Органи та посадові особи місцевого самоврядування

1. Поняття і система органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Представницькі органи місцевого самоврядування
Органи місцевого самоврядування - це органи місцевих самоврядних територіальних громад, якими вони формуються і перед якими вони несуть відповідальність за належне здійснення своїх повноважень.
Органам місцевого самоврядування належить особливе місце в демократичній системі управління суспільством і державою. Це місце визначається, перш за все, тим, що наявність органів самоврядування забезпечує таку децентралізацію системи управління, яка робить цю систему управління найбільш придатною до забезпечення інтересів населення на місцях з урахуванням історичних та інших місцевих традицій.
Однак органи місцевого самоврядування - це не тільки спосіб децентралізації управління, але і спосіб організації та здійснення влади на місцях, який забезпечує самостійне рішення громадянами питань місцевої життя, організаційне відокремлення управління місцевими справами в системі управління суспільством і державою.
Згідно з Конституцією Російської Федерації (ст. 3) народ здійснює свою владу як безпосередньо, так і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Це означає, що органи місцевого самоврядування - це органи влади народу, органи, через які народ здійснює свою владу.
Разом з тим органи державної влади та органи місцевого самоврядування - це різні форми здійснення влади народу. Органи, що здійснюють державну владу, є структурними одиницями державного апарату, державними органами. Тому здійснювана ними влада народу має форму державної влади.
Органи місцевого самоврядування не є складовою частиною державного механізму управління. Вони, згідно з Конституцією Російської Федерації (ст. 12), не входять до системи органів державної влади, тому являють собою самостійну форму реалізації народом своєї влади.
Проте, не будучи органами державної влади, органи місцевого самоврядування здійснюють діяльність, яка носить владний характер, оскільки вони виступають однією з форм реалізації влади народу. Тому вони приймають у межах своїх повноважень рішення обов'язкові на території місцевого самоврядування для всіх підприємств, організацій, установ, посадових осіб, громадян, громадських об'єднань.
Згідно з Конституцією Російської Федерації (ст. 12) місцеве самоврядування в межах своїх повноважень самостійно. Однак це не означає, що органи місцевого самоврядування можуть діяти незалежно від наявних в країні законів та інших актів органів державної влади. Ці акти для них є обов'язковими.
Будучи відносно самостійними, органи місцевого самоврядування тісно пов'язані з державними органами. Вони відповідно до Конституції Російської Федерації (ст. 132) можуть наділятися законом окремими державними повноваженнями з передачею необхідних для їх здійснення матеріальних і фінансових коштів. І в цій якості органи місцевого самоврядування виступають як державно-владні органи, діяльність яких з реалізації переданих їм повноважень підконтрольна державі.
У відповідності з федеральним законом «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» (ст. 34) структуру органів місцевого самоврядування складають представницького органу муніципального утворення, голова муніципального освіти, місцева адміністрація (виконавчо-розпорядчий орган муніципального освіти), контрольний орган муніципального освіти , інші органи місцевого самоврядування, передбачені статутом муніципального освіти і володіють власними повноваженнями у вирішенні питань місцевого значення.
Відповідно до Закону наявність виборних органів місцевого самоврядування муніципальних утворень є обов'язковим. Органи місцевого самоврядування наділяються відповідно до статутами муніципальних утворень власної компетенції у вирішенні питань місцевого значення. Вони управляють муніципальної власністю, формують, затверджують і виконують місцевий бюджет, встановлюють місцеві податки і збори, здійснюють охорону громадського порядку, а також вирішують інші питання місцевого значення.
Органи місцевого самоврядування вирішують дві групи питань:
а) питання місцевого значення. Питання безпосереднього забезпечення життєдіяльності населення муніципального освіти, вирішення яких здійснюється населенням і (або) органами місцевого самоврядування самостійно.
б) виконання окремих державних повноважень. Наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями здійснюється лише федеральними законами, законами суб'єктів Російської Федерації з одночасною передачею необхідних матеріальних і фінансових коштів. Реалізація переданих повноважень підконтрольна державі.
