Корупція як суспільне явище

КОРУПЦІЯ ЯК СУСПІЛЬНЕ ЯВИЩЕ

Як у будь-якого складного соціального явища, у корупції не існує єдиного канонічного визначення. Однак, починаючи серйозна розмова про неї, не можна обійти питання про те, що мають на увазі автори, використовуючи поняття «корупція». Справа не в академізмі, а в прагненні до взаєморозуміння з читачами.

Корупція існує остільки, оскільки посадова особа може розпоряджатися не належними йому ресурсами шляхом прийняття чи неприйняття тих чи інших рішень. У число таких ресурсів можуть входити бюджетні кошти, державна чи муніципальна власність, державні замовлення або пільги і т.п. Збираючи штрафи, податки чи інші передбачені законом платежі, посадова особа також розпоряджається не приналежними йому ресурсами: якщо штраф (збір) законний, то його власник - державна скарбниця, якщо не законний - то це власність тієї особи, якого намагається обібрати посадова особа. Державний службовець зобов'язаний приймати рішення, виходячи з цілей, встановлених правом (конституцією, законами та іншими нормативними актами) і суспільно схвалюваних культурними і моральними нормами. Корупція починається тоді, коли ці цілі підміняються корисливими інтересами посадової особи, втіленими в конкретних діях. Цього умови досить, щоб характеризувати таке явище як зловживання службовим становищем у корисливих цілях. Між цим явищем і корупцією грань дуже розмита. Дуже рідко посадова особа може отримати незаконну вигоду зі свого службового становища, діючи ізольовано, не залучаючи до своєї протиправну діяльність інших людей, як це буває, наприклад, при прихованому від інших присвоєння не належать чиновнику засобів (можна нагадати про використовувався раніше терміні «казнокрадство» ). У таких випадках зазвичай не говорять про корупцію.

Частіше буває по-іншому. Нижче приведено декілька прикладів, які можна віднести до ситуацій, зазвичай описуваних терміном «корупція».

1. Коли командувач округом будує собі дачу за рахунок державних коштів (матеріали, техніка, військовослужбовці), він діє не один і потрапляє у певну залежність від інших осіб, залучених у будівництво і його забезпечення. Як правило, використавши свою владу для незаконного отримання матеріальних благ, керівник змушений розплачуватися за це з «подільниками» незаконним просуванням по службі, преміями або іншими способами. Ця ситуація ближче до загальноприйнятого поданням про корупцію, тому що в ній бере участь не одна людина, а ціла група посадових осіб, колективно витягуючи вигоду з порушення законів і норм.

2. Коли чиновник, зобов'язаний за законом прийняти певне рішення по відношенню до деякої особи (скажімо, видати ліцензію на який-небудь вид бізнесу) створює для цього штучні незаконні перепони, він тим самим примушує свого клієнта до дачі хабара, що часто і відбувається. Ця ситуація також ближче до традиційного поняття корупції, тому що вона пов'язана з дачею і прийняттям хабара. У старій російській юриспруденції така поведінка називали хабарництвом.

3. Найчастіше під корупцією (у вузькому сенсі слова) розуміють ситуацію, коли посадова особа приймає протиправне рішення (іноді рішення, морально не прийнятне для суспільної думки), з якого отримує вигоду деяка друга сторона (наприклад - фірма, що забезпечує собі завдяки цьому рішенню державне замовлення всупереч встановленій процедурі), а сам посадовець отримує незаконну винагороду від цієї сторони. Характерні ознаки даної ситуації: приймається рішення, що порушує закон чи неписані суспільні норми, обидві сторони діють за обопільною згодою; обидві сторони отримують незаконні вигоди і переваги, обидві намагаються приховати свої дії.

4. Нарешті, бувають ситуації, коли чиновника змушують під тиском або за допомогою шантажу ухвалити незаконне рішення. Зазвичай це трапляється з вже затягнутими в злочинну діяльність чиновниками, які, піддаючись тиску, фактично отримують одну просту вигоду - їх не викривають.

Треба мати на увазі, що цим перерахуванням не вичерпується феномен корупції.

Корисно розрізняти верхівкову і низову корупцію. Перша охоплює політиків, вища і середня чиновництво і пов'язана з прийняттям рішень, що мають високу ціну (формули законів, держзамовлення, зміна форм власності тощо). Друга поширена на середньому і нижчому рівнях, і пов'язана з постійною рутинною взаємодією чиновників і громадян (штрафи, реєстрації тощо).

