Механізм держави 2 Співвідношення держави

РЕФЕРАТ

З дисципліни «Держава і право»

Механізм держави.

Співвідношення держави, державного апарату та державної служби

Вдосконалення державного апарату тісно пов'язано з реформою державної служби, оскільки саме державним службовцям, які виконують функції державних органів, належить найважливіша роль у зміцненні російської державності та побудові демократичного суспільства.

Відбуваються в Росії глибокі перетворення в політичній і правовій сфері обумовлюють гостру необхідність підготовки нових кадрів, особливо державних службовців. У нинішній переломний період розвитку держави величезну значимість набувають професійні, політичні та інші якості осіб беруть участь у державному управлінні. Як зазначалося у виступі Президента Російської Федерації 6 вересня 1995 р. в Російській академії державної служби, криза, що охопила нинішню систему державної служби в Росії безпосередньо відбивається на всіх сферах держави: в економіці, фінансовій діяльності, на вирішенні соціальних та національних проблем, стан науки та культури ^1.

У зв'язку з цим завданням першорядної важливості в Росії є створення державного апарату, здатного працювати в сучасних умовах, високопрофесійного і економічного. Для вирішення цього завдання необхідно одночасно здійснити заходи, спрямовані на всебічний розвиток правового інституту державної служби.

Назріла необхідність вирішення багатьох проблем організації державної служби, перш за все, це - викорінення бюрократизму та корумпованості чиновників; ув'язка завдань скорочення чисельності апарату з вдосконаленням структури та правового становища державних органів, запровадження критеріїв для визначення оптимальної чисельності працівників зазначених органів; нормативне закріплення єдиної класифікації органів державної влади РФ, створення нормативної основи підготовки, підвищення кваліфікації та оцінки професійних якостей державних службовців; створення системи управління державної служби на всіх рівнях органів державної влади.

Виключне значення набуває необхідність структурної реформи державного апарату, яка поряд з реформою державної служби має стати найважливішим етапом державного будівництва в Російській Федерації. Необхідні глибокі юридичні дослідження системи державних органів на федеральному рівні і на рівні суб'єктів Федерації. Дослідженню підлягають ряд основних теоретичних проблем, які визначають орієнтири і глибину майбутньої реформи, особливо конституційні поняття "органи державної влади", "державні органи", співвідношення понять "держава", "державний апарат" і "державна служба".

Зупинимося на характеристиці та співвідношення понять "держава", "державний апарат" і "державна служба".

У теорії держави і права під державою розуміється політична організація суспільства, що забезпечує його єдність і цілісність, здійснює за допомогою державного апарату управління справами суспільства, суверенну публічну владу, що надає праву загальнообов'язкове значення, гарантуватиме права, свободи громадян, законність і правопорядок ^2. Держава - організація політичної влади в громадянському суспільстві, здійснюваної сформованими належним чином органами, виборними та призначеними посадовими особами, які діють в рамках офіційно встановлених повноважень. Призначення держави - ​​вести "загальні справи" громадянського суспільства, представляти та організовувати його політично, забезпечувати мир і безпеку громадян, керувати соціальними процесами, керувати окремими сферами життя з урахуванням реального потенціалу громадського самоврядування. Кожна держава володіє сукупністю ознак. До них, зокрема відносяться: територіальна організація населення; публічна (державна) влада; державний суверенітет; стягування податків. Видається за необхідне більш детально зупинитися на ознаках держави.

• Держава - це найбільш широка, всеохоплююча політична організація, яка представляє всіх членів громадянського суспільства, а не яку-небудь їх частину; по політичній природі своєї всяка держава універсально, загальнонародно; ставлення держави до кожного члена суспільства юридично оформляється інститутом громадянства (підданства), що неравнозначно членства або участі в будь-яких інших політичних організаціях.

• В силу своєї універсальності держава є єдина в суспільстві суверенна політична організація; державна влада є незалежною, верховна по відношенню до всякої політично організованої влади (місцевого самоврядування, партій тощо).

• Державі належить монопольне право приймати закони і таким чином формувати законодавство, правову систему, які представляють собою юридичну базу громадянського суспільства; за допомогою закону та принципу верховенства права і закону держава визначає межі поведінки всіх інших політичних організацій і політичну систему в цілому.

• Державі належить монополія на легітимізовано (узаконене, виправдане) застосування деяких видів фізичного примусу до осіб (затримання, арешт, позбавлення волі тощо) в строгих формах судового та адміністративного провадження при дотриманні конституційних і законних гарантій прав особистості.

