Основні принципи організації та діяльності державного апарату.
Поняття державного апарату. Держава реально діє, проявляє себе як система, сукупність спеціальних органів, колективів людей, які здійснюють управління справами суспільства від його імені і в межах наданих повноважень. Такі колективи діють постійно і, як правило, на професійній основі, що виділяє їх із суспільства і ставить над суспільством. Громадяни можуть приймати те чи інше участь у справах держави, але в кінцевому підсумку воно, його органи несуть персональну відповідальність за ефективність своєї роботи.
Таким чином, під державним апаратом розуміється сукупність органів і установ за допомогою яких реалізується управлінська та забезпечувальне-розпорядча функція.
Первинним осередком держави виступають його органи та установи.
Державний орган розуміється як відносно самостійна частина держави, що створюється для здійснення певного виду державної діяльності і наділена державно-владними повноваженнями (компетенцією). Державний орган складається з підрозділів, що здійснюють повноваження органу, і допоміжного апарату.
Сукупність владних повноважень органу держави визначається з урахуванням покладених на нього завдань і функцій з управління суспільством. Так, орган законодавчої влади наділяється правом займатися законотворчою діяльністю, приймати закони. Компетенцію органів виконавчої влади складають правомочності, що випливають з їх основного завдання - забезпечувати неухильне дію законів, створювати необхідні умови для їх реалізації в конкретних відносинах.
Здійснення державним органом повноважень може проходити в порядку, встановленому Конституцією або законами. Органу надається право 1) приймати загальнообов'язкові рішення у вигляді нормативно-правових або індивідуальних актів застосування права, 2) проводити організаційну, контрольну чи іншу владну діяльність, 3) застосовувати державний примус до осіб і організаціям, які не виконують загальнообов'язкові рішення даного органу або інших органів держави . Реалізація компетенції є обов'язком державного органу.
Кожен орган держави може діяти тільки в межах наданих йому повноважень. Вихід за їх межі визнається правопорушенням, а прийняті рішення або дії за межами наданих повноважень підлягають негайній відміні.
Державний орган завжди структурно відокремлений від інших органів держави. Ця відокремленість виражається в тому, що він у конкретних правовідносинах виступає самостійним суб'єктом і в межах компетенції приймає рішення, що не потребують будь-якому попередньому чи наступному схваленні іншими органами чи посадовими особами. Винятки можливі лише в разі здійснення однієї функції держави декількома його органами, коли для здійснення певних дій або прийняття рішень потрібна згода інших органів. Наприклад, закони, прийняті представницьким органом держави, повинні бути підписані президентом.
Передбачене конституцією або законом згоду, схвалення дій чи рішень державного органу іншим органом не позбавляє його самостійності. Інший орган має право схвалити чи не схвалити відповідний документ, але він не може вносити в нього будь-яке зміни, доповнення. Бо відповідальність за рішення несе прийняв його орган, і лише він може внести необхідні корективи у свій документ.
Для здійснення своєї компетенції державний орган "наділяється певними матеріальними засобами. Має в користуванні будівля, організаційну техніку, транспортні засоби, розрахунковий рахунок в банку і необхідні грошові ресурси. У процесі реалізації майнових прав державний орган виступає в якості юридичної особи, тобто може відповідати за своїми зобов'язаннями довіреним майном, а також від свого імені набувати і здійснювати майнові відносини, нести обов'язки, бути позивачем і відповідачем у суді.
Право державного органу виступати самостійним суб'єктом владних, адміністративних, а також цивільних правовідносин не належить його апарату, покликаному надавати консультативну, допоміжну і технічну роботу. Це можуть бути різні відділи державного органу, управління справами, канцелярія, експедиція, бухгалтерія та ін
Апарат державного органу, що сприяє його діяльності, але не володіє владними повноваженнями, називається державною установою.
До державних установ належать також державні організації, що виконують ті чи інші функції держави, але не наділені владними повноваженнями. Це, наприклад, освітні та науково-дослідні установи, бібліотеки, пошти, телеграфи, вокзали, інші установи зв'язку і транспорту.
Необхідність існування державних установ обумовлюється тим, що держава виступає не лише як знаряддя політичного панування, а й здійснює певну економічну, соціально-культурну діяльність. Державні установи виступають найважливішою організаційною формою здійснення цієї діяльності, безпосередньо проводять державні владні приписи в життя і породжують соціально-корисні результати у вигляді створених матеріальних чи духовних благ. Так, наймудріші закони, постанови уряду з питань освіти, культури, охорони здоров'я залишаться у сфері повинності до тих пір, поки відповідні державні установи не візьмуть належних заходів для їх реалізації.
