Введення
Сучасний етап розвитку російської державності характерний підвищеною увагою до проблеми ефективності державної влади і управління.
Багато судження про ефективність державного управління слідують в руслі виробленого в рамках сучасної теорії управління розуміння, адаптуючи його до умов діяльності держави як управлінської системи. Відповідно до цього ефективність процесу управління розуміється як «... результативність самого процесу впливу суб'єкта на керований об'єкт; кількісно здійснюється відносною зміною організаційно-технологічного блага».
До питання про ефективність державної політики та способи її оцінки
При всій точності та лаконічності даного визначення воно сходить до моделей управління економічними та техніко-технологічними системами. Разом з тим на сучасному етапі відсутній єдиний підхід до визначення сутності ефективності державного управління та державної політики та їх оцінку, існують різні концептуальні моделі.
Найпростішим варіантом системи оцінки з багатоаспектними показниками є поєднання цільових (стратегічних) і витратних (тактичних). За допомогою перших відображають міру досягнення цілей організації, а за допомогою других - ступінь (ціну) витрат тих чи інших ресурсів, коштів на досягнення поставлених цілей. У такому випадку загальна схема методики оцінки ефективності діяльності (і управління діяльністю) вибудовується відповідно до формули:
Ед = Р / Ц * Зо / Зп,
де: Ц - мета діяльності; Р - результат діяльності; Зо - оптимальні витрати; Зп - вироблені витрати; Ед - показник ефективності діяльності.
Однак тут слід зазначити, що можна запропонувати досить об'єктивну і комплексну методику оцінки ефективності, але вона вимагатиме переробки таких обсягів інформації, що сама оціночна діяльність стане порівнянна за громіздкість з оцінюваною діяльністю.
У окремих суб'єктів РФ робляться досить вдалі спроби створити системи показників соціально-економічного становища регіону. Однак пропонований ними набір критеріїв не завжди відображає ефективність роботи власне регіональної влади і, як правило, не враховується відповідність проведеної політики і надаються державних послуг вимогам та очікуванням громадян.
Є спроби кількісного підрахунку ефективності державного управління - за кінцевими результатами зміни якості життя у звітний період (зокрема, методика, запропонована для м. Москви О. М. Брячіхіним). Крім того, в ряді суб'єктів Російської Федерації існують показники і системи показників, використовуваних для комплексної оцінки соціально-економічного становища регіону. Подібні системи використовуються в Республіці Карелія, Санкт-Петербурзі, Пермському краї і ін
До загальних недоліків даних методик слід віднести те, що, по-перше, при оцінці ефективності проведеної владою політики не враховується думка населення, тобто відсутня «якісний компонент». По-друге, в цілому система приватних показників часто має чисто економічний характер і зводиться до оцінки лише економічної ефективності. Ще одна принципово важлива риса полягає в тому, що оцінці, як правило, підлягає ефективність державного управління, а не державна політика.
Таким чином, аналіз наявних досліджень з проблем ефективності державної політики свідчить, що питання методології та технології оцінки ефективності державної політики не знайшли достатнього відображення. Сучасні соціальні та політичні реалії вимагають нового якісного рівня осмислення даного питання, пошуку ефективних оціночних технологій в системі соціально-політичної взаємодії «суспільство - влада».
Проблема, на наш погляд, полягає в тому, щоб грамотно об'єднати кількісні і якісні показники в єдину систему оцінки ефективності державної політики.
У ході виконаного автором дисертаційного дослідження пропонується наступна методика оцінки ефективності державної політики.
Оцінюючи державну політику, виділяється кілька напрямків даної політики (груп показників). По кожній групі підбирається максимальну кількість показників ефективності даного напрямку і з допомогою методу експертних оцінок відбирається по 5 у кожній групі. Необхідно відзначити, що кількість показників у кожній групі повинно бути однаковим. Система повинна бути збалансована за кількістю кількісних (вимірюваних, об'єктивних) і якісних (неізмеряемих, суб'єктивних) показників.
При підборі критеріїв враховувалися наступні параметри:
�. конкретність;
�. для кількісних показників - простота обчислення;
�. безпосередня залежність даного критерію від роботи органів влади.
Корпоративні механізми в адміністративній реформі
Пропоновані Концепцією Адміністративної реформи заходи націлені на наступні перетворення: скорочення штату чиновників, мінімізація умов для виникнення корупції, скорочення бюджетних витрат і націленість на основного споживача державних послуг - населення. Реформа ставить своєю метою зміни, які дозволять не тільки підвищити ефективність роботи державних установ, але і свій статус серед громадян.
Проведення реформ державного управління, породжує ряд проблем, пов'язаних з недостатнім розумінням інноваційних дій та змін у діяльності органів державної влади, як виконавцями реформи, так і самими реформаторами. Функції і послуги, які держава надає суспільству, не націлені на результат і часто обертаються для самого суспільства рутиною і постійної втратою часу і грошей. Адміністративна реформа проводиться з метою зміни і реструктуризації діяльності органів державної влади.
Однак ті положення, які закріплені в Концепції, мають безліч побічних ефектів. Наприклад, блок, позначений у самої концепції як «оптимізація функцій органів державної влади та протидія корупції», віднесений до єдиного механізму підвищення ефективності діяльності державних структур. Однак, як з точки зору методології, так і в практичному аспекті, дані механізми трохи різні. Концепція не зовсім точно визначає поняття «оптимізація» і «антикорупційні програми» і не розкриває повністю сутність визначених термінів. Так, поняття оптимізація визначається як процедура «виключення надлишкових та дублюючих функцій органів державної влади, організаційному поділі правовстановлюючих функцій, функцій контролю і нагляду та функцій з управління державним майном і надання державних послуг». Звісно ж необхідним також включити в даний визначення таке поняття як «фінансова оптимізація» і, таким чином, зв'язати проводяться заходи з бюджетною реформою.