• Тільки держава має право мати армію та інші військові формування, містити в'язниці та інші кримінально-виправні установи, здійснювати узаконену репресію, застосовувати збройну силу.

• Держава це єдина політична організація, що має право на законних підставах вимагати від усіх громадян періодичних платежів (податків) з їх майна і доходів на державні та громадські потреби.

Первинний генетична ознака держави - ​​централізована публічна влада (направляється однією волею особливий шар людей, професійно керуючих суспільством) - виражається в діяльності держапарату, який спочатку здійснює функції регулювання і управління суспільством. Регулювання полягає в тому, що вищі органи держави встановлюють норми, правила поведінки, закони, для впорядкування суспільних відносин на основі широко прокламованими цілей і ідеологій. Державне управління є організоване доцільне вплив на суспільні процеси, що припускає виконавчо-розпорядчу, контрольно-наглядову, координаційну, навчально-статистичну та іншу діяльність державних органів. Весь обсяг регулятивно-управлінських функцій, відповідних їм владних повноважень раціонально розподіляється між трьома владою держави - ​​законодавчої, виконавчої і судової, а також органами, що забезпечують виконання владних функцій. Пристосовуючись до історичної реальності, держапарат знаходиться в стані безперервної раціоналізації за допомогою розподілу і перерозподілу влади, компетенції, повноважень, структурних змін, пошуку доцільних способів вирішення держ. завдань.

Під державним апаратом розуміють систему органів, через які здійснюється державна влада, виконуються основні функції і досягаються стоять перед державою цілі і завдання. Слід розрізняти державні органи та органи державної влади. При цьому необхідно мати на увазі, що поняття "державні органи" є більш широким, ніж поняття "органи державної влади".

Відповідно до загальноприйнятого в юридичній науці визначенням орган держави (державний орган) є організаційно і структурно відособлену частину державного апарату, наділену у встановленому законодавством порядку повноваженнями, правовими та матеріально-фінансовими засобами для здійснення завдань і функцій державної влади ^3.

Наукою державного права виділяються ознаки чи риси, притаманні будь-якому органу держави.

По-перше, наявність юридично чітко регламентованого порядку створення, перетворення і ліквідації утворення державного органу. Крім цього порядку державний орган утворений або ліквідований бути не може. Формування основних федеральних органів державної влади здійснюється відповідно до Конституції Російської Федерації. Порядок утворення інших федеральних органів, встановлюється законодавчими та іншими нормативно-правовими актами Російської Федерації. Спосіб і порядок утворення державних органів суб'єктів Російської Федерації встановлюється законами та іншими правовими актами суб'єктів.

По-друге: державний орган створюється для здійснення функцій і завдань держави.

Зокрема, Конституція РФ (ст. 80) встановлює, що Президент Російської Федерації є гарантом Конституції, вживає заходів з охорони суверенітету Російської Федерації, її незалежності і державної цілісності. Федеральне Збори РФ відповідно до ст. 94 визначається як представницький і законодавчий орган, Уряд РФ - орган виконавчої влади (ст. 110). Завдання і функції державних органів суб'єктів Федерації закріплюються в конституціях республік у складі Російської Федерації, статутах країв, областей, автономних округів, автономної області, їх законодавчих актах.

По-третє, важливою ознакою державного органу є його компетенція, закріплена в правових нормах, що є сукупністю предметів його ведення і повноважень. Компетенція є юридичним виразом функцій державного органу.

По-четверте, важливою ознакою державного органу є особливий, встановлений чинним законодавством порядок його діяльності. Відійти від цього порядку орган держави не має права.

По-п'яте, ознакою державного органу є його структура, внутрішня організація, закріплена в Конституції Російської Федерації, конституціях і статутах суб'єктів Російської Федерації, законодавчих та інших нормативно-правових актах, прийнятих на федеральному рівні і рівні суб'єктів Російської Федерації.

У юридичній літературі нерідко в якості ознаки органу держави розглядається не компетенція, а повноваження або гocyдарственно-владні повноваження. При цьому під повноваженнями розуміють:

1) можливість прийняття рішень, обов'язкових для виконання всіма громадянами, посадовими особами та організаціями, на яких поширюється компетенція даного органу держави;

2) організацію виконання прийнятих рішень, яка спирається на матеріальну основу (наприклад, кошти державного бюджету);

3) охорону прийнятих рішень від порушень з можливістю застосування як переконання, громадського впливу, так і заходів державного примусу.