Таким чином, основна відмінність державних установ від органів держави полягає в тому, що результати їх діяльності виражаються не в ухваленні управлінських рішень,
а в безпосередньому створенні матеріальних чи духовних благ.
Органи держави складаються з державних службовців, які своїми діями забезпечують виконання функцій цих органів. Порядок участі державного службовця в діяльності державного органу, його права та обов'язки встановлюються законами, іншими нормативно-правовими актами.
Залежно від повноважень державні службовці поділяються на три види: 1) особи, що займають посади, пов'язані з безпосереднім виконанням повноважень державного органу. Це президент країни, глава уряду, депутати представницьких органів, міністри та ін; 2) особи, що займають посади для безпосереднього забезпечення повноважень вищезгаданих осіб: помічники, консультанти, радники;
3) особи, що займають посади, створюються державними органами для виконання і забезпечення повноважень цих органів: референти, фахівці, керівники структурних підрозділів апарату та ін
Різноманіття функцій держави, форм і методів їх реалізації обумовлює наявність досить розвиненої системи державних органів. У їх числі в сучасній демократичній державі виділяють 1) главу держави; 2) органи законодавчої влади; 3) органи виконавчої влади;
4) суди; 5) органи державного примусу - органи внутрішніх справ, прокуратура, органи державної безпеки, виправні установи; 6) збройні сили. Сукупність названих органів охоплюється поняттям механізму держави.
Механізм держави - це сукупність державних органів, які здійснюють державну владу, і забезпечують реалізацію функцій держави.
Механізм держави, як і всяке складне системне утворення, складається не тільки з державних органів, але і їх зв'язків. Конкретні зв'язку органів держави вельми різноманітні і вивчаються такими навчальними курсами, як державне, адміністративне, фінансове право. У теорії держави і права вивчається лише основна структурна зв'язок, яка поєднує всі органи держави в єдиний цілісний механізм, що діє цілеспрямовано і злагоджено.
Державні органи, виконуючи різні функції, повинні бути єдиними у розумінні вихідних завдань держави і забезпечувати їх рішення. Історія держави знає три способи узгодження елементів державного механізму:
1) зосередження всієї повноти влади в руках однієї особи;
2) поділ влади на законодавчу, виконавчу і судову; 3) організацію органів держави, засновану на принципах демократичного централізму.
Історично перший спосіб узгодження діяльності державних органів зводився до зосередження влади в руках глави держави, яким міг бути цар, шах, хан, король, імператор. Наприклад, у східних деспотіях глава держави мав всю повноту законодавчої, виконавчої та судової влади, був безконтрольним і незалежним від будь-кого, здійснював верховне командування армією, призначав і звільняв чиновників, творив вищий суд, в тому числі і в сваволі, без зв'язування своєї волі яких-небудь правовою підставою. Однак необмежена влада однієї людини вела до численних порушень елементарних прав його підданих, залежності особистості не від встановлених законів, а від настроїв тирана.
У період буржуазних революцій їх ідеологи в пошуках способів захисту суспільства від тиранії або всевладдя якого-небудь одного органу держави сформулювали принцип поділу влади на законодавчу, виконавчу і судову. Один з основоположників цього принципу Монтеск'є сформулював його так: "Політична свобода суб'єкта є врівноваженість розуму, що виникає з розуміння, яке кожна особистість має про свою безпеку. Для того, щоб цю свободу мати, потрібно, щоб уряд було організовано таким чином, щоб люди не боялися одне одного.
Коли законодавчі та виконавчі сили об'єднані в одному і тому ж людину або в одному і тому ж органі магістратури, то свобода неможлива, тому що можуть виникнути побоювання, що той же самий монарх або сенат зможе ввести тиранічні закони, використовувати їх тиранічним чином.
