Нормативний договір - один із видів джерел права, являє собою угоду (як правило, хоча б однієї із сторін у якому виступає держава або її частина), з якого випливають загальнообов'язкові правила поведінки (норми права).
Сутнісні ознакою, що відрізняє договір від правового акту, є його санкціонування декількома суб'єктами правотворчості.
Нормативний договір може бути міжнародним, або ж це може бути договір у рамках однієї держави, наприклад, між федерацією і її суб'єктами
У цій статті аналізується нормативна природа насамперед адміністративних договорів, що представляють собою укладені на основі адміністративно-правових норм у загальнодержавних (громадських) цілях управлінські угоди, правовий режим яких виходить за рамки приватного права та містить публічно-правові елементи. Однак проблема може бути поставлена і більш широко, а саме: розглянути співвідношення таких понять, як "договір" і "джерело адміністративного права" в цілому.
У ході волесогласованія сторони договору формулюють певні правила діяльності - ідеальні моделі своєї майбутньої поведінки. Нормативність цих правил до цих пір глибоко не досліджувалася. Причин тому кілька. По-перше, договір вважався виключно частноправовой категорією і не входив в предмет дослідження адміністративно-правової науки, як, втім, і інших наук публічного права. По-друге, інститут джерел адміністративного права практично не розроблений. І, по-третє, вітчизняна теорія держави і права традиційно не розглядала договір у зв'язку з такими поняттями, як "норма" і "джерело права". Виняток становили, мабуть, тільки міжнародні договори.
Правда, вже в 1946 р. Н.Г. Александров поставив питання про вивчення нормативного характеру договірних умов. Говорячи про договори взагалі і абстрагуючись від галузевих відмінностей останніх, Н.Г. Александров відзначив, що неправильним було б обмежувати в теорії держави і права розгляд договору площиною тільки юридичних фактів і упускати договір хоча б при з'ясуванні проблеми джерел права.
На жаль, своєчасної та адекватної підтримки така позиція не отримала.
В даний час сформувалися три основні підходи до даної проблеми: а) договір - це завжди індивідуально-правовий акт, який джерелом адміністративного права бути не може, б) деякі договори із загальної маси договорів та угод мають нормативних характер, виступаючи джерелом адміністративного права; в ) будь-який договір містить норми права особливого виду - локальні або мікронорми, і тому всі договори суть джерела права. Розглянемо зазначені позиції докладніше.
Розуміння договору як універсального правового джерела зародилося в античності. Як відзначається в літературі, згода (consensus) народу римські юристи були схильні вважати універсальним правообразующим чинником, зводячи до договору і закон, і звичаєве право. Подання про договір як про джерело права склалося на базі форм законотворчої діяльності, властивих республіканському періоду давньоримської історії і в подальшому було використано західноєвропейської юриспруденцією. Мова йде про доктрину природного права, взятої на озброєння в середні століття молодої європейської буржуазією і визнає договір як єдино правомірного джерела всякого позитивного права і стану держави. При цьому прихильники естественноправовой школи розглядали договір скоріше як фактичний, а не юридичний джерело позитивного права, як соціальне обгрунтування останнього, засіб добровільного самообмеження вільної особистості.
Починаючи з Д. Остіна в Англії, К. Бергбома і П. Лабанда в Німеччині, переважної правовою доктриною стає юридичний позитивізм. Незважаючи на відмінності позитивістських шкіл і напрямів, їх усіх об'єднує ідея про право як явище, визнаному і встановлюється державною владою. Право розглядається як реальність, формально обумовлена державою, що в кінцевому рахунку веде до ототожнення понять право і "законодавство". При цьому джерелами права визнаються виключно вихідні від держави правові акти.
Марксистсько-ленінська правова теорія, монопольно панувала у вітчизняному правознавстві останні десятиліття, носила вузьконормативного характер. Юридичний позитивізм знайшов тут крайнє вираження. Постулатом стали тези про первинність держави по відношенню до права, про те, що право є інструмент для вираження державної волі і вирішення державних завдань і функцій, що пра-вотворчество є долею держави, причому органів лише однієї гілки державної влади. Характерно висловлювання С.Л. Зівса:
"До числа положень, які стали аксіоматичним для марксистсько-ленінської загальної теорії права, належить істина про те, що в соціалістичній державі створення правових норм - саме правотворчість - прерогатива держави. Право виникає тільки як результат дій державних органів. Будь-яке правове нормативний акт ... носить державний характер ".
