форму відносин місцевого самоврядування з регіональним рівнем державної влади. До початку реформи місцевого рівня влади на всій території Росії діяла жорстка адміністративна вертикаль, при якій адміністрації більш дрібних територій підпорядковувалися адміністрації більш великих, на території яких вони були розташовані. Виниклі в останнє десятиліття муніципальні освіти в різних регіонах формувалися на різних рівнях колишньої адміністративно-територіальної ієрархії. У деяких регіонах колишні районні органи влади були перетворені в територіальні підрозділи регіональної адміністрації, утворюючи другий рівень державної влади суб'єкта Федерації (регіон - райони і міста), в інших регіонах колишні райони перетворилися на муніципальні освіти, нерідко з дворівневою структурою (міста, райони - селища , сільські округи). Зустрічаються і ситуації, коли на районному рівні одночасно представлені і органи державної влади суб'єкта Федерації, і органи місцевого самоврядування.

Можна виділити наступні варіанти структури місцевої публічної влади, що діють в даний час в різних регіонах Російської Федерації:

Однорівнева територіальна організація державної влади суб'єкта Федерації і однорівнева структура муніципальних органів влади (на рівні великих міст і районів). Виконавчі органи державної влади суб'єкта Федерації не мають територіально-адміністративних підрозділів, розташованих у районах і містах. Місцеві органи самоврядування формуються головним чином на базі великих міст і районів у відповідності з традиційним адміністративно-територіальним поділом. Вони мають бюджетними правами в рамках, визначених законодавством. Їхні фінансові взаємовідносини з органами влади суб'єкта Федерації (обсяги наданої їм фінансової допомоги та нормативи відрахувань від регулюючих податків) відповідно до законодавства визначаються безпосередньо останніми. На рівні нижче районного при цій структурі зазвичай формуються виконавчі органи субмуніціпального управління. Ці органи управління знаходяться на кошторисі, яка визначається муніципальною владою. Приклад організації однорівневої структури державної влади позначений у таблиці 1.1
Дворівнева територіальна організація державної влади суб'єкта Федерації і однорівнева структура муніципальних органів влади, володіють повним спектром прав. Виконавчі органи державної влади суб'єкта Федерації, крім функціональних підрозділів на місцевому рівні, включають в себе територіально-адміністративні підрозділи, розташовані в районах (а іноді і в містах). Місцеві органи самоврядування сформовані на базі міст, волостей, селищ, сільських округів (сільських рад) за поселенської ознакою. У функції територіально-адміністративних підрозділів державної влади входить утримання об'єктів соціальної інфраструктури, що обслуговує все населення даної території, а також (у більшості випадків) організація фінансових взаємовідносин з муніципалітетами, розташованими на території, яку курирує дане територіально-адміністративний підрозділ. Приклад організації однорівневої структури державної влади суб'єкта Російської Федерації і дворівневої структури місцевого самоврядування позначений у таблиці 1.2.
Дворівнева територіальна організація державної влади суб'єкта Федерації і однорівнева структура органів місцевого самоврядування, сполучена з вилученням низки прав, гарантованих федеральним законодавством. Ця структура аналогічна попередньої, за винятком того, що муніципальні освіти, сформовані за поселенської принципом на рівні нижче районного, позбавлені низки прав та повноважень, встановлених для них федеральним законодавством, перш за все бюджетних. Місцеві податки встановлюються територіальними підрозділами регіональної адміністрації. Бюджети муніципальних утворень включені до бюджету суб'єкта Федерації.

Абсолютно необхідною є більш чітка регламентація варіантів організації місцевого самоврядування, обумовлена необхідністю закріплення різного обсягу повноважень за муніципальними утвореннями, в значній мірі відрізняються один від одного за кількістю жителів і інфраструктурі при обов'язковому збереженні рівності прав громадян на здійснення місцевого самоврядування в незалежності від місця проживання. Приклад організації дворівневої структури державної влади позначений у таблиці 1.3.

1.3 Контроль та відповідальність у діяльності органів місцевого самоврядування

Останнім часом виникло чітке усвідомлення того, що однією з головних причин, що перешкоджають позитивному розвитку і соціально-економічному процвітанню Росії, є гостра проблема безвідповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування. У зв'язку з цим особливо актуальними стають питання організації та здійснення контролю за діяльністю ( бездіяльністю) органів та посадових осіб місцевого самоврядування та їх відповідальності ^12. Невирішеність цих питань також є джерелом серйозних політичних ризиків.

У чинному законодавстві про місцеве самоврядування питання підконтрольності органів місцевого самоврядування вирішені трояким чином:

Внутрішній контроль. Відповідно до статті 15 Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» контроль діяльності органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування, передбачених статутами муніципальних утворень, знаходиться у винятковому віданні представницьких органів місцевого самоврядування. У разі виникнення конфлікту між представницьким та іншими органами місцевого самоврядування при здійсненні контрольних повноважень найбільш часто виникають судові спори між контролюючими і контролюються органами з приводу скасування тих чи інших рішень. При цьому самостійне право скасувати незаконне рішення виконавчого органу, виборного посадової особи місцевого самоврядування у представницького органу місцевого самоврядування відсутній. Останній має право лише запропонувати виконавчої влади вжити заходів для усунення тих чи інших порушень, а при невиконанні - звернутися до суду. Повноваження представницького органу місцевого самоврядування, таким чином, явно недостатні для здійснення дієвих контрольних функцій.
Контроль з боку населення. У Федеральному законі «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» містяться статті про відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед населенням. Зокрема, передбачено такий вид відповідальності, як можливість дострокового припинення повноважень глави муніципального освіти в результаті втрати довіри населення. Порядок і умови відповідальності органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування в результаті втрати довіри населення визначаються статутами муніципальних утворень. Але практична сторона регулювання відповідальності у вигляді втрати довіри абсолютно незрозуміла. Мова, очевидно, йде про голосування населення з питання про довіру органу або посадовій особі місцевого самоврядування. Але хто повинен організувати таке голосування? Які його наслідки? Настає чи з виразом недовіри припинення повноважень органу, посадової особи? Або вони зобов'язані подати у відставку? Які заходи примусу до відставки у разі саботажу? Фактично населення позбавлене можливості вирішити питання про висловлення довіри або недовіри главі муніципального освіти або представницькому органу. Таким чином, виникає дисбаланс між правом населення обрати органи (посадових осіб) місцевого самоврядування та правом населення залучити органи та посадові особи місцевого самоврядування до відповідальності. Це суттєво обмежує реальні можливості громадян щодо здійснення контролю за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування.
Контроль з боку держави. Відповідні норми закріплені у новій редакції статті 49 Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації». У разі визнання судом невідповідності рішень органів місцевого самоврядування Конституції, федеральному чи регіональним законодавством Президент Російської Федерації або глава суб'єкта Федерації отримують право розпускати представницький орган місцевого самоврядування і знімати з посади голову муніципального освіти. Це механізм, безумовно, більш ефективний, ніж діяв до серпня 2000 р. Проте він також досить громіздкий і складний на практиці, що підтверджується фактом відсутності правозастосовчої практики такого роду. Взагалі у взаємовідносинах органів державної влади, особливо виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, тільки нагляду за законністю явно недостатньо. Державні органи повинні також мати у своєму розпорядженні і можливістю контролювати використання муніципальної власності і муніципальних фінансів. Неможливо визначити необхідний рівень трансфертів муніципального утворення, не маючи можливості проведення аудиту його бюджету. Органи державної влади змушені працювати з органами місцевого самоврядування з фінансових питань практично наосліп, що абсолютно неприпустимо. Муніципальні бюджети не можуть бути таємницею для державних органів. За гаслами невтручання у справи місцевого самоврядування криється елементарна безконтрольність і безвідповідальність.

Явний недолік дієвих контрольних інструментів у сфері місцевого самоврядування виник закономірно. Російське місцеве самоврядування в силу специфіки обставин свого формування виявилося виведено як з-під цивільного контролю знизу, так і з-під політичного контролю зверху. На першому плані зазвичай знаходиться проблема слабкості місцевого самоврядування, відсутності у нього достатніх ресурсів для виконання поставлений йому функцій. Але це - лише наслідок ситуації, коли цілі сфери життєзабезпечення і задоволення повсякденних потреб громадян, формально передані місцевому самоврядуванню, насправді тим самим виведені з-під державного контролю та не поставлені ні під який інший. Місцеве самоврядування перетворюється на «сіру зону», в якій народжується цілий спектр соціальних патологій. Безумовно, дефіцит ресурсного забезпечення місцевого самоврядування є негативним обставиною і має бути подоланий. Але якщо його поповнення не буде супроводжуватися оптимізацією контрольних інструментів, ситуація тільки погіршиться. До того ж у ряді випадків доцільно не накачувати ресурсами слабкі інститути, яким поставлений непосильний обсяг функцій і повноважень, а перевести повноваження туди, де природним чином концентруються необхідні для їх виконання ресурси і є більш широкі можливості контролю за їх розподілом. Цей підхід не суперечить ні демократичним принципам, ні здоровому глузду - навпаки, саме він мотивований міркуваннями захисту загального блага. Більше того, необхідно в кожному конкретному випадку визначати, в якій пропорції поєднувати відновлюваний цивільний контроль знизу і державний контроль зверху, використовуючи як єдиного критерію кінцеву ефективність діяльності.

Контроль та відповідальність не є самоціллю. Вони - лише інструмент підвищення значимості органів місцевого самоврядування, зміцнення їх престижу в очах населення муніципальних утворень, підвищення довіри населення до публічної влади в цілому.

2. Пріоритети розвитку місцевого самоврядування в Росії

Як показує практика демократичних держав, місцевий рівень влади - це найкоротший і прямий шлях до вирішення насущних, життєво важливих для сучасної людини проблем. Ефективність влади люди оцінюють по елементарних, зрозумілим для кожного критеріям - тепло в будинках, освітленість вулиць, якість доріг, транспортне забезпечення тощо Ці питання раціональніше вирішувати з урахуванням думки населення в місцях безпосереднього проживання громадян - у містах, селищах, селах, хуторах та ін Саме тому одним з пріоритетних напрямів державної політики Росії є розвиток місцевого самоврядування, налагодження постійного і всебічного взаємодії муніципальних органів та населення ^13.

Формування ефективної системи місцевої влади - завжди тривалий і досить складний процес. Тому немає нічого дивного в тому, що в Російській Федерації даний процес до цих пір знаходиться в стадії розвитку і включає безліч невирішених проблем, пов'язаних із законодавчим забезпеченням діяльності органів місцевого самоврядування, гострим дефіцитом кваліфікованих фахівців у галузі муніципального управління, відсутністю надійних матеріально-фінансових основ діяльності місцевих органів влади.