Знову ж свободи бути не може, якщо судова влада не розділена з законодавчої або виконавчої. Якщо вона об'єднана з законодавчою владою, життя і свобода суб'єкта будуть піддані довільному контролю, суддя тоді перетворюється в законодавця. Якщо вона об'єднана з виконавчою владою, суддя може надходити з усією запеклістю гнобителя. "
Реалізація буржуазними державами принципу поділу влади призвела до створення складних конструкцій системи стримувань і противаг, яка не дозволяє жодному органу зосередити в своїх руках всю повноту влади. Як класичний приклад вдалого вирішення цього питання зазвичай приводять систему федеральних органів США. Наявність двох палат Конгресу в значній мірі ускладнює процес проходження в ньому законів. Верхня палата - Сенат є серйозним гальмом на шляху законів, прийнятих нижньою палатою, здатної в ряді випадків на популістські рішення. У свою чергу. Президент США має право відкладального вето і не пропускає закони, які на його думку не відповідають завданням правого регулювання, порушую! вдачі і свободи громадян. Але палата представників і тільки вона може порушити процедуру притягнення до відповідальності Президента США та інших керівників федеральних органів влади. Судова влада є незалежною від інших гілок влади. Як судді Верховного суду, гак і судді нижчих судів зберігають свої посади довічно або до тих пір, поки їх поведінка є бездоганним.
Принцип поділу влади в даний час лежить в основі організації влади в Російській Федерації. Згідно зі ст. 10 Конституції РФ державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу і судову. При цьому особливо підкреслюється, що органи законодавчої, виконавчої та судової влади є самостійними. Використана система стримувань і противаг у діяльності федеральних органів РФ багато в чому повторює аналогічну систему США.
Законодавчий орган Федеральне Збори здійснює законотворчу діяльність і з допомогою парламентських методів може впливати на діяльність Уряду РФ, в ча-ітності, затверджує бюджет, має право заслуховувати звіти Уряду про свою діяльність і ставити питання про недовіру Уряду. У той же час Уряд РФ здійснює виконавчу владу і виключає її підміну законодавчими чи іншими органами. Президент РФ як глава держави має право відкладального вето щодо законів, прийнятих Державною Думою і схвалених Радою Федерації, а також може розпустити Державну Думу з підстав, передбачених Конституцією РФ. Державній думі в свою чергу надано право ви 'рухати проти Президента РФ звинувачення в державній зраді або іншому тяжкому злочині.
Однак при найдієвішою системі стримувань і противаг принцип поділу влади має дві суттєві вади, які негативно позначаються на діяльності всієї державної машини: 1) діяльність державних органів здійснюється без опори на широкі верстви населення, 2) парламент не здатен впливати на процеси виконання прийнятих ним законів. Останній недолік з усією очевидністю проявився в Російській Федерації з перших же кроків роботи Державної Думи. Органи законодавчої влади виявляються переважно трибуною для мовців, але не впливають на реальні процеси депутатів.
На цю негативну сторону буржуазного парламентаризму звернув увагу ще К. Маркс. Він же і запропонував інший принцип діяльності органів пролетарської держави - зробити представницький орган в один і той же час і законодавство, і реально виконуючим закони. Пояснюючи необхідність послідовної реалізації принципу, запропонованого К. Марксом, В.І. Ленін писав, що в умовах пролетарської держави парламентарії повинні самі працювати, самі виконувати свої закони, самі перевіряти те, що виходить в житті, самі відповідати безпосередньо перед своїми виборцями.
Створення в РРФСР, а потім і СРСР Рад як представницьких органів, що здійснюють одночасно і законодавчу, і виконавчу владу, суперечило принципу поділу влади. Радянська державність будувалася на принципах демократичного централізму 1) виборності Рад народних депутатів знизу доверху; 2) підзвітності та під-контрольного виконавчих органів державного управління Радам; 3) строгому підпорядкуванні нижчестоящих органів вищестоящим, тобто найсуворішої дисципліни у діяльності державних органів та їх ієрархічної підпорядкованості по вертикалі; 4) на складанні та виконанні планів розвитку народного господарства і культурно-політичного будівництва; 5) активній участі населення в діяльності як представницьких, так і виконавчих органів держави.
Засноване на принципі демократичного централізму радянська держава змогло вивести країну з розрухи, перемогти фашистську Німеччину і стати одним з безперечних лідерів на міжнародній арені. Однак, слід визнати, що проголошений принцип так і не був повністю втілений в життя. Поради, що збираються на сесії, тривалістю два-три дні, не були повновладними господарями країни і проведених державою заходів. Реальною повнотою влади мали органи державного управління і партія. Населення так і не навчилося використовувати своє конституційне право на всевладдя. Хоча в даний час принцип демократичного централізму не знаходить широкого застосування в діяльності органів держави, проте його потенційні можливості аж ніяк не вичерпано. І там, де робітничий клас, трудящі маси реально заявлять про свої права на управління державою, це їх право може бути реалізоване тільки із застосуванням принципів демократичного централізму. Принцип поділу влади таких можливостей не передбачає і передбачити не може.