Основним змістом діяльності органів місцевого самоврядування є вирішення питань місцевого значення. Фактично вони визначають функції місцевого самоврядування, його компетенцію. ^[1]
Органи місцевого самоврядування організовують виконання федеральних законів, указів Президента Російської Федерації, правових актів суб'єктів Російської Федерації. Вони сприяють федеральним органам державної влади, розташованим на їх території, та органам державної влади суб'єктів Російської Федерації, здійснюють координацію діяльності органів територіального громадського самоврядування.
Найменування органів місцевого самоврядування встановлюються статутами муніципальних утворень відповідно до законами суб'єктів Російської Федерації з урахуванням національних, історичних та інших місцевих традицій.
Наявність в структурі органів місцевого самоврядування представницького органу муніципального утворення, глави муніципального освіти, місцевої адміністрації (виконавчо-розпорядчого органу муніципального утворення) є обов'язковим, за винятком випадків, передбачених Федеральним законом «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації».
Статутом муніципального освіти, що має статус сільського поселення, внутрішньоміського муніципального освіти міста федерального значення, може бути передбачено формування виконавчо-розпорядчого органу, очолюваного главою муніципального освіти, виконуючим повноваження голови представницького органу муніципального утворення.
Структура органів місцевого самоврядування визначається населенням самостійно. Структура органів місцевого самоврядування у разі утворення на межселенних територіях новоствореного муніципального освіти або в разі перетворення існуючого муніципального освіти визначається населенням на місцевому референдумі, а в муніципальному освіту з чисельністю населення менше 100 чоловік - на сході громадян, або представницьким органом муніципального освіти і закріплюється в статуті муніципального освіти.
При відсутності ініціативи громадян про проведення місцевого референдуму (сходу громадян) структура органів місцевого самоврядування визначається представницьким органом новоутвореної муніципального освіти після його обрання. Зміна структури органів місцевого самоврядування здійснюється не інакше, як шляхом внесення змін до статуту муніципального освіти. Рішення представницького органу муніципального утворення про зміну структури органів місцевого самоврядування вступає в силу не раніше ніж після закінчення терміну повноважень представницького органу муніципального утворення, який прийняв зазначене рішення.
Органи місцевого самоврядування є юридичними особами відповідно до статуту муніципального освіти.
Особи, що здійснюють службу на посадах в органах місцевого самоврядування, є муніципальними службовцями. Правова регламентація муніципальної служби, що включає вимоги до посад, статус муніципального службовця, умови і порядок проходження муніципальної служби, управління службою, визначається статутом муніципального освіти відповідно до законів суб'єктів Російської Федерації і федеральними законами.
Органи місцевого самоврядування та посадові особи місцевого самоврядування з питань свого ведення приймають (видають) правові акти. Найменування та види правових актів органів місцевого самоврядування, виборних та інших посадових осіб місцевого самоврядування, повноваження з видання цих актів, порядок їх прийняття і вступу в силу визначаються статутом муніципального освіти відповідно до законів суб'єктів Російської Федерації.
Муніципальне управління передбачає обов'язкову наявність представницьких органів місцевого самоврядування. Представницькими органами місцевого самоврядування є думи, муніципальні збори, муніципальні комітети, ради депутатів і т.д. Вони складаються з депутатів, які обираються на основі загального рівного і прямого виборчого права при таємному голосуванні у відповідності з федеральними та регіональними законами суб'єктів РФ.
Актами місцевого самоврядування встановлюється зміст низки виборчих процедур при проведенні виборів до органів місцевого самоврядування. Згідно зі статтею 131 Конституції Російської Федерації, що наділяє населення відповідних територій правом самостійно визначати структуру органів місцевого самоврядування, рішення про конкретне складі виборних органів місцевого самоврядування може бути ухвалене тільки на місцевому рівні. Ці акти приймаються у відповідності з федеральними законами, законами та іншими нормативно-правовими актами законодавчих (представницьких) органів державної влади суб'єктів Російської Федерації.
Частина 1 статті 34 Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» відносить до органів місцевого самоврядування виборні органи, утворювані населенням у відповідності із зазначеним Законом, законами суб'єктів Російської Федерації, статутами муніципальних утворень, а також інші органи, утворені в відповідно до статутів муніципальних утворень.
