Реферат
Організаційні форми територіального управління
1. Суть організаційної системи управління
Невід'ємним атрибутом управлінської діяльності є організаційні системи. Типовими прикладами їх є локальні і регіональні суспільно-господарські комплекси. Будь-яка організаційна система орієнтується на конкретну свідому потребу людини, колективу, територіальної спільності людей.
Поняття «потреба» дедалі частіше стали замінювати поняттям «проблема». Під проблемою розуміють невідповідність (розбіжність) між бажаним та фактичним станом справ або станом незадоволеною потреби. Проблеми можуть бути простими і складними. Для вирішення складних проблем, на відміну від простих, потрібні великі ресурси і відповідно до них - організаційні системи управління.
Поняття «організаційна система» поки що не є стабільною. Одні автори використовують поняття «система управління», інші - «соціально-економічна або економічна система». З поняттям «організаційна система управління» тісно пов'язане поняття «діяльність», оскільки основне завдання організаційної системи полягає в тому, щоб координувати і здійснювати діяльність людей, яка спрямована на вирішення проблем.
Не слід ототожнювати суб'єкт управління з апаратом управління. Останній є лише частиною (хоча і головною) суб'єкта управління. До суб'єкта управління, крім апарату управління, входять обслуговуючий персонал, інформаційна служба, техніка та інші засоби. Разом вони забезпечують нормальну роботу апарату управління.
З поняттям «суб'єкт управління» тісно пов'язане поняття "організаційна структура управлінням. Визначити її означає встановити склад підрозділів суб'єкта управління та їх взаємозв'язок у процесі функціонування організаційної системи. Роль останньої особливо важлива при удосконаленні діючої організаційної системи, тобто при перетворенні існуючих організаційних управлінських систем.
За рівнем управління організаційні системи поділяють на:
загальнодержавні, що включають багато областей та регіонів країни;
міжгалузеві, що охоплюють кілька областей; міжрегіональні, до яких входить декілька регіонів країни; галузеві, у складі яких є підприємства та організації однієї області; регіональні, що охоплюють підприємства і організації одного регіону; внутрішньо організаційні - у складі підрозділів однієї організації (підприємства).
Важливою ознакою класифікації організаційних систем є характеристика соціального замовлення; чию потреба вони повинні задовольняти - трудового колективу підприємства, жителів окремого мікрорайону, населення міста або регіону країни. Значення соціального замовлення в особливості важливе при вивченні питання про створення організаційної системи. Пріоритет, очевидно, надається системам, які повинні задовольняти потреби найбільшою за численністю соціальної групи (за інших однакових умов).
Однією з ознак класифікації організаційних систем може бути їх розмір за кількістю закріплених за ними ресурсів. За цією ознакою організаційні системи можна поділити на великі, середні та малі.
Ще одна важлива ознака класифікації організаційних систем - ступінь самостійності їх виконавчих елементів. За цією ознакою розрізняють організаційні системи координаційні, інтегральні та програмно-цільові. Приклад координаційних організаційних систем - міжгалузеві державні об'єднання, концерни, асоціації, спілки тощо Кожне підприємство в складі такого об'єднання має певну самостійність і права юридичної особи. Інтегральними організаційними системами є промислові підприємства, комбінати, фірми, кооперативи, лікарні тощо. Підрозділи цих організаційних систем (цехи, дільниці, бригади) не мають господарської самостійності і не можуть вільно вийти зі складу системи. Програмно-цільові організаційні системи займають проміжне положення між першими двома типами систем. Кожен учасник цільової комплексної програми, володіючи, як правило, повною господарською самостійністю, зобов'язаний виконувати доручену нього у відповідності з програмою роботу.
Основними рисами організаційних систем є такі:
1. Проблемна орієнтація. Як правило, кожна організаційна система орієнтована на певну суспільну потребу (проблему, завдання). Так, основні завдання АПК - зростання сільськогосподарського виробництва і надійне забезпечення населення продуктами харчування, а промисловості - сільськогосподарською сировиною.
2. Єдиний центр управління. Кожна організаційна система має один управлінський орган: для району - місцевий орган управління, для міжгалузевих утворень - міністерство і т.д.
3. Входимость. Організаційна система може включати в себе багато інших організаційних систем, будучи при цьому частиною організаційної системи більш високого рівня. Наприклад, область включає багато об'єднань і підприємств, будучи при цьому частиною суспільного господарства.
4. Інтеграція як ціле реалізує діяльності. Організаційна система складається з елементів, які займаються діяльністю, яка спрямована на досягнення поставленої мети (вирішення проблеми). Усунення хоча б одного з цих елементів призводить до порушення роботи або зниження ефективності всієї організаційної системи.
5. Ієрархічна структура. Кожна організаційна система має ієрархічну структуру. Найбільш поширені лінійної, функціональна і комбінована (лінійно-функціональна) структури. За лінійної структури кожний виконавець підкоряється тільки один керівнику з усіх питань своєї діяльності. Основний недолік лінійної структури - велика залежність результатів роботи всієї організаційної системи від якості рішення першого керівника.
При функціональній структурі кожен виконавець підпорядковується декільком функціональним керівникам одночасно, причому будь-якого з чітко визначених питань: один - з питань планування, другому - з питань адміністративної роботи і т.д.
При такій структурі управлінські рішення є більш кваліфікованими, ніж при лінійній, проте піднімається принцип єдиноначальності.
Комбінована (лінійно-функціональна) структура передбачає створення у кожній ланці управління штабів (рад, дільниць, лабораторій), де працюють фахівці з певних питань. Штаби розробляють кваліфіковані рішення, а лінійний керівник стверджує їх і передає на нижчі рівні.
Вибір типу організаційної структури залежить від певних факторів, головні з яких - спосіб господарської діяльності, обсяг робіт, які виконуються, а також вид і зміст функцій управління. Загалом організаційна структура управління регіональним розвитком є сукупністю структур різних типів, об'єднаних лінійними і функціональними зв'язками.