Основною проблемою проведення Адміністративної реформи є, перш за все, те, що величезна кількість понять і механізмів, використовуваних в західних країнах і активно заімствуемих вітчизняними управлінцями, не визначені ані самої Концепцією Адміністративної реформи, ні Федеральними нормативно-правовими актами. Тому, дослідники змушені самостійно трактувати дані поняття, відштовхуючись від наукових праць західних колег, що, по-перше, породжує непорозуміння, а, по-друге, призводить до їх спотвореного використання в практиці державного управління. Необхідно пам'ятати, що дані механізми самого початку були призначені для корпоративного управління, та їх застосування в сфері державної влади вимагає детального перегляду та доопрацювання.
Спроби частково сформувати спільне бачення призводять тільки до плутанини. Так, наприклад, у визначення типів функцій органів державної влади слід внести деякі уточнення, щоб не порушувати класичні правила логічного дефініції. Наприклад, в даний час контрольно-наглядова функція органів державної влади пояснюється як «здійснення дій з контролю і нагляду за виконанням органами державної влади <...> встановлених <...> нормативними правовими актами загальнообов'язкових правил поведінки ...». Видається за доцільне, переформулювати дане визначення наступним чином: «Під функціями з контролю і нагляду розуміється проведення заходів з моніторингу виконання органами державної влади нормативно-приписаних правил».
Іншим прикладом нерозуміння може бути використання таких термінів як «функція», «повноваження» і «послуга». Федеральне законодавство визначає, що послуга - це частина функції, а сутність самих понять не розкриває. В економічній теорії, однак, чітко дано визначення, як функції, так і послуги, які, тим не менш, не приймаються до уваги в практиці державного управління. Так, в деяких Положеннях про органи державної влади, термін «функції» використовується поряд зі словом «повноваження». З управлінської точки зору, це не зовсім вірно, так як повноваження - це можливість здійснення діяльності, а функція - поточна діяльність органу державної влади
Для успішного функціонування будь-якого підприємства необхідно спочатку розробити сенс його існування - місію, розробити мети - тобто ті результати, які підприємство прагне досягнути за певний період часу. Потім слід розробити завдання - тобто ті механізми, за допомогою яких досягаються задані цілі. Після цього визначаються функції і розподіляються ролі для виконання завдань. У державних органах поняття «завдання» присутні лише в небагатьох Положеннях. Якщо ж говорити про цілі та місії, то в багатьох випадках вони не позначені в документах, що визначають діяльність органу державної влади.
Відсутність єдиних трактувань породжує непорозуміння, і на регіональному рівні. Керівники та фахівці регіональних органів виконавчої влади та державних установ не бачать відмінностей між поняттями, якими оперують у повсякденній роботі: «функції і послуги», «цілі і завдання». Керівники в багатьох випадках не бачать цілей своїх структурних підрозділів і в результаті не завжди можуть чітко поставити завдання своїм підлеглим. Такий стан справ може говорити про те, що багато керівників не цілком розуміють сенсу своєї діяльності, а Федеральні органи часто не можуть поставити цілі регіонах по причині відсутності чіткого формулювання самих цілей. Державні зміни повинні починатися з понять і визначень, необхідних для подальшої роботи, а не з самих заходів. Після цього, Федеральними органами державної влади повинна бути вироблена методологія проведення робіт і позначені основні напрями змін. Органи державної влади мають розуміти сенс інновацій, мати чітке уявлення про проведені заходи, розуміти мети змін. Формування уявлень про зміни повинні взяти на себе відповідальні за проведення реформи Федеральні органи влади.
Таким чином, Адміністративна реформа, що проходить в Російській Федерації, не підготовлена відповідним чином, щоб здобути належний ефект на роботу державних органів. Результат впровадження корпоративних механізмів у діяльність державних структур без необхідних поправок на державне управління, призведе тільки до більшої плутанини. Отже, без необхідної спеціальної підготовки державних службовців проведені зміни приречені на неефективне використання.
KPI як інструмент підвищення ефективності системи державного управління Росії
Питання реформування системи державного управління та підвищення її ефективності продовжує залишатися одним з найактуальніших для Росії у світлі її активного економічного і політичного розвитку, що намітились в останні роки.
Уряди багатьох країн наприкінці двадцятого сторіччя були змушені розпочати активний процес реформування власних систем управління під натиском зростаючих вимог громадянського суспільства. Більшість з них спробували розробити нові методики та інструменти, що дозволяють підвищити ефективність функціонування державної служби, або адаптувати і впровадити теорії, найбільш успішно застосовуються в сучасному корпоративному управлінні.
У рамках даної роботи більш детально була розглянута проблема відсутності ефективної системи оцінки діяльності держслужби. В якості можливого механізму побудови ефективної системи оцінки держслужби було проаналізовано такий теоретико-прикладний інструмент сучасної науки управління як KPI (Key Performance Indicators). Теорія KPI була розроблена в рамках загального теоретичного напрямку науки менеджменту відомого як Performance Measurement, і згодом отримала широке застосування як у теорії, так і на практиці.
Система ключових показників діяльності, або в іншому варіанті перекладу система ключових показників ефективності / результативності - це в самому загальному розумінні система показників, що характеризує результати діяльності організації по конкретних напрямках відповідно з поставленими цілями організації.