Слід назвати ще один принцип, що має основне значення у діяльності державних органів, - це принцип законності, який виступає в якості необхідного вимоги до поведінки і діям посадових осіб. Наділивши державних службовців досить широкими повноваженнями, держава висуває підвищені вимоги до їх професійного майстерності, а також морального вигляду, характеру взаємин з іншими особами як в робочий час, так і в години відпочинку. Для ілюстрації цього положення досить згадати, що приводом для недавнього відсторонення від посади міністра юстиції РФ послужило перебування особи, що обіймає цю посаду, у досить сумнівної компанії у вільний від роботи час.
Підвищені вимоги до посадових осіб, які займають високі державні пости, пред'являються тому, що їх професійну майстерність і неухильне дотримання правових і навіть моральних норм надають істотне значення на стан справ у державі і суспільстві. Вся діяльність державних службовців повинна бути спрямована на вирішення державних проблем, охорону і захист інтересів держави, прав і свобод громадян. Держава не завжди здатне своєчасно і оперативно виявити і припинити дії державних службовців, що здійснюються у своєкорисливих цілях і всупереч інтересам держави. Тому в превентивних цілях воно звільняє з посади всіх державних службовців, чия поведінка дозволяє сумніватися в чесності і порядності їхніх дій.
У ряді держав приймаються спеціальні нормативно-правові акти, що закріплюють систему правил поведінки державних службовців. Так, виконавчим наказом Президента США від 17 жовтня 1990 р. були введені "Загальні принципи етичної поведінки членів уряду і службовців". Цим актом, зокрема, пропонується наступне:
1) виключити які б то не було особисті або фінансові інтереси, що перешкоджають добросовісного виконання свого службового обов'язку, 2) не приймати подарунки від осіб, які домагаються від кого-небудь здійснення яких-небудь офіційних дій або мають будь-які офіційні справи;
3) діяти в рамках Конституції, правових та етичних норм і всіляко уникати таких дій, які можуть бути витлумачені як їх порушення. .
Організація та діяльність державного апарату. Принципи, про які піде мова, - це законодавчо закріплені відправні початку, ідеї і вимоги, що лежать в основі формування, організації та функціонування механізму (апарату) держави. Вони поділяються на загальні принципи, які стосуються механізму держави в цілому, до всіх складових його державним органам, і приватні принципи, дія яких поширюється лише на деякі ланки державного механізму, окремі органи або групи органів. Як приклад приватного принципу можна послатися на передбачений Конституцією РФ і федеральними процесуальними законами принцип здійснення судочинства на основі змагальності і рівноправності сторін, на закріплений у федеральному Законі "Про прокуратуру Російської Федерації" (нова редакція, п. 2, ст. 4) принцип організації та діяльності прокуратури РФ, згідно з яким органи прокуратури здійснюють повноваження у строгій відповідності з діючими на території Росії законами незалежно від федеральних органів державної влади, органів державної влади суб'єктів Російської Федерації, органів місцевого самоврядування, громадських об'єднань. Звертає на себе увагу те, що приватні принципи в кінцевому рахунку є наслідком загальних і конкретизують їх стосовно до особливостей окремих частин державного механізму.
Загальні принципи, в свою чергу, прийнято розділяти на дві групи. До першої з них відносяться принципи, виражені в Конституції РФ, до другої - принципи, сформульовані в Законі РФ "Про основи державної служби Російської Федерації" та інших федеральних законах ("Про Конституційний Суд Російської Федерації", "Про прокуратуру Російської Федерації" та ін .).
Перша група охоплює такі конституційно закріплені принципи організації і діяльності механізму Російської держави, як народовладдя, гуманізм, федералізм, поділ влади, законність.
Принцип народовладдя виявляється в демократичній організації держави, республіканської форми правління, при яких носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Російській Федерації є його багатонаціональний народ. Народ здійснює свою владу по різних каналах, у тому числі безпосередньо (наприклад, вибори президента і представницьких; органів державної влади) або через органи місцевого самоврядування. Проте особливе місце в переліку засобів здійснення влади народу Російської Федерації займає механізм держави в особі входять до нього органів.
