А.С. Тітов, старший викладач кафедри "Цивільне право та процес"
Податкова політика є однією з дуже важливих складових політики держави і покликана з урахуванням диктуються ринком умов забезпечити збалансованість державних і приватних інтересів, стимулювати підприємництво.
Податкова система в повній мірі залежить від проведеної в державі податкової політики, її законному оформленні, тобто відображення в актах вищої юридичної сили відповідних норм, що встановлюють, змінюють, припиняють податкову обов'язок. При цьому одним з істотних умов податкової політики є врахування інтересів всіх сторін податкових правовідносин, а саме не тільки інтересів держави, а й не меншою мірою інтересів платників податків.
У науковій літературі за останній час було приділено велику увагу економічної складової податкової політики. Юридична ж література в основному приділяла увагу правової сутності податків, при цьому розглядаючи податкову політику як засіб визначення доцільності запровадження, зміни або скасування обов'язкових платежів до бюджету та державних позабюджетних фондів. Іншими словами, законодавець, надаючи свої вольові рішення форму того чи іншого нормативного правового акту, здійснює нормативно-правовий вплив на процес виробництва і розподілу.
Вітчизняний і зарубіжний досвід свідчить, що бюджетно-податкова сфера є потужним інструментом державного впливу на економіку. Саме тому її законодавче вдосконалення має особливе значення і заслуговує поглибленого теоретичного аналізу та дослідження широкого кола суміжних проблем.
З одного боку, податкова політика покликана забезпечити необхідні ресурси для діяльності публічної влади держави (витрати на військові, економічні та соціальні програми); економічне регулювання (тобто податки і витрати повинні використовуватися як важелі управління господарською діяльністю та здійснення певних цілей економічної політики) ; вирівнювання доходів (тобто з її допомогою перерозподіляється національний дохід завдяки прогресивній системі оподаткування, а також систем трансфертних платежів малозабезпеченим, безробітним, інвалідам та ін.) З іншого боку, держава, здійснюючи свої основні функції, в той же час змушений дбати і про те, щоб законодавчо закріплене податковий тягар, його структура, ступінь прогресивності не послаблювали стимулів до заощадження, підприємницької та трудової активності, були законно оформленими та економічно доцільними.
Поняття ринкової економіки не передбачає усунення держави від процесів управління і регулювання. Навпаки, держава повинна здійснювати нормативне закріплення процесів у податковій сфері, створити необхідні умови для функціонування ринкових механізмів, при цьому не втручаючись у виробничо-фінансову діяльність господарюючих суб'єктів.
У різних країнах навіть з приблизно однаковими умовами економічного розвитку ступінь державного регулювання економіки різна. Найбільший вплив держави характерно для Швеції, в меншій мірі держава зайнято регулюванням в Німеччині та Японії, а також у США. Податки виступають одним з найважливіших елементів державного регулювання економіки, будучи одночасно складовою частиною фінансово-економічної системи впливу на економіку. Можна сказати, що, створюючи податкову систему, держава прагне використовувати її з метою певної фінансової політики. У зв'язку з цим вона стає відносно самостійним напрямком - податковою політикою, що закріплюється у відповідних нормативних правових актах.
Згідно зі ст. 8 Конституції РФ "в Російській Федерації гарантується єдність економічного простору, вільне переміщення товарів, послуг і фінансових коштів, підтримка конкуренції, свобода економічної діяльності". Пункт 3 ст. 75 Конституції України встановлює, що "система податків, що стягуються у федеральний бюджет, і загальні принципи оподаткування і зборів в Російській Федерації встановлюються федеральним законом".
Як випливає з наведених статей Конституції РФ, основою здійснення податкової політики є єдність фінансової політики держави і належне закріплення основних напрямів податкової політики в правових актах вищої юридичної сили. У даному випадку мова йде про "розробці державою єдиних обов'язкових стандартів фінансової діяльності, що забезпечують умови формування бюджетів Федерації та територій при підтримці балансу прав та інтересів усіх учасників фінансових відносин". Пепеляєв С.Г. Податкове право. М., 2000. С. 322-323.