Зазначені особливості характеризують організаційні системи «в статиці». У динаміці вони мають додаткові риси, зокрема:
історичний процес утворення нових організаційних систем розвивався і розвивається на основі інтеграції (об'єднання) існуючих організаційних систем;
організаційні системи створюються, якщо вичерпані інші способи вирішення проблем;
організаційні системи досить інерційні і можуть ще існувати як проблеми, яка їх зумовили;
з плином часу організаційні системи поступово втрачають початкову орієнтацію.
Організаційні форми управління треба удосконалити з урахуванням об'єктивних закономірностей їхнього розвитку - відповідності рівня організації управління рівню розвитку організаційно-економічної системи, забезпечення оптимального співвідношення концентрації і спеціалізації та ін Заходи щодо удосконалення систем управління повинні бути адекватними перетворенням, які здійснюються в економіці нашої країни.
Облік закономірностей і відповідності управління рівнем соціально-економічного розвитку регіону дає можливість оцінити форму управління, зробити висновок про необхідний напрямок її зміни. Важливо враховувати закономірності розвитку концентрації і спеціалізації в управлінні.
Територіальна і галузева форми управління взаємопов'язані єдністю цілей і завдань, тому вирішення проблем удосконалення організаційних форм управління регіональним розвитком потребує комплексного підходу.
2. Фактори і принципи побудови організаційних структур управління
Організаційна структура управління становить його основу. За кожним її компонентом закріплюються певні цілі та функції, а також права, обов'язки та відповідальність за їх реалізацію.
На формування організаційної структури впливають багато факторів, різних за природою (рис. 11). Головні серед них-соціально-політичні (політичні, економічні тощо) і організаційно-технічні (що відображають особливості технічного розвитку продуктивних сил, перетворення інформації, організації управління).
Безпосередньо впливають на структуру управління фактори:
пов'язані з об'єктом і суб'єктом управління; які є зовнішніми, а також внутрішніми щодо структури управління. До головних чинників впливу належать, зокрема, функції та цілі управління. На функціональному та цільове принципах грунтуються основні підходи до розподілу праці в апараті управління.
Через цілі та функції на структуру впливають конкретні характеристики об'єкта і суб'єкта управління.
Структура багато в чому залежить від методів управління. Так, перехід від адміністративно-командних до ринкових методів управління зумовлює зміну функцій і структури апарату всіх управлінських ланок.
Основні типи відносин у структурі управління формально регламентовані. Саме формальна структура визначає штати (посади) і вимоги до кваліфікації працівників. Крім формальних, між суб'єктами встановлюються також неформальні відносини. Вони можуть грати позитивну роль, наприклад, за рахунок більш широких контактів між людьми, колективами, а можуть і заважати організації, якщо створюється нездоровий психологічний клімат, виникає прихована опозиція рішенням керівництва і т.п.
Структура управління, яка піддається впливу ряду зовнішніх чинників, має також власні внутрішні принципи та закономірності побудови, які пов'язані з формами раціонального розподілу, спеціалізації і кооперації управлінської роботи.
Принципи побудови організаційних структур управління мають локальний характер, тому їх слід відрізняти від загальних принципів управління. До принципів побудови організаційних структур належать:
організаційне закріплення всього комплексу функцій управління за підрозділами структури (функціональний принцип);
забезпечення взаємозв'язку під цілей та відповідності у всіх структурних підрозділах загальним (кінцевим) цілям організації (цільовий принцип);
комбінування лінійної та функціональної структур;
раціональне співвідношення централізації і децентралізації на підставі делегування повноважень;
забезпечення раціональної, ієрархічної організації та дотримання масштабу керованості (діапазон управління).
Нині можна виділити і деякі відносно нові принципи формування структур, а саме:
розвиток організаційних форм горизонтальної координації та кооперації на підставі демократизації, самоврядування і самофінансування;
об'єднання традиційного лінійно-функціонального принципу з програмно-цільовий;
відокремлення стратегічних функцій від оперативного управління;
організаційне відокремлення виконання функцій прогнозування, аналізу господарської діяльності, управління НТП, соціальним розвитком і т.п.;
організаційне забезпечення саморозвитку системи управління та виділення особливих підрозділів з удосконалення управління.
Окремі принципи формування організаційних структур розглянемо детальніше. Відповідно функціональних засад, основою поділу праці в структурі є функції управління. Система цих функцій дезагрегуется, і функції діляться і закріплюються за компонентами структури. Виникає логічний зв'язок: функція управління - структура - функції компонентів структури. За структурою управління в цілому може бути закріплена вся система функцій, а за кожним її компонентом - весь набір функцій. При цьому конкретні функції повинні бути закріплені за кожним компонентом структури, де їх реалізація найбільш ефективна.
Слід уникати дублювання, якщо за реалізацію однієї і тієї самої функції відповідають різні компоненти, і випадання з кола обов'язків будь-яких функцій. Так, в організаційній структурі регіонального розвитку може бути закріплений весь комплекс функцій територіального управління. Через функції на структуру управління регіоном безпосередньо впливають такі, як рівень економічного і соціального розвитку регіону, його спеціалізація, природно-господарський потенціал і т.п.
Функціональний підхід на підставі різних ознак виділення функцій управління є «традиційної» для побудови структури управління суспільним господарством.
На сучасному етапі важливе значення набуває цільовий принцип - принцип побудови структури на підставі системи цілей, які треба реалізувати. Це вимагає пошуку адекватних форм реалізації його в системі управління. Так, у розвитку регіонів зростає кількість і значення складних, комплексних, міжгалузевих соціальних та економічних проблем. Для їх вирішення потрібно забезпечити взаємозв'язану діяльність багатьох різних організацій. Традиційні механізми управління при таких умовах часто стають неефективними. При вирішенні цих проблем вдаються до різних варіантів програмно-цільового управління. У найбільш розгорнутому вигляді програмно-цільовий підхід реалізується у вигляді комплексних цільових програм.
Одним з важливих напрямів раціонального розподілу праці в управлінні є забезпечення раціонального співвідношення централізації і децентралізації делегування повноважень в організаційних структурах.