Протягом тривалого часу федеральна влада практично не приділяла уваги проблемам місцевого самоврядування. У кінцевому підсумку це безпосередньо позначається на рівні життя населення в російських містах і селах ^14.

Одним з джерел такої ситуації є низька якість законодавчої бази місцевого самоврядування. Федеральний закон про місцеве самоврядування і відповідні акти суб'єктів Федерації в малому ступені узгоджені як з реальним станом місцевого самоврядування, так і один з одним.

Оцінюючи сучасний стан місцевого самоврядування в Російській Федерації, більшість вітчизняних і зарубіжних вчених та практиків відзначають вкрай низький рівень ефективності діючої в країні системи органів місцевої влади. Незважаючи на визнання муніципальної реформи як пріоритетного напрямку діяльності Президента Російської Федерації та Уряду Російської Федерації, перехід до нової конституційної моделі місцевого самоврядування в нашій країні явно затягнувся.

Видається за доцільне зберегти в основному незмінним той обсяг повноважень, який сьогодні фактично виповнюється органами місцевого самоврядування. До їх відання слід віднести питання організації житлово-комунального господарства, транспортного обслуговування населення, діяльності муніципальної міліції, забезпечення матеріально-технічних умов для надання послуг дошкільної і шкільної освіти, надання первинної стаціонарної та амбулаторної медико-санітарної допомоги населенню, благоустрою територій, ряд інших питань . Пропонується чітко закріпити виконання цих функцій виключно за місцевим рівнем публічної влади, що дозволить підвищити відповідальність за їх виконання, виключить дублювання, дозволить визначити обсяги необхідних фінансових ресурсів, розмежувати різні види власності.

Сьогодні органи місцевого самоврядування не виконують певні функції, а забезпечують діяльність певних видів установ, що знаходяться у власності муніципальних утворень. Це призводить до того, що розподіл фінансування в більшості випадків задається виключно наявними обсягами мережі муніципальних установ. Якість виконання функцій при цьому виявляється на другому місці або зовсім не враховується.

Значна частина предметів ведення відноситься до категорії «транзитних» і знаходиться одночасно в межах повноважень різних рівнів публічної влади. Тому необхідне чітке розмежування повноважень між федеральними та регіональними органами державної влади, органами місцевого самоврядування. При цьому федеральними законами і законами суб'єктів Федерації мають встановлюватися норми, що визначають загальні принципи правового регулювання питань, віднесених до сфери відповідальності місцевого самоврядування. Ці норми не можуть містити положень, що визначають обсяги видатків бюджетів муніципальних утворень, а також розпорядчих порядок і способи здійснення цих витрат.

Так, принципова схема розподілу обсягів повноважень у сфері соціального захисту представляється наступної. До складу повноважень федеральних органів влади повинні входити: затвердження основних принципів соціальної політики держави, визначення параметрів соціальної забезпеченості та механізмів подолання бідності, контроль за дотриманням законності в діяльності державних органів суб'єктів Федерації органів місцевого самоврядування. На федеральному рівні закріплюється мінімальний перелік соціальних пільг і забезпечується його повне фінансування ^15. Суб'єкти Федерації розробляють регіональні програми соціального захисту, що визначають, виходячи з можливостей їх бюджетів, основні заходи соціальної політики і норми соціальної захищеності, а також самостійно встановлюють форми і порядок фінансування соціальних пільг. Необхідно виключити можливість будь б то не було передачі органам місцевого самоврядування обов'язків по питань соціального захисту населення, не забезпечених фінансуванням. Необхідно припинити порочну практику прийняття на вищому рівні влади популістських нормативно-правових актів, що передбачають фінансування іншим рівнем влади і не підкріплюються необхідними для цього ресурсами. Сьогодні ціна таких рішень у річному вирахуванні в три рази перевищує обсяг консолідованого федерального бюджету.

У сфері освіти за федеральним рівнем влади закріплюються повноваження щодо нормативно-правового регулювання, встановлення федеральних освітніх стандартів і контролю за їх дотриманням. Органи державної влади суб'єктів Федерації забезпечують перерахування субвенцій на виплату заробітної плати працівникам освіти та забезпечення навчального процесу муніципальних утворень і встановлюють на регіональному рівні відповідні нормативи витрат. Органи місцевого самоврядування здійснюють матеріально-технічне забезпечення закладів дошкільної і шкільної освіти. Цей підхід формує як на рівні суб'єктів Федерації, так і на рівні муніципальних утворень стимули до оптимізації шкільної мережі, більш раціонального та ефективного витрачання направляються в сферу освіти значних коштів. Існуюча система встановлення заробітної плати педагогічних працівників на федеральному рівні, при якій доходи вчителів в одній і тій же школі різняться в рази, а бюджети органів місцевого самоврядування не забезпечують навіть своєчасної виплати зарплати, повинна бути ліквідована. Крім цього, у Федеральному законі «Про освіту» необхідно чітко розмежувати поняття «дошкільної освіти» і «утримання дітей у дошкільних установах». Ніякої муніципальний бюджет не в змозі забезпечити безкоштовне восьмигодинний утримання дітей у дошкільних установах - при тому, що сам навчальний процес у них займає максимум два години ^16.

У сфері охорони здоров'я пропонується закріпити за суб'єктами Федерації і високотехнологічної медичної допомоги, на рівень же місцевого самоврядування передати функцію надання первинної стаціонарної, амбулаторної та поліклінічної допомоги. При цьому обсяги наданих населенню безкоштовних медичних послуг повинні встановлюватися виключно на тому рівні влади, на якому закріплюється відповідна функція. Більш значну роль тут має відіграти система медичного страхування. Зокрема, у формуванні Фонду обов'язкового медичного страхування має брати участь і Пенсійного фонду - за що знаходиться на пенсії населення.

Однією з найважливіших функцій місцевого самоврядування є надання населенню житлово-комунальних послуг. Незважаючи на високу ступінь участі населення в їх оплаті, визначальною залишається роль муніципальної влади. Обсяги бюджетного фінансування галузі складають приблизно 50%. З метою підвищення прозорості та ефективності економічного функціонування житлово-комунального господарства необхідний перехід від компенсаційного порядку надання та оплати пільг різних категорій громадян до адресного. Також потрібно сформувати більш чіткий механізм відповідальності місцевої влади за якість виконання ними функції надання житлово-комунальних послуг ^17.

Усунення і запобігання проблем у місцевому самоврядуванні - важливе завдання проводиться в країні реформи місцевого самоврядування. Місцеву владу найчастіше сварять за те, що у вирішенні найпростіших питань життєзабезпечення, наприклад, водопостачання, ремонт каналізації, отримання необхідної довідки і т.п. з боку органів місцевого самоврядування проявляється пасивність. Проте багато в чому це відбувається не з вини чиновників, а через складну та неефективної системи управління, в якій вони змушені працювати.

2.2 Структурна модернізація місцевого самоврядування

Російське місцеве самоврядування гостро потребує невідкладної структурної модернізації. При цьому структурні реформи є не самоціллю. Критерієм вибору конкретного рішення в будь-якому випадку має бути його відповідність інтересам громадян і держави, зниження непродуктивних витрат, ефективність виконання функцій місцевого самоврядування.

Досвід функціонування російського місцевого самоврядування до теперішнього часу виявив основні недоліки двох базових моделей його організації. «Поселенська» модель, що припускає створення безлічі дрібних муніципальних утворень, ускладнює вирішення всього кола питань місцевого значення, послаблює фінансову базу місцевого самоврядування, не забезпечує комплексного територіального розвитку, віддаляє органи місцевого самоврядування від державної влади і ускладнює контроль за їх функціонуванням з боку держави. Позбавлена цих недоліків «районна» модель, у рамках якої створюються досить великі муніципальні утворення, а їх кількість скорочується, у свою чергу, віддаляє місцеву владу від населення, обмежує можливості громадянської участі, ускладнює самостійне вирішення питань безпосереднього життєзабезпечення окремих населених пунктів. Тому слід виробити синтетичний підхід до територіальної організації місцевого самоврядування, який з'єднає переваги «поселенської» і «районної» моделей, усуне властиві їм недоліки, і буде відповідати заданим Конституцією і сучасної соціально-економічною ситуацією вимогам ^18.

З одного боку, не підлягає сумніву необхідність забезпечення максимальної близькості влади до населення, реалізації права кожного міського і сільського поселення самовизначатися як муніципальне освіту і тим самим набувати всі права, передбачені статтями 130, 131 Конституції Російської Федерації (на що неодноразово вказував у своїх постановах Конституційний суд). З іншого боку, в умовах жорстких ресурсних обмежень настільки ж необхідне збереження і розвиток ситуації, районної інфраструктури, а також закріплення відповідальності за вирішення найбільш важливих завдань місцевого самоврядування на рівні з достатніми ресурсами. Тому пропонуються такі зміни до територіальних та організаційні засади місцевого самоврядування.

У Федеральному законі в якості принципу територіальної організації місцевого самоврядування пропонується закріпити дворівневу модель, що включає в себе два типи муніципальних утворення: муніципальне поселення і муніципальний район. Ця модель дозволить забезпечити вирішення конкретних питань місцевого значення саме на тому рівні, на якому присутні об'єктивно необхідні для цього ресурси, кадровий і організаційний потенціал. Більше того, ця модель дозволить вирішити двоєдине завдання - вибудувати оптимальну систему взаємодії місцевого самоврядування і з населенням, і з органами державної влади. У її рамках можливе визначення чітких принципів і процедур розмежування повноважень і сфер відповідальності між рівнями публічної влади, створення дієвих контрольних інструментів (як з боку громадян, так і з боку держави), досягнення максимальної ефективності вирішення соціально-економічних проблем. При цьому слід передбачити й механізми розподілу повноважень і ресурсів між рівнями місцевої влади, що допускають можливість їх передачі з одного рівня на інший. Така передача повинна відбуватися, в залежності від конкретних обставин, або в індивідуальному порядку (від муніципального району - до окремого муніципальному поселенню або у зворотному напрямку), або в колективному (від муніципального району - до всіх входять до нього муніципальним поселенням або у зворотному напрямку) .

Поширення дворівневої моделі місцевого самоврядування на великі міста є недоцільним. На їх базі пропонується створити третій тип муніципальних утворень - міський округ, що поєднує в собі ознаки як поселення, так і муніципального району. У цьому випадку близькість місцевої влади до населення буде забезпечено за рахунок закріплення у Федеральному законі критеріїв визначення кількісного складу представницького органу в залежності від чисельності мешканців міського округу. Тим самим буде істотно збільшено кількісний склад представницьких органів місцевого самоврядування у порівнянні з існуючими реаліями і забезпечена більш тісний зв'язок їх депутатів з виборцями ^19.

У рамках цієї моделі в компетенції органів влади субфедерального рівня пропонується зберегти повноваження щодо наділення конкретних територій статусом муніципального освіти та встановлення меж між муніципальними утвореннями, виходячи з історичних, географічних та інших місцевих традицій, а також реального соціально-економічного становища регіону та її окремих територій.