Поява такої галузі юридичної науки, як податкове право, ще раз доводить, який вплив надає податкова система на розвиток соціально-економічних інститутів в державі. Наукою податкового права поняття податку визначається як "єдино законна (встановлювана законом) форма відчуження власності фізичних та юридичних осіб на користь суб'єктів публічної влади на засадах обов'язки, індивідуальної безоплатності, безповоротність, забезпечена державним примусом, що не носить характер покарання або контрибуції". Див: Грачова Є.Ю., Куфакова Н.А., Пепеляєв С.Г. Фінансове право Росії. М., 1995. С. 42. Дане визначення підкреслює прерогативу законодавчої влади щодо встановлення і убирання податків у встановлену актами вищої юридичної сили форму, а також забезпечення державного примусу за їх надходженню в бюджет і державні позабюджетні фонди.
Одним з найбільш ранніх в Росії нормативних актів, що закріплюють податкову політику в державі, з'явився затверджений в лютому 1810 "План фінансів" Сперанського, який закріпив існуючу податкову систему, визначивши принцип, що має актуальність і в наші дні: "Скорочення витрат має бути засноване на тому правилі, щоб усі необхідні витрати зберегти, корисні відкласти, а зайві зовсім припинити "(корисні витрати - це" ті, без яких різні частини управління хоча й можуть обійтися і не зупиняться у своїй дії, але без яких зазнають деяке тимчасове утруднення і помножать турботу їх начальства "). Біля витоків фінансового права. М., 1948. С. 37.
Нормативність сучасного вираження державної податкової політики визначається віднесенням до спільної ведення Російської Федерації і її суб'єктів встановлення загальних принципів оподаткування і зборів в країні (п. 1 ст. 72 Конституції РФ). Згідно зі ст. 57 Конституції РФ "кожен зобов'язаний платити законно встановлені податки і збори. Закони, які встановлюють нові податки і погіршують становище платників податків, зворотної сили не мають".
У відповідності зі своїми конституційними повноваженнями Уряд РФ встановлює для підприємств порядок сплати податків, а також перелік підприємств і виробництв для пільгового оподаткування, розробляє та подає на розгляд Державної Думи проекти федеральних законів з питань федеральних податків і зборів, засад цінової політики, федеральних банків.
Прийнятий у липні 1998 р. Податковий кодекс РФ в ст. 4 встановив, що Уряд РФ як федеральний орган виконавчої влади в межах своїх конституційних повноважень приймає нормативні правові акти з питань, пов'язаних з оподаткуванням та зборами. Див: Відомості Верховної РФ. 03.08.1998. Ст. 3824.
Пріоритети оподаткування, спрямовані на стабілізацію державних фінансів, були закладені у Федеральному законі від 29 грудня 1998 р. "Про першочергові заходи у сфері бюджетної та податкової політики". Див: Відомості Верховної РФ. 04.01.1999. Ст. 1.
Основні засади державної податкової політики визначені у ст. 3 Податкового кодексу РФ. Див: Відомості Верховної РФ. 03.08.1998. Ст. 3824. Вони складаються з наступних принципів:
кожна особа повинна сплачувати законно встановлені податки і збори;
законодавство про податки і збори грунтується на визнанні загальності та рівності оподаткування;
при встановленні податків враховується фактична здатність платника податків до сплати податку виходячи з принципу справедливості;
податки і збори не можуть мати дискримінаційний характер і різноманітно застосовуватися виходячи з політичних, ідеологічних, етнічних, конфесійних та інших відмінностей між платниками податків;
не допускається встановлювати диференційовані ставки податків і зборів, податкові пільги в залежності від форми власності, громадянства фізичних осіб або місця походження капіталу;
допускається встановлення особливих видів мита або диференційованих ставок ввізних митних зборів у залежності від країни походження товару;
податки та збори повинні мати економічне підгрунтя і не можуть бути довільними;
неприпустимі податки і збори, що перешкоджають реалізації громадянами своїх конституційних прав;
не допускається встановлювати податки і збори, що порушують єдиний економічний простір Російської Федерації і, зокрема, прямо або побічно обмежують вільне пересування в межах території Російської Федерації товарів (робіт, послуг) або коштів, або інакше обмежувати чи створювати перешкоди законній діяльності платника податків;
ні на кого не може бути покладено обов'язок сплачувати податки і збори, а також інші внески і платежі, що не володіють встановленими Податковим кодексом РФ ознаками податків чи зборів;
акти законодавства про податки і (або) збори має бути сформульовані таким чином, щоб кожен точно знав, які податки (збори), коли і в якій сумі він повинен платити;
всі непереборні сумніви, суперечності і неясності актів законодавства про податки і збори тлумачаться на користь платника податків (платника зборів).