У юридичному сенсі поняття повноваження означає певну єдність прав і обов'язків державного органу і службової особи, елемент їх правового статусу, в якому можливість вчинення певних дій або прийняття рішення з того чи іншого питання є одночасно необхідністю щось зробити, тобто службовим обов'язком. По суті будь-якого повноваження укладені елементи права та обов'язки: те, що суб'єкт повноваження вправі робити, він разом з тим і зобов'язаний робити. Звичайно, у конкретному уповноваження ці елементи можуть поєднуватися по-різному: у багатьох випадках вони збалансовані, наприклад повноваження глави суб'єкта Російської Федерації (Президента, губернатора, мера і т.д.) підписувати і оприлюднювати закони суб'єкта Російської Федерації є в однаковій мірі правом і обов'язком. Разом з тим, якщо ми візьмемо інше його повноваження - присвоювати почесні звання і нагороджувати державними нагородами суб'єкта Російської Федерації, то в ньому превалює елемент права, а не обов'язки. Суті-ють повноваження, які носять яскраво виражений зобов'язуючий характер: Президент Російської Федерації згідно з Конституцією РФ ви-ступає з щорічними посланнями перед Федеральними Зборами РФ-він це повинен робити, зобов'язаний. У нашій літературі, на жаль, не має ще чіткої класифікації повноважень щодо їх юридичної структурі, системи імперативності, функціональним призначенням у складі правового статусу державного органу і посадової особи.

Серед повноважень слід особливо виділити тип державно-владних чи просто владних повноважень. Вони безпосередньо виражають функції органів державної влади, пов'язаних з прийняттям владних державних рішень, включаючи прийняття законів, із здійсненням виконавчої, розпорядчої, координаційної та іншої управлінської діяльності, з реалізацією форм контролю судової влади над відповідністю суспільних відносин конституції і законам. Такі повноваження органів законодавчої, виконавчої та судової влади та осіб, що заміщають державні посади у відповідних органах. Владні повноваження перед-вбачаються державними посадами Російської Федерації, які згідно з Федеральним законом "Про основи державної служби Російської Федерації" віднесені до державних посад категорії "А" (Президент Російської Федерації, Голова Уряду РФ, голови палат Федеральних Зборів РФ, федеральні міністри і т. д.), Важливою ознакою цих повноважень є те, що вони встановлюються Конституцією Російської Федерації, федеральними конституційними законами, федеральними законами (сьогодні - певною мірою договорами між Російською Федерацією та суб'єктами Російської Федерації про розмежування предметів ведення і повноважень), тобто нормативними правовими актами вищої юридичної сили, що регулюють статус органів державної влади Російської Федерації.

Повноваження державних органів, які не є безпосередньо владними, безумовно, пов'язані з державною владою в тій мірі, в якій вони забезпечують державно-владну діяльність. Повноваження з державних посад державної служби, віднесеним до категорії "Б" мають чітко виражений забезпечує характер. Як відомо, ці посади запроваджуються для забезпечення повноважень осіб, які займають державні посади Російської Федерації категорії "А". Ця обставина вказує на производность цього типу повноважень від владних повноважень, на їх послідовність і співчленів в організації діяльності державних органів. Кореляція між владними і забезпечують повноваженнями може бути чітко визначеною (повноваження депутата - повноваження помічника депутата), але в більшості випадків вона приймає загальний характер: маса забезпечують повноважень сприяє функціонуванню всієї системи державної влади (контрольні, наглядові, аналітичні, навчальні та інші повноваження). Існує певна залежність між категоріями державних посад і характером повноважень за цими посадами. Вона в цілому може бути представлена ​​таким чином:

1. Державні посади

Російської Федерації

(Категорії "А") владні повноваження

2. Державні посади

державної служби

(Категорії "Б") забезпечують повноваження

3. Державні посади

державної служби

(Категорія "В") владні та забезпечують повноваження

Стосовно до державних посад державної служби категорії "В" можливе поєднання в рамках компетенції посадової особи владних і забезпечують (по відношенню до повноважень вищих державних органів і посадових осіб) повноважень. Зазначимо у зв'язку з цим ряд типологічних відмінностей між владними і забезпечують повноваженнями. Перші пов'язані з прийняттям, виданням нормативних, правових та індивідуальних правових (правозастосовних) актів, другі, як правило, з розробкою й узгодженням процесом підготовки цих актів. Владні повноваження (за деякими передбаченими законом винятками) не підлягають передачі будь-якого іншого державного органу чи посадовій особі, делегуванню, субделегірованію і т.д., що забезпечують повноваження на законних підставах делегуються в рамках службових відносин. Відповідальність за виконання владних повноважень (за державними посадами категорії "А") носить політико-юридичний характер, є в ряді випадків конституційної, тоді як відповідальність за виконання забезпечують повноважень є звичайною юридичної дисциплінарною відповідальністю.