У разі розширення господарської самостійності головних ланок підприємства можуть добровільно делегувати частину своїх функцій територіальним органам управління або об'єднатися і створити надбудовні структури (асоціація). В процесі делегування:
1) для кожної ланки структури чітко окреслюється коло завдань, які вона повинна вирішувати самостійно;
2) встановлюються повноваження кожної ланки структури;
3) визначається відповідальність за прийняття або неприйняття рішень. При цьому важливо забезпечити відповідність між правами і відповідальністю.
3. Методи проектування організаційних систем управління
Соціально-економічний розвиток регіонів є динамічним, і вимагає постійного вдосконалення організаційних форм управління, породжує об'єктивну потребу в раціоналізації їх структур. Організаційні структури повинні вдосконалюватися на науковій основі, яка передбачає врахування закономірностей і загальних принципів організації управління, а також використання принципів і методів їх проектування.
У процесі формування нових та удосконалення діючих структур управління можна виділити три етапи їх проектування: аналітичний (вивчення структур, які застосовуються), проектний (Розробка нової або модернізація діючої структури) та організаційний (впровадження).
Організаційно-структурні схеми апарату управління відображають склад структурних підрозділів та їх функції, підпорядкованість підрозділів і внутрішню структуру будь-якого з них, форми зв'язків між ними.
У штатних розкладах відзначаються чисельність професійно-кваліфікаційного складу та загальний фонд оплати праці. У положеннях про структурні підрозділи висвітлюються правові питання, взаємини кожного структурного підрозділу з іншими звеньевмі. У них чітко розмежовуються цілі і завдання, функції, права, службові зв'язки і відповідальність кожного підрозділу з урахуванням специфіки його роботи.
Посадові інструкції розробляються на підставі кваліфікаційного довідника службовців, затверджених положень про підрозділи, внутрішній розпорядок підприємств, організацій, установ. Вони складаються з таких розділів:
обов'язки;
права;
відповідальність;
показники оцінки виконання службових обов'язків;
стимулювання;
порядок призначення на посаду.
Проектування організаційних систем управління здійснюється за допомогою методів: аналогій, структуризації цілей, експертно-аналітичного та організаційного моделювання.
Метод аналогій передбачає застосування організаційних систем управління, які виправдало себе в організаційних системах з подібними характеристиками. При цьому обгрунтовано вибирають організації-аналоги, всебічно аналізують їх організаційні системи управління і розробляють подібну типову структуру. Адже, метод аналогій подібний до методу типового проектування. Цей метод найбільш ефективний при розробці типових організаційних систем управління територіально-господарськими системами. Типові організаційні рішення повинні при цьому бути Варіантними (альтернативними), а неоднозначними; переглядатися і коригуватися з регулярною періодичністю; з допустимими відхиленнями у випадках, якщо умови роботи конкретної організаційної системи істотно відрізняються від умов, для яких рекомендуються типові організаційні системи управління. Метод не вимагає великих витрат, тим не менш не націлює на пошук найбільш раціональних структур.
Метод структуризації цілей передбачає побудову «дерева цілей» організаційної системи з наступним аналізом і вибором з альтернативних організаційних систем управління найбільш придатної "структури відповідно« дереву цілей ».
Метод полягає в поетапній реалізації цілей:
1) визначають цілі та складом організаційної системи, для якої проектується нова організаційна система управління;
2) визначають функції і завдання управління, зумовлені поставленими цілями;
3) уточнюють вимоги до організаційної системи управління і визначають чинники, які впливають на формування останньої;
4) відповідно до вимог та організаційної системи управління встановлюють її принципову схему;
5) визначають попередній загальний склад ланок управління, орієнтовно закріпивши за ними функції і завдання;
6) розподіляють функціональну та адміністративну відповідальність між працівниками кожного підрозділу, формують внутрішню структуру підрозділів та систему їх підпорядкованості на всіх рівнях структури;
7) визначають послідовність і тривалість робіт з кожної конкретної функції управління, а також оцінюють трудомісткість і вартість управлінських робіт; документально оформляють розроблений проект організаційної системи управління.
Метод структуризації цілей не вимагає спеціальних досліджень, що робить його простим у реалізації. Основний недолік - неоднозначність його реалізації через брак чітких правил побудови системи (або «дерева цілей») і методики аналізу організаційної системи управління.
Експертно-аналітичний метод полягає в науково-аналітичному вивченні організаційних систем. При цьому виявляють особливості, «вузькі місця» у роботі апарату управління, розробляють рекомендації щодо його формування або перебудови на основі кількісних оцінок ефективності організаційної системи управління, висновків експертів, узагальнення та аналізу кращих тенденцій у сфері організації управління.
Метод передбачає:
проведення діагностичного аналізу існуючих організаційних систем управління;
експертне опитування керівників та членів організаційних систем для виявлення та аналізу окремих характеристик побудови і функціонування апарату управління;
розробку графічних і табличних описів організаційних систем і процесів управління, які відображають рекомендації щодо поліпшення їх організації з урахуванням варіантів можливих організаційних рішень.
Експертні опитування керівників і членів організаційних систем є не тільки цінним джерелом інформації, а та у спосіб перевірки тих чи інших організаційних рішень.
Останнім часом зростає роль статистичних методів аналізу організаційних систем управління (математичної статистики, кореляційно - регресивного, рангової кореляції, факторів роботи), за допомогою яких виявляють стійкі залежності між параметрами характеристики організаційних систем управління та факторами, які діють на ці характеристики.
Статистичні залежності встановлюють дослідженням однорідної групи кращих організаційних систем:
збирають дані про кількісні значеннях структурних параметрів і факторів;
за допомогою кореляційного аналізу визначають ступінь виявлення впливу кожного фактора на структурні параметри і відбирають найбільш важливі фактори;
виводять нормативні формули для розрахунку параметрів структури.
Для певної організаційної системи отримані залежності визнаються найкращими, їх використовують при проектуванні організаційних систем управління аналогічного типу.
Позитивним для статистичного методу є широке застосування математичного апарату при визначенні кількісних параметрів, за якими можна вибрати найбільш раціональну організаційну систему управління для цього класу організаційних систем. Основний його недолік - консервативність.