Таким чином, основні напрямки податкової політики, які розробляються і реалізуються Урядом РФ, вбирають в себе загальні принципи і норми державного управління фінансами (оздоровлення і посилення фінансового контролю, забезпечення заходів з планування та координації фінансової діяльності, забезпечення фінансових зобов'язань і гарантій держави і т.д .), які містяться у відповідних федеральних законах, указах Президента РФ, постановах Уряду РФ і міжнародних угодах. Ці акти практично встановлюють основи правового регулювання державної політики з координації фінансової діяльності та податкової політики.
Так, укази Президента РФ від 18 серпня 1996 р. "Про заходи щодо підвищення збирання податків та інших обов'язкових платежів та впорядкування готівкового та безготівкового грошового обігу" Див: Збори законодавства РФ. 26.08.1996. Ст. 4144. та від 8 травня того ж року "Про основні напрями податкової реформи в Російській Федерації та заходи щодо зміцнення податкової та платіжної дисципліни" Див: Збори законодавства РФ. 13.05.1996. Ст. 2326. зобов'язують фінансові державні органи виконавчої влади та безпосередньо Уряд РФ вжити заходів щодо вдосконалення системи банківського контролю за розрахунками платників податків, посилити контроль за перерахуванням банками податкових платежів до бюджету, розглянути питання про обгрунтованість і ефективності податкових пільг, удосконалювати числення витрат.
Постановою Уряду РФ від 9 червня 1998 р. затверджено Порядок перерахунку заборгованості юридичних осіб зі сплати пені з податків і зборів, контроль за справлянням яких здійснюється органами Державної податкової служби Російської Федерації. Див: Відомості Верховної РФ. 15.06.1998. Ст. 2737.
Податкова політика Уряду РФ відображена і в міжнародних угодах. Так, Угода про партнерство та співробітництво між Російською Федерацією і Європейським співтовариством, набрало чинності з 1 грудня 1997 р., містить такі ключові позиції фінансової політики держави: "фінансові послуги", "контроль у сфері фінансових послуг", "вдосконалення стандартів бухгалтерського обліку" (ст. 72 Угоди), "фінансова система і запобігання відмиванню грошей" (ст. 81 Угоди), "фінансове співробітництво" (гл. X Угоди), "заохочення і захист інвестицій (уникнення подвійного оподаткування)" (ст. 58 Угоди) . Уряд РФ виступає виконавцем цієї Угоди від Російської Федерації, оскільки входить безпосередньо до Ради співробітництва, створений для його реалізації.
Основні напрями податкової політики, що випливають із загальних напрямів фінансової політики, полягають в наступному: реалізація спільної компетенції Російської Федерації і її суб'єктів щодо встановлення загальних принципів оподаткування і зборів; організація податкового контролю та підвищення збирання податків; регулювання бухгалтерського обліку; захист прав платників податків, вдосконалення системи органів податкового регулювання та контролю, зниження податкових ставок на виробника, перехід на міжнародні економічні нормативи і стандарти бухгалтерського обліку при обчисленні оподатковуваної бази (обороту), диференціація об'єктів оподаткування; скорочення податкових пільг, удосконалення механізму податкових відстрочок (угод про податкові кредити) і ін
Уряд РФ в особі його Міжвідомчої комісії з реформування бухгалтерського обліку та фінансової звітності, утвореної відповідно до постанови Уряду РФ від 7 листопада 1997 р., є координуючим органом щодо приведення національної системи бухгалтерського обліку та фінансової звітності (які є основою для встановлення економічних показників прибутковості господарської діяльності та визначення бази оподаткування) у відповідність з міжнародними стандартами та вимогами ринкової економіки.
Правове регулювання бухгалтерського обліку, який є складовою частиною податкових відносин при обчисленні оподатковуваної бази, є найважливішою функцією Уряду РФ. Ст. 3 Федерального закону від 21 листопада 1996 р. "Про бухгалтерський облік" Див: Відомості Верховної РФ. 25.11.1996. Ст. 5369. встановлює, що законодавство про бухгалтерський облік складається, в числі інших актів, з постанов Уряду РФ. Вони спрямовані на регулювання порядку обліку господарських операцій, порядку оцінки і переоцінки майна (основних фондів) і зобов'язань, інвентаризації майна та зобов'язань, порядку амортизаційних відрахувань, визначення складу витрат, що відносяться на собівартість продукції, робіт, послуг та ін
Урядові заходи в області політики оподаткування стосуються і окремих структур платників податків. Так, постанова Уряду РФ від 4 травня 1998 р. "Про додаткові заходи щодо забезпечення повноти сплати податків нафтовидобувними організаціями" Див: Відомості Верховної РФ. 04.05.1998. Ст. 2052. встановлює, що необхідною умовою вивезення нафти за межі митної території Росії нафтовидобувними організаціями, які мають заборгованість зі сплати податків до бюджетів всіх рівнів, є ухвалення і виконання ними зобов'язань перерахувати в повному обсязі валютну виручку від реалізації нафти.