Крім того, пропонується більш детально визначити підхід до організаційної структури органів влади муніципального рівня. Так, вищеописані пропозиції щодо зміни територіальних основ місцевого самоврядування обумовлюють доцільність збільшення кількості можливих способів формування представницького органу муніципального району. Оскільки територія муніципального району буде складатися з територій входять до його складу поселень, районний представницький орган може бути утворений як шляхом прямого обрання його депутатів населенням, так і шляхом його формування з представників поселень - голів та (або) депутатів представницьких органів поселень. При цьому норми представництва від кожного поселення можуть бути як єдиними для всіх вхідних в район поселень, так і індивідуальними для кожного поселення в залежності від чисельності проживає в ньому населення.

У зв'язку з низькою ефективністю діяльності виконавчих органів місцевого самоврядування, значною мірою пов'язаної з дефіцитом кваліфікованих управлінських кадрів, пропонується передбачити можливість розмежування функцій обраного глави муніципального освіти і призначається за контрактом голови місцевої адміністрації. Критерієм оцінки роботи першого з'явиться безпосередньо виражається воля населення, мірилом ефективності другого - перш за все бюджетна ефективність. При цьому бюджетна ефективність повинна бути досягнута як щодо використання коштів місцевих бюджетів та вирішення питань місцевого значення, так і щодо здійснення повноважень, переданих державними органами, і витрачання переданих разом з цими повноваженнями державних коштів. У зв'язку з цим пропонується закріпити не тільки за місцевими представницькими органами, а й за органами державної влади суб'єктів Федерації право брати участь у роботі комісій з відбору кандидатур на посаду призначається за контрактом голови місцевої адміністрації, право встановлювати додаткові вимоги до кандидатів, право визначати умови укладається з ними контракту (в частині їх відповідальності за здійснення державних повноважень), а також право ініціювати процедуру розірвання контракту. В якості правових гарантій, що виключають втручання органів державної влади та їх посадових осіб у діяльність органів місцевого самоврядування, пропонується закріпити положення, згідно з якими представники органів державної влади не можуть становити більше однієї третини від загального числа членів комісії, а прийняття остаточного рішення про укладання та розірвання контракту з призначається головою місцевої адміністрації є виключною прерогативою представницького органу місцевої влади. При цьому необхідно зазначити, що рішення про введення самої посади призначається за контрактом голови місцевої адміністрації (що допускає тим самим непряме долі органів державної влади у процедурі його призначення та відмови від посади) має ухвалюватися виключно населенням конкретного муніципального освіти - оскільки тільки населенню надано право визначати структуру органів місцевого самоврядування ^20.

Ці заходи дозволять місцевому самоврядуванню стати дійсно ефективною сполучною ланкою між громадянами і державною владою, підвищать його функціональну гнучкість, сформують на території всієї країни єдину і найбільш раціональну організаційну модель місцевого самоврядування ^21.

Щоб подолати перешкоди, які заважали розвитку місцевого самоврядування, наближення його до населення, в країні в останні два роки була проведена велика робота, Особливо важливо те, що керівництво держави приступило до розбору завалів законодавчих, визначилося з правами і зобов'язаннями муніципалітетів, впритул підійшло до вирішення питань їх власності та фінансової забезпеченості. Тим самим були намічені шляхи до позбавлення від тривалого протистояння місцевої та регіональної влади, хоча повністю вирішити цю проблему поки що до кінця не вдалося.

Для того щоб цілі нового етапу муніципальної реформи були досягнуті, всім рівням влади в самий найближчий час доведеться докласти серйозних зусиль у напрямку зміцнення організаційно-правових та економічних засад місцевого самоврядування. Адже навіть сама ідеальна нормативна база сама по собі ще не є гарантом створення в країні ефективної системи місцевого самоврядування. Для того щоб конституційне право населення на здійснення місцевого самоврядування отримало своє реальне втілення, потрібні передумови не тільки законодавчого характеру. Крім цього необхідні:

Наявність усвідомленої волі у здійсненні права на місцеве самоврядування, тобто активну участь в процесі організації місцевого самоврядування не лише держави (через офіційні рішення його органів та реалізацію їх посадовими особами), але і населення (через широку участь у процесі, зацікавленість у його результати).
Наявність механізмів здійснення права на місцеве самоврядування, тобто наявність організаційних структур, створюваних населенням для вирішення місцевих питань, процедур прямого волевиявлення (референдуми, конференції, сходи) і реальної кількості населення створюваних ним органів (вибори, різні форми громадського контролю).
Наявність можливості здійснення права на місцеве самоврядування, тобто наявність економічних основ для забезпечення реальної самостійності населення і створюваних ним органів.

Всі три вишеобозначенние складові знаходяться в даний час в процесі формування. Проте правове та організаційно оформлення місцевого самоврядування протікає значно швидше. У питаннях формування ефективної економічної бази місцевого самоврядування реальні результати мізерні. Саме проблеми економічного характеру є основним чинником, що стримує розвиток місцевого самоврядування в нашій країні. У зв'язку з цим сьогодні основні зусилля парламенту і уряду повинні бути спрямовані на завершення формування економічних основ місцевого самоврядування, які є гарантом забезпечення фінансово-господарської самостійності місцевих органів влади.

Очевидно, що до тих пір, поки в країні відсутня міцна матеріально-фінансова база розвитку місцевого самоврядування і зберігається економічна залежність органів місцевого самоврядування від федеральних і регіональних органів державної влади, процес її переходу до автономної моделі місцевого самоврядування не можна вважати завершеним. Створення на місцях організаційно відокремлених від держави владних структур, нехай навіть на мінімально можливому локальному рівні, - це лише півсправи. Влада повинна бути забезпечена економічно. А це означає, що доля всієї муніципальної реформи, що проводиться в країні, знаходиться сьогодні в прямій залежності від результатів пошуку ефективних механізмів зміцнення економічної бази місцевого самоврядування.

Незважаючи на наявні позитивні зрушення і тенденції в розвитку місцевого самоврядування, буде потрібно ще чимало зусиль, щоб остаточно врегулювати протиріччя. Реалізація закону в життя, на практиці - це завжди завдання, як мінімум, не менш складна, а може бути, і складніша, ніж його підготовка та прийняття. У зв'язку з цим виділяється ряд очевидних пріоритетів.

Перше. Щоб закон ефективно запрацював, необхідно в найкоротші терміни і в повному обсязі привести у відповідність з ним федеральний та регіональне законодавства, статути та інші нормативні акти муніципальних утворень, чимало зробити з інформаційної та експертної підтримки цієї складної, багатогранної і дуже об'ємної роботи.

Друге. Наступний важливий етап - формування ефективної структури муніципальних органів відповідно до переліку повноважень, покладених на кожен рівень місцевого самоврядування.

Третє. Дуже складний і найболючіше питання - про ресурси поповнення місцевих бюджетів. Занадто довго тривало час так званих підвищених зобов'язань при практично порожній кишені муніципальних утворень, а головне - при неможливості наповнити цю кишеню самостійно.

Тут вже зроблені перші кроки, які мають змінити ситуацію, внесені поправки до Податкового та Бюджетного кодексів. Головний сенс поправок в тому, щоб у муніципалітетів з'явилися стимули розширювати власну податкову базу. Потенційних можливостей для розвитку власної бази на місцях багато. Це - малий і середній бізнес, сфера інновацій та послуг. Саме ці сегменти економіки можуть стати вирішальними для розвитку внутрішнього ринку та економічного зростання в країні в цілому.

І, нарешті, важливо підвищити роль і значення представницьких органів, розвивати принципи колегіальності та контрольні механізми за участю громадян. Без такого зворотного зв'язку з виборцями по-справжньому сильна, незалежна та ефективне місцеве самоврядування, звичайно, не відбудеться ».

Слід також враховувати, що масштаб стоять зараз перед місцевим самоврядуванням завдань потребує кардинального підвищення кваліфікації муніципальних службовців. І тому необхідно створити адекватну потребам дня систему підготовки і перепідготовки кадрів. Тільки кваліфікована й відповідальна, забезпечена ресурсами і прозора місцева влада зможе гідно вирішувати проблеми громадян. Ця влада існує за рахунок платників податків, і вона повинна бути підконтрольна громадянам ^22.

Вельми актуальним завданням є підвищення політичної культури населення муніципальних утворень, залучення людей до процесу управління місцевими справами.

Відкритим залишається питання і про зміцнення економічних основ місцевого самоврядування. Незважаючи на законодавчо задекларованої самостійність органів місцевого самоврядування у вирішенні внутрішніх проблем підвідомчих їм територій, в країні продовжує зберігатися фінансово-економічна залежність муніципальних органів від держави. Зародилася в надрах економічних протиріч перехідного періоду, вона розвинулася на грунті ущемлення інтересів муніципальних структур у процесі розподілу повноважень, власності і фінансових ресурсів між різними суб'єктами економічних відносин.

Нова редакція Закону про місцеве самоврядування, поправки, внесені до Податкового та Бюджетного кодексів РФ, покликані збільшити обсяги власних доходів муніципальних утворень за рахунок відрахувань від федеральних і регіональних податків, а також коштів фінансової допомоги, що надається органам місцевого самоврядування з вищих бюджетів. Проте ці заходи навряд чи зможуть забезпечити місцевому самоврядуванню належний рівень економічної самостійності без зустрічної активності з боку місцевої влади. Муніципальні службовці повинні оволодіти основами сучасного менеджменту та азами ринкової поведінки. Муніципалітети повинні навчитися власними силами заробляти відсутні їм кошти.

Такі прояви муніципальної підприємницької активності, як створення муніципальних підприємств у найбільш конкурентоспроможних та прибуткових галузях муніципальної економіки, здача в оренду муніципального майна, участь у створенні підприємств з частковою власністю, розміщення муніципальних замовлень, приватизація і продаж збиткових об'єктів муніципальної власності, стимулювання малого бізнесу та інвестиційна діяльність органів місцевого самоврядування мають найбільшу стійкість до впливу різного роду зовнішніх і внутрішніх факторів і, отже, є найбільш перспективними з точки зору підвищення рівня економічної самостійності муніципальних утворень.

Наявність володіють економічної та правової можливістю організаційних структур місцевого самоврядування при активній участі та зацікавленості держави і населення може призвести до створення реального ефективного місцевого самоврядування, а значить, і забезпеченню стабільного поступального розвитку російського суспільства і російської держави.

Місцеве самоврядування на прикладі муніципального освіти місто Благовєщенськ

3.1 Географічні, кліматичні, економічні та соціальні умови муніципального освіти місто Благовєщенськ

Благова щенск - місто в Росії, адміністративний центр Амурської області. Є єдиним адміністративним центром суб'єкта Російської Федерації, що знаходяться на державному кордоні РФ. З 28 листопада 2004 мером міста є Олександр Анатолійович Мігуля.