Норма права визначалася як встановлюється або санкціоніруемое державою загальнообов'язкове правило поведінки, що міститься у вихідних від держави нормативно-правових актах. Саме останні за усталеною традицією розглядалися як джерела права. Будь-яка нормативна роль інших правових актів: звичаїв, прецедентів, договорів, правової доктрини, - заперечувалася. У літературі в тій або іншій формі неодноразово підкреслювалося, що в соціалістичному суспільстві "нормативний юридичний акт є єдиним способом зведення державної волі в закон - актом правотворчості, юридичним джерелом права", що видавані державою нормативні акти є єдині носії, форми буття юридичних норм.
Стосовно до адміністративно-правовій науці зміцнилася думка, що договори джерелами адміністративного права бути не можуть і в якості юридичної форми в процесі державного управління, тобто виконавчої і розпорядчої діяльності держави, не застосовуються. Подібна доля спіткала не тільки договір, а й такі форми права, як судовий і адміністративний прецедент, правовий звичай, доктринальні джерела. Згідно позитивістської концепції договір являє собою юридичний акт індивідуального характеру, що виконує в механізмі правового регулювання функцію юридичного факту, що породжує конкретні правовідносини. Договір тут розглядається як результат реалізації об'єктивного права, але ніяк не елемент правотворчості. Подібна позиція до цих пір є переважаючою. Джерелами адміністративного права визнаються лише односторонньо-владні юридичні акти різних державних органів, що містять адміністративно-правові норми.
На наш погляд, вищевказаний підхід призводить до розуміння того, що право є щось нав'язане ззовні і суспільству, і індивіду. Прикладна роль, вторинність і производность від держави обумовлювали недооцінку самостійної соціальної значимості права. Ідея класово орієнтованої науки про те, що державна влада не обмежена національним правом, оскільки вона діє на основі нею ж встановленого права, закономірно призводить до висновку, що тільки держава в особі державної влади встановлює національне право, сам порядок правотворчості і в цьому сенсі стоїть над правом. Виходить, що право являє собою виключно те, що "існує в законах держави, а не народжується в результаті нормальної життєдіяльності членів громадянського суспільства".
Ближче до середини XX ст. відбувається своєрідний ренесанс естественноправовой теорії, пов'язаний з трагічними уроками другої світової війни та становленням тоталітарних режимів у Європі. Перед юридичною наукою було поставлено питання: чи можна вважати правовими нацистський режим в Німеччині і аналогічні йому режими в Європі? Адже всі зовнішні атрибути законності тут були присутні. З'явилася необхідність знову повернутися до ідей естественноправовой доктрини про невідчужуваності основних прав людини, суспільний договір і производности позитивного права.
Здається, право є перш за все система прав, а не система норм. За своєю суттю право має соціальне, а не державне походження. Тому правотворчість не є винятковим привілеєм держави. Правова наука повинна визнати множинність джерел права, включаючи і нормативні договори. На наш погляд, такий підхід є єдино правильним.
Нормативні договори (міжнародні, федеративний договір, між суб'єктами Російської Федерації, ряд галузевих і міжвідомчих угод, колективні угоди та ін) безпосередньо містять адміністративно-правові норми і є джерелами адміністративного права. Біля витоків цієї концепції в Росії стояли Ф.Ф. Кокошкін, В.Ф. Тарановський, Н.Г. Александров. В даний час таку позицію поділяють С. с. Алексєєв, Ю.А. Тихомиров, О.Г. Румянцев, Б.Б. Хангельдиев і деякі інші вчені. Так, Б.Б. Хангельдиев підрозділяє адміністративні договори на угоди нормативного та індивідуального характеру з публічно-правовим змістом, а норми адміністративного права, на його думку, встановлюються не тільки законом і підзаконним актом, а й договором, угодою сторін. Посилання на договори як можливе джерело адміністративного права знаходимо у югославського адміністратівісти С. Поповича.