Що стосується компетенції державного органу, то, на загальну думку, усталеному у вітчизняній юридичній літературі, вона представлена ​​собою сукупність повноважень (владних та забезпечують), юридично виражають функції, закріплені за даним органом, і його державно-владний або управлінський профіль. Спроби довести, що повноваження не єдиний елемент компетенції державного органу, що сюди належать відповідні предмети ведення державного органу, його обов'язки перед державою в цілому, здаються не переконливими. З юридичним поняттям "компетенція" не зв'язується предмет ведення, який, як в цьому можна переконатися з аналізу статей 71, 72 і 73 Конституції Російської Федерації, є не що інше як проблемний комплекс або сфера управління, віднесена до відання Російської Федерації, суб'єкта Російської Федерації або і їх спільного ведення. Предмет відання, так само як і державні функції, це вихідна база для визначення повноважень, їх розпо-розподілу і перерозподілу в процесі вдосконалення державного апарату, тобто системи державних органів.

Критерій, прийнятий за основу при поділі функцій владних (державно-владних) і забезпечують державно-владну діяльність, може бути застосований і при класифікації державних органів. Останні також можуть бути поділені на "органи державної влади" та "органи, що забезпечують rocy-жавної-владну діяльність". Між ними є відмінності і досить істотні.

Так, абсолютно очевидно, що органу державної влади притаманні державно-владні повноваження, про зміст яких говорилося вище. Мова йде насамперед про органи законодавчої, виконавчої, судової влади, складових свого роду каркас, несучу конструкцію державного апарату. Разом з тим не всякий державний орган наділяється державно-владними повноваженнями? Наприклад, навряд чи можуть бути сумніви в тому, чи є державними такі органи як апарати законодавчих, судових органів державної влади, Центрвиборчком, Рахункова палата, і деякі інші. Ці органи, безумовно, є державними але їх діяльність носить забезпечує характер. Вони призначені для забезпечення діяльності органів державної влади. Таким чином, державний апарат включає в себе органи державної влади, тобто організаційні структури, через які безпосередньо здійснюється державна влада (органи законодавчої, виконавчої та судової влади) і органи, що забезпечують державно-владну діяльність, тобто організаційні структури, які не маючи владних повноважень, здійснюють функції (координаційні, аналітичні, інформаційні та інші), які сприяють ефективній реалізації завдань органів державної влади.

Державним органом, який забезпечує виконання державно-владних функцій є самостійна структурна частина державного апарату, на яку законодавством Російської Федерації і її суб'єктів, покладені спеціальні державні функції та відповідні повноваження, щоб забезпечити діяльність органів державної влади. Статус деяких органів даного виду випливає з Конституції Російської Федерації (Адміністрації Президента РФ, Рада Безпеки РФ, Уповноважений з прав людини). Вони, як правило, не наділені повноваженнями щодо видання підзаконних нормативно-правових актів, проте є об'єктами правозастосовчої діяльності. Повноваження державних органів, що забезпечують виконання державно-владних функцій, спрямовані на забезпечення діяльності безлічі органів державної влади в будь-якої специфічної функціональної області.

Державний апарат не слід ототожнювати з більш загальним поняттям - державним механізмом.

Ієрархічний принцип побудови державного апарату поширюється на державний механізм в тому сенсі, що гoсударственние органи здійснюють керівництво, контроль, координацію та інші управлінські функції щодо створюваних ними і підвідомчим їм державних організацій - установ, фондів, засобів масової інформації і т.д. Можна, таким чином, говорити про єдину ієрархії державних органів і державних організацій, про різнорівневому державному механізмі.