Місто розташоване на південно-заході Зейско-Буреїнської рівнини, на лівому березі Амура, при впадінні в нього річки Зеї. Знаходиться в 7985 км на схід від Москви, на кордоні з КНР, навпаки китайського міста Хейхе. Міста Благовєщенськ і Хейхе розділяє річка Амур, ширина якого в цій місцевості близько 800 метрів. Між містами діє безвізовий режим.

Благовєщенськ забудовувався за типом римського військового табору: широкі, прямі вулиці розташовувалися паралельно і перпендикулярно один одному. Одні брали початок від річки Амур, інші - від річки Зея. Квартали представляли собою правильні прямокутники. Таке планування міста зберігається до цих пір. В даний час місто протягнулося на 8 км вздовж Амура, уздовж Зеї - на 13 км.

У відповідності зі стратегією соціально-економічного розвитку Далекого Сходу і Байкальського регіону на період до 2025 року, затвердженої Урядом РФ, передбачається будівництво автомобільного моста через Амур в районі Благовєщенська. Проект будівництва мосту був вперше запропонований в 1995 році. З різних причин до його реалізації так і не приступали: у 1998 році стався дефолт, в результаті якого не виділялися кошти на розвиток проекту. У 2005 році проект не отримав схвалення з боку міністра економічного розвитку і торгівлі. Крім того, жителями міста висловлювалися побоювання щодо «загрози захоплення російської землі Китаєм».

У дореволюційний час чисельність населення Благовєщенська зростала швидкими темпами: в 1868 проживало 3500 осіб, в 1878 - 5000, в 1888 - 20 000, у 1898 - 40 000, у 1905 - понад 50 000, у 1913 - близько 80 000.

Корінне населення Благовєщенська складається, звичайно ж, не тільки з нащадків козаків і солдатів, які оселилися тут у середині 19 століття. Селянське переселення на Амур почалося в 1859 році, їхали, в основному, з Україною.

У 1900 році, на початку російсько-китайської війни, виявилася недостатність населення для оборони міста і області на випадок військових дій. І тому відразу після війни в 1901 році Іваном Дурново (головою Комітету міністрів) з дозволу імператора Миколи ІІ було прийнято рішення про переселення в Амурську область безземельних селян з України та Росії - з Чернігівської, Полтавської, Харківської, Київської, Курської, Тульської губерній, а також Віленської областей (Литва) і губерній Царства Польського. Держава надавала істотну допомогу переселенцям у вигляді шляхових позичок і при придбанні господарством.

Значна частка населення Благовєщенська складається з нащадків селянських переселенців.

Благовєщенськ має багате історичне і культурне надбання.

Тріумфальна арка в місті

У місті є театр драми, який у 2009 році відкрив свій 126 сезон, ляльковий театр, два парки, п'ять кінотеатрів, суспільно-культурний центр. У місті створено чотири зони відпочинку обладнаних фонтанами.

Тут знаходяться найстаріші на Далекому Сході:

єпархіальне жіноче училище (нині діє як педагогічний коледж № 1), відкрите в 1901 році за Указом Святійшого Урядового Синоду;

друкарня № 1, що діє з 1862 року (вона спочатку була з двома шрифтами: російською та маньчжурський - для видання газети «Друг маньчжура»);

перша міська громадська бібліотека створена в 1859 році;

річкове училище діє з 1899 року;

Олексіївська жіноча гімназія (нині СПОШ № 4), що працює з 1912 року.

Амурський обласний краєзнавчий музей імені Г. С. Новикова-Даурського - найстаріший на Далекому Сході - в 2011 році відзначить своє 110-річчя. Заснований 16 серпня 1891 Благовіщенській Міський Думою. Серед представлених у музеї експонатів є і унікальні: костюми і атрибути даурского і евенкійського шаманів, Усть-Нюкжінскій метеорит (знайдений на початку 20 ст. В Тиндінський районі), кістки викопних тварин.

На території міста знаходиться понад 80 пам'яток архітектури та монументального мистецтва. Збереглися в місті та зразки оригінальної дерев'яної забудови 19 століття.

Тепловий і почасти електричною енергією місто забезпечує Благовіщенська ТЕЦ. У зв'язку з розвитком промисловості міста та будівництвом нових мікрорайонів прийнято рішення про будівництво другої черги станції.

У Благовєщенську діє шестизначна телефонна нумерація, код міста - 4162. Основний оператор фіксованого зв'язку і інтернет-провайдер - ВАТ «Дальсвязь». Стільниковий зв'язок забезпечують три загальноросійських GSM-оператора МТС, «Білайн» і «Мегафон». Крім того, в Благовєщенську доступна GSM-і CDMA-зв'язок китайських операторів China Mobile і China Unicom, а також у стільникових операторів «Мегафон» і «Білайн» з'явилася можливість доступу до мереж 3G. До 2005 року в Благовєщенську працювали два оператори, які надавали послуги пейджингового зв'язку.

Середньорічна температура - +1,2 ° C

Середньорічна вологість повітря - 67%.

Середньорічна швидкість вітру - 2,2 м / c.

Найбільша повінь у Благовєщенську відбулося в 1958 році. Рівень води досяг дев'ятиметрової позначки, вода прорвала греблі і потрапила в місто.

У серпні 1984 року Благовєщенськ пережив ще одне серйозне повінь. Рівень води в Амурі перевищив вісім з половиною метрів. Затопленими виявилися будинки, розташовані уздовж набережної річки.

Причиною цих повеней були проливні дощі і високий паводок у верхів'ях Амура і Зеї.

В даний час серйозні повені Благовєщенську не загрожують. Небезпека їх виникнення знизилася після будівництва Зейской ГЕС. Тепер у самі дощові роки рівень Амура і Зеі в районі Благовєщенська не досягає рівня 8-ми метрів.

3.2 Система органів місцевого самоврядування муніципального освіти місто Благовєщенськ

Статут муніципального освіти міста Благовєщенська є складовою частиною правової основи місцевого самоврядування в Російській Федерації, розроблений відповідно до Конституції Російської Федерації, Федеральним законом "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації", Статутом (основним Законом) Амурської області, іншими федеральними законами і законами Амурської області і визначає:

- Найменування муніципального освіти, її територіальний устрій та офіційні символи;

- Питання місцевого значення, що знаходяться у веденні муніципального освіти міста Благовєщенська;

- Форми, порядок і гарантії безпосереднього здійснення населенням, що проживає на території муніципального освіти міста Благовєщенська, місцевого самоврядування та участі населення у здійсненні місцевого самоврядування;

- Структуру, найменування, порядок формування, повноваження органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування, термін повноважень представницького органу муніципального утворення, депутатів, виборного посадової особи місцевого самоврядування, а також підстави і порядок припинення їх повноважень;

- Види, порядок прийняття (видання), офіційного опублікування (оприлюднення) та набуття чинності муніципальних правових актів;

- Порядок внесення змін і доповнень до цього Статуту;

- Правове регулювання муніципальної служби;

- Економічну основу місцевого самоврядування, порядок формування, затвердження і виконання міського бюджету, а також порядок контролю за його виконанням відповідно до Бюджетного кодексу Російської Федерації;

- Види відповідальності органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування, підстави настання цієї відповідальності і порядок вирішення відповідних питань.

Структуру органів місцевого самоврядування муніципального освіти міста Благовєщенська складають:

- Представницького органу муніципального утворення - Благовіщенська міська Дума;

- Голова муніципального освіти - мер міста Благовєщенська;

- Місцева адміністрація (виконавчо-розпорядчий орган муніципального освіти) - адміністрація міста Благовєщенська;

- Контрольний орган муніципального освіти - контрольно-рахункова палата міста Благовещенська;

Органи місцевого самоврядування мають власні повноваження щодо вирішення питань місцевого значення.

Зміна структури органів місцевого самоврядування міського округу здійснюється не інакше як шляхом внесення змін до цього Статуту. Рішення міської Думи про зміну структури органів місцевого

самоврядування вступає в силу не раніше ніж після закінчення терміну повноважень міської Думи, яка прийняла зазначене рішення. Фінансування витрат на утримання органів місцевого самоврядування муніципального освіти міста Благовєщенська здійснюється виключно за рахунок власних доходів міського бюджету.

Міська Дума наділена повноваженнями від імені всього населення міської округу приймати рішення з питань місцевого значення.

Міська Дума має права юридичної особи у відповідності з федеральним законом, який регулює загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації. Міська Дума складається з 30 депутатів, які обираються за двухмандатним округах, і очолюється головою міської Думи. Міська Дума приступає до виконання своїх повноважень після обрання не менше двох третин депутатів від встановленої Статутом чисельності депутатів міської Думи. Термін повноважень міської Думи 5 років. День закінчення терміну, на який обиралася міська Дума, визначається у відповідності з федеральним законом. Повноваження міської Думи припиняються з моменту початку роботи (відкриття першого засідання) міської Думи нового скликання. Міська Дума з питань, віднесених до її компетенції федеральними законами, законами Амурської області, Статутом, приймає рішення, що встановлюють правила, обов'язкові для виконання на всій території муніципального освіти міста Благовєщенська.

Повноваження міської Думи можуть бути припинені достроково:

1) у разі розпуску в порядку, визначеному законом;

2) у разі прийняття міською Думою рішення про саморозпуск;

3) у разі вступу в силу рішення Амурського обласного суду про неправомочність даного складу депутатів міської Думи, в тому числі у зв'язку зі складанням депутатами міської Думи своїх повноважень;

4) у разі перетворення муніципального освіти.

Дострокове припинення повноважень міської Думи тягне дострокове припинення повноважень депутатів міської Думи. З ініціативою про саморозпуск міської Думи може вийти група депутатів міської Думи чисельністю не менше однієї третини від встановленої чисельності депутатів. Рішення про саморозпуск приймається міською Думою двома третинами голосів від встановленої чисельності депутатів міської Думи.

У виключній компетенції міської Думи знаходяться:

1) прийняття Статуту муніципального освіти міста Благовещенська і внесення до нього змін і доповнень;

2) затвердження міського бюджету та звіту про його виконання;

3) встановлення, зміна та скасування місцевих податків і зборів відповідно до законодавства Російської Федерації про податки і збори;

4) прийняття планів і програм розвитку міського округу, затвердження звітів про їх виконання;

5) визначення порядку управління та розпорядження майном, що перебуває в муніципальній власності;

6) визначення порядку прийняття рішень про створення, реорганізації та ліквідації муніципальних підприємств і установ, а також про встановлення тарифів на послуги муніципальних підприємств та установ;

7) визначення порядку участі муніципального освіти в організаціях міжмуніципальної співпраці;

8) визначення порядку матеріально-технічного та організаційного забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування;

9) контроль за виконанням органами місцевого самоврядування та посадовими особами місцевого самоврядування повноважень щодо вирішення питань місцевого значення.