У російській правової школі на існування нормативних договорів вказував В.Ф. Тарановський. Відповідно до його концепції існують договори-угоди та договори нормативного типу. Останні володіють наступними ознаками:
а) сторони повинні прагнути до єдиної мети - встановлення юридичної норми; б) мотив у договірних сторін один і той же - наявність потреби в такій нормі, в) договір такого типу створює юридичну норму.
Спроби виявити нормативні елементи в договорі робилися і в радянський час. Зокрема, Н.Г. Александров відзначав наявність у реальному житті особливої категорії договорів, за допомогою яких утворюються юридичні норми. В одних випадках такі нормотворча договори самі по собі є різновидом джерел права (в міжнародному, державному та адміністративному праві). В інших-угоду про норми стає джерелом права за умови визнання за ним такого значення державною владою. На думку цього автора, договір є джерелом права в тому випадку, якщо він спричиняє виникнення юридичної норми або групи юридичних норм; тоді договір стає найближчій силою, що створює договірні ("конвенціональні") юридичні норми.
Ідея виділення договорів нормативного характеру в даний час отримує подальший розвиток, завойовуючи нових прихильників. Дана обставина пов'язана з відродженням і зміцненням позицій естественноправовой школи. Зокрема, ідея суспільного договору як основи соціального та державного устрою неодноразово піднімалася в ході роботи над діючою Конституцією РФ, а потім знайшла своє відображення в Угоді про суспільній злагоді 1994 При цьому інтерес викликає сама ідея, теоретичне обгрунтування даного виду договору, а не його реальне втілення і роль у суспільному житті.
У російській правовій науці триває переосмислення понятійного апарату. Якщо раніше ідея множинності джерел права категорично заперечувалася, в даний час багато авторів відносять до джерел права крім нормативно-правових актів санкціоновані звичаї, судовий і адміністративний прецедент, а також нормативний договір. У цілому перелік нормативних договорів та угод у різних авторів збігається. О. Г. Румянцев відносить до них міжнародні договори, федеративний договір, різні договори та угоди між федеральними органами державної влади та державними органами влади суб'єктів Російської Федерації про взаємну передачу частини своїх повноважень та предметів відання, угоди між суб'єктами РФ. Вищевказані договори О.Г. Румянцев називає нормативними актами, виходячи з широкого розуміння права як складного явища, що поєднує крім сукупності правових норм і якийсь об'єктивний імператив, який стоїть над державою і законом, захищає справедливий лад держави як форми самоорганізації суспільства і сукупність регуляторів. При цьому громадська самоорганізація, на його думку, може набути у відповідну законодавчу форму, а може і не бути одягнена в неї (наприклад, нормативні договори).
Ю.А. Тихомиров називає віднесення до джерел права тільки нормативних актів державних органів "одержавленням" права, що залишає в стороні від нормообразования громадянське суспільство і суспільні об'єднання. Він посилається на досвід низки західних країн, зокрема США, де немає жорсткого розуміння права та до нього відносять договори, угоди, корпоративні норми, акти прямого волевиявлення. Здається, треба погодитися з Ю.А. Тихомирова в тому, що "роздержавлення" права означає переказ праву сенсу загальновизнаного публічного згоди громадян, шарів, націй, суспільства в цілому.
На наш погляд, всі договори по їх функціонально-змістової природі можуть бути розділені на індивідуальні (юридичні факти) і нормативні (джерела права). Нормативний договір можна визначити як договірний акт, що встановлює правові норми (правила поведінки), обов'язкові для численного і формально невизначеного кола осіб, розрахований на неодноразове застосування, діючий незалежно від того, виникли чи припинилися передбачені ним конкретні правовідносини.