Часто обидві зацікавлені в корупційній угоді сторони належать до однієї державної організації. Наприклад, коли чиновник дає хабар своєму начальнику за те, що останній покриває корупційні дії хабародавця, - це також корупція, яку зазвичай називають «вертикальної». Вона, як правило, виступає як міст між верхівкової та низова корупцією. Це особливо небезпечно, оскільки свідчить про перехід корупції зі стадії розрізнених актів у стадію укоріняються організованих форм.

Більшість фахівців, що вивчають корупцію, відносить до неї і купівлю голосів виборців під час виборів. Тут, дійсно, є всі характерні ознаки корупції, за винятком того, що було присутнє вище - посадової особи. Виборець має за конституцією ресурсом, який називається «владні повноваження». Ці повноваження він делегує обирається особам у вигляді специфічного виду рішення - голосування. Виборець повинен приймати ці рішення, виходячи з міркувань передачі своїх повноважень того, хто, на його думку, може представляти його інтереси, що є суспільно визнаною нормою. У разі купівлі голосів виборець і кандидат вступають в операцію, у результаті якої виборець, порушуючи згадану норму, отримує гроші чи інші блага, а кандидат, порушуючи виборче законодавство, сподівається знайти владний ресурс. Зрозуміло, що це не єдиний тип корупційних дій в політиці.

Корупція існує і в недержавних організаціях. Співробітник організації (комерційної чи громадської) також може розпоряджатися не належними йому ресурсами, водночас він зобов'язаний слідувати статутним завданням своєї організації, і в нього також є можливість незаконного збагачення за допомогою дій, що порушують інтереси організації, на користь другої сторони, яка отримує від цього свої вигоди. Очевидний приклад з російської життя - кредити, одержувані за хабарі в комерційних банках під проекти, мета яких - вилучити гроші і зникнути.

Види і еволюція корупції

Найчастіше під корупцією увазі отримання хабарів, незаконних грошових доходів, державними бюрократами, які вимагають їх у громадян заради особистого збагачення. Однак у більш загальному сенсі слова учасниками корупційних відносин можуть бути не тільки державні чиновники, а й, наприклад, менеджери фірм; хабара можуть давати не грошима, а в іншій формі; ініціаторами корупційних відносин часто виступають не держчиновники, а підприємці. Оскільки форми зловживань службовим становищем дуже різноманітні, за різними критеріями виділяють різні види корупції (Табл. 1).