При цьому частина 2 статті 34 Федерального закону містить положення про обов'язковість наявності виборних органів місцевого самоврядування муніципальних утворень, а стаття 35 по суті визначає, що при будь-якій структурі органів місцевого самоврядування муніципального освіти є один обов'язково утворений виборний орган - представницький орган місцевого самоврядування.
У системі місцевого самоврядування муніципального освіти можуть бути передбачені не тільки виборні органи, а й виборні посадові особи місцевого самоврядування, що випливає зі статті 36 Федерального закону. Одне з можливих виборних посадових осіб місцевого самоврядування - голова муніципального освіти - названо безпосередньо в тексті статті.
Таким чином, за будь-якої самостійно визначається населенням структурі органів місцевого самоврядування муніципального освіти обов'язково є, як мінімум один виборний орган і статутом муніципального освіти можуть бути передбачені інші виборні органи, а також виборні посадові особи місцевого самоврядування. Це тягне неминучість періодичного (в залежності від строків повноважень виборних органів і виборних посадових осіб місцевого самоврядування) проведення муніципальних виборів і необхідність правового регулювання виборчого процесу в муніципальних утвореннях.
Чисельний склад представницького органу місцевого самоврядування визначається статутом муніципального освіти. Повноваження представницького органу, а також компетенція виконавчих органів місцевого самоврядування повинні бути визначені і закріплені в муніципальному (місцевому) статуті. ^[2]
Представницький орган поселення складається з депутатів, що обираються на муніципальних виборах.
Представницький орган муніципального району:
1) може складатися з голів поселень, що входять до складу муніципального району, і з депутатів представницьких органів вказаних поселень, що обираються представницькими органами поселень зі свого складу відповідно до рівної незалежно від чисельності населення поселення нормою представництва, визначається у порядку, встановленому цією статтею;
2) може обиратися на муніципальних виборах на основі загального рівного і прямого виборчого права при таємному голосуванні. При цьому число депутатів, обраних від одного поселення, не може перевищувати дві п'яті від встановленої чисельності представницького органу муніципального району.
У винятковому віданні представницьких органів місцевого самоврядування знаходяться:
- Прийняття загальнообов'язкових правил з предметів ведення муніципального освіти, передбачених статутом муніципального освіти;
- Затвердження місцевого бюджету та звіту про його виконання;
- Прийняття планів і програм розвитку муніципального освіти, затвердження звітів про їх виконання;
- Встановлення місцевих податків і зборів;
- Встановлення порядку управління і розпорядження муніципальної власністю;
- Визначення порядку управління та розпорядження майном, що перебуває в муніципальній власності;
- Визначення порядку прийняття рішень про створення, реорганізації та ліквідації муніципальних підприємств і установ, а також про встановлення тарифів на послуги муніципальних підприємств та установ;
- Визначення порядку участі муніципального освіти в організаціях міжмуніципальної співпраці;
- Визначення порядку матеріально-технічного та організаційного забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування;
- Контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування, передбачених статутами муніципальних утворень;
- Прийняття рішення про видалення глави муніципального освіти у відставку.
Представницький орган муніципального освіти заслуховує щорічні звіти глави муніципального освіти, голови місцевої адміністрації про результати їх діяльності, діяльності місцевої адміністрації та інших підвідомчих чолі муніципального утворення органів місцевого самоврядування, в тому числі про вирішення питань, поставлених представницьким органом муніципального освіти.
Федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській федерації» наділяє представницькі органи місцевого самоврядування правом законодавчої ініціативи в законодавчому (представницькому) органі суб'єкта Російської Федерації (ст. 45).
Представницький орган місцевого самоврядування приймає рішення в колегіальному порядку.
2. Порядок формування і організація роботи виконавчих органів місцевого самоврядування. Порядок призначення і повноваження глави адміністрації. Апарат голови адміністрації
Чинне федеральне законодавство не обумовлює обов'язкове створення в муніципальних утвореннях виконавчих органів місцевого самоврядування, передбачаючи можливість обрання глави муніципального освіти і інших виборних посадових осіб, які наділяються при цьому власною компетенцією щодо вирішення питань місцевого значення відповідно до статуту муніципального освіти.