Виділимо наступні ознаки нормативного договору. По-перше, правова база нормативних договорів міститься у Конституції та чинному законодавстві РФ. Ці договори виконують функцію правовосполнітельную, доповнюючи і конкретизуючи чинне законодавство України;
по-друге, в нормативному договорі як хоча б однієї із сторін передбачається участь органу державної влади, причому чим більш високе місце в управлінській ієрархії посідає державний контрагент, тим вище юридична сила договору;
по-третє, нормативні договори укладаються в публічних інтересах, їхня цільова спрямованість - це досягнення загального блага, тобто суспільні цілі тут переважають;
по-четверте, нормативні договори містять правила поведінки, які регулюють поведінку не тільки (а іноді і не стільки) безпосередніх учасників договору, скільки інших колективних і індивідуальних суб'єктів. Нормативний договір, таким чином, не замикається всередині системи договірних сторін, але має і зовні юридична вплив;
по-п'яте, численність і невизначеність адресатів договірних норм, тобто тих суб'єктів, на яких (відповідно до попереднього пункту) направляється юридична вплив договору;
по-шосте, договірні норми завжди розраховані на тривалу дію і неодноразове застосування;
по-сьоме, потрібно відзначити особливу, суворо формальну процедуру укладання нормативних договорів і спеціальний порядок розгляду спорів та конфліктів, пов'язаних з їх виконанням (Конституційний Суд РФ, конституційні (статутні) суди суб'єктів РФ або спеціальні погоджувальні процедури);
по-восьме, неприпустимість в будь-яких обставин зміни або відмови від виконання договірних умов в односторонньому порядку.
Норми про непереборну силу (форс-мажор) тут неприйнятні, по-дев'яте, на відміну від індивідуальних договорів, зміст яких, як правило, складає комерційну таємницю, для нормативного договору характерне його офіційне опублікування. У силу загальнообов'язковості договірних умов застереження про конфіденційність тут непридатна. Неопублікований нормативний договір за загальним правилом не породжує правових наслідків.
Нормативні договори служать правовою базою для видання адміністративних актів, укладання індивідуальних договорів, вчинення інших юридично значимих дій. Це відрізняє їх від договорів індивідуального характеру, що встановлюють (змінюють, припиняють) конкретні правовідносини. Зауважимо, що нормативні договори зазвичай носять комплексний характер, виступаючи одночасно в якості джерел кількох правових галузей.
Перераховані ознаки потрібно розглядати системно. Скажімо, колективні договори не володіють деякими з вищевказаних властивостей, що не позбавляє їх нормативних якостей. На практиці зустрічаються правові акти змішаного характеру, що містять як норми права, так і індивідуальні розпорядження. Аналогічно цьому є і договори змішаного типу. "Один і той же договір, - читаємо у Н. Г. Александрова, - в однієї частини може встановлювати юридичні норми, а в іншій - конкретні суб'єктивні правомочності та обов'язки сторін".
Адміністративні договори частіше за інших договорів і угод мають нормативний характер. Саме особлива нормативна природа часом відрізняє адміністративні (публічно-правові) договори від договорів приватного права. Вірно зауважує В.А. Кикоть: "Виходячи з цивільно-правової теорії договору, не можна зрозуміти деякі властивості адміністративного договору, наприклад, його здатність чинності реалізованих їм правомочностей учасників бути одночасно нормативно-правовим актом". Аналогічну позицію займає Б.П. Курашвілі, відзначаючи, що адміністративні договори за своєю організаційно-правовою природою виступають як вираження координаційної форми організації державного управління і як акти локального нормотворення. При цьому вони доповнюють субординаційні форми управління і конкретизують загальну нормативно-юридичну основу управлінської діяльності.
Нормативна природа багатьох адміністративних договорів пояснюється їх публічно-правовою природою і функціональним призначенням. На відміну від договорів приватного права, тут атрибутивно діє державно-владний учасник, який реалізує в межах своєї компетенції функції державного управління. Тому в адміністративному договорі завжди так чи інакше виражається державна воля до створення певного правового стану. Учасниками таких договорів виступають, як правило, вищі органи державної влади Російської Федерації і її суб'єктів, а також громадських об'єднань, місцевих колективів. Як приклад можна привести договори про розмежування повноважень і предметів ведення між Російською Федерацією і її суб'єктами, які є нормативною базою для видання різних індивідуально-правових актів (адміністративних, юрисдикційних, договірних, планово-економічних та ін.) Юридична сила внутріфедерального договору визначається аналогічно юридичною силою інших правових актів місцем державних контрагентів в управлінській ієрархії. Общеобязательность договірних умов для численного і формально невизначеного кола третіх осіб підтверджує їх нормативний характер.