У Росії проблеми застосування системи ключових показників ефективності присвячено досить багато наукових робіт. Поряд з цим багато комерційні організації почали активно впроваджувати цей інструмент у своїй діяльності. Останнім часом у рамках адміністративної реформи, що проводиться в РФ, були закладені перші законодавчі передумови для формування системи оцінки діяльності госсужащіх і держслужби в цілому. У низці суб'єктів РФ, таких наприклад як Архангельська область, були зроблені перші спроби впровадження даної системи в діяльність держорганів. У затвердженій у 2007 році Президентом РФ системі показників оцінки ефективності діяльності виконавчої влади суб'єктів РФ поряд із загальними показниками ефективності мають місце і такі показники, як задоволеність населення доступністю і якістю державних послуг, що безсумнівно є позитивною тенденцією.
При впровадженні система КПЕ може служити як для оцінки діяльності державного органу в цілому, так і для оцінки діяльності державних цивільних службовців. Однак, на наш погляд, використання системи КПЕ лише для оцінки роботи держслужбовців не дасть істотного позитивного ефекту без її застосування на рівні всієї державної організації в цілому. Одним з найважливіших умов впровадження системи КПЕ повинно бути її тісний взаємозв'язок зі стратегією організації, що буде сприяти реалізації цілей організації.
Система КПЕ може включати в себе як кількісні, так і якісні показники. При розробці КПЕ на держслужбі повинні враховуватися наступні вимоги:
�. збалансованість кількісних і якісних показників;
�. реалістичність, чіткість, зрозумілість, доступність і вимірність показників, максимально можлива об'єктивність показників;
КПЕ повинні бути прописані в правовому акті державного органу, в якому також має бути закріплено правило згідно з яким, виконання норм з КПЕ не повинно бути на шкоду виконанню щоденних обов'язків держслужбовців; показники повинні враховувати результати індивідуальної діяльності державних службовців, а також їх внесок у досягнення загальнозначущих для державного органу цілей.
Одним з критичних чинників успіху впровадження системи КПЕ є її тісний взаємозв'язок з системою винагородження праці, а також з системою моніторингу та контролю за діяльністю держслужбовців. Адже якщо вони не будуть вчасно і ефективно взаємодіяти, то весь позитивний ефект впровадження КПЕ пропаде, оскільки у працівника не буде ніякої мотивації до досягнення поставлених перед ним цілей. Також враховуючи специфіку російської ментальності, важливим фактором успішного впровадження системи КПЕ є особистий приклад керівників і заохочення держслужбовців, перевиконують норми по своїм КПЕ. У свою чергу норми по КПЕ також повинні бути реалістичними і можуть бути збільшені лише за наявності на те об'єктивних передумов.
Аутсорсинг в органах державної влади
Наявність у органів державної влади значного числа надлишкових та неефективно реалізуються повноважень знижує якість прийнятих рішень, підриває довіру до державної влади. Останнім часом актуалізація питання про якість та ефективності здійснення державного управління багато в чому обумовлена проведенням в Російській Федерації широкомасштабної адміністративної реформи. Адміністративні та управлінські процеси в органах державної влади недостатньо або слабо організовані. Дуже часто зустрічається ситуація, коли державний орган одночасно виступає в кількох ролях - у ролі ініціатора, виконавця і споживача результатів окремих видів робіт. Подібне поєднання ролей може обумовлювати високі витрати при низькій якості самих результатів. Тому одним з напрямків Концепції адміністративної реформи в Російській Федерації в 2006-2008 роках в рамках оптимізації функцій органів виконавчої влади є розробка та впровадження системи аутсорсингу.
Аутсорсинг в органах державної влади виступає однією з форм контрактації, основними характеристиками якої є стійке і регулярне взаємодія зі сторонньою організацією на основі договору, укладеного на тривалий термін, при збереженні відповідальності та контролю за результатами виконання роботи в органу державної влади. У Концепції адміністративної реформи в Російській Федерації в 2006-2008 роках аутсорсинг стосовно до органів державної влади виступає в якості механізму виведення окремих видів діяльності за рамки функціонування органів виконавчої влади шляхом укладання контрактів із зовнішніми виконавцями на конкурсній основі (Лексин В.М., Лексин І . В., Чучеліна М.М., 2006, С. 50).
Аналіз тенденцій розвитку аутсорсингу показав, що дана технологія активно використовується в державних органах різних країн: аутсорсинг виступає як одна із стратегічних альтернатив для вдосконалення повсякденній діяльності державних організацій. Використовуючи аутсорсинг, державні органи прагнуть у першу чергу підвищити ефективність і якість виконання адміністративних та управлінських процесів, сконцентрувати зусилля на основних напрямках діяльності, а також вивільнити ресурси і скоротити витрати на здійснення окремих видів робіт. Аутсорсинг може стати відповіддю на питання, як забезпечити зниження витрат при збереженні високої якості виконання роботи. При цьому міжнародний досвід свідчить, що широкому поширенню аутсорсингу перешкоджають законодавчі обмеження, зміни у політичному курсі, обмежені бюджетні ресурси, опір і низька мотивація самих державних службовців.
Для успішного застосування даної технології в російських органах державної влади необхідно враховувати не тільки зустрічаються у світовій практиці обмеження і труднощі при використанні аутсорсингу, а й специфіку російських умов, у тому числі такі обмеження, як низький рівень розвитку ринку послуг, недосконалість законодавства, адміністративна культура російської бюрократії. В даний час у російській практиці державного управління для залучення незалежних організацій до виконання окремих видів робіт використовується механізм державних закупівель. Аутсорсинг може здійснюватися через розміщення державного замовлення, тобто через фінансування потреб органів державної влади в роботах і послугах, необхідних для здійснення функцій державного управління. Даний механізм не є достатньо гнучким, що в свою чергу обумовлюється пробілами і обмеженнями, викликаними характером бюджетного процесу, які утримуються в законодавстві про державні закупівлі. Багато в чому розвиток аутсорсингу стримується також відсутністю методичної бази щодо реалізації аутсорсингу, закріпленої в нормативних правових актах. Фактично органи влади продовжують вирішувати завдання із забезпечення своєї діяльності за рахунок власних сил, використовуючи аутсорсинг на несистемної основі.