Виконавчі органи місцевого самоврядування - формуються представницькими органами місцевого самоврядування та підзвітні їм органи, що здійснюють виконавчо-розпорядчу діяльність (виконавчу владу) у межах муніципального утворення. Ними є місцеві адміністрації, які утворюються у всіх муніципальних утвореннях.
Тим не менш, Закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» передбачає що до структури органів місцевого самоврядування, крім представницького органу, входять глава муніципального освіти, місцева адміністрація (виконавчо-розпорядчий орган муніципального освіти), контрольний орган муніципального освіти, інші органи місцевого самоврядування, передбачені статутом муніципального освіти і володіють власними повноваженнями у вирішенні питань місцевого значення.
Так, відповідно до ст. 24 Статуту м. Бєлгорода структуру органів місцевого самоврядування міста Білгорода складають:
- Представницький орган - Рада депутатів міста Білгорода;
- Голова міського округу «Місто Бєлгород» - голова Ради депутатів міста Бєлгорода (у тексті цього Статуту - голова міського округу);
- Виконавчо-розпорядчий орган - адміністрація міста Білгорода;
- Контрольний орган - контрольно-рахункова палата міста Білгорода [3].
Виконавчими органами місцевого самоврядування можуть бути:
- Колегіальний виконавчий орган (правління, місцева адміністрація і т.д.);
- Одноосібний виконавчий орган (керуючий, староста і т.д.).
Для організації управління у певній сфері створюються органи спеціальної компетенції.
Виконавчі органи за своєю правовою природою і призначенням мають виконувати виконавчо - розпорядчі функції, здійснювати оперативне управління на відповідній території, забезпечувати взаємодію з іншими органами влади, тобто виконувати рішення представницьких органів місцевого самоврядування. Але узаконена ситуація, коли виконавчі органи, приймаючи рішення, самі ж їх виконують.
Для здійснення керівництва та організації діяльності виконавчих органів місцевого самоврядування може засновуватися посаду голови виконавчого органу (голови адміністрації і т.д.).
Голова місцевої адміністрації - голова муніципального освіти або особа, яка призначається на посаду голови місцевої адміністрації за контрактом, що укладається за результатами конкурсу на заміщення зазначеної посади на строк повноважень, який визначається статутом муніципального освіти.
Умови контракту для голови місцевої адміністрації поселення затверджуються представницьким органом поселення, а для голови місцевої адміністрації муніципального району чи міського округу - відповідно представницьким органом муніципального району чи міського округу, в частині, що стосується здійснення повноважень щодо вирішення питань місцевого значення, і законом суб'єкта Російської Федерації - в частині, що стосується здійснення окремих державних повноважень, переданих органам місцевого самоврядування федеральними законами і законами суб'єктів Російської Федерації.
У разі, якщо особа призначається на посаду голови місцевої адміністрації за контрактом, статутом поселення, а щодо посади голови місцевої адміністрації муніципального району (міського округу) - статутом муніципального району (міського округу) та законом суб'єкта Російської Федерації можуть бути встановлені додаткові вимоги до кандидатів на посаду голови місцевої адміністрації.
Порядок проведення конкурсу на заміщення посади голови місцевої адміністрації встановлюється представницьким органом муніципального освіти. Порядок проведення конкурсу повинен передбачати опублікування умов конкурсу, відомостей про дату, час і місце його проведення, проекту контракту не пізніше, ніж за 20 днів до дня проведення конкурсу.
Загальна кількість членів конкурсної комісії в муніципальній освіті встановлюється представницьким органом муніципального освіти.
Члени конкурсної комісії поселення призначаються представницьким органом поселення. При формуванні конкурсної комісії в муніципальному районі (міському окрузі) дві третини її членів призначаються представницьким органом муніципального району (міського округу), а одна третина - законодавчим (представницьким) органом державної влади суб'єкта Російської Федерації за поданням вищої посадової особи суб'єкта Російської Федерації (керівника вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта Російської Федерації).
Особа призначається на посаду голови місцевої адміністрації представницьким органом муніципального освіти з числа кандидатів, представлених конкурсною комісією за результатами конкурсу.