Принцип гуманізму у формуванні та діяльності механізму Російської держави грунтується на тому, що воно - соціальна держава, політика якої спрямована на задоволення духовних і матеріальних потреб особистості, забезпечення добробуту людини і суспільства.
Конституція РФ в ст. 2 вперше в ряду основ конституційного ладу проголосила: "Людина, її права і свободи є найвищою цінністю. Визнання, дотримання і захист прав і свобод людини і громадянина - обов'язок держави ". Ця конституційна вимога звернена до всіх без винятку органам держави, до кожного державного службовця Дане положення знаменує принциповий поворот у взаємовідносинах громадянина і держави. Звичайно ж, він не може статися відразу, але важливо, що нова Конституція гарантує його як магістрального шляху розвитку Росії.
Принцип поділу влади, згідно з яким державна влада здійснюється на основі поділу на законодавчу, виконавчу і судову, причому органи кожної з цих гілок влади є самостійними, являє собою, як зазначалося, системоутворюючий чинник механізму сучасного Російської держави.
Принцип федералізму у формуванні та діяльності державного механізму визначається тим, що Російська Федерація складається з рівноправних суб'єктів: республіка, край, область, місто федерального значення, автономна область, автономний округ. У відносинах із федеральними органами влади суб'єкти Російської Федерації рівноправні між собою. Згідно з принципом федералізму, механізм держави формується і функціонує відповідно до Конституції РФ, Федеративним договором про розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади суб'єктів Федерації та іншими договорами компетенцією державних органів. Відповідно до цього федеральні органи виконавчої влади та органи виконавчої влади суб'єктів утворюють єдину систему виконавчої влади в Російській Федерації.
Федеративний державний устрій Росії забезпечує єдність її державного механізму, розумне поєднання в ньому централізації і децентралізації влади, рівноправність і самовизначення народів у складі Російської Федерації.
Принцип законності у формуванні та дії механізму Російської держави полягає в тому, що, згідно зі ст. 15 (п. 2) Конституції РФ, органи державної влади і посадові особи, як і органи місцевого самоврядування, громадяни та їх об'єднання, зобов'язані дотримуватися Конституції РФ і закони.
Розглянуті загальні конституційні принципи організації і діяльності механізму Російської держави отримують підкріплення, розвиток і конкретизацію у принципах, закріплених у федеральних законах. Найбільш загальне комплексне вираження ця група принципів отримала у федеральному Законі "Про основи державної служби Російської Федерації". Поряд з підтвердженням конституційного принципу поділу законодавчої, виконавчої та судової влади, у цьому нормативно-правовому акті сформульовані наступні принципи:
-Верховенство Конституції РФ і федеральних законів над іншими нормативно-правовими актами, посадовими інструкціями при виконанні державними службовцями посадових обов'язків і забезпечення їх прав;
-Пріоритет прав і свобод людини і громадянина, їх безпосередня дія;
обов'язок державних службовців визнавати, дотримуватись і захищати права і свободи людини і громадянина;
-Єдність системи державної влади, розмежування предметів ведення між Російською Федерацією та суб'єктами Російської Федерації;
-Рівний доступ громадян до державної служби відповідно до здібностей та професійної підготовки;
-Обов 'язковість для державних службовців рішень, прийнятих вищестоящими державними органами і керівниками в межах їх повноважень та відповідно до законодавства Російської Федерації;
-Єдність основних вимог, що висуваються до державної служби;
-Професіоналізм і компетентність державних службовців;
-Гласність у здійсненні державної служби;
-Відповідальність державних службовців за підготовлювані і прийняті рішення, за невиконання або неналежне виконання своїх посадових обов'язків;
-Позапартійність державної служби, а також відділення релігійних об'єднань від держави;
-Стабільність кадрів державних службовців в державних органах.
До числа цих принципів слід було б віднести також: поєднання колегіальності та єдиноначальності; економічність державної служби. Виконання останнього принципу особливо актуально в нинішніх умовах існування надмірно розрісся, управлінського апарату.
Перераховані вище принципи формування і діяльності державного механізму як системи державних органів, що розглядаються у взаємозв'язку і взаємодії, надають механізму держави необхідні для його успішного функціонування цілеспрямованість, єдність і цілісність.