Системний підхід до використання даної технології полягає у вибудовуванні та постійному аналізі відповідності цілей і завдань органу державної влади та доцільності використання аутсорсингу. Для використання технології аутсорсингу необхідно прийняти відповідне стратегічне рішення. При цьому для придбання на договірній основі послуг зовнішніх організацій, необхідних органу влади для реалізації повноважень і для здійснення своєї діяльності, слід провести ряд обов'язкових заходів. Зокрема, необхідно провести облік усіх витрат на виконання процесів, порівняти їх з витратами у разі аутсорсингу і визначити доцільність продовження їх виконання. Іншими словами, необхідно проаналізувати всю сукупність розв'язуваних органом державної влади завдань, щоб чітко визначити коло робіт, який має сенс передавати на виконання сторонньою організацією. Особливу увагу необхідно приділити розробці процедур реалізації аутсорсингу, механізмів контролю та моніторингу виконання умов договорів. Після того як прийнято рішення про використання послуг стороннього виконавця, проводиться вибір організації шляхом організації конкурсу та оцінки пропозицій по заздалегідь визначеними критеріями.
Після вибору сторонньої організації та укладення контракту стороння організація приступає до виконання контракту. У рамках виконання контракту здійснюється взаємодія з аутсорсером, координація спільної діяльності. При цьому необхідно проводити постійний аналіз ходу виконання умов контракту. За підсумками виконання всіх умов контракту проводиться аналіз результатів роботи та їх зіставлення з запланованими показниками. На підставі даної роботи робляться висновки про доцільність продовження використання технології аутсорсингу.
Таким чином, із затвердженням Концепції адміністративної реформи в Російській Федерації політична база для застосування аутсорсингу з'явилася. Однак для широкого використання аутсорсингу необхідно провести значну підготовчу роботу з формування відповідного законодавства і методичних матеріалів, проведення пілотних аутсорсинг-проектів.
Висновок
На сучасному етапі соціально-економічного розвитку Російської Федерації одночасно проводиться ряд фундаментальних реформ державного управління - адміністративна, бюджетна, соціальна, - а також ключові Федеральні цільові програми. На цьому тлі необхідним стає підвищення ефективності діяльності органів державної влади. Дані заходи направлені на створення передумов для стійких темпів економічного зростання, скорочення відмінностей у соціально-економічному розвитку регіонів Російської Федерації, оптимізації діяльності державних органів та ін
Основною особливістю Адміністративної реформи є те, що, фактично, органи виконавчої влади, які за специфікою своєї діяльності «диктували свої умови» іншим структурам та організаціям, змінюють самі себе. Таким чином, Адміністративної реформою вважають тільки ті перетворення і зміни, які «організовані і на законних підставах проводяться вищими органами влади у вигляді корінних і загальних перетворень адміністративних відносин та інститутів виконавчої влади».
Таким чином, можна зробити висновок про те, що впровадження ключових показників діяльності в органах державної влади є одним із можливих і найбільш ефективних способів підвищення ефективності і підзвітності системи державного управління, який вже був частково апробовано в зарубіжних країнах і може бути в тій чи іншій мірі успішно використаний при реформуванні Російської системи державного управління.
Список літератури
1. Лексин В.М., Лексин І.В., Чучеліна М.М. (2006) Якість державного і муніципального управління та адміністративна реформа. М.: «Європроект», 2006.
2. Ревайкін С. Про інтегральному показнику соціально-економічного розвитку регіону. Петрозаводськ, 2007.
3. Знаменський Д.Ю. Дослідження та оцінка ефективності роботи публічної влади / / Вісник університету. № 1 (8). 2007.
4. Кліщ М.М. Показники ефективності та результативності професійної службової діяльності державних цивільних службовців. VII Міжнародна наукова конференція «Модернізація економіки і держава». Інститут проблем державного та муніципального управління ГУ-ВШЕ.05.04.2008
5. Зайцева Т.В. Застосування технології «ключових показників ефективності» у державному управлінні. Вісник Московського університету. Серія 21. Управління (держава і суспільство) № 2, 2007 р.
6. Якунін В.І. Теоретичні аспекти проблеми ефективності державного управління. Журнал «Власть», № 8, 2008.
7. В.Н. Лексин, І.В. Лексин, М.М Чучеліна, експерти проекту «Адміністративна реформа в Російській Федерації». Звіт № 5. 2006.
8. Міцкевич Л.А. «Основні поняття адміністративного права в контексті адміністративної реформи». Адміністративна реформа: проблеми розвитку та вдосконалення під ред. д.ю.н. проф. Н.Ю. Хаманева, праці № 2 / 2006 Інституту держави і права Російської Академії Наук, М. 2007
9. Ковеня М., Генстер М., Б. Хартлі, Кінг Д. «Стратегічний розрив: Технології втілення корпоративної стратегії в життя». Пер. з англ. - М.: Альпина Бизнес Букс, 2009.
10. Мескон М.Х., Альберт М., Хедоурі Ф. «Основи менеджменту», 3-е вид., ВД «Инфра-М», вид-во «Вільямс», М.: 2008
Сучасний етап розвитку російської державності характерний підвищеною увагою до проблеми ефективності державної влади і управління.