Контракт з головою місцевої адміністрації полягає головою муніципального освіти.
Голова місцевої адміністрації, який здійснює свої повноваження на основі контракту:
1) підконтрольний і підзвітний представницькому органу муніципального освіти;
2) подає представницькому органу муніципального освіти щорічні звіти про результати своєї діяльності та діяльності місцевої адміністрації, в тому числі про вирішення питань, поставлених представницьким органом муніципального освіти;
3) забезпечує здійснення місцевою адміністрацією повноважень щодо вирішення питань місцевого значення та окремих державних повноважень, переданих органам місцевого самоврядування федеральними законами і законами суб'єкта Російської Федерації.
Голова місцевої адміністрації не має права займатися підприємницькою, а також іншою оплачуваною діяльністю, за винятком викладацької, наукової та іншої творчої діяльності. При цьому викладацька, наукова і інша творча діяльність не може фінансуватися виключно за рахунок коштів іноземних держав, міжнародних та іноземних організацій, іноземних громадян та осіб без громадянства, якщо інше не передбачено міжнародним договором Російської Федерації або законодавством Російської Федерації.
Голова місцевої адміністрації не має права входити до складу органів управління, опікунських або наглядових рад, інших органів іноземних некомерційних неурядових організацій і діють на території Російської Федерації їх структурних підрозділів, якщо інше не передбачено міжнародним договором Російської Федерації або законодавством Російської Федерації.
Повноваження голови місцевої адміністрації, здійснювані на основі контракту, припиняються достроково у разі:
1) смерті;
2) відставки за власним бажанням;
3) розірвання контракту;
4) відмови від посади відповідно до статті 74 цього Закону;
5) визнання судом недієздатним або обмежено дієздатним;
6) визнання судом безвісно відсутнім або оголошення померлим;
7) набрання відношенню її в законну силу обвинувального вироку суду;
8) виїзду за межі Російської Федерації на постійне місце проживання;
9) припинення громадянства Російської Федерації, припинення громадянства іноземної держави - учасниці міжнародного договору Російської Федерації, відповідно до яких іноземний громадянин має право бути обраним до органів місцевого самоврядування.
10) призову на військову службу або направлення на її заміняє альтернативну цивільну службу;
11) перетворення муніципального освіти, а також у разі скасування муніципального освіти;
12) втрати поселенням статусу муніципального освіти у зв'язку з його об'єднанням з міським округом;
13) збільшення чисельності виборців муніципального освіти більш ніж на 25 відсотків, що сталася внаслідок зміни кордонів муніципального освіти або об'єднання поселення з міським округом.
Контракт з головою місцевої адміністрації може бути розірваний за згодою сторін або в судовому порядку на підставі заяви:
1) представницького органу муніципального утворення або глави муніципального освіти - у зв'язку з порушенням умов контракту в частині, що стосується вирішення питань місцевого значення;
2) вищої посадової особи суб'єкта Російської Федерації (керівника вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта Російської Федерації) - у зв'язку з порушенням умов контракту в частині, що стосується здійснення окремих державних повноважень, переданих органам місцевого самоврядування федеральними законами і законами суб'єктів Російської Федерації;
3) голови місцевої адміністрації - у зв'язку з порушеннями умов контракту органами місцевого самоврядування та (або) органами державної влади суб'єкта Російської Федерації.
Місцева адміністрація (виконавчо-розпорядчий орган муніципального освіти) наділяється статутом муніципального освіти повноваженнями у вирішенні питань місцевого значення та повноваженнями для здійснення окремих державних повноважень, переданих органам місцевого самоврядування федеральними законами і законами суб'єктів Російської Федерації.
Місцева адміністрація має права юридичної особи, є муніципальним закладом, утвореними для здійснення управлінських функцій, і підлягає державній реєстрації як юридичних осіб у відповідності з федеральним законом. Місцева адміністрація як юридичні особи діють на підставі загальних для організацій даного виду положень Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» відповідно до Федерального закону від 12 січня 1996 року № 7-ФЗ «Про некомерційних організаціях» стосовно до установ.