На жаль, до цих пір немає єдності в питанні офіційного оприлюднення внутріфедеральних договорів. Так, Договір з Республікою Башкортостан був опублікований спочатку в республіканській газеті "Вечірній Башкортостан", потім - у Віснику Вищого Арбітражного Суду Російської Федерації і лише значно пізніше - в "Російських вістях". Договори з Республікою Татарстан, Калінінградської та Свердловською областями були опубліковані в "Російській газеті" (останнім часом внутріфедеральние договори публікуються в "Російських вістях"). Однак будь-які терміни опублікування не дотримуються і не встановлені законодавчо. Дане положення склалося із-за невизначеності в нормативному положенні даних договорів, співвідношенні їх юридичної сили з іншими нормативними актами. Дійсно, якщо перед нами звичайна угода індивідуального характеру, то його обов'язкова публікація не потрібно. Це логічно, бо тоді довелося б публікувати тисячі інших угод, опосередковуючи договірні зв'язки в суспільстві. Але внутріфедеральние договори містять не просто індивідуальні правила поведінки, а норми права і за юридичною силою займають місце, порівнянне з федеральним законодавством. На нашу думку, необхідно доповнити Відомості Верховної Ради України розд. 6 "Нормативні договори", де слід було б публікувати нормативні договори, укладені вищими органами державної влади Російської Федерації. Терміни опублікування повинні бути нормативно встановлені включаючи момент вступу договору в юридичну силу.
Нормативними є та угоди про розмежування повноважень з окремих предметів ведення, що укладаються на основі внутріфедеральних договорів органами виконавчої влади федерального і регіонального рівнів. Загальна кількість таких угод ("З питань власності", "Про бюджетні взаєминах", "Про конверсії", "Про природні ресурси", "Про пенсійне забезпечення" і т.п.) в даний час перевалило за сотню.
Нормативний характер мають і деякі міжвідомчі договори. Наприклад, Угода між Мінфіном і Центральним Банком РФ "Про порядок використання на валютних біржах Російської Федерації частини коштів відновного позики, наданої Російської Федерації Міжнародним банком реконструкції та розвитку" від 27 листопада 1992 Інший приклад - Генеральна угода про спільні скоординовані дії щодо створення умов для сталого функціонування підприємств цих галузей у осінньо-зимовий період 1994-1995 рр.. на основі стабілізації цін і тарифів, поліпшення розрахунків за поставлену продукцію та надані послуги, підписану Міністерством шляхів сполучення, Мінпаливенерго, Комітетом РФ по металургії, державним підприємством "Росуголь" і РАО "ЄЕС Росії" у 1994 р. Дана Угода має нормативний характер, його положення обов'язкові не тільки для сторін угоди, але і для інших підприємств відповідних галузей.
Нормативними є Генеральна угода між загальноросійськими об'єднаннями профспілок, загальноросійськими об'єднаннями роботодавців та Урядом РФ і галузеві (тарифні) угоди, які встановлюють загальні принципи узгодженого проведення соціально-економічної політики, основні напрямки соціально-економічного розвитку галузі, оплату та умови праці, соціальні гарантії для працівників галузі (професійних груп), що регулюють питання зайнятості. Умови вищевказаних угод носять загальнообов'язковий характер і поширюються на працівників, роботодавців, органи виконавчої влади, які уповноважили конкретних учасників розробити й укласти угоди від їх імені. Мірою відповідальності сторін за ухилення від участі в переговорах щодо укладення угод або невиконання умов цих угод є дисциплінарні та адміністративні санкції, що накладаються на винних посадових осіб.
У вітчизняному правознавстві склалося двояке розуміння джерела права - як сили, яка творить право, і як певної юридичної форми - "резервуару", в якому знаходять своє вираження правові норми. У цьому сенсі говорять про джерела права у матеріальному і формально-юридичному сенсі. Слідуючи традиції, до матеріального джерела віднесемо сам договірний процес як волесогласованіе, досягнення згоди сторонами, а до формально-юридичній особі - нормативний договір як юридичний документ, тобто результат такого волесогласованія.