Корупція є зворотним боком діяльності будь-якого централізованого держави, яка претендує на широкий облік і контроль. У первісних і ранньокласових суспільствах плата жерцеві, вождю або воєначальнику за особисте звернення до їхньої допомоги розглядалася як універсальна норма. Ситуація почала змінюватися в міру ускладнення і професіоналізації державного апарату. Правителі вищого рангу вимагали, щоб нижчестоящі «службовці» задовольнялися лише фіксованим «платнею». Навпаки, чиновники нижчих рангів воліли таємно отримувати від прохачів (або вимагати у них) додаткову плату за виконання своїх службових обов'язків. На ранніх етапах історії античних суспільств (давньогрецькі міста-держави, республіканський Рим), коли ще не було професійних державних чиновників, корупція майже відсутня. Це явище початок розквітати лише в епоху занепаду античності, коли з'явилися такі державні чиновники, про які говорили: «Він приїхав бідним в багату провінцію, а поїхав багатим з бідної провінції». У цей час у римському праві з'явився спеціальний термін «corrumpire», який був синонімом слів «псувати», «підкуповувати» і служив для позначення будь-яких посадових зловживань. Там, де влада центрального уряду була слабкою (наприклад, в Європі в епоху раннього середньовіччя), використання службового становища для особистих поборів з населення часто ставало загальноприйнятою нормою. Так, в середньовічній Росії «годування» воєвод і присвоєння ними плати за дозвіл конфліктів вважалися звичайним доходом служивих людей, поряд із платнею з скарбниці або отриманням маєтків. Чим більше централізованим була держава, тим більш строго воно обмежувало самостійність громадян, провокуючи чиновників нижчого і вищої ланки до таємного порушення закону на користь підданих, які бажають позбутися суворого нагляду. Показові покарання корумпованих чиновників зазвичай не давали майже ніякого результату, бо на місце усунутих (розжалуваних або страчених) з'являлися нові вимагачі хабарів. Оскільки у центрального уряду зазвичай не було сил для тотального контролю за діяльністю чиновників, воно зазвичай задовольнялося підтриманням певної «терпимою норми» корупції, припиняючи лише занадто небезпечні її прояви. Найбільш яскраво ця помірна терпимість до корупції помітна у суспільствах азіатського способу виробництва. У країнах доколоніальної Сходу, з одного боку, правителі претендували на загальний «облік і контроль», але, з іншого боку, постійно нарікали на жадібність чиновників, які плутають власну кишеню з державною скарбницею. Саме в східних суспільствах з'являються перші дослідження корупції. Так, автор Артхашастри виділяв 40 засобів розкрадань державного майна жадібними чиновниками і з сумом констатував, що «подібно до того, як можна не сприйняти мед, якщо він знаходиться на мові, так і майно царя не може бути, хоча і в малості, не присвоєно відають цим майном ». Корінний перелом у ставленні суспільства до особистих доходів державних чиновників відбувся лише у Західній Європі епохи нового часу. Ідеологія громадського договору проголошувала, що піддані платять податки державі в обмін на те, що воно розумно виробляє закони і суворо стежить за їх неухильним виконанням. Особисті відносини стали поступатися місцем чисто службовим, а тому отримання чиновником особистого доходу, крім належного йому платні, почали трактувати як кричуще порушення суспільної моралі і норм закону. Крім того, обгрунтована представниками неокласіческой економічної теорії ідеологія економічної свободи вимагала, щоб держава «надав людям самим робити свої справи і надало справах йти своїм ходом». Якщо у чиновників зменшувалися можливості для регулюючого втручання, то падали і їх можливості вимагати хабарі. У кінцевому рахунку, в централізованих державах нового часу корупція чиновників хоч і не зникла, але різко скоротилася. Новим етапом в еволюції корупції в розвинених країнах став кордон 19 і 20 ст. З одного боку, почався новий підйом заходів державного регулювання і, відповідно, влади чиновників. З іншого, народжувався великий бізнес, який в конкурентній боротьбі став вдаватися до «скуповування держави» - вже не до епізодичного підкупу окремих дрібних державних службовців, а до прямого підпорядкування діяльності політиків і вищих чиновників справі захисту інтересів капіталу. У міру зростання значення політичних партій в розвинених країнах (особливо, у країнах Західної Європи після Другої світової війни) отримала розвиток партійна корупція, коли за лобіювання своїх інтересів великі фірми платили не особисто політикам, а в партійну касу. Великі політики стали все частіше розглядати своє становище як джерело особистих доходів. Так, в Японії і в наші дні політичні діячі, які допомагають приватним корпораціям отримувати вигідні контракти, розраховують на отримання відсотка від угоди. У цей же час почала рости самостійність внутрішньофірмових службовців, які також мають можливості зловживати своїм становищем.

У 2-ій половині 20 ст., Після появи великого числа політично самостійних країн «третього світу», їх державний апарат, як правило, з самого початку був сильно підданий системної корупції. Справа в тому, що на «східні» традиції особистих відносин між начальником і прохачами тут наклалися величезні безконтрольні можливості, пов'язані з державним регулюванням багатьох сфер життя. Наприклад, президент Індонезії Сухарто був відомий як «Містер 10 відсотків», оскільки всім діючим в цій країні іноземним корпораціям пропонувалося платити чітко позначену хабар президенту та членам його сімейного клану. Типовою була корупція «знизу вгору», коли начальник міг звалити всю провину на нижчих, але зустрічалася і корупція «зверху вниз», коли корумповані чиновники вищих рангів абсолютно не соромилися відкрито брати хабарі і навіть ділитися ними з підлеглими (така система корупції існувала, наприклад , в Південній Кореї). У «третьому світі» з'явилися клептократичною режими (на Філіппінах, в Парагваї, на Гаїті, в більшості африканських країн), де корупція тотально пронизувала всі види соціально-економічних відносин, і без хабара просто нічого не робилося.

Зростання світових господарських відносин також стимулював розвиток корупції. При укладанні контрактів з закордонними покупцями великі транснаціональні корпорації стали навіть легально включати у витрати переговорів витрати на «подарунки». У 1970-і на весь світ прогримів скандал з американською фірмою «Локхід», яка для продажу своїх не дуже хороших літаків давала великі хабарі високопоставленим політикам і чиновникам ФРН, Японії та інших країн. Приблизно з цього часу корупція стала усвідомлюватись як одна з глобальних проблем сучасності, що заважає розвитку всіх країн світу.