Таким чином, державний механізм включає в себе систему державних органів (державний апарат) і систему державних організацій, які в свою чергу поділяються:

Державна служба, професійна діяльність щодо реалізації повноважень державних органів, здійснюється в рамках державного апарату, тому будь-яке перетворення, будь-яка реформа останнього є разом з тим і реформа державної служби. За межами державного апарату здійснюються деякі види служб в інтересах держави - ​​військова служба в Збройних силах Російської Федерації, служба в прикордонних і інших військах, у кримінально-виправних установах і т.д. За чинним законодавством назва державної служби утвердилося за професійною діяльністю державних службовців, тобто осіб, що заміщають державні посади державної служби категорії "Б" і "В". Однак за своїм складом корпус державних службовців і персонал державного апарату не тотожні. Керівний шар державного апарату, тобто особи, що займають в результаті виборів або за призначенням державні посади категорії "А", не підпадає під дію законодавства про державну службу. Кожна державна посаду Російської Федерації та порядок її заміщення регулюються окремо Конституцією Російської Федерації або федеральними конституційними і федеральними законами. Однак найвищий правовий статус державних посад категорії "А" не ставить їх над державним апаратом і не дає можливості особам, які займають ці посади, усуватися від проблем держапарату.

Звісно ж необхідним більш детально зупинитися на питаннях впливу державного апарату на стан сфери державної служби. До основних напрямів такого впливу слід безумовно віднести нормативно-правове регулювання становлення інституту державної служби. В даний час вже є більше десятка федеральних законів, близько 120 указів Президента РФ і більше 60 постанов Уряду РФ щодо різних аспектів федеральної державної служби. Однак, до формування належної нормативно-правової основи високоефективної державної служби буде потрібно ще прийняти досить велику кількість нормативних правових актів. Державна служба є комплексним правовим інститутом. У нього входять норми адміністративного, конституційного, трудового, фінансового та деяких інших галузей права. Нормативними правовими актами можуть визначатися також особливості державної служби в органах внутрішніх справ, органах податкової поліції та інших.

Відбуваються в Росії перетворення зумовлюють перерозподіл державних управлінських функцій. У нашій країні вже не існує колишньої адміністративно-командної системи, а й ринкова ще не створена. Разом з тим нинішня система управління містить у собі численні риси старої системи. Йде активний пошук нової, найбільш оптимальної структури управління. Великомасштабні реорганізації управління, що проходили в нашій країні чотири рази (1992, 1994, 1996 і 1997) за відносно короткий проміжок часу безпосередньо пов'язані зі зміною завдань і функцій держави. Реформування державного управління нерозривно пов'язано з реформою державної служби, оскільки, як уже зазначалося, завдання та функції держави в значній мірі здійснюються державними службовцями.

Саме від державних службовців багато в чому залежить хід реформ, чітке і неухильне виконання законів, забезпечення прав і свобод громадян. Слід зазначити, що понад 80 відсотків державних службовців зайнято в системі органів виконавчої влади. Інша частина державних службовців зайнята в органах законодавчої та судової влади та інших органах. У зв'язку з цим особливо актуальним є питання про вдосконалення діяльності органів виконавчої влади, підвищення їх відповідальності за результати реформ.

У сучасних умовах різко підвищуються вимоги, що пред'являються до державних службовців, покликаним здійснювати організаційно-управлінську та іншу діяльність, що забезпечує стале функціонування державного апарату. Питання про вдосконалення системи органів державної влади, чіткому визначенні компетенції кожного її органу і посадової особи, підвищення професійної кваліфікації і відповідальності державних службовців є одним з найважливіших у формуванні ефективної російської державності. В умовах глибокої соціально-економічної кризи, що охопила Росію, необхідні нові, нестандартні підходи у вирішенні кадрових проблем. Кадрове оновлення, деполітизація, підвищення професіоналізму та компетентності мають стати найважливішими напрямками державної політики. Перехід до ринкової економіки, відмова держави від детальної регламентації економічного життя поставили перед державним апаратом завдання різко змінити стиль і методи діяльності. Це зумовлює необхідність перенавчання чинів-нічиєї корпусу, багато в чому вихованого на традиціях жорсткої централізованої влади. З іншого боку, у сферу державного управління прийшло багато людей не володіють необхідними знаннями і професійними навичками. Викладене свідчить про гостроту проблеми, що стоїть перед державою в галузі підготовки кадрів здатних на належному рівні виконувати свої обов'язки в умовах ринкової економіки.