Багато судження про ефективність державного управління слідують в руслі виробленого в рамках сучасної теорії управління розуміння, адаптуючи його до умов діяльності держави як управлінської системи. Відповідно до цього ефективність процесу управління розуміється як «... результативність самого процесу впливу суб'єкта на керований об'єкт; кількісно здійснюється відносною зміною організаційно-технологічного блага».
До питання про ефективність державної політики та способи її оцінки
При всій точності та лаконічності даного визначення воно сходить до моделей управління економічними та техніко-технологічними системами. Разом з тим на сучасному етапі відсутній єдиний підхід до визначення сутності ефективності державного управління та державної політики та їх оцінку, існують різні концептуальні моделі.
Найпростішим варіантом системи оцінки з багатоаспектними показниками є поєднання цільових (стратегічних) і витратних (тактичних). За допомогою перших відображають міру досягнення цілей організації, а за допомогою других - ступінь (ціну) витрат тих чи інших ресурсів, коштів на досягнення поставлених цілей. У такому випадку загальна схема методики оцінки ефективності діяльності (і управління діяльністю) вибудовується відповідно до формули:
Ед = Р / Ц * Зо / Зп,
де: Ц - мета діяльності; Р - результат діяльності; Зо - оптимальні витрати; Зп - вироблені витрати; Ед - показник ефективності діяльності.
Однак тут слід зазначити, що можна запропонувати досить об'єктивну і комплексну методику оцінки ефективності, але вона вимагатиме переробки таких обсягів інформації, що сама оціночна діяльність стане порівнянна за громіздкість з оцінюваною діяльністю.
У окремих суб'єктів РФ робляться досить вдалі спроби створити системи показників соціально-економічного становища регіону. Однак пропонований ними набір критеріїв не завжди відображає ефективність роботи власне регіональної влади і, як правило, не враховується відповідність проведеної політики і надаються державних послуг вимогам та очікуванням громадян.
Є спроби кількісного підрахунку ефективності державного управління - за кінцевими результатами зміни якості життя у звітний період (зокрема, методика, запропонована для м. Москви О. М. Брячіхіним). Крім того, в ряді суб'єктів Російської Федерації існують показники і системи показників, використовуваних для комплексної оцінки соціально-економічного становища регіону. Подібні системи використовуються в Республіці Карелія, Санкт-Петербурзі, Пермському краї і ін
До загальних недоліків даних методик слід віднести те, що, по-перше, при оцінці ефективності проведеної владою політики не враховується думка населення, тобто відсутня «якісний компонент». По-друге, в цілому система приватних показників часто має чисто економічний характер і зводиться до оцінки лише економічної ефективності. Ще одна принципово важлива риса полягає в тому, що оцінці, як правило, підлягає ефективність державного управління, а не державна політика.
Таким чином, аналіз наявних досліджень з проблем ефективності державної політики свідчить, що питання методології та технології оцінки ефективності державної політики не знайшли достатнього відображення. Сучасні соціальні та політичні реалії вимагають нового якісного рівня осмислення даного питання, пошуку ефективних оціночних технологій в системі соціально-політичної взаємодії «суспільство - влада».
Проблема, на наш погляд, полягає в тому, щоб грамотно об'єднати кількісні і якісні показники в єдину систему оцінки ефективності державної політики.
У ході виконаного автором дисертаційного дослідження пропонується наступна методика оцінки ефективності державної політики.
Оцінюючи державну політику, виділяється кілька напрямків даної політики (груп показників). По кожній групі підбирається максимальну кількість показників ефективності даного напрямку і з допомогою методу експертних оцінок відбирається по 5 у кожній групі. Необхідно відзначити, що кількість показників у кожній групі повинно бути однаковим. Система повинна бути збалансована за кількістю кількісних (вимірюваних, об'єктивних) і якісних (неізмеряемих, суб'єктивних) показників.
При підборі критеріїв враховувалися наступні параметри:
�. конкретність;
�. для кількісних показників - простота обчислення;
�. безпосередня залежність даного критерію від роботи органів влади.
Корпоративні механізми в адміністративній реформі
Пропоновані Концепцією Адміністративної реформи заходи націлені на наступні перетворення: скорочення штату чиновників, мінімізація умов для виникнення корупції, скорочення бюджетних витрат і націленість на основного споживача державних послуг - населення. Реформа ставить своєю метою зміни, які дозволять не тільки підвищити ефективність роботи державних установ, але і свій статус серед громадян.
Проведення реформ державного управління, породжує ряд проблем, пов'язаних з недостатнім розумінням інноваційних дій та змін у діяльності органів державної влади, як виконавцями реформи, так і самими реформаторами. Функції і послуги, які держава надає суспільству, не націлені на результат і часто обертаються для самого суспільства рутиною і постійної втратою часу і грошей. Адміністративна реформа проводиться з метою зміни і реструктуризації діяльності органів державної влади.
Однак ті положення, які закріплені в Концепції, мають безліч побічних ефектів. Наприклад, блок, позначений у самої концепції як «оптимізація функцій органів державної влади та протидія корупції», віднесений до єдиного механізму підвищення ефективності діяльності державних структур. Однак, як з точки зору методології, так і в практичному аспекті, дані механізми трохи різні. Концепція не зовсім точно визначає поняття «оптимізація» і «антикорупційні програми» і не розкриває повністю сутність визначених термінів. Так, поняття оптимізація визначається як процедура «виключення надлишкових та дублюючих функцій органів державної влади, організаційному поділі правовстановлюючих функцій, функцій контролю і нагляду та функцій з управління державним майном і надання державних послуг». Звісно ж необхідним також включити в даний визначення таке поняття як «фінансова оптимізація» і, таким чином, зв'язати проводяться заходи з бюджетною реформою.