Підставами для державної реєстрації органів місцевої адміністрації як юридичних осіб є рішення представницького органу муніципального утворення про заснування відповідного органу та затвердження положення про нього цим представницьким органом муніципального освіти.
Структура місцевої адміністрації затверджується представницьким органом муніципального освіти за поданням голови місцевої адміністрації. Структура адміністрації, тобто склад її органів, затверджується муніципальним освітою самостійно в залежності від повноважень та предметів відання. Крім того, кількість створюваних органів, їх склад, зміст діяльності істотно різняться залежно від рівня муніципальної одиниці, від того, є вона міським або сільським поселенням, від особливостей її економіки, чисельності жителів і ін
До структури місцевої адміністрації можуть входити галузеві (функціональні) і територіальні органи місцевої адміністрації. Відповідно в великих містах у складі адміністрації засновуються органи, що займаються питаннями охорони здоров'я, народної освіти, будівництва, житлово-комунального господарства, ринку житла, інженерної інфраструктури житла, архітектури та містобудування, транспорту і зв'язку, благоустрою, соціального захисту населення, культури та спорту, споживчого ринку послуг та ін
У сільських районах створюються підрозділи, які відають земельними ресурсами і земельною реформою, управлінням муніципальним майном, економікою та ін
Крім того, є, як правило, і допоміжний апарат: управління справами (канцелярія), бухгалтерія, юридична служба, відділ кадрів і ін
Перелік підрозділів виконавчого органу (адміністрації) визначається або главою адміністрації одноосібно, або за погодженням з представницькими органами місцевого самоврядування. Це робиться в залежності від того, який порядок закріплений у законі про місцеве самоврядування або в статуті муніципального освіти.
Місцевою адміністрацією керує голова місцевої адміністрації на засадах єдиноначальності.
Структурні підрозділи виконавчого органу перебувають у підпорядкуванні його керівника. Вони створюються згідно із схемою управління даними муніципальним освітою, мають повноваженнями, передбаченими законодавством про місцеве самоврядування, статутом муніципального освіти, і здійснюють виконавчу та розпорядчу діяльність у певній сфері місцевого самоврядування і перебувають на місцевому бюджеті, можуть мати права юридичної особи.
Майно цих органів входить до складу муніципальної власності і закріплюється за ними на правах оперативного управління. Управління та відділи самостійно вирішують питання управління, віднесені до їх відання, керують підлеглими їм підприємствами, організаціями та установами.
Функції та повноваження структурних підрозділів виконавчого органу місцевого самоврядування, а також організація і порядок їх діяльності визначаються спеціальними положеннями про ці органи, затвердженими в порядку, передбаченому в статуті муніципального освіти (або главою адміністрації, або за його поданням представницьким органом місцевого самоврядування).
Як правило, до відання виконавчих органів муніципальних утворень віднесені:
1) володіння, користування, розпорядження і управління муніципальної власністю;
2) формування, затвердження і виконання місцевого бюджету;
3) охорона громадського порядку;
4) комплексне соціально-економічний розвиток на своїй території;
5) житлово-комунальний комплекс;
6) муніципальне охорону здоров'я;
7) муніципальне утворення;
8) пожежна безпека;
9) регулювання земельних відносин;
10) охорона навколишнього середовища;
11) муніципальні дороги і транспорт;
12) муніципальні статистика та архіви;
13) торгівля, громадське харчування та побутове обслуговування;
14) культура, фізична культура і спорт;
15) соціальна підтримка населення;
16) муніципальні інформаційні системи, місцеві засоби масової інформації.

Бібліографічний список літератури

1. Конституція Російської Федерації
2. Федеральний закон РФ № 131-ФЗ від 23 червня 2004 р. «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» (ред. від 07.05.2009).
3. Боязітов, Б.М. Правознавство / Б.М., Боязітов. - М.: Изд-во «Инфра-М», 2005.
4. Івашкін В.А. Компетенція органів місцевого самоврядування. / Журнал «Місцева влада». -2003. - № 4. - С. 22-24.
5. Коментар до Конституції РФ (постатейний). / Під загальною ред. Е.П. Григоніс. - СПб.: Пітер, 2002.