Стрімко розширилися рамки самостійності і можливості приймати самостійні рішення у колишніх підвідомчих структур (місцева влада, керівники підприємств і т.д.). Це ставить перед органами державної влади завдання пошуку нових підходів, зміни стилю, форм і методів роботи.

Крім цього, останнім часом у сферу державного управління прийшло чимало людей, які не мають необхідних знань і професійних навичок. Саме організація підготовки кваліфікованих кадрів, їх адаптація до ринкових умов і цілеспрямований розвиток професійних можливостей кожного працівника, вміння приймати правильні рішення, очевидно, і є однією з передумов зростання ролі держави в сучасний період.

Першочерговим завданням держави є підготовка державних службовців, здатних працювати в сучасних соціально-політичних умовах. Переорієнтація діяльності органів держави на управління більш складними суспільними процесами, зміна форм і методів регулювання економіки пред'являють більш високі вимоги до професійної підготовки державних службовців. Державні службовці повинні бути орієнтовані на вирішення нагальних і довготривалих проблем суспільства і держави, а не на обслуговування політичних інтересів окремих політиків і політичних партій. Державний апарат повинен функціонувати бездоганно. Важливо створити високопрофесійний державний апарат, незалежний від політичних віянь, стійкий проти корупції, оскільки подібні факти вкрай негативно позначаються на його репутації та ефективності.

Якісний, високопрофесійний склад державних службовців є необхідною умовою ефективного функціонування органів державної влади і державного апарату в цілому.

Тим часом, склад та рівень професіоналізму державних службовців, які працюють у державному апараті Росії в значній мірі не відповідає завданням здійснення ринкових реформ, що обумовлює необхідність реформування державної служби.

Найважливіший напрямок діяльності держави та її органів якраз в тому і полягає, щоб забезпечити таке реформування державної служби, підготувати корпус державних (і муніципальних) службовців такої кваліфікації, які були б здатні компетентно, максимально раціонально та ефективно, з меншими витратами втілювати завдання та функції державних органів і держави в цілому. Державні службовці, таким чином, зі свого боку, багато в чому визначають змістовний бік і успішне здійснення функцій держави.

Для того, щоб визначити напрями діяльності державних органів у питаннях становлення інституту державної служби в Росії, необхідно виявити найбільш серйозні невирішені проблеми. До чинників, який негативний вплив на розвиток державної служби в нашій країні, слід віднести наступні.

1. Безсистемність і недостатність нормативно-правового регулювання питань державної служби, роботи з кадрами державних органів. Це є однією з основних причин, що перешкоджають зміцненню російської державності. Нормотворча робота з питань державної служби тільки розпочато. До теперішнього часу немає федеральних законів про федеральну державну службу, видах заохочень державних службовців та по-рядку їх застосування, про порядок застосування та оскарження дисциплінарних стягнень, про матеріальну відповідальність і ряд інших. Це зумовлено значною мірою тим, що в країні відсутня єдина державна політика в області роботи з кадрами, її неузгодженістю в різних ланках державного апарату. Відсутність чіткої регламентації посадових обов'язків і прав державних службовців створюють умови і передумови для різного регулювання аналогічних питань у різних суб'єктів Російської Федерації. Відсутня і дієвий механізм контролю за дотриманням прав і законних інтересів державних службовців.

2. Часті, а нерідко і не цілком обгрунтовані структурні перетворення державних органів. Організаційна нестабільність, перетрушування, роблять негативний вплив на функціонування державного апарату. Кампанії щодо його скорочення нерідко проходять без достатнього наукового обгрунтування. У результаті замість скорочення часто має місце розбухання апарату, створення дублюючих структур, фактичне збільшення штатів. У першу чергу це відноситься до системи органів виконавчої влади. Не випадково в Посланні Президента Російської Федерації Федеральним Зборам "Спільними силами - до підйому Росії" було відзначено, що неприпустимо руйнувати механізм управління країною в процесі реформування. Належить зробити стабільною структуру органів виконавчої влади, що дозволить створити більш чіткий механізм прийняття та виконання рішень, покінчити з довільними реорганізаціями державних органів ^4.

3. Недостатня професійна підготовка значної частини державних службовців. У цілому професійний рівень працівників державних органів залишається невисоким. Велика змінюваність кадрів. За останні роки в державний апарат прийшло багато людей не мають спеціальних знань.