2. Крім повноважень, що знаходяться у виключній компетенції міської Думи, в компетенції міської Думи знаходяться:

1) встановлення порядку розгляду проекту міського бюджету, затвердження міського бюджету, внесення до нього змін і доповнень, здійснення контролю за виконанням міського бюджету, надання щомісячної інформації, щоквартальних, піврічного та річного звітів, затвердження річного звіту про виконання міського бюджету;

2) визначення порядку направлення до міського бюджету доходів від використання муніципальної власності, місцевих податків і зборів, інших доходів міського бюджету;

3) затвердження за поданням мера міста Благовєщенська структури адміністрації міста Благовещенська і положень про органи адміністрації міста Благовєщенська, які наділяються правами юридичної особи;

4) визначення кількості помічників (радників) мера міста Благовєщенська, що працюють на постійній основі;

5) звернення до посадових осіб місцевого самоврядування, посадових осіб адміністрації міста Благовєщенська, керівникам муніципальних унітарних підприємств і муніципальних установ про надання відомостей та інформації з питань місцевого значення;

6) затвердження класифікації муніципальних посад муніципальної служби муніципального освіти міста Благовєщенська;

7) формування контрольного органу муніципального утворення міста Благовєщенська, затвердження положення про нього;

8) формування виборчої комісії муніципального освіти міста Благовєщенська;

9) визначення відповідно до законодавства Російської Федерації порядку управління та розпорядження земельними ділянками, що перебувають у муніципальній власності, порядку здійснення муніципального земельного контролю;

10) затвердження генерального плану міського округу та внесених до нього змін і доповнень, правил землекористування та забудови території міського округу й внесених до нього змін і доповнень, місцевих нормативів містобудівного проектування міського округу;

11) внесення до Амурський обласна Рада народних депутатів законопроектів у порядку законодавчої ініціативи, а також пропозицій з розробки законопроектів;

12) прийняття рішення про порядок справляння разових добровільних зборів з громадян, що проживають на території міського округу;

13) затвердження схеми виборчих округів на території міського округу;

14) визначення порядку здійснення муніципальних запозичень;

15) прийняття рішення про найменування, перейменування вулиць, площ та інших складових частин території міського округу;

16) визначення розмірів і умов оплати праці муніципальних службовців, виборних посадових осіб місцевого самоврядування, депутатів, які здійснюють свої повноваження на постійній основі, та інших посадових осіб місцевого самоврядування, а також розміри компенсації за час здійснення депутатської діяльності депутатами, які здійснюють свої повноваження без відриву від здійснення основної виробничої або службової діяльності;

17) встановлення муніципальних мінімальних соціальних стандартів та інших нормативів витрат міського бюджету на вирішення питань місцевого значення;

18) затвердження відповідно до документів територіального планування міського округу програми комплексного розвитку систем комунальної інфраструктури;

19) затвердження інвестиційних програм організацій комунального комплексу з розвитку систем комунальної інфраструктури;

20) встановлення надбавок до цін (тарифів) для споживачів на товари та послуги організацій комунального комплексу, що реалізують інвестиційні програми з розвитку систем комунальної інфраструктури;

21) встановлення системи оплати праці працівників муніципальних установ та порядку її застосування;

22) прийняття нормативних правових актів, що регулюють порядок безпосереднього здійснення населенням місцевого самоврядування та участі населення у здійсненні місцевого самоврядування на території муніципального освіти міста Благовєщенська, у випадках, встановлених Статутом;

Міська Дума здійснює інші повноваження, передбачені Статутом, і віднесені федеральними законами та прийнятими відповідно до них законами Амурської області до компетенції представницьких органів місцевого самоврядування.

Мер міста Благовєщенська - голова муніципального освіти міста Благовєщенська - є вищою посадовою особою муніципального освіти, наділяється Статутом власними повноваженнями у вирішенні питань місцевого значення та очолює адміністрацію міста Благовєщенська.

Мер міста обирається на муніципальних виборах строком на 4 роки.

Повноваження мера міста починаються з дня його вступу на посаду та припиняються в день вступу на посаду новообраного мера міста. Днем вступу мера міста на посаду вважається день прийняття ним присяги.

Мер міста має посвідчення, яке підтверджує його особистість і повноваження. Посвідчення видається вступив на посаду мера міста головою виборчої комісії, яка проводила вибори мера міста. Мер міста має право мати помічників (радників), що працюють як на постійній основі, так і на громадських засадах. Права, обов'язки і термін повноважень помічника (радника) мера міста визначаються мером міста самостійно. Мер міста у своїй діяльності підконтрольний і підзвітний населенню міського округу й міській Думі.

Мер міста як голова муніципального освіти має такі повноваження:

1) представляє міський округ у відносинах з органами місцевого самоврядування інших муніципальних утворень, органами державної влади, громадянами та організаціями, без довіреності діє від імені міського округу;

2) підписує і оприлюднює в порядку, встановленому Статутом, нормативні правові акти, прийняті міською Думою;

3) видає в межах своїх повноважень правові акти;

4) має право вимагати скликання позачергового засідання міської Думи;

5) інші, передбачені для голів муніципальних утворень федеральним законодавством.

Мер міста як голова адміністрації міста Благовєщенська:

1) представляє адміністрацію міста Благовєщенська у відносинах з органами місцевого самоврядування інших муніципальних утворень, органами державної влади, громадянами та організаціями;

2) видає постанови з питань місцевого значення, віднесених до повноважень адміністрації міста Благовєщенська;

3) видає розпорядження з питань організації діяльності адміністрації міста Благовєщенська;

4) організує і забезпечує виконання повноважень адміністрації міста Благовєщенська з вирішення питань місцевого значення;

5) має право внесення до міської Думи проектів рішень міської Думи;

6) організує виконання нормативних правових актів міської Думи в межах своїх повноважень;

7) подає на розгляд і затвердження міської Думою проект міського бюджету та звіт про його виконання;

8) розпоряджається коштами міського бюджету;

9) розробляє та вносить до міської Думи на затвердження міською Думою структуру адміністрації міста Благовєщенська, визначає штат адміністрації міста і керує її діяльністю відповідно до Статуту, формує дорадчі органи;

10) призначає та звільняє з посади заступників мера міста Благовєщенська, керівників органів адміністрації міста Благовєщенська, а також керівників муніципальних підприємств та установ;

11) здійснює особистий прийом громадян не рідше одного разу на місяць, розглядає пропозиції, заяви і скарги громадян;

12) має інші повноваження відповідно до федеральним законодавством, законодавством Амурської області, Статутом, рішеннями міської Думи.

Адміністрація міста Благовєщенська є виконавчо-розпорядчим органом муніципального освіти, наділеним Статутом повноваженнями у вирішенні питань місцевого значення. Адміністрацією міста Благовєщенська керує мер міста на засадах єдиноначальності. Адміністрація міста Благовєщенська володіє правами юридичної особи у відповідності з федеральним законом, юридичної особи у відповідності з федеральним законом, який регулює загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації. Адміністрація міста Благовєщенська здійснює свою діяльність відповідно до законодавчими та іншими нормативними актами Російської Федерації і Амурської області, рішеннями міської Думи, постановами мера міста, Статутом та регламентом адміністрації міста Благовєщенська, затверджується мером міста.

Структура адміністрації міста Благовєщенська затверджується міською Думою за поданням мера міста. Новообраний мер міста становить структуру адміністрації міста на затвердження міською Думою в двомісячний термін після вступу в повноваження мера.

У структуру адміністрації міста Благовєщенська входять мер міста, заступники мера міста, галузеві (функціональні) і територіальні органи адміністрації. Галузеві (функціональні) і територіальні органи адміністрації міста Благовєщенська можуть наділятися правами юридичної особи. Підставами для державної реєстрації органів адміністрації міста, що створюються в якості юридичних осіб, є рішення міської Думи про заснування відповідного органу і затверджене міською Думою положення про нього. Органи адміністрації міста Благовєщенська, що не володіють правами юридичної особи, здійснюють свою діяльність на підставі положень, що затверджуються мером міста. В якості дорадчих органів при адміністрації міста Благовєщенська можуть створюватися комісії, колегії та консультативні громадські ради. Посадовими особами адміністрації міста Благовєщенська є заступники мера міста і керівники галузевих (функціональних) і територіальних органів адміністрації міста Благовєщенська.

До повноважень адміністрації міста Благовєщенська відносяться:

1) розробка та організація реалізації планів і програм розвитку міського округу, що затверджуються міською Думою;

2) розробка проекту міського бюджету;

3) виконання міського бюджету;

4) володіння, користування, розпорядження муніципальним майном відповідно до чинного законодавства і рішеннями міської Думи;

5) розробка щорічних прогнозних планів (програм) приватизації об'єктів муніципальної власності;

6) ведення реєстру муніципального майна;

7) управління земельними ділянками на території міського округу, які перебувають у державній власності (до розмежування державної власності на землю), а також управління та розпорядження земельними ділянками, що перебувають у муніципальній власності відповідно до порядку, затвердженого рішенням міської Думи;

8) організаційне та матеріально-технічне забезпечення підготовки та проведення муніципальних виборів, місцевого референдуму; голосування з відкликання депутата міської Думи (мера міста); голосування з питань зміни кордонів, перетворення муніципального освіти;

9) організація збору статистичних показників, що характеризують стан економіки і соціальної сфери міського округу та надання зазначених даних органам державної влади в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України;

10) здійснення міжнародних та зовнішньоекономічних зв'язків відповідно до федеральних законів;

Контрольно-рахункова палата утворюється з метою контролю за виконанням міського бюджету, дотриманням встановленого порядку підготовки та розгляду проекту міського бюджету, звіту про його виконання, а також з метою контролю за дотриманням встановленого порядку управління та розпорядження майном, що перебуває в муніципальній власності.

Контрольно-рахункова палата формується міською Думою в порядку, встановленому положенням про контрольно-рахунковій палаті, та складається з голови контрольно-рахункової палати, заступника голови контрольно-рахункової палати, аудиторів контрольно-рахункової палати. Термін, на який призначаються голова контрольно-рахункової палати, заступник голови контрольно-рахункової палати, аудитори контрольно-рахункової палати, становить 4 роки з дня набрання чинності рішенням міської Думи про призначення на посаду.

Контрольно-рахункова палата має організаційної та функціональної незалежністю.

Контрольно-рахункова палата має права юридичної особи.

Для забезпечення діяльності контрольно-рахункової палати створюється апарат, співробітники якого заміщають муніципальні посади муніципальної служби.