Основною проблемою проведення Адміністративної реформи є, перш за все, те, що величезна кількість понять і механізмів, використовуваних в західних країнах і активно заімствуемих вітчизняними управлінцями, не визначені ані самої Концепцією Адміністративної реформи, ні Федеральними нормативно-правовими актами. Тому, дослідники змушені самостійно трактувати дані поняття, відштовхуючись від наукових праць західних колег, що, по-перше, породжує непорозуміння, а, по-друге, призводить до їх спотвореного використання в практиці державного управління. Необхідно пам'ятати, що дані механізми самого початку були призначені для корпоративного управління, та їх застосування в сфері державної влади вимагає детального перегляду та доопрацювання.
Спроби частково сформувати спільне бачення призводять тільки до плутанини. Так, наприклад, у визначення типів функцій органів державної влади слід внести деякі уточнення, щоб не порушувати класичні правила логічного дефініції. Наприклад, в даний час контрольно-наглядова функція органів державної влади пояснюється як «здійснення дій з контролю і нагляду за виконанням органами державної влади <...> встановлених <...> нормативними правовими актами загальнообов'язкових правил поведінки ...». Видається за доцільне, переформулювати дане визначення наступним чином: «Під функціями з контролю і нагляду розуміється проведення заходів з моніторингу виконання органами державної влади нормативно-приписаних правил».
Іншим прикладом нерозуміння може бути використання таких термінів як «функція», «повноваження» і «послуга». Федеральне законодавство визначає, що послуга - це частина функції, а сутність самих понять не розкриває. В економічній теорії, однак, чітко дано визначення, як функції, так і послуги, які, тим не менш, не приймаються до уваги в практиці державного управління. Так, в деяких Положеннях про органи державної влади, термін «функції» використовується поряд зі словом «повноваження». З управлінської точки зору, це не зовсім вірно, так як повноваження - це можливість здійснення діяльності, а функція - поточна діяльність органу державної влади
Для успішного функціонування будь-якого підприємства необхідно спочатку розробити сенс його існування - місію, розробити мети - тобто ті результати, які підприємство прагне досягнути за певний період часу. Потім слід розробити завдання - тобто ті механізми, за допомогою яких досягаються задані цілі. Після цього визначаються функції і розподіляються ролі для виконання завдань. У державних органах поняття «завдання» присутні лише в небагатьох Положеннях. Якщо ж говорити про цілі та місії, то в багатьох випадках вони не позначені в документах, що визначають діяльність органу державної влади.
Відсутність єдиних трактувань породжує непорозуміння, і на регіональному рівні. Керівники та фахівці регіональних органів виконавчої влади та державних установ не бачать відмінностей між поняттями, якими оперують у повсякденній роботі: «функції і послуги», «цілі і завдання». Керівники в багатьох випадках не бачать цілей своїх структурних підрозділів і в результаті не завжди можуть чітко поставити завдання своїм підлеглим. Такий стан справ може говорити про те, що багато керівників не цілком розуміють сенсу своєї діяльності, а Федеральні органи часто не можуть поставити цілі регіонах по причині відсутності чіткого формулювання самих цілей. Державні зміни повинні починатися з понять і визначень, необхідних для подальшої роботи, а не з самих заходів. Після цього, Федеральними органами державної влади повинна бути вироблена методологія проведення робіт і позначені основні напрями змін. Органи державної влади мають розуміти сенс інновацій, мати чітке уявлення про проведені заходи, розуміти мети змін. Формування уявлень про зміни повинні взяти на себе відповідальні за проведення реформи Федеральні органи влади.
Таким чином, Адміністративна реформа, що проходить в Російській Федерації, не підготовлена відповідним чином, щоб здобути належний ефект на роботу державних органів. Результат впровадження корпоративних механізмів у діяльність державних структур без необхідних поправок на державне управління, призведе тільки до більшої плутанини. Отже, без необхідної спеціальної підготовки державних службовців проведені зміни приречені на неефективне використання.
KPI як інструмент підвищення ефективності системи державного управління Росії
Питання реформування системи державного управління та підвищення її ефективності продовжує залишатися одним з найактуальніших для Росії у світлі її активного економічного і політичного розвитку, що намітились в останні роки.
Уряди багатьох країн наприкінці двадцятого сторіччя були змушені розпочати активний процес реформування власних систем управління під натиском зростаючих вимог громадянського суспільства. Більшість з них спробували розробити нові методики та інструменти, що дозволяють підвищити ефективність функціонування державної служби, або адаптувати і впровадити теорії, найбільш успішно застосовуються в сучасному корпоративному управлінні.
У рамках даної роботи більш детально була розглянута проблема відсутності ефективної системи оцінки діяльності держслужби. В якості можливого механізму побудови ефективної системи оцінки держслужби було проаналізовано такий теоретико-прикладний інструмент сучасної науки управління як KPI (Key Performance Indicators). Теорія KPI була розроблена в рамках загального теоретичного напрямку науки менеджменту відомого як Performance Measurement, і згодом отримала широке застосування як у теорії, так і на практиці.
Система ключових показників діяльності, або в іншому варіанті перекладу система ключових показників ефективності / результативності - це в самому загальному розумінні система показників, що характеризує результати діяльності організації по конкретних напрямках відповідно з поставленими цілями організації.