Ще більш актуальною проблема стала в 1990-ті, коли постсоціалістичні країни продемонстрували розмах корупції, порівнянний з ситуацією в країнах, що розвиваються. Часто виникала парадоксальна ситуація, коли одна і та ж особа одночасно займало важливі пости і в державному, і в комерційному секторах економіки; в результаті багато чиновників зловживали своїм становищем, навіть не беручи хабарів, а безпосередньо захищаючи свої особисті комерційні інтереси. Таким чином, загальні тенденції еволюції корупційних відносин в 20 ст. - Це поступове множення їх форм, перехід від епізодичної і низової корупції до систематичної верхівкової та міжнародної.

Причини корупції

Теоретичні основи економіки корупції були закладені в 1970-і в роботах американських економістів неоинституциональной напрямки. Головна їхня ідея полягала в тому, що корупція з'являється і зростає, якщо існує рента, пов'язана з державним регулюванням різних сфер економічного життя (введенням експортно-імпортних обмежень, наданням субсидій і податкових пільг підприємствам або галузям, наявністю контролю над цінами, політикою множинних валютних курсів і т.д.). При цьому на корупцію сильніше націлені ті чиновники, які отримують низьку зарплату. Пізніше емпіричні дослідження підтвердили, що масштаби корупції знижуються, якщо в країні мало зовнішньоторговельних обмежень, якщо промислова політика будується на принципах рівних можливостей для всіх підприємств і галузей, а також якщо зарплата чиновників вище, ніж у працівників приватного сектора тієї ж кваліфікації.

У сучасній економічній науці прийнято відзначати множинність причин корупції, виділяючи економічні, інституційні та соціально-культурні фактори.

Економічні причини корупції - це, насамперед, низькі заробітні плати державних службовців, а також їх високі повноваження впливати на діяльність фірм і громадян. Корупція розцвітає всюди, де у чиновників є широкі повноваження розпоряджатися будь-якими дефіцитними благами. Особливо це помітно в країнах, і в перехідних країнах, але проявляється і в розвинених країнах. Наприклад, у США відзначено багато проявів корупції при реалізації програми пільгового надання житла нужденним сім'ям.

Інституційними причинами корупції вважаються високий рівень закритості у роботі державних відомств, громіздка система звітності, відсутність прозорості в системі законотворчості, слабка кадрова політика держави, яка припускає поширення синекур і можливості просування по службі незалежно від дійсних результатів роботи службовців.

Соціально-культурними причинами корупції є деморалізація суспільства, недостатня інформованість і організованість громадян, громадська пасивність у відношенні свавілля «можновладців».

У тих країнах, де діють усі три групи факторів (це, перш за все, що розвиваються, і постсоціалістичні країни), корупція найбільш висока. Навпаки, в країнах західноєвропейської цивілізації ці чинники виражені набагато слабкіше, тому й корупція там більш поміркована.

Для пояснення причин і сутності корупційних відносин економісти зазвичай використовують модель «поручитель (принципал) - виконавець (агент) - опікуваний (клієнт)» (див. Рис. 1).

У цій моделі центральний уряд діє як принципал (П): воно встановлює правила і призначає агентам (А), чиновникам середньої і нижчої ланки, конкретні завдання. Чиновники виступають при цьому як посередники між центральним урядом і клієнтами (К), окремими громадянами або фірмами. В обмін на сплату податків агент від імені принципала надає клієнтам різні послуги (ліцензує діяльність фірм, видає громадянам соціальні допомоги, здійснює найм працівників на державну службу і т.д.). Наприклад, в рамках податкової служби принципалом виступає держава в особі керівника податкової служби, агенти - це збирачі податків, а в якості клієнтів виступають усі платники податків. В обмін на виплату податків платники податків отримують можливість легально функціонувати, інакше їх чекають штрафи та інші покарання.