Голова контрольно-рахункової палати призначається на посаду рішенням міської Думи за поданням голови міської Думи відповідно до цього Статуту. Заступник голови і аудитори контрольно-рахункової палати призначаються на посаду рішенням міської Думи за поданням голови контрольно-рахункової палати. Рішення про призначення голови, заступника голови та аудиторів контрольно-рахункової палати приймається більшістю голосів від встановленої чисельності депутатів міської Думи.

7. Голова контрольно-рахункової палати:

1) організовує роботу контрольно-рахункової палати відповідно до цього Статуту, положенням про контрольно-рахунковій палаті, рішеннями міської Думи;

2) розробляє і затверджує посадові інструкції для працівників контрольно-рахункової палати;

3) розподіляє обов'язки між працівниками контрольно-рахункової палати за напрямками діяльності контрольно-рахункової палати;

4) розробляє методичні рекомендації з проведення контрольних заходів та перевірок, здійснюваних контрольно-рахунковою палатою;

5) розробляє і направляє до міської Думи на затвердження міською Думою проекти щоквартальних та річних планів контрольних заходів та перевірок, здійснюваних контрольно-рахунковою палатою, і забезпечує їх виконання;

6) представляє квартальні, піврічний та річний звіти про роботу контрольно-рахункової палати на розгляд до міської Думи;

7) представляє контрольно-рахункову палату у взаємовідносинах з органами державної влади, органами місцевого самоврядування, установами, підприємствами і організаціями, а також населенням міського округу;

8) бере участь у проведенні перевірок, проведених контрольно-рахунковою палатою в межах її повноважень;

9) присутній на засіданнях міської Думи; має право бути присутнім на засіданнях постійних і тимчасових депутатських комісій та робочих груп; брати участь у нарадах, що проводяться мером міста Благовєщенська, заступниками мера міста Благовєщенська, керівниками органів адміністрації міста Благовєщенська при розгляді питань, що входять до компетенції контрольно-лічильної палати;

10) приймає рішення про заохочення працівників контрольно-рахункової палати та застосування до них заходів дисциплінарного впливу;

11) затверджує кошторис витрат контрольно-рахункової палати і штатний розклад;

У період тимчасової відсутності голови контрольно-рахункової палати його обов'язки виконує заступник голови контрольно-рахункової палати.

Голова, заступник голови та аудитори контрольно-рахункової палати продовжують отримувати призначене їм грошову винагороду з урахуванням додаткових виплат (за винятком надбавки за роботу з відомостями, що становлять державну таємницю, одноразової виплати при наданні щорічної оплачуваної відпустки), районного коефіцієнта і процентної надбавки до заробітної плати за роботу в південних районах Далекого Сходу, а також з урахуванням індексації з коштів міського бюджету до влаштування на нове місце роботи протягом календарного року з дня звільнення з посади у наступних випадках:

після закінчення терміну повноважень при непризначення на посаду на новий термін повноважень;

при скасуванні посади;

після задоволення заяви про добровільну відставку, якщо вони пропрацювали на цій посаді не менше року.

У разі якщо на новому місці роботи заробітна плата осіб, що раніше займали посади голови, заступника голови та аудитора контрольно-рахункової палати, нижче колишньої, за рахунок коштів міського бюджету проводиться доплата до рівня колишньої заробітної плати (з урахуванням індексації), але не більше одного календарного року з дня звільнення з посади.

Виборча комісія муніципального освіти міста Благовєщенська формується міською Думою. Термін повноважень муніципальної виборчої комісії становить 4 роки і обчислюється з дня її першого засідання. Виборча комісія муніципального освіти міста Благовєщенська є муніципальним органом, який не входить до структури органів місцевого самоврядування.

У відповідності з федеральним законом, що встановлює основні гарантії виборчих прав громадян Російської Федерації, Виборчим кодексом Амурської області формування виборчої комісії муніципального освіти здійснюється на основі пропозицій виборчих об'єднань, які висунули списки кандидатів, допущені до розподілу депутатських мандатів у міській Думі, а також пропозицій зборів виборців за місцем проживання, роботи, служби, навчання, пропозицій виборчої комісії муніципального освіти попереднього складу, виборчої комісії області.

Виборча комісія муніципального освіти при підготовці і проведенні муніципальних виборів:

1) здійснює на території муніципального освіти контроль за дотриманням виборчих прав громадян Російської Федерації;

2) забезпечує на території муніципального освіти реалізацію заходів, пов'язаних з підготовкою і проведенням виборів до органів місцевого самоврядування, виданням необхідної друкованої продукції;

3) здійснює на території муніципального освіти заходи щодо забезпечення при проведенні виборів до органів місцевого самоврядування дотримання єдиного порядку розподілу ефірного часу та друкованої площі між зареєстрованими кандидатами, виборчими об'єднаннями для проведення передвиборної агітації;

4) здійснює на території муніципального освіти заходи щодо забезпечення при проведенні виборів до органів місцевого самоврядування дотримання єдиного порядку встановлення підсумків голосування, визначення результатів виборів;

5) здійснює на території муніципального освіти заходи щодо забезпечення при проведенні виборів до органів місцевого самоврядування дотримання єдиного порядку оприлюднення підсумків голосування і результатів виборів;

6) здійснює на території муніципального освіти заходів з організації фінансування підготовки і проведення виборів до органів місцевого самоврядування, розподіляє виділені з місцевого бюджету кошти на фінансове забезпечення підготовки і проведення виборів до органів місцевого самоврядування, контролює цільове використання зазначених коштів;

7) надає правову, методичну та організаційно-технічну допомогу нижчестоящим виборчим комісіям;

8) заслуховує повідомлення органів місцевого самоврядування з питань, пов'язаних з підготовкою і проведенням виборів до органів місцевого самоврядування;

9) розглядає скарги (заяви) на рішення і дії (бездіяльність) нижчестоящих комісій і приймає по зазначених скарг (заяв) вмотивовані рішення;

10) реєструє кандидатів на посаду мера міста, депутатів міської Думи, їх довірених осіб, видає їм посвідчення встановленого зразка;

11) затверджує форму і текст виборчого бюлетеня з виборів мера міста, депутатів міської Думи, передає виборчі бюлетені нижчестоящим виборчим комісіям;

12) визначає результати виборів до органів місцевого самоврядування та публікує (оприлюднює) їх у засобах масової інформації;

13) у випадках, встановлених федеральним законом, Виборчим кодексом Амурської області, призначає повторні, додаткові та дострокові вибори депутатів міської Думи, мера міста Благовєщенська;

14) забезпечує передачу виборчої документації в архів;

15) здійснює інші повноваження відповідно до федерального закону, що встановлює основні гарантії виборчих прав громадян Російської Федерації, законами Амурської області, цим Статутом.

У випадку, передбаченому частиною 3 цієї статті, повноваження виборчої комісії муніципального освіти виконує територіальна виборча комісія.

Місією роботи органів місцевого самоврядування міста Благовєщенська є:

Забезпечення життєдіяльності муніципального освіти міське, що полягає в максимальному та ефективному виконанні різноманітних господарських та соціально-політичних функцій, спрямованих на задоволення потреб населення та організацій, що діють на території поселення. Робота визначається постановами, розпорядженнями органів влади, запитами та скаргами населення, необхідністю забезпечення успішної роботи в районі муніципальних служб.

Аналіз діяльності органів місцевого самоврядування міста Благовєщенськ

Згідно з Федеральним законом від 06.10.2003 № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації», в жовтні 2005 року були вперше обрані представницькі органи місцевого самоврядування у новоутворених поселеннях, голови муніципальних утворень, у тому числі і в місті Благовєщенську . У встановлені терміни прийнятий і зареєстрований статут муніципального освіти, створені виконавчо-розпорядчі органи - адміністрація поселення.

Починаючи з обрання і по теперішній час, органами місцевого самоврядування проводиться робота щодо створення нормативної правової бази муніципального освіти, розробляються нормативні правові акти, прийняття яких необхідно у відповідності зі 131-м Федеральним законом, окружними законами і статутом муніципального освіти міста Благовєщенська.

Перш за все, органами місцевого самоврядування поселення були прийняті необхідні нормативні правові акти з питань, що стосуються його організаційної діяльності, а також з питань забезпечення прав громадян у здійсненні місцевого самоврядування, такі як:

«Про порядок організації і проведення публічних слухань»;
«Про порядок та терміни розгляду звернень громадян в органах місцевого самоврядування»;
«Про порядок призначення і проведення зборів громадян»;
«Про порядок призначення і проведення конференції громадян (зібрання делегатів)»;
«Про порядок реалізації правотворчої ініціативи громадян»;
«Про порядок призначення і проведення опитування громадян»
та інші.

У середньому, органами місцевого самоврядування міста Благовєщенська за період з жовтня 2005 року по червень 2009 року прийнято близько 97% від необхідних нормативних правових актів, розробка яких передбачена законодавством.

У період з травня 2007 року по червень 2009 проведена робота з приведення статуту муніципального освіти міста Благовєщенська у відповідність з федеральним і окружним законодавством.

У місті Благовєщенську діють такі форми безпосереднього здійснення населенням місцевого самоврядування та участі населення у здійсненні місцевого самоврядування:

муніципальні вибори;
збори громадян;
публічні слухання;
звернення громадян до органів місцевого самоврядування.

З метою більш оперативного та якісного вирішення завдань в галузі обслуговування населення та виключення виникнення випадків соціальної напруженості, пільгової категорії на 2008 і 2009 роки були укладені угоди про взаємодію між органами місцевого самоврядування та територіальними підрозділами федеральних і окружних структур.

Найбільш складні проблеми, що вимагають прийняття невідкладних рішень, виникають в ході територіальної реформи місцевого самоврядування, зокрема ця проблема і поширюється на систему місцевого управління в місті Благовєщенську.

На хід реформи накладається тенденція здійснити її з мінімальним зміною кордонів, що склалися адміністративних і господарських зв'язків. Однак це палиця про два кінці. З одного боку, всякий перехід населеного пункту з однієї муніципальної території в іншу викликає масу життєвих проблем: зміна адреси, переоформлення прав власності на нерухомість, прикріплення до територіального органу пенсійного фонду і т.д. і неминуче тягне за собою неприйняття частини населення. З іншого боку, що склалося в радянський період адміністративно-територіальний устрій суб'єктів РФ в багатьох випадках є економічно недоцільним, незручним для населення і перешкоджають здійсненню його права на місцеве самоврядування, а труднощі переходу є все ж таки суто тимчасовими і минущими.