У Росії проблеми застосування системи ключових показників ефективності присвячено досить багато наукових робіт. Поряд з цим багато комерційні організації почали активно впроваджувати цей інструмент у своїй діяльності. Останнім часом у рамках адміністративної реформи, що проводиться в РФ, були закладені перші законодавчі передумови для формування системи оцінки діяльності госсужащіх і держслужби в цілому. У низці суб'єктів РФ, таких наприклад як Архангельська область, були зроблені перші спроби впровадження даної системи в діяльність держорганів. У затвердженій у 2007 році Президентом РФ системі показників оцінки ефективності діяльності виконавчої влади суб'єктів РФ поряд із загальними показниками ефективності мають місце і такі показники, як задоволеність населення доступністю і якістю державних послуг, що безсумнівно є позитивною тенденцією.
При впровадженні система КПЕ може служити як для оцінки діяльності державного органу в цілому, так і для оцінки діяльності державних цивільних службовців. Однак, на наш погляд, використання системи КПЕ лише для оцінки роботи держслужбовців не дасть істотного позитивного ефекту без її застосування на рівні всієї державної організації в цілому. Одним з найважливіших умов впровадження системи КПЕ повинно бути її тісний взаємозв'язок зі стратегією організації, що буде сприяти реалізації цілей організації.
Система КПЕ може включати в себе як кількісні, так і якісні показники. При розробці КПЕ на держслужбі повинні враховуватися наступні вимоги:
�. збалансованість кількісних і якісних показників;
�. реалістичність, чіткість, зрозумілість, доступність і вимірність показників, максимально можлива об'єктивність показників;
КПЕ повинні бути прописані в правовому акті державного органу, в якому також має бути закріплено правило згідно з яким, виконання норм з КПЕ не повинно бути на шкоду виконанню щоденних обов'язків держслужбовців; показники повинні враховувати результати індивідуальної діяльності державних службовців, а також їх внесок у досягнення загальнозначущих для державного органу цілей.
Одним з критичних чинників успіху впровадження системи КПЕ є її тісний взаємозв'язок з системою винагородження праці, а також з системою моніторингу та контролю за діяльністю держслужбовців. Адже якщо вони не будуть вчасно і ефективно взаємодіяти, то весь позитивний ефект впровадження КПЕ пропаде, оскільки у працівника не буде ніякої мотивації до досягнення поставлених перед ним цілей. Також враховуючи специфіку російської ментальності, важливим фактором успішного впровадження системи КПЕ є особистий приклад керівників і заохочення держслужбовців, перевиконують норми по своїм КПЕ. У свою чергу норми по КПЕ також повинні бути реалістичними і можуть бути збільшені лише за наявності на те об'єктивних передумов.
Аутсорсинг в органах державної влади
Наявність у органів державної влади значного числа надлишкових та неефективно реалізуються повноважень знижує якість прийнятих рішень, підриває довіру до державної влади. Останнім часом актуалізація питання про якість та ефективності здійснення державного управління багато в чому обумовлена проведенням в Російській Федерації широкомасштабної адміністративної реформи. Адміністративні та управлінські процеси в органах державної влади недостатньо або слабо організовані. Дуже часто зустрічається ситуація, коли державний орган одночасно виступає в кількох ролях - у ролі ініціатора, виконавця і споживача результатів окремих видів робіт. Подібне поєднання ролей може обумовлювати високі витрати при низькій якості самих результатів. Тому одним з напрямків Концепції адміністративної реформи в Російській Федерації в 2006-2008 роках в рамках оптимізації функцій органів виконавчої влади є розробка та впровадження системи аутсорсингу.
Аутсорсинг в органах державної влади виступає однією з форм контрактації, основними характеристиками якої є стійке і регулярне взаємодія зі сторонньою організацією на основі договору, укладеного на тривалий термін, при збереженні відповідальності та контролю за результатами виконання роботи в органу державної влади. У Концепції адміністративної реформи в Російській Федерації в 2006-2008 роках аутсорсинг стосовно до органів державної влади виступає в якості механізму виведення окремих видів діяльності за рамки функціонування органів виконавчої влади шляхом укладання контрактів із зовнішніми виконавцями на конкурсній основі (Лексин В.М., Лексин І . В., Чучеліна М.М., 2006, С. 50).
Аналіз тенденцій розвитку аутсорсингу показав, що дана технологія активно використовується в державних органах різних країн: аутсорсинг виступає як одна із стратегічних альтернатив для вдосконалення повсякденній діяльності державних організацій. Використовуючи аутсорсинг, державні органи прагнуть у першу чергу підвищити ефективність і якість виконання адміністративних та управлінських процесів, сконцентрувати зусилля на основних напрямках діяльності, а також вивільнити ресурси і скоротити витрати на здійснення окремих видів робіт. Аутсорсинг може стати відповіддю на питання, як забезпечити зниження витрат при збереженні високої якості виконання роботи. При цьому міжнародний досвід свідчить, що широкому поширенню аутсорсингу перешкоджають законодавчі обмеження, зміни у політичному курсі, обмежені бюджетні ресурси, опір і низька мотивація самих державних службовців.
Для успішного застосування даної технології в російських органах державної влади необхідно враховувати не тільки зустрічаються у світовій практиці обмеження і труднощі при використанні аутсорсингу, а й специфіку російських умов, у тому числі такі обмеження, як низький рівень розвитку ринку послуг, недосконалість законодавства, адміністративна культура російської бюрократії. В даний час у російській практиці державного управління для залучення незалежних організацій до виконання окремих видів робіт використовується механізм державних закупівель. Аутсорсинг може здійснюватися через розміщення державного замовлення, тобто через фінансування потреб органів державної влади в роботах і послугах, необхідних для здійснення функцій державного управління. Даний механізм не є достатньо гнучким, що в свою чергу обумовлюється пробілами і обмеженнями, викликаними характером бюджетного процесу, які утримуються в законодавстві про державні закупівлі. Багато в чому розвиток аутсорсингу стримується також відсутністю методичної бази щодо реалізації аутсорсингу, закріпленої в нормативних правових актах. Фактично органи влади продовжують вирішувати завдання із забезпечення своєї діяльності за рахунок власних сил, використовуючи аутсорсинг на несистемної основі.