Метод організаційного моделювання передбачає розробку формалізованих математичних, графічних, машинних та інших описів розподілу повноважень і відповідальність в існуючій організаційній системі управління. Це потрібно робити для того, щоб на основі чітко сформульованих критеріїв оцінити раціональність прийнятих організаційних рішень. Сукупність таких описів становить модель організаційної системи управління, яка є допоміжним науково-аналітичним інструментом в пошуку, обгрунтуванні та виборі раціональних рішень щодо формування нової організаційної системи управління.
Позитивною для цього методу є можливість поліпшити якість проектування організаційної системи управління за рахунок використання додаткової інформації, отриманої в результаті її моделювання. Основний його недолік полягає в складності моделювання організаційної системи управління через слабкий розвиток методів моделювання поведінки людей, що обмежує сферу практичного застосування організаційних моделей.
4. Організаційні структури управління ринковою економікою регіону
Перехід до ринкових відносин в принципі неможливий без достатньої кількості економічно незалежних суб'єктів господарювання. При ринковій економіці державні органи управління управляють підприємствами і об'єднаннями за допомогою переважно економічних методів:
державного замовлення;
системи оподаткування;
бюджетного фінансування;
норм амортизаційних відрахувань;
відсотків за кредит;
банківських облікових ставок;
різних субсидій;
податкових пільг і т.п.
Для підвищення ефективності системи управління економікою регіону доцільно об'єднувати адміністративні методи з адміністративними важелями (наприклад, надання права на підприємництво). Крім того, місцеві органи управління повинні мати право припиняти діяльність підприємств, організацій та установ, які розташовані на їх території, у разі порушення ними вимог чинного законодавства:
забруднення понад припустимі норми навколишнього природного середовища;
порушення санітарних норм при виробництві або реалізації продукції і послуг;
при виробництві продукції, небезпечної для здоров'я людей, і т.п.
Використання економічних методів управління передбачає створення на території України та її регіонів економічного середовища, що забезпечувало б однакові умови для функціонування будь-яких форм господарювання в межах діючого законодавства.
Система управління ринковою економікою передбачає надання державним, кооперативним, орендним, акціонерним та іншим підприємствам права самостійно створювати асоціації, спілки та об'єднання, тобто формувати необхідні органи господарського управління, координації та інформаційного обслуговування.
Органи управління (асоціацій, спілок, об'єднань) можуть бути регіональними, міжрегіональними та загальнодержавними. Підприємства самостійно самі вирішувати питання щодо структури та функцій своїх органів управління, формування загальних фінансових фондів і їх витрачання, розробки та реалізації, науково-технічної, інвестиційної та фінансової політики.
На відміну від асоціацій, спілок та інших органів управління, які є по суті госпрозрахунковими і існують за рахунок добровільних відрахувань підприємств, органи державного управління фінансуються з бюджету країни і, отже, не залежать безпосередньо від діяльності підприємств.
Органи державного управління розробляють:
стратегічні програми розвитку господарства країни;
фінансування;
координують науково-технічні та структурно-інвестиційні програми;
здійснюють фінансово-кредитне регулювання грошового обігу;
підтримують на певному рівні роздрібні ціни;
гарантують населенню країни прожитковий мінімум і необхідну соціальну захищеність;
розробляють ефективну систему заходів по захисту громадян, підприємств і організацій від стихійного лиха;
виробничих аварій, вирішують актуальні соціальні, культурні та екологічні проблеми;
представляють інтереси країни в міжнародних економічних відносинах.
На систему державного управління покладаються: планування і контроль міжрайонного розподілу частини матеріально-технічних ресурсів та лімітів централізованих капітальних вкладень, а також регулювання міжрайонного та міжнародного товарообміну. Крім того, органи державного управління стимулюють нові госпрозрахункові управлінські навички, зокрема біржі:
товарні, що здійснюють операції з засобами виробництва та оптову торгівлю предметами роботи;
фондові, що організовують випуск і купівлю-продаж цінних паперів, продаж кредитних ресурсів, ліцензій на право використання землі та природних ресурсів, інші операції на фінансовому ринку;
біржі праці, які надають послуги не тільки в пошуку роботи для безробітних відповідно до рівня їх кваліфікації та бажання, в управлінні процесами їх підготовки і перепідготовки.
До компетенції обласних органів управління входять: розробка стратегії і тактики розвитку і розміщення продуктивних сил області; підготовка та затвердження прогнозів-планів його економічного та соціального розвитку, а також соціальних, економічних, екологічних і науково-технічних програм загального регіонального значення. Органи обласного управління також координують внутрішньо обласні виробничі зв'язки, стимулюють розвиток міжгалузевих виробництв, спільно з міськими та районними органами управління визначають території для розміщення нових виробничих об'єктів, контролюють стан навколишнього середовища і природокористування, регулюють внутрішньо обласну міграцію населення та ін
Міські та районні органи управління вирішують всі місцеві питання забезпечення умов нормальної життєдіяльності населення, в тому числі здійснюють управління соціальною сферою (розвиток інфраструктурних об'єктів і містобудування, організацію охорони здоров'я і культури, освіти і правопорядку). Важливим для місцевих органів управління є розширення факторів економічного впливу (місцеві податки і пільги, штрафні санкції тощо).
Ефективність економіки регіонів багато в чому буде залежати від того, наскільки організаційні структури управління обласного, міського та районного рівнів будуть відповідати суспільним потребам.
Державне планове регулювання в країні може здійснюватися через систему взаємопов'язаних прогнозів-планів і програм підприємства, організації, області, території (район, місто, область) країни. Всі підприємства, незалежно від форм власності, повинні координувати свої плани з відповідними місцевими органами управління з питань будівництва, створення інфраструктури, використання робочої сили, виробництва товарів народного споживання і надання послуг, земле-, водо-і лісо користування, охорони природи, застосування вторинних ресурсів, місцевих видів сировини і матеріалів. Відповідно зазначеним організаційним завданням до системи управління регіоном доцільно включити підрозділи: комплексного аналізу та прогнозування соціально-економічного розвитку регіону; підприємництва; місцевого бюджету; муніципальної промисловості; територіального агрокомплексу; соціального забезпечення; екологічного моніторингу; податкової інспекції; інформаційного обслуговування.
Для регіонів з дефіцитним ресурсо споживанням структура управління може доповнюватися відповідними підрозділами.