У ході територіальної реформи місцевого самоврядування виникли такі проблеми

1) Вибір альтернативи для міста Благовєщенська, що є на сьогодні муніципальним освітою: міський округ або міське поселення. Положення Федерального закону № 131-ФЗ, пов'язані з порядком наділення міського поселення статусом міського округу або позбавлення такого статусу, містять у собі протиріччя. З одного боку, в ч.3 ст. 84 сказано, що міські поселення, які є на день набрання законом чинності муніципальними утвореннями, є міськими округами (за замовчуванням). У ч.7 ст. 13 сказано, що позбавлення міського поселення, що є на сьогодні муніципальним утворенням, статусу міського округу можливо тільки за згодою населення, виявленого шляхом голосування, і не дозволяється при відсутності згоди на таку зміну. Тобто начебто б введені механізми захисту міст від позбавлення їх статусу міського округу та переведення у розряд поселень. Однак з іншого боку, в ч.2 ст. 11 зазначено, що наділення міського поселення статусом міського округу здійснюється законом суб'єкта РФ при наявності в якості одного з умов «сформованої соціальної, транспортної та іншої інфраструктури, необхідної для самостійного вирішення органами місцевого самоврядування прилеглого (прилеглих) муніципального району (муніципальних районів) закріплених за ними питань місцевого значення та окремих державних повноважень ». Закон нічого не говорить про те, як діяти у разі, якщо такі умови відсутні. Між тим, прилеглі до міста сільські території, як правило, не мають своєї розвиненої інфраструктури і спираються на інфраструктуру міста. І це може бути приводом для ініціювання суб'єктами РФ процесу масового переведення міст в статус поселень. Крайню позицію в даному питанні зайняло керівництво Амурської області, яке намірився перевести в статус міських поселень всі міста краю, включаючи навіть його столицю - м. Благовєщенськ. Звичайно, допустити цього не можна, хоча формальна зачіпка за ч.2 ст. 11 Федерального закону № 131-ФЗ у крайової влади начебто є. У той же час, малому та середньому місту, що є адміністративним центром району, у багатьох випадках більш доцільно мати статус міського поселення, ніж міського округу. Це створює можливості об'єднання в рамках муніципального району надання послуг мешканцям та міста та навколишньої території в таких життєво важливих сферах, як освіта, охорона здоров'я, охорона громадського порядку, мати в цих сферах єдині органи муніципального управління. А чисто міські проблеми залишаються за міською владою. Проте відповідне рішення має бути рішенням самих мешканців, як це і передбачає закон.

2) Закон виключає можливість існування муніципальних утворень типу «велике місто - район». Таких муніципальних утворень сьогодні чимало: Ангара і однойменний район в Іркутській області, Междурєченськ і район в Кемеровській області, Уссурійськ і район в Приморському краї, Мирний і район в Республіці Саха (Якутія) та ін У всіх цих випадках відповідні міста не є на сьогодні окремими муніципальними утвореннями і у суб'єктів РФ є всі формальні правові підстави проголосити їх міськими поселеннями без всяких голосувань населення. А якщо надати цим містам статус міських округів, то на навколишньої території треба створювати муніципальні райони, адміністративними центрами яких будуть ті ж міста. Для чого дробити інфраструктуру та створювати в місті подвійні органи місцевого самоврядування?

Історично місією міста Благовєщенська залишається інфраструктурне забезпечення, освоєння і розвиток навколишнього його території. Не заперечуючи ролі міст як точок економічного зростання регіону в цілому, слід визнати, що майже кожне місто є одночасно економічним, культурним і іншим центром прилеглої до нього території, причому чим більше місто - тим більше його ареал. Наділення міста, що є центром навколишньої території, статусом міського округу створює ефект «бублика», коли навколишня територія залишається без малої столиці, а економічні та інші зв'язки міста і приміської зони істотно ускладнюються. Звичайно, ці питання можуть бути вирішені за допомогою міжмуніципальний кооперації, створення міжмуніципальний господарських товариств і некомерційних організацій, проте економічні механізми такої кооперації поки не відпрацьовані і реальний досвід відсутній. Тому варто було б дозволити (хоча б в порядку експерименту) збереження в деяких випадках об'єднаного муніципального утворення «місто-район», органи місцевого самоврядування якого будуть наділені компетенцією міського округу для власне міської території і компетенцією муніципального району для інших міських і сільських поселень району.

Характерна колізія виникла в муніципальній освіті Благовєщенськ та Благовіщенський район Амурської області. Район займає величезну територію площею. На цій території розташовані місто Благовєщенськ - великий центр з населенням понад 200 тис. чол. і кілька дрібних населених пунктів. З точки зору букви закону треба проголосити місто Благовєщенськ міським округом, а навколишню територію - муніципальним районом. Але що це буде за муніципальний район, усе населення якого складає близько 2 тис. чоловік, а вся інфраструктура знаходиться в місті. Керівництво міста і області розумно пропонує вважати всю територію Благовіщенського району єдиним міським округом, однак відповідно до роз'яснення Комітету Державної Думи з питань місцевого самоврядування від 06.07.2004 № 3.20-29/109 (газета «Місцеве самоврядування» № 14, 2004) включення територій районів у склад міських поселень (включаючи міські округи) суперечить положенням Закону. Слід визнати, що реальне життя далеко не завжди вписується в стандартні рамки законодавчих норм, і погодитися в даному конкретному випадку з пропозиціями міста та області.

3) Серйозною проблемою при встановленні меж міських округів є приміські території, на яких розташовані дачні ділянки і зони відпочинку городян. За логікою речей, вони повинні бути віднесені до рекреаційних територій та територій традиційного природокористування жителів міських округів і включатися до їх складу. Дійсно, їли там перебуває не сільське, а міське населення, то місто і має дбати про охорону правопорядку на цих територіях, наданні швидкої медичної допомоги, вивезення побутових відходів і т.д. У муніципального району такого інтересу немає. З даного питання необхідно відповідне тлумачення норм п.3 ч.1 ст.11.

Якнайшвидше рішення перерахованих проблем територіальної організації місцевого самоврядування є невідкладним завданням. Гасло має бути такий: менше заборон і обмежень, більше свободи у виборі найбільш ефективних і прийнятних для населення рішень.

Перспектива подальшого розвитку місцевого самоврядування в місті Благовєщенську багато в чому залежить не тільки від діяльності органів місцевого самоврядування, а й політичної грамотності та ініціативності громадян, підставою для цього служить стаття 130 Конституції РФ, яка визначає місцеве самоврядування як самостійне вирішення населенням питань місцевого значення.

Автором даної роботи було проведено соціологічне дослідження жителів міста Благовєщенська для того, щоб виявити чи знають громадяни про місцеве самоврядування і чи готові вони брати участь у ньому.

Респондентам ставили 2 питання:

1. «Чи знаєте ви про реформу місцевого самоврядування, яке здійснюється з 1 січня 2006 року?»

2. «Чи готові ви особисто брати участь у вирішенні будь-яких суспільних проблем в нашому місті?»

Було опитано 180 осіб з 18 до 77 років. З них знають про реформу 45%, не знають 28%, інші 27% мають туманне уявлення.

Із загальної кількості опитаних 90% висловили готовність брати участь у вирішенні суспільних проблем. З них 20% респондентів здатні проявити ініціативу, 35% вважають за краще, щоб їх попросили про участь і організували, 35% згодні працювати за наявності стимулів (повна або часткова оплата, приз, публічна похвала і т.д.) і лише 10% опитаних категорично відмовилися від участі в місцевому самоврядування.

Ці дані дозволяють зробити наступні висновки:

Населення слабко інформоване про діяльність органів місцевого самоврядування.
Населення готове брати участь в місцевому самоврядування за умови гарної організації з боку органів місцевого самоврядування.

Аналіз місцевої влади міста Благовєщенська дозволяє зробити висновок про те, що найкраще функціонування місцевого самоврядування поселення залежить не тільки від діяльності місцевої влади, правових основ місцевого самоврядування, але і від громадської активності жителів. Правильне усвідомлення особливостей міста Благовєщенська, місцевих органів влади та механізму її взаємодії з громадянами дозволить органам місцевого самоврядування найбільш ефективно здійснювати свою діяльність.

Висновок

На сучасному етапі, в умовах демократизації і реформування суспільного життя, дії нової Конституції в Росії створені реальні можливості для розвитку сучасної моделі організації місцевого самоврядування. Але їх реалізація ускладнюється несприятливою економічною ситуацією, не усталеною системою російського федералізму, ламкою культурних і громадянських традицій, різкої зміни політичної ситуації і як наслідок - відсутністю «відчуття» стабільності безпосереднього учасника формування органів місцевого самоврядування - населення.

Сучасна модель організації місцевого самоврядування, представляється як система зовнішніх взаємин - між органами державної влади та органами місцевого самоврядування і внутрішніх - між представницькими та виконавчими органами місцевого самоврядування.

Модель сучасної організації місцевого самоврядування має такі організаційні форми для її здійснення:

Шляхом референдуму, виборів та ін форм прямого волевиявлення громадян;
Через виборні і ін органи місцевого самоврядування;
Через територіальне громадське самоврядування;
Через створені спілки та асоціації органів місцевого самоврядування та органи територіального громадського самоврядування.

Нова сучасна модель при всьому різноманітті територіальних і організаційних форм здійснення місцевого самоврядування представляє єдину систему місцевого самоврядування і становить одну з основ конституційного ладу Російської Федерації.

Принциповою відмінністю сучасної моделі від є її однорівневий характер: місцеве самоврядування не входить до системи державної влади, і муніципальні утворення не підкоряються один одному. Цей принцип зумовлює відносини між муніципальними органами і органами державної влади, і муніципальних утворень між собою. Органам місцевого самоврядування надається економічна і фінансова самостійність відповідно до предмету ведення цих органів. Статутами муніципальних утворень визначаються найменування місцевих органів, порядок їх формування, компетенція, терміни повноважень.

Сучасна модель організації місцевого самоврядування реалізується за допомогою наступних функцій:

вирішенням питань адміністративно-територіального поділу;
повноважень у галузі економіки та фінансів;
вирішення питань соціального розвитку території;
розвиток культури і мистецтва.

Ефективність та доцільність місцевого самоврядування для населення передбачає необхідність розвитку муніципальної демократії, більш дієвих умов для самостійного вирішення населенням питань місцевого значення, підтримки ініціатив та самодіяльності громадян.

Місцеве самоврядування проявляється в активності населення, усвідомлення нею відповідальності за організацію своєї життєдіяльності. У зв'язку з цим важливе значення має забезпечення справжніх гарантій прав і можливостей громадян на участь у самоврядуванні, вдосконаленні форм і методів організації місцевого самоврядування. Не менш важливою проблемою є подолання апатії і політичної неграмотності громадян.

Реалізація потенціалу місцевого самоврядування містить реальні можливості формування нових відносин між демократичною державою і громадянським суспільством, які характеризуються політичної та соціальної стійкістю.

Сучасна модель організації місцевого самоврядування, на відміну від централізованої системи управління сприяє наближенню влади до народу, створення гнучкого механізму з меншою бюрократією. Вона дозволяє демократизувати апарат управління, вирішувати місцеві питання з найбільшою ефективністю.