Можливий і більш широкий підхід до нормативного змісту договору. Мова йде про так звану "договірної", або "конвенціональної", теорії права, що вводить поняття нормативної саморегуляції суспільства. Договірні правила при всій полярності їх змісту визнаються тут проявом особливого властивості суспільства як системи - здатності до самоврядування (саморегуляції) і підлягають юридично значущого визнанню в загальному масиві нормативного регулювання. Згідно конвенціональної теорії право розглядається як результат численних угод між колективними та індивідуальними учасниками. Звідси робиться висновок про те, що всі договори, укладені належним суб'єктами права (в тому числі і адміністративного), містять правові норми (локальні, "конвенціональні", "мікронорми") і є джерелами права. Найбільш послідовно відстоює цей підхід Т.В. Кашаніна, яка вважає, що "в процесі укладення договорів створюються норми, але норми індивідуальні, тобто стосуються конкретних і точно визначених індивідів і розраховані на них".
Включення договорів та угод, причому всіх без винятку, в національну систему права характерно для американської юридичної доктрини, на відміну від континентальних правових систем. Тут традиційно використовуються поняття формального та неформального права. Останнє передбачає і соціальні норми, що встановлюються громадянами на основі угод. Обидва типи, на думку американських юристів, становлять правову систему суспільства. Зокрема, О. Вінсент вказує на обмежений характер законодавчої влади, її державних органів, які приймають і переглядають так зване "статутарного право". На його думку, у суспільстві існує широке розмаїття законодавчих властей, і правотворчеством так чи інакше займаються всі сегменти суспільства. При цьому фундаментальні законодавчі прерогативи належать народу. Люди встановлюють закони своїх взаємин, використовуючи своє право укладати один з одним контракти. Укладені в суспільстві угоди включаються до числа правових джерел. "З умов угод, що укладаються людьми для регулювання своїх відносин на добровільній основі, - зазначає О. Вінсент, - виникає незалежне джерело права. Добровільність договірних угод еквівалентна одностайною згодою учасників правовідносин, які визначають якесь загальне правило".
Підтримуючи конвенціональних теорію, Т.В. Кашаніна говорить про наявність у суспільстві трьох рівнів нормативності: загальнодержавному (на рівні держави), локальному (на рівні колективних суб'єктів права) та індивідуальному саморегулюванні (на рівні індивідів). Одним з видів останнього виступає договірне (координаційне) регулювання, в результаті якого виробляються "мікронорми". Останні, на її думку, являють собою правила поведінки, розраховані на точно певних людей або доповнюють, конкретизують, уточнюють окремі елементи загальнодержавних норм.
Прихильники конвенціональної теорії вважають, що договірний процес цілком охоплюється терміном "правотворчість". Причому договірне регулювання є одночасно і процес реалізації права, оскільки проводиться у зв'язку і з приводу конкретного випадку, стосовно до конкретних осіб і обов'язково тільки для них. Т.В. Кашаніна розглядає договір і як юридичний факт, і як джерело права одночасно, а договірне регулювання-як форму злиття стадії правотворчості і стадії реалізації права.
У цілому, прихильники конвенціональної теорії правильно відзначають, що право має соціальний, а не державний джерело походження. Розуміння права як виключно державного регулятора суспільних відносин застаріло і не відповідає дійсності. Перенесення правотворчого процесу безпосередньо в громадянське суспільство є безумовним прогресом правової думки. Здається, правотворча функція в тій чи іншій мірі повинна бути властива всім суспільним інститутам і окремим особам. Це дозволяє включити недержавних учасників: громадські об'єднання, комерційні і некомерційні організації, індивідів, - в правотворчий процес, зробити їх безпосередніми суб'єктами нормотворчості і перетворити право у вираз громадською, а не державної волі.
Однак реалізувати даний підхід можна і поза рамками конвенціональної доктрини. Якщо розглядати державне санкціонування широко, як неперешкоджання, дозвіл на правотворчість в певних рамках, то навіть у рамках позитивістського підходу залишається місце для визнання нормативними правил поведінки, автономно встановлених недержавними суб'єктами. Вступаючи ж на шлях конвенціональної теорії, ми ризикуємо втратити зовсім специфіку права порівняно з іншими соціальними явищами. Але правова нормативність є лише один з елементів загальної нормативності, властивої суспільству як соціальній системі. Тому потрібно дуже обережно підходити до перегляду таких фундаментальних юридичних категорій, як право, правова норма, джерело права, нормативний і індивідуальний правові акти.