Організаційні форми територіального управління
1. Суть організаційної системи управління
Невід'ємним атрибутом управлінської діяльності є організаційні системи. Типовими прикладами їх є локальні і регіональні суспільно-господарські комплекси. Будь-яка організаційна система орієнтується на конкретну свідому потребу людини, колективу, територіальної спільності людей.
Поняття «потреба» дедалі частіше стали замінювати поняттям «проблема». Під проблемою розуміють невідповідність (розбіжність) між бажаним та фактичним станом справ або станом незадоволеною потреби. Проблеми можуть бути простими і складними. Для вирішення складних проблем, на відміну від простих, потрібні великі ресурси і відповідно до них - організаційні системи управління.
Поняття «організаційна система» поки що не є стабільною. Одні автори використовують поняття «система управління», інші - «соціально-економічна або економічна система». З поняттям «організаційна система управління» тісно пов'язане поняття «діяльність», оскільки основне завдання організаційної системи полягає в тому, щоб координувати і здійснювати діяльність людей, яка спрямована на вирішення проблем.
Не слід ототожнювати суб'єкт управління з апаратом управління. Останній є лише частиною (хоча і головною) суб'єкта управління. До суб'єкта управління, крім апарату управління, входять обслуговуючий персонал, інформаційна служба, техніка та інші засоби. Разом вони забезпечують нормальну роботу апарату управління.
З поняттям «суб'єкт управління» тісно пов'язане поняття "організаційна структура управлінням. Визначити її означає встановити склад підрозділів суб'єкта управління та їх взаємозв'язок у процесі функціонування організаційної системи. Роль останньої особливо важлива при удосконаленні діючої організаційної системи, тобто при перетворенні існуючих організаційних управлінських систем.
За рівнем управління організаційні системи поділяють на:
загальнодержавні, що включають багато областей та регіонів країни;
міжгалузеві, що охоплюють кілька областей; міжрегіональні, до яких входить декілька регіонів країни; галузеві, у складі яких є підприємства та організації однієї області; регіональні, що охоплюють підприємства і організації одного регіону; внутрішньо організаційні - у складі підрозділів однієї організації (підприємства).
Важливою ознакою класифікації організаційних систем є характеристика соціального замовлення; чию потреба вони повинні задовольняти - трудового колективу підприємства, жителів окремого мікрорайону, населення міста або регіону країни. Значення соціального замовлення в особливості важливе при вивченні питання про створення організаційної системи. Пріоритет, очевидно, надається системам, які повинні задовольняти потреби найбільшою за численністю соціальної групи (за інших однакових умов).
Однією з ознак класифікації організаційних систем може бути їх розмір за кількістю закріплених за ними ресурсів. За цією ознакою організаційні системи можна поділити на великі, середні та малі.
Ще одна важлива ознака класифікації організаційних систем - ступінь самостійності їх виконавчих елементів. За цією ознакою розрізняють організаційні системи координаційні, інтегральні та програмно-цільові. Приклад координаційних організаційних систем - міжгалузеві державні об'єднання, концерни, асоціації, спілки тощо Кожне підприємство в складі такого об'єднання має певну самостійність і права юридичної особи. Інтегральними організаційними системами є промислові підприємства, комбінати, фірми, кооперативи, лікарні тощо. Підрозділи цих організаційних систем (цехи, дільниці, бригади) не мають господарської самостійності і не можуть вільно вийти зі складу системи. Програмно-цільові організаційні системи займають проміжне положення між першими двома типами систем. Кожен учасник цільової комплексної програми, володіючи, як правило, повною господарською самостійністю, зобов'язаний виконувати доручену нього у відповідності з програмою роботу.
Основними рисами організаційних систем є такі:
1. Проблемна орієнтація. Як правило, кожна організаційна система орієнтована на певну суспільну потребу (проблему, завдання). Так, основні завдання АПК - зростання сільськогосподарського виробництва і надійне забезпечення населення продуктами харчування, а промисловості - сільськогосподарською сировиною.
2. Єдиний центр управління. Кожна організаційна система має один управлінський орган: для району - місцевий орган управління, для міжгалузевих утворень - міністерство і т.д.
3. Входимость. Організаційна система може включати в себе багато інших організаційних систем, будучи при цьому частиною організаційної системи більш високого рівня. Наприклад, область включає багато об'єднань і підприємств, будучи при цьому частиною суспільного господарства.
4. Інтеграція як ціле реалізує діяльності. Організаційна система складається з елементів, які займаються діяльністю, яка спрямована на досягнення поставленої мети (вирішення проблеми). Усунення хоча б одного з цих елементів призводить до порушення роботи або зниження ефективності всієї організаційної системи.
5. Ієрархічна структура. Кожна організаційна система має ієрархічну структуру. Найбільш поширені лінійної, функціональна і комбінована (лінійно-функціональна) структури. За лінійної структури кожний виконавець підкоряється тільки один керівнику з усіх питань своєї діяльності. Основний недолік лінійної структури - велика залежність результатів роботи всієї організаційної системи від якості рішення першого керівника.
При функціональній структурі кожен виконавець підпорядковується декільком функціональним керівникам одночасно, причому будь-якого з чітко визначених питань: один - з питань планування, другому - з питань адміністративної роботи і т.д.
При такій структурі управлінські рішення є більш кваліфікованими, ніж при лінійній, проте піднімається принцип єдиноначальності.
Комбінована (лінійно-функціональна) структура передбачає створення у кожній ланці управління штабів (рад, дільниць, лабораторій), де працюють фахівці з певних питань. Штаби розробляють кваліфіковані рішення, а лінійний керівник стверджує їх і передає на нижчі рівні.
Вибір типу організаційної структури залежить від певних факторів, головні з яких - спосіб господарської діяльності, обсяг робіт, які виконуються, а також вид і зміст функцій управління. Загалом організаційна структура управління регіональним розвитком є сукупністю структур різних типів, об'єднаних лінійними і функціональними зв'язками.