У силу сформованого в сучасній Росії типу органів місцевого самоврядування, їх діяльність тісно пов'язана з різними формами прямого волевиявлення громадян. Сучасна модель організації місцевого самоврядування передбачає оптимальне поєднання інститутів прямої і представницької демократії, формальних і неформальних структур, роботи на професійній і громадській основі.

Становлення місцевого самоврядування в сучасній Росії є тривалим і складним процесом, який потребує врахування багатьох соціальних, політичних, економічних умов, ступеня готовності суспільної свідомості, темпів зміни менталітету російських громадян. Цим пояснюється затримка з реалізацією закріплених Конституцією принципів місцевого самоврядування та відповідних конституційних прав громадян.

Недостатньо розробленими в концепції сучасної моделі організації місцевого самоврядування в Росії є визначення сутності природи місцевого самоврядування, як форми влади. З одного боку, це суспільна форма влади, з іншого - її рішення є обов'язковими для всіх структур, розташованих на його території. Сучасне самоврядування, як специфічна форма влади, має змішану суспільно-державну природу.

Потребує вдосконалення система звітності представницьких органів і особливо глави муніципального освіти, обраних голів адміністрацій, їх заміни в разі необхідності, визначення меж самостійності.

Взаємовідносини представницьких і виконавчих органів місцевого самоврядування необхідно будувати на принципах єдності цілей і завдань у забезпеченні життєдіяльності населення муніципального освіти, а не політичної боротьби.

Серйозною опрацювання потребує питання про регламентацію процедур, пов'язаних з використанням інститутів прямої демократії. У муніципальних утвореннях необхідне створення структур, які дозволяють членам суспільства брати участь в управлінні місцевими справами. Такими структурами можуть стати постійні комісії для залучення населення до вирішення цих справ.

Реформування потребує і структура управління містом. З появою нового адміністративно-територіального поділу міст вони повинні стати чіткішими і ефективними, для оперативного вирішення місцевих завдань.

Так само потребує реформування і система взаємовідносин органів державної влади з органами місцевого самоврядування. Найчастіше органи державної влади, особливо суб'єктів федерації, перекладають на органи місцевого самоврядування завдання державного характеру, не підкріплюючи їх відповідними фінансовими засобами.

Проведений аналіз сучасної моделі організації місцевого самоврядування в Росії виявив необхідність більш грунтовного стимулювання цього процесу, оскільки перехід від розробки теорії до практичного функціонування місцевого самоврядування складний і тривалий. Сучасне російське суспільство знаходиться в середині шляху становлення місцевого самоврядування і, отже, дослідження з даної теми необхідно продовжувати.

Бібліографічний список

I. Нормативні правові акти

"Конституція Російської Федерації" (прийнята всенародним голосуванням 12.12.1993) (з урахуванням поправок, внесених Законами РФ про поправки до Конституції РФ від 30.12.2008 N 6-ФКЗ, від 30.12.2008 N 7-ФКЗ)
Федеральний закон від 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. від 27.12.2009) "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" (прийнято ДД ФС РФ 16.09.2003)
Федеральний закон від 25.09.1997 № 126-ФЗ (ред. від 09.07.1999) "Про фінансові основи місцевого самоврядування в Російській Федерації" (прийнято ДД ФС РФ 10.09.1997)
Постанова Уряду Російської Федерації «Про федеральної програмою державної підтримки місцевого самоврядування» / / Сб. Законів Російської Федерації. - 2006. М.С. 213.
Указ Президента РФ "Про реформу місцевого самоврядування в РФ" від 26 жовтня 1993
Указ Президента РФ "Про державні гарантії місцевого самоврядування" від 22 грудня 1993
Указ Президента Російської Федерації «Про основні напрями реформи місцевого самоврядування в Російській Федерації / Відомості Верховної Ради та Уряду Російської Федерації. 2003. № 42. С. 4287.
Указ Президента Російської Федерації «Про затвердження основних положень про вибори до органів місцевого самоврядування» / / Російська газета. 1993.
Статут муніципального освіти міста Благовєщенська (в ред. Рішень Думи міста Благовєщенська від 24.11.2005 N 6 / 64, Благовіщенській міської Думи від 27.04.2006 N 13/48, від 25.01.2007 N 24/03)
Структура адміністрації муніципального освіти місто Благовєщенськ 2009.

II. Монографії, статті, навчальна література

Авак'ян С.А. Місцеве самоврядування в Російській Федерації: концепції та рішення нового закону / / Вісник МГУ. Серія 11. Право. 2008. - № 2.
Андрєєв С.С. Управління та самоврядування: природа співвідношення / / Самоврядування. 2008. № 1.
Анікін Л.С. Місцевого самоврядування і влада в пострадянській Росії. / / Філософія і влади. Саратов. 2007.
Аяцков Д.Ф., Володін В.В., Джашітов А.Е. Місцеве самоврядування в Російській Федерації. Ростов-на-Дону. 2004.
Баглай М.В. Конституційне право РФ. Учеб. для юридичних вузів. - М.: НОРМА-ИНФРА, 2008.
Баранчиков В.А. Муніципальне право: Підручник для вузів. - М.: ЮНІТІДАНА, Закон і право, 2007.
Бюджетна система Росії / під ред. Г.Б. Поляка. - М., 2010
Бондаря Н.С. Муніципальне право Російської Федерації. Підручник. / Под ред. 2-е вид. перераб. і доп. - М.: Юніті; Закон і право. 2009.
Васильєв В.І. "Місцеве самоврядування: закон четвертий" / / "Журнал російського права", № 1, 2009
Гладишев А.Г., Іванов В.М., Мельников С.Б., Патрушев В.І. Основи сучасного муніципального управління. М., 2007
Гельман В.Я. Федеральна політика та місцеве самоврядування / / Влада. - М., 2007. - № 9.
Замотаєва Л.Л. Місцеве самоврядування як елемент державного устрою: основні поняття і терміни / / Державна влада і місцеве самоврядування в Росії. М., 2008.
Зотова З.М. Влада і суспільство: проблеми взаємодії / Під загальною редакцією С.А. Попова. - М., 2008.
Ігнатюк Н.А. та ін Муніципальне право. Підручник. - М.: Юстіцінформ, 2010.
Ковешніков Є.М. Муніципальне право. - М.: НОРМА, 2008.
Ковешніков Є.М., Дубинін А.В. Муніципальне право Росії. Навчальний посібник. - М.: ИНФРА-М, 2008.
Коваленко А. Л. Муніципальне право. Підручник. - М.: "Новий юрист", 2007
Конституційне право. Підручник / За ред. проф. В.В. Лазарєва. - М.: Новий Юрист, 2008.
"Коментар до Конституції Російської Федерації" (за ред. Л. А. Окунькова)-М.: Видавництво БЕК, 2008
Кутафін О.Є., Фадєєв В.І. Муніципальне право Російської Федерації: Підручник. - 3-е изд., Перераб. і доп. - М.: ТК Велбі, Вид-во Проспект, 2007.
Ковешніков Є.М. Держава та місцеве самоврядування в Росії: теоретико-правові основи взаємодії. - М., 2007
Каверзін М.Ю. Держава і місцеве самоврядування: проблеми взаємодії / / Вісник Російського університету дружби народів. - Сер.: Політологія. - 2008. - № 4
Кішченко О.А. Проблеми та перспективи розвитку місцевого самоврядування в Росії / / Проблеми перетворення і регулювання соціально-економічних систем. СПб., 2007.

Комкова Г.Н., Крохіна Ю.А., Новосьолов В.І. Державна влада та місцевого самоврядування в Російській Федерації / під заг. ред. Новосьолова В.І.М. 2004.
Краснов М.А. Введення в муніципальне право. - М., 2007.
Кряжков В.А. Місцеве самоврядування: Правове регулювання та структури / / Держава і право. - М., 2009. - № 1.
Козлов Ю.М. Виконавча влада: Муніципальний рівень / / Вісник МГУ. Сер. 11. Право. - М., 2008. - № 2.
Коментар до Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" / Васильєв В.І., Петрова Г.В., Пешине Н.Л. / Відп. редактор Тихомиров Ю.А. - М.: Інститут законодавства та порівняльного правознавства при Уряді Російської Федерації. - М., 2007.
Лімонов А.М. Місцеве самоврядування в РФ. Навчальний посібник. - М.: ЮІ МВС РФ, 2008.
Муніципальне право Росії: Підручник / Відп. ред. Г.Н. Чеботарьов. - 2-е вид., Перераб. і доп. - М.: МАУП, 2007.
Мільшин Ю.М., Чанов С.Є. Муніципальне право. М. 2008. С. 84.
Муніципальне право. Під ред. д.ю.н., професора Коваленко О.І. М., 2009.
Муніципальне право Російської Федерації / за ред. Ю.А. Дмитрієва. Москва. 2009.
Муніципальне право Російської Федерації / за ред. О.Е. Кутафіна, В.І. Фадєєва. М., 2007.
Рудий І.В. Місцеве самоврядування: Навчальний посібник. Ростов-на-Дону. 2006.
Румянцев О.Г. Основи конституційного ладу: поняття, зміст, відображення в конституції / / Держава і право. - 2008. - № 25.
Тощенко Ж.Т., Цвєткова Г.А. Місцеве самоврядування: проблеми становлення (досвід соціологічного аналізу) / / СОЦИС. - М., 2007. - № 6.
Фадєєв В.І., Кутафін О.Е. Муніципальне право. М., 2009.
Фадєєв В.І. Територіальна організація місцевого самоврядування в Російській Федерації / / Регіональне управління та місцеве самоврядування. М., 2008.
Черкасов А.І. Еволюція взаємовідносин держави і місцевого управління в зарубіжних країнах / / Державна влада і місцеве самоврядування в Росії. М., 2008.
Чеботарьов Г.М. Розвиток конституційних основ місцевого самоврядування в Російській Федерації: Навчальний посібник. Тюмень, 2008.
Чиркин В. Є. Державне та муніципальне управління. - М.: "Юрист", 2008

Додаток

Схема 1

Місцеве самоврядування російської федерації

Таблиця 1

Однорівнева структура влади (державної влади суб'єкта федерації) і однорівневе місцеве самоврядування, що здійснюється в межах районів і міст обласного значення

№	Суб'єкт Російської Федерації	Кількість муніципальних утворень	Кількість муніципальних бюджетів
1	Архангельська обл.	26	26
2	Білгородська обл.	22	22
3	Волгоградська обл.	39	39
4	Вологодська обл.	28	28
5	Єврейська АТ	6	6
6	Іванівська обл.	27	27
7	Іркутська обл.	37	37
8	Калінінградська обл.	22	22
9	Калузька обл.	45	45
10	Камчатська обл.	10	7
11	Кемеровська обл.	35	35
12	Кіровська обл.	45