4. Зниження престижу державної служби та службової дисципліни в державному апараті. Далеко нерідким явищем стало байдужість, безініціативність, слабка зацікавленість багатьох державних службовців в результатах своєї службової діяльності. Це стало наслідком як безперервних оргмеропріятій, так і ослаблення вимогливості з боку керівників всіх рівнів до себе і своїх підлеглих. Широке поширення набув правовий нігілізм. Закони, акти Президента та Уряду Російської Федерації, правові акти суб'єктів Федерації часто не виконуються. Заходи відповідальності за порушення законності застосовуються вкрай рідко.

Зазначені чинники визначають основні напрямки діяльності держави щодо подальшого становленню інституту rocy-жавної служби в Росії. Досвід російського державного будівництва свідчить про те, що покращити якісний склад державних службовців та усунути серйозні проблеми у сфері державної служби можна лише шляхом її докорінної реформи. Вона полягає насамперед у прийнятті нового законодавства, здійсненні державою заходів з підготовки та перепідготовки кадрів, поліпшення їх матеріально-побутових умов і в кінцевому підсумку створення порівняно невеликого корпусу непідкупних чиновників, що мають високопрофесійну підготовку і здатних забезпечити чітку і ефективну діяльність державного апарату.

Видається за необхідне зупинитися на деяких проблемах державно-правового регулювання інституту державної служби в Росії.

Як вже зазначалося, згідно з Федеральним законом від 31 липня 1995 р. "Про основи державної служби Російської Федерації" під державною службою розуміється професійна діяльність із забезпечення повноважень державних органів. До державної служби стосується виконання посадових обов'язків особами, що заміщають державні посади категорій "Б" і "В". Поняття державної служби на осіб, що заміщають державні посади категорії "А" не поширюється. Аналізуючи статус службовців на державних посадах категорії "А" професор В.М. Манохін висловив думку, що ці службовці недержавні і тому поняття державної служби на них не поширюється ^5. Навряд чи можна погодитися з цією точкою зору, оскільки не можна вважати недержавними Президента, Голови Уряду Російської Федерації, федеральних міністрів, інших осіб. Вони не можуть бути недержавними вже тому, що безпосередньо виконують повноваження державних органів. Саме у здійсненні державної (а не який-небудь інший) полягає їх діяльність.

Вищеназваним федеральним законом закріплений інститут тимчасових службовців. Особи, які перебувають на посадах категорії "Б" безпосередньо забезпечують виконання повноважень осіб, заміщуючих посади категорії "А". Зі зміною цих осіб передбачається можливість заміни осіб, що заміщають посади категорії "Б". Видається, що принцип залежності служби осіб, що заміщають посади категорії "Б" від перебування осіб на посадах категорії "А" до певної міри перешкоджає формуванню професійного, незалежного як від політичних орієнтацій, так і від частих кадрових змін державного апарату.

Аналіз законодавства про державну службу Російської Федерації свідчить про те, що між законодавством про федеральної державній службі і законодавством про державну службу суб'єктів Федерації є істотні суперечності. (Зокрема, з питань класифікації посад, системи кваліфікаційних розрядів та ін.)

У законодавчих актах суб'єктів федерації про державну службу відсутнє єдине розуміння того, які посади державної служби відносити до категорій "Б" і "В". Практика показує, що в різних суб'єктах Російської Федерації це питання вирішується по-різному. Одна з причин таких протиріч полягає в тому, що деякі суб'єкти Російської Федерації виходять за рамки повноважень, наданих їм Федеральним законом "Про основи державної служби Російської Федерації". Інша причина відмінностей між федеральної державною службою та державною службою суб'єктів Федерації полягає в тому, що окремі нормативні правові акти суб'єктами Федерації були прийняті ще до видання Федерального закону від 31 липня 1995 р. "Про основи rocy-жавної служби Російської Федерації".

Очевидно, що наявні суперечності з Конституцією РФ і федеральним законодавством повинні бути усунені в законодавстві про державну службу суб'єктів Російської Федерації.

Завершуючи розгляд питання про співвідношення держави, державного апарату та державної служби слід підкреслити, що виконання державою своїх функцій багато в чому залежить від ефективного функціонування державних органів, що складають державний апарат, чіткої і злагодженої діяльності державних службовців, які працюють у цих державних органах. У зв'язку з цим видається, що питання оптимізації структури, забезпечення раціоналізації та економічності діяльності державного апарату, всебічного становлення інституту державної служби мають бути пріоритетними напрямами державної політики.