Системний підхід до використання даної технології полягає у вибудовуванні та постійному аналізі відповідності цілей і завдань органу державної влади та доцільності використання аутсорсингу. Для використання технології аутсорсингу необхідно прийняти відповідне стратегічне рішення. При цьому для придбання на договірній основі послуг зовнішніх організацій, необхідних органу влади для реалізації повноважень і для здійснення своєї діяльності, слід провести ряд обов'язкових заходів. Зокрема, необхідно провести облік усіх витрат на виконання процесів, порівняти їх з витратами у разі аутсорсингу і визначити доцільність продовження їх виконання. Іншими словами, необхідно проаналізувати всю сукупність розв'язуваних органом державної влади завдань, щоб чітко визначити коло робіт, який має сенс передавати на виконання сторонньою організацією. Особливу увагу необхідно приділити розробці процедур реалізації аутсорсингу, механізмів контролю та моніторингу виконання умов договорів. Після того як прийнято рішення про використання послуг стороннього виконавця, проводиться вибір організації шляхом організації конкурсу та оцінки пропозицій по заздалегідь визначеними критеріями.
Після вибору сторонньої організації та укладення контракту стороння організація приступає до виконання контракту. У рамках виконання контракту здійснюється взаємодія з аутсорсером, координація спільної діяльності. При цьому необхідно проводити постійний аналіз ходу виконання умов контракту. За підсумками виконання всіх умов контракту проводиться аналіз результатів роботи та їх зіставлення з запланованими показниками. На підставі даної роботи робляться висновки про доцільність продовження використання технології аутсорсингу.
Таким чином, із затвердженням Концепції адміністративної реформи в Російській Федерації політична база для застосування аутсорсингу з'явилася. Однак для широкого використання аутсорсингу необхідно провести значну підготовчу роботу з формування відповідного законодавства і методичних матеріалів, проведення пілотних аутсорсинг-проектів.
Висновок
На сучасному етапі соціально-економічного розвитку Російської Федерації одночасно проводиться ряд фундаментальних реформ державного управління - адміністративна, бюджетна, соціальна, - а також ключові Федеральні цільові програми. На цьому тлі необхідним стає підвищення ефективності діяльності органів державної влади. Дані заходи направлені на створення передумов для стійких темпів економічного зростання, скорочення відмінностей у соціально-економічному розвитку регіонів Російської Федерації, оптимізації діяльності державних органів та ін
Основною особливістю Адміністративної реформи є те, що, фактично, органи виконавчої влади, які за специфікою своєї діяльності «диктували свої умови» іншим структурам та організаціям, змінюють самі себе. Таким чином, Адміністративної реформою вважають тільки ті перетворення і зміни, які «організовані і на законних підставах проводяться вищими органами влади у вигляді корінних і загальних перетворень адміністративних відносин та інститутів виконавчої влади».
Таким чином, можна зробити висновок про те, що впровадження ключових показників діяльності в органах державної влади є одним із можливих і найбільш ефективних способів підвищення ефективності і підзвітності системи державного управління, який вже був частково апробовано в зарубіжних країнах і може бути в тій чи іншій мірі успішно використаний при реформуванні Російської системи державного управління.
Список літератури
1. Лексин В.М., Лексин І.В., Чучеліна М.М. (2006) Якість державного і муніципального управління та адміністративна реформа. М.: «Європроект», 2006.
2. Ревайкін С. Про інтегральному показнику соціально-економічного розвитку регіону. Петрозаводськ, 2007.
3. Знаменський Д.Ю. Дослідження та оцінка ефективності роботи публічної влади / / Вісник університету. № 1 (8). 2007.
4. Кліщ М.М. Показники ефективності та результативності професійної службової діяльності державних цивільних службовців. VII Міжнародна наукова конференція «Модернізація економіки і держава». Інститут проблем державного та муніципального управління ГУ-ВШЕ.05.04.2008
5. Зайцева Т.В. Застосування технології «ключових показників ефективності» у державному управлінні. Вісник Московського університету. Серія 21. Управління (держава і суспільство) № 2, 2007 р.
6. Якунін В.І. Теоретичні аспекти проблеми ефективності державного управління. Журнал «Власть», № 8, 2008.
7. В.Н. Лексин, І.В. Лексин, М.М Чучеліна, експерти проекту «Адміністративна реформа в Російській Федерації». Звіт № 5. 2006.
8. Міцкевич Л.А. «Основні поняття адміністративного права в контексті адміністративної реформи». Адміністративна реформа: проблеми розвитку та вдосконалення під ред. д.ю.н. проф. Н.Ю. Хаманева, праці № 2 / 2006 Інституту держави і права Російської Академії Наук, М. 2007
9. Ковеня М., Генстер М., Б. Хартлі, Кінг Д. «Стратегічний розрив: Технології втілення корпоративної стратегії в життя». Пер. з англ. - М.: Альпина Бизнес Букс, 2009.
10. Мескон М.Х., Альберт М., Хедоурі Ф. «Основи менеджменту», 3-е вид., ВД «Инфра-М», вид-во «Вільямс», М.: 2008