Зазначені особливості характеризують організаційні системи «в статиці». У динаміці вони мають додаткові риси, зокрема:
історичний процес утворення нових організаційних систем розвивався і розвивається на основі інтеграції (об'єднання) існуючих організаційних систем;
організаційні системи створюються, якщо вичерпані інші способи вирішення проблем;
організаційні системи досить інерційні і можуть ще існувати як проблеми, яка їх зумовили;
з плином часу організаційні системи поступово втрачають початкову орієнтацію.
Організаційні форми управління треба удосконалити з урахуванням об'єктивних закономірностей їхнього розвитку - відповідності рівня організації управління рівню розвитку організаційно-економічної системи, забезпечення оптимального співвідношення концентрації і спеціалізації та ін Заходи щодо удосконалення систем управління повинні бути адекватними перетворенням, які здійснюються в економіці нашої країни.
Облік закономірностей і відповідності управління рівнем соціально-економічного розвитку регіону дає можливість оцінити форму управління, зробити висновок про необхідний напрямок її зміни. Важливо враховувати закономірності розвитку концентрації і спеціалізації в управлінні.
Територіальна і галузева форми управління взаємопов'язані єдністю цілей і завдань, тому вирішення проблем удосконалення організаційних форм управління регіональним розвитком потребує комплексного підходу.
2. Фактори і принципи побудови організаційних структур управління
Організаційна структура управління становить його основу. За кожним її компонентом закріплюються певні цілі та функції, а також права, обов'язки та відповідальність за їх реалізацію.
На формування організаційної структури впливають багато факторів, різних за природою (рис. 11). Головні серед них-соціально-політичні (політичні, економічні тощо) і організаційно-технічні (що відображають особливості технічного розвитку продуктивних сил, перетворення інформації, організації управління).
Безпосередньо впливають на структуру управління фактори:
пов'язані з об'єктом і суб'єктом управління; які є зовнішніми, а також внутрішніми щодо структури управління. До головних чинників впливу належать, зокрема, функції та цілі управління. На функціональному та цільове принципах грунтуються основні підходи до розподілу праці в апараті управління.
Через цілі та функції на структуру впливають конкретні характеристики об'єкта і суб'єкта управління.
Структура багато в чому залежить від методів управління. Так, перехід від адміністративно-командних до ринкових методів управління зумовлює зміну функцій і структури апарату всіх управлінських ланок.
Основні типи відносин у структурі управління формально регламентовані. Саме формальна структура визначає штати (посади) і вимоги до кваліфікації працівників. Крім формальних, між суб'єктами встановлюються також неформальні відносини. Вони можуть грати позитивну роль, наприклад, за рахунок більш широких контактів між людьми, колективами, а можуть і заважати організації, якщо створюється нездоровий психологічний клімат, виникає прихована опозиція рішенням керівництва і т.п.
Структура управління, яка піддається впливу ряду зовнішніх чинників, має також власні внутрішні принципи та закономірності побудови, які пов'язані з формами раціонального розподілу, спеціалізації і кооперації управлінської роботи.
Принципи побудови організаційних структур управління мають локальний характер, тому їх слід відрізняти від загальних принципів управління. До принципів побудови організаційних структур належать:
організаційне закріплення всього комплексу функцій управління за підрозділами структури (функціональний принцип);
забезпечення взаємозв'язку під цілей та відповідності у всіх структурних підрозділах загальним (кінцевим) цілям організації (цільовий принцип);
комбінування лінійної та функціональної структур;
раціональне співвідношення централізації і децентралізації на підставі делегування повноважень;
забезпечення раціональної, ієрархічної організації та дотримання масштабу керованості (діапазон управління).
Нині можна виділити і деякі відносно нові принципи формування структур, а саме:
розвиток організаційних форм горизонтальної координації та кооперації на підставі демократизації, самоврядування і самофінансування;
об'єднання традиційного лінійно-функціонального принципу з програмно-цільовий;
відокремлення стратегічних функцій від оперативного управління;
організаційне відокремлення виконання функцій прогнозування, аналізу господарської діяльності, управління НТП, соціальним розвитком і т.п.;
організаційне забезпечення саморозвитку системи управління та виділення особливих підрозділів з удосконалення управління.
Окремі принципи формування організаційних структур розглянемо детальніше. Відповідно функціональних засад, основою поділу праці в структурі є функції управління. Система цих функцій дезагрегуется, і функції діляться і закріплюються за компонентами структури. Виникає логічний зв'язок: функція управління - структура - функції компонентів структури. За структурою управління в цілому може бути закріплена вся система функцій, а за кожним її компонентом - весь набір функцій. При цьому конкретні функції повинні бути закріплені за кожним компонентом структури, де їх реалізація найбільш ефективна.
Слід уникати дублювання, якщо за реалізацію однієї і тієї самої функції відповідають різні компоненти, і випадання з кола обов'язків будь-яких функцій. Так, в організаційній структурі регіонального розвитку може бути закріплений весь комплекс функцій територіального управління. Через функції на структуру управління регіоном безпосередньо впливають такі, як рівень економічного і соціального розвитку регіону, його спеціалізація, природно-господарський потенціал і т.п.
Функціональний підхід на підставі різних ознак виділення функцій управління є «традиційної» для побудови структури управління суспільним господарством.
На сучасному етапі важливе значення набуває цільовий принцип - принцип побудови структури на підставі системи цілей, які треба реалізувати. Це вимагає пошуку адекватних форм реалізації його в системі управління. Так, у розвитку регіонів зростає кількість і значення складних, комплексних, міжгалузевих соціальних та економічних проблем. Для їх вирішення потрібно забезпечити взаємозв'язану діяльність багатьох різних організацій. Традиційні механізми управління при таких умовах часто стають неефективними. При вирішенні цих проблем вдаються до різних варіантів програмно-цільового управління. У найбільш розгорнутому вигляді програмно-цільовий підхід реалізується у вигляді комплексних цільових програм.
Одним з важливих напрямів раціонального розподілу праці в управлінні є забезпечення раціонального співвідношення централізації і децентралізації делегування повноважень в організаційних структурах.