Уряд діє у відповідності з Податковим кодексом РФ, Законом РФ від 27 грудня 1991 р. "Про основи податкової системи в Російській Федерації", Див: Російська газета. 10.03.1992. по якому сукупність податків, зборів, мита та інших платежів, що стягуються в установленому порядку, утворює податкову систему.
Від стану податкової системи, від того, чи досягнуто оптимальний компроміс між фіскальними інтересами влади та інтересами суб'єктів ринкової економіки, залежать не тільки поточні фінансові можливості влади, але й інвестиційний потенціал, ємність споживчого ринку, а також зростання економіки в цілому. Податкова політика - це свого роду індикатор загальнодержавної політики. З податкової політики можна дуже виразно судити про фактичні установках влади у справі реформування суспільних і економічних відносин в країні. Органом, безпосередньо відповідальним за проведення єдиної податкової політики на території Російської Федерації, є Міністерство фінансів РФ, а за її вироблення і здійснення відповідає Міністерство РФ з податків і зборів.
Одним з нормативних актів, що містять концепцію податкової політики, є спеціальне податкове послання Президента РФ, спрямоване в травні 2000 р. у Державну Думу РФ. У цьому документі викладені напрями податкової реформи на найближчу перспективу. Зокрема, в ньому запропоновано наступне:
зниження податкового тягаря за допомогою скасування неефективних і чинять негативний вплив на економічну діяльність податків, перш за все тих, які сплачуються з виручки від реалізації товарів, робіт і послуг, обмеження (до 35-36%) оподаткування фонду оплати праці, а також зміни підходу до визначення оподатковуваної бази при справлянні податку на прибуток;
вирівнювання умов оподаткування, яке може бути забезпечено скасуванням всіх необгрунтованих пільг, усуненням деформацій в правилах визначення бази по окремих податках;
спрощення податкової системи та скорочення кількості податків.
На першому етапі податкової реформи було запропоновано скасувати податок на утримання житлового фонду та об'єктів соціально-культурної сфери, податок на користувачів автомобільних доріг, податок на операції з цінними паперами. З метою забезпечення соціальної справедливості пропонувалося перейти до єдиної ставки прибуткового податку, істотно збільшивши не оподатковуваний податком мінімум доходу.
На другому етапі ставилося питання про скасування податку з продажів, податку на купівлю іноземної валюти, відрахувань на відтворення мінерально-сировинної бази; податок на майно підприємств, фізичних осіб, а також земельний податок передбачалося замінити податком на нерухомість.
Перетворення, які здійснюються в даний час, вже почали приносити результати - виросла збирання податків, знизилися масштаби ухилення від їх сплати, знижується податковий тягар на економіку.
Як і в більшості розвинених держав, податкова політика в Росії в цілому будується в напрямку поступового пом'якшення податкових домагань за допомогою скорочення загального числа податків, зниження їх розмірів та спрощення відповідних фіскальних процедур.
Разом з тим не можна не нагадати, що податкова політика РФ формувалася в складних умовах. Спад виробництва загострив проблему мобілізації доходів до державного бюджету, тому податкова політика носила переважно фіскальний характер, який виразився в надмірному вилученні доходів у платників податків і в застосуванні пригнічують виробництво методів обчислення і стягнення податків.
З переходом до ринкових відносин структура російської економіки, а з нею і вся фінансова система зазнали істотних змін. Ці зміни, на жаль, не оминули й бюджетну сферу держави, в якій заборгованість з податків і зборів набула характеру масштабної і важкою проблеми, що представляє серйозну загрозу економічній стабільності країни. Сьогодні динаміка заборгованості по обов'язкових платежах має негативні тенденції до зростання, а правозастосовча практика, на жаль, відчуває певні проблеми при відновленні права держави на отримання фінансових коштів, необхідних для здійснення своїх функцій. Ця сфера різноманітна у формах свого прояву, досить латентна, тому виникає потреба вдосконалення податкової політики.
Процес лібералізації в податковій сфері, реформування оподаткування, проведення нової податкової політики зажадали істотних змін у фінансовому, зокрема бюджетному і податковому законодавстві, а також опрацювання нової правової бази податкового регулювання.