У разі розширення господарської самостійності головних ланок підприємства можуть добровільно делегувати частину своїх функцій територіальним органам управління або об'єднатися і створити надбудовні структури (асоціація). В процесі делегування:
1) для кожної ланки структури чітко окреслюється коло завдань, які вона повинна вирішувати самостійно;
2) встановлюються повноваження кожної ланки структури;
3) визначається відповідальність за прийняття або неприйняття рішень. При цьому важливо забезпечити відповідність між правами і відповідальністю.
3. Методи проектування організаційних систем управління
Соціально-економічний розвиток регіонів є динамічним, і вимагає постійного вдосконалення організаційних форм управління, породжує об'єктивну потребу в раціоналізації їх структур. Організаційні структури повинні вдосконалюватися на науковій основі, яка передбачає врахування закономірностей і загальних принципів організації управління, а також використання принципів і методів їх проектування.
У процесі формування нових та удосконалення діючих структур управління можна виділити три етапи їх проектування: аналітичний (вивчення структур, які застосовуються), проектний (Розробка нової або модернізація діючої структури) та організаційний (впровадження).
Організаційно-структурні схеми апарату управління відображають склад структурних підрозділів та їх функції, підпорядкованість підрозділів і внутрішню структуру будь-якого з них, форми зв'язків між ними.
У штатних розкладах відзначаються чисельність професійно-кваліфікаційного складу та загальний фонд оплати праці. У положеннях про структурні підрозділи висвітлюються правові питання, взаємини кожного структурного підрозділу з іншими звеньевмі. У них чітко розмежовуються цілі і завдання, функції, права, службові зв'язки і відповідальність кожного підрозділу з урахуванням специфіки його роботи.
Посадові інструкції розробляються на підставі кваліфікаційного довідника службовців, затверджених положень про підрозділи, внутрішній розпорядок підприємств, організацій, установ. Вони складаються з таких розділів:
обов'язки;
права;
відповідальність;
показники оцінки виконання службових обов'язків;
стимулювання;
порядок призначення на посаду.
Проектування організаційних систем управління здійснюється за допомогою методів: аналогій, структуризації цілей, експертно-аналітичного та організаційного моделювання.
Метод аналогій передбачає застосування організаційних систем управління, які виправдало себе в організаційних системах з подібними характеристиками. При цьому обгрунтовано вибирають організації-аналоги, всебічно аналізують їх організаційні системи управління і розробляють подібну типову структуру. Адже, метод аналогій подібний до методу типового проектування. Цей метод найбільш ефективний при розробці типових організаційних систем управління територіально-господарськими системами. Типові організаційні рішення повинні при цьому бути Варіантними (альтернативними), а неоднозначними; переглядатися і коригуватися з регулярною періодичністю; з допустимими відхиленнями у випадках, якщо умови роботи конкретної організаційної системи істотно відрізняються від умов, для яких рекомендуються типові організаційні системи управління. Метод не вимагає великих витрат, тим не менш не націлює на пошук найбільш раціональних структур.
Метод структуризації цілей передбачає побудову «дерева цілей» організаційної системи з наступним аналізом і вибором з альтернативних організаційних систем управління найбільш придатної "структури відповідно« дереву цілей ».
Метод полягає в поетапній реалізації цілей:
1) визначають цілі та складом організаційної системи, для якої проектується нова організаційна система управління;
2) визначають функції і завдання управління, зумовлені поставленими цілями;
3) уточнюють вимоги до організаційної системи управління і визначають чинники, які впливають на формування останньої;
4) відповідно до вимог та організаційної системи управління встановлюють її принципову схему;
5) визначають попередній загальний склад ланок управління, орієнтовно закріпивши за ними функції і завдання;
6) розподіляють функціональну та адміністративну відповідальність між працівниками кожного підрозділу, формують внутрішню структуру підрозділів та систему їх підпорядкованості на всіх рівнях структури;
7) визначають послідовність і тривалість робіт з кожної конкретної функції управління, а також оцінюють трудомісткість і вартість управлінських робіт; документально оформляють розроблений проект організаційної системи управління.
Метод структуризації цілей не вимагає спеціальних досліджень, що робить його простим у реалізації. Основний недолік - неоднозначність його реалізації через брак чітких правил побудови системи (або «дерева цілей») і методики аналізу організаційної системи управління.
Експертно-аналітичний метод полягає в науково-аналітичному вивченні організаційних систем. При цьому виявляють особливості, «вузькі місця» у роботі апарату управління, розробляють рекомендації щодо його формування або перебудови на основі кількісних оцінок ефективності організаційної системи управління, висновків експертів, узагальнення та аналізу кращих тенденцій у сфері організації управління.
Метод передбачає:
проведення діагностичного аналізу існуючих організаційних систем управління;
експертне опитування керівників та членів організаційних систем для виявлення та аналізу окремих характеристик побудови і функціонування апарату управління;
розробку графічних і табличних описів організаційних систем і процесів управління, які відображають рекомендації щодо поліпшення їх організації з урахуванням варіантів можливих організаційних рішень.
Експертні опитування керівників і членів організаційних систем є не тільки цінним джерелом інформації, а та у спосіб перевірки тих чи інших організаційних рішень.
Останнім часом зростає роль статистичних методів аналізу організаційних систем управління (математичної статистики, кореляційно - регресивного, рангової кореляції, факторів роботи), за допомогою яких виявляють стійкі залежності між параметрами характеристики організаційних систем управління та факторами, які діють на ці характеристики.
Статистичні залежності встановлюють дослідженням однорідної групи кращих організаційних систем:
збирають дані про кількісні значеннях структурних параметрів і факторів;
за допомогою кореляційного аналізу визначають ступінь виявлення впливу кожного фактора на структурні параметри і відбирають найбільш важливі фактори;
виводять нормативні формули для розрахунку параметрів структури.
Для певної організаційної системи отримані залежності визнаються найкращими, їх використовують при проектуванні організаційних систем управління аналогічного типу.
Позитивним для статистичного методу є широке застосування математичного апарату при визначенні кількісних параметрів, за якими можна вибрати найбільш раціональну організаційну систему управління для цього класу організаційних систем. Основний його недолік - консервативність.