Між тим поспішність модернізації податкової системи, проведеної за сценарієм "шокової терапії" менш ніж за п'ять років, не могла не позначитися на якості правовідносин. Негативні тенденції у зростанні неплатежів податків і зборів особливо чітко проявилися в наданні необгрунтованих пільг певним господарюючим суб'єктам, особливо на початковому етапі процесу реформування. Причому правове регулювання бюджетних і податкових відносин найчастіше носить різнорівневий, мінливий і суперечливий характер.
Як відзначають деякі автори, "спішно введені сучасні форми податків показують далеко не ту ефективність, яка передбачалася при їх впровадженні: від загальних зборів ПДВ до половини йде на повернення; податок на прибуток, введений новою главою Податкового кодексу, не дає очікуваного приросту надходжень (при тому, що економіка зберігає імпульс росту); перехід на "плоску" шкалу прибуткового податку з фізичних осіб не призвів до виходу "з тіні" значних обсягів заробітної плати; введення інвестиційної складової в складі зборів з пенсійного страхування створило, схоже, нерозв'язну проблему з підбором надійних об'єктів інвестування і т.д. Аналіз діючих тенденцій у динаміці зростання податкових надходжень дає всі підстави припускати, що основною причиною цього зростання є збільшення світових (і внутрішніх) цін на енергоносії - але тоді, у випадку можливого падіння цих цін, неминучі і серйозні втрати податкових доходів бюджетної системи ". Фінанси. 2002. № 9. С. 38-42.
Але незважаючи на всі складнощі розвитку російської податкової системи, "в нашому податковому законодавстві, - за словами Президента РФ, - є вже і приклади опрацьованості, продуманості норм. В першу чергу - ... норма про 13-процентному прибутковий податок. Пішовши на цей крок, ми суттєво простимулювали ділову активність, поповнили скарбницю і спростили податкову систему ..."; що стосується податкової політики в області розвитку малого бізнесу, "дуже важливо, щоб у місцевого самоврядування була можливість створювати власні джерела формування бюджету за рахунок розвитку малого бізнесу, ефективного використання земель, іншої нерухомості. При цьому державна влада - з огляду на видаткові повноваження муніципалітетів - могла б забезпечити їм довгострокові нормативи відрахувань від регулюючих податків ... Уряд РФ підготувало зміни до законодавства про оподаткування малого бізнесу. І в процесі роботи з ними в Державній Думі слід самим уважним чином прислухатися до думки самих підприємницьких об'єднань, щоб не повторити історії, коли з введенням єдиного соціального податку податкове навантаження на малий бізнес, на жаль, тільки зросла ". Російська газета. 19.04.2002.
Після завершення розпочатої в 2000 р. реформи податкова система РФ повинна стати необтяжливою для бізнесу не тільки за рівнем податкових ставок, але і в частині процедур розрахунку та сплати податків, упорядкування податкових перевірок та звітності, вона повинна стати справедливою для всіх економічних агентів.
У своєму виступі перед депутатами Федеральних Зборів в травні 2004 р. Президент РФ акцентував увагу на тому, що податкова система як і раніше надлишково орієнтована на фіскальну функцію, на шкоду іншим - перш за все функції стимулювання зростання конкурентоспроможності. У зв'язку з цим податкова система повинна стати сприятливим для інвестування та розвитку бізнесу - більш сприятливою, ніж у країнах-конкурентах.
Одним з напрямків податкової політики найближчим часом буде питання про необхідність зниження ставки єдиного соціального податку з метою вивести з "тіні" значну частину оплати праці, захистити соціальні права працівників, стимулювати турботу громадян про власний пенсійне забезпечення. Ще одне актуальне напрямок лібералізації податкової політики на сучасному етапі - процедура зниження ставки податку на додану вартість, легальне вирішення питання про своєчасне відшкодування цього податку за експортними операціями, а також щодо капітальних вкладень. Крім цього, здійснюється робота з виключення оподаткування авансових платежів. Важливою правовою проблемою є розмежування правомірної (легітимною) практики податкової оптимізації від випадків кримінального ухилення від податків.
Усі перетворення в даній сфері повинні бути спрямовані на стабілізацію бюджетної та податкової політики з метою усунення всієї невизначеності економічних умов ведення бізнесу - необхідна виважена макроекономічна політика держави.
Список літератури
Для підготовки даної роботи були використані матеріали з сайту http://www.vestnik.fa.ru/