Метод організаційного моделювання передбачає розробку формалізованих математичних, графічних, машинних та інших описів розподілу повноважень і відповідальність в існуючій організаційній системі управління. Це потрібно робити для того, щоб на основі чітко сформульованих критеріїв оцінити раціональність прийнятих організаційних рішень. Сукупність таких описів становить модель організаційної системи управління, яка є допоміжним науково-аналітичним інструментом в пошуку, обгрунтуванні та виборі раціональних рішень щодо формування нової організаційної системи управління.
Позитивною для цього методу є можливість поліпшити якість проектування організаційної системи управління за рахунок використання додаткової інформації, отриманої в результаті її моделювання. Основний його недолік полягає в складності моделювання організаційної системи управління через слабкий розвиток методів моделювання поведінки людей, що обмежує сферу практичного застосування організаційних моделей.
4. Організаційні структури управління ринковою економікою регіону
Перехід до ринкових відносин в принципі неможливий без достатньої кількості економічно незалежних суб'єктів господарювання. При ринковій економіці державні органи управління управляють підприємствами і об'єднаннями за допомогою переважно економічних методів:
державного замовлення;
системи оподаткування;
бюджетного фінансування;
норм амортизаційних відрахувань;
відсотків за кредит;
банківських облікових ставок;
різних субсидій;
податкових пільг і т.п.
Для підвищення ефективності системи управління економікою регіону доцільно об'єднувати адміністративні методи з адміністративними важелями (наприклад, надання права на підприємництво). Крім того, місцеві органи управління повинні мати право припиняти діяльність підприємств, організацій та установ, які розташовані на їх території, у разі порушення ними вимог чинного законодавства:
забруднення понад припустимі норми навколишнього природного середовища;
порушення санітарних норм при виробництві або реалізації продукції і послуг;
при виробництві продукції, небезпечної для здоров'я людей, і т.п.
Використання економічних методів управління передбачає створення на території України та її регіонів економічного середовища, що забезпечувало б однакові умови для функціонування будь-яких форм господарювання в межах діючого законодавства.
Система управління ринковою економікою передбачає надання державним, кооперативним, орендним, акціонерним та іншим підприємствам права самостійно створювати асоціації, спілки та об'єднання, тобто формувати необхідні органи господарського управління, координації та інформаційного обслуговування.
Органи управління (асоціацій, спілок, об'єднань) можуть бути регіональними, міжрегіональними та загальнодержавними. Підприємства самостійно самі вирішувати питання щодо структури та функцій своїх органів управління, формування загальних фінансових фондів і їх витрачання, розробки та реалізації, науково-технічної, інвестиційної та фінансової політики.
На відміну від асоціацій, спілок та інших органів управління, які є по суті госпрозрахунковими і існують за рахунок добровільних відрахувань підприємств, органи державного управління фінансуються з бюджету країни і, отже, не залежать безпосередньо від діяльності підприємств.
Органи державного управління розробляють:
стратегічні програми розвитку господарства країни;
фінансування;
координують науково-технічні та структурно-інвестиційні програми;
здійснюють фінансово-кредитне регулювання грошового обігу;
підтримують на певному рівні роздрібні ціни;
гарантують населенню країни прожитковий мінімум і необхідну соціальну захищеність;
розробляють ефективну систему заходів по захисту громадян, підприємств і організацій від стихійного лиха;
виробничих аварій, вирішують актуальні соціальні, культурні та екологічні проблеми;
представляють інтереси країни в міжнародних економічних відносинах.
На систему державного управління покладаються: планування і контроль міжрайонного розподілу частини матеріально-технічних ресурсів та лімітів централізованих капітальних вкладень, а також регулювання міжрайонного та міжнародного товарообміну. Крім того, органи державного управління стимулюють нові госпрозрахункові управлінські навички, зокрема біржі:
товарні, що здійснюють операції з засобами виробництва та оптову торгівлю предметами роботи;
фондові, що організовують випуск і купівлю-продаж цінних паперів, продаж кредитних ресурсів, ліцензій на право використання землі та природних ресурсів, інші операції на фінансовому ринку;
біржі праці, які надають послуги не тільки в пошуку роботи для безробітних відповідно до рівня їх кваліфікації та бажання, в управлінні процесами їх підготовки і перепідготовки.
До компетенції обласних органів управління входять: розробка стратегії і тактики розвитку і розміщення продуктивних сил області; підготовка та затвердження прогнозів-планів його економічного та соціального розвитку, а також соціальних, економічних, екологічних і науково-технічних програм загального регіонального значення. Органи обласного управління також координують внутрішньо обласні виробничі зв'язки, стимулюють розвиток міжгалузевих виробництв, спільно з міськими та районними органами управління визначають території для розміщення нових виробничих об'єктів, контролюють стан навколишнього середовища і природокористування, регулюють внутрішньо обласну міграцію населення та ін
Міські та районні органи управління вирішують всі місцеві питання забезпечення умов нормальної життєдіяльності населення, в тому числі здійснюють управління соціальною сферою (розвиток інфраструктурних об'єктів і містобудування, організацію охорони здоров'я і культури, освіти і правопорядку). Важливим для місцевих органів управління є розширення факторів економічного впливу (місцеві податки і пільги, штрафні санкції тощо).
Ефективність економіки регіонів багато в чому буде залежати від того, наскільки організаційні структури управління обласного, міського та районного рівнів будуть відповідати суспільним потребам.
Державне планове регулювання в країні може здійснюватися через систему взаємопов'язаних прогнозів-планів і програм підприємства, організації, області, території (район, місто, область) країни. Всі підприємства, незалежно від форм власності, повинні координувати свої плани з відповідними місцевими органами управління з питань будівництва, створення інфраструктури, використання робочої сили, виробництва товарів народного споживання і надання послуг, земле-, водо-і лісо користування, охорони природи, застосування вторинних ресурсів, місцевих видів сировини і матеріалів. Відповідно зазначеним організаційним завданням до системи управління регіоном доцільно включити підрозділи: комплексного аналізу та прогнозування соціально-економічного розвитку регіону; підприємництва; місцевого бюджету; муніципальної промисловості; територіального агрокомплексу; соціального забезпечення; екологічного моніторингу; податкової інспекції; інформаційного обслуговування.
Для регіонів з дефіцитним ресурсо споживанням структура управління може доповнюватися відповідними підрозділами.