Якість системи регулювання залежить від того, чи виникають у цій системі конфлікти інтересів між принципалом і агентом. Уряд в принципі не має ні часу, ні можливостей особисто обслуговувати кожного клієнта, тому воно делегує повноваження на їх обслуговування чиновникам, наказавши їм певні правила. Чиновники-агенти, знаючи своїх клієнтів краще, ніж уряд-принципал, можуть більш ефективно працювати з клієнтами. Але принципалу важко контролювати, як численні посередники агенти виконують визначену роботу, тим більше що чиновники можуть свідомо приховувати інформацію про справжні результати своєї діяльності. Оскільки чесність чиновника-агента не може бути повністю контрольована, то агент сам вирішує, чи бути йому «чесним». Рішення чиновника залежить від очікуваних винагород за сумлінну працю та очікуваних покарань за зловживання. Наприклад, в російській податковій системі оплата податкового службовця майже не залежить від кількості внесених до бюджету коштів за рахунок виявлених ним переховуваних податків. Це призводить до того, що часто складальник податку виявляється сильнішим зацікавлений в отриманні хабарів, ніж у чесній службі.

Нелегальне винагороду чиновнику-агенту від його клієнтів може даватися з різних мотивів. Громадянин або фірма можуть дати хабар, щоб чиновник дав їм належні послуги більш швидко, «позачергово» (прискорює хабар). Частіше, однак, чиновників підкуповують, щоб вони надавали своїм клієнтам пропонованих державою послуг більше, а забирали податків менше, ніж належить за законом (гальмуюча хабар). Буває й так, що чиновник має широкі можливості для причіпок з надуманих приводами; тоді хабарі дають, щоб чиновник не скористався своїми можливостями проявити самодурство (хабар «за добре ставлення»). Для запобігання корупції найбільш відповідальним службовцям намагаються призначати дуже високу платню і одночасно посилюють заходи покарання за порушення ними службових обов'язків. Однак багато дослідників зазначають, що в багатьох випадках державне платню не може конкурувати з фінансовими можливостями потенційних хабародавців (якщо ними є великі легальні бізнесмени або боси мафії). Гідна зарплата агента є необхідним, але недостатньою умовою для запобігання корупції. Тому держава-принципал доповнює (або навіть замінює) високі заохочення на «відозви до чесної поведінки». Це означає, що уряд намагається створити психологічні бар'єри проти своєкорисливості агентів, наприклад, підвищуючи моральний рівень громадян через механізм навчання та ідеологічної пропаганди. Крім того, уряд-принципал заохочує прямі зв'язки з клієнтами (прийом скарг від населення), які служать додатковим і дуже важливим інструментом контролю над діями чиновників-агентів. Таким чином, від зарплати агентів і від широти їх повноважень залежать взаємовідносини «агент-клієнт», а від ступеня контролю принципала над агентами і впливу клієнтів на принципала - взаємини «принципал-агент». Моральні норми впливають в цій системі на всі види відносин, визначаючи міру допустимості відступів від вимог закону. Гранично лаконічне визначення основних причин корупції деякі зарубіжні економісти висловлюють наступною формулою:

корупція = монополія + свавілля - відповідальність.

Це означає, що можливості корупції прямо залежать від монополії держави на виконання деяких видів діяльності (наприклад, проводити закупівлі зброї) і від безконтрольності діяльності чиновників, але назад залежать від ймовірності та тяжкості покарань за зловживання.

Вимірювання корупції

Масштаби корупції досить важко оцінити. Це пов'язано, перш за все, з тим, що вона (як і інші види тіньової економічної діяльності) у принципі укрита від офіційного статистичного обліку. Оскільки у державних чиновників більше можливостей приховати свої правопорушення, ніж у пересічних громадян, то корупція відображена в кримінальній статистиці слабкіше багатьох інших видів злочинів. Крім того, багато видів корупції навіть не пов'язані прямо з виплатою грошових винагород, а тому не можуть отримати вартісну оцінку.

Щоб отримати порівняльні дані про ступінь розвитку корупції в різних країнах, найчастіше використовують соціологічні опитування та експертні оцінки.

В даний час найбільшим авторитетом користується індекс сприйняття корупції (Corruption Perceptions Index - CPI), який розраховується міжнародною організацією Transparency International (в буквальному перекладі - «Міжнародна прозорість»). Ця некомерційна неурядова організація з вивчення корупції та боротьби з нею інтегрує дані наукових досліджень, що проводяться по різних країнах окремими економістами та організаціями за 3 роки, що передують розрахунку зведеного індексу. Ці дослідження порівнюють даються бізнесменами й аналітиками суб'єктивні оцінки ступеня корумпованості різних країн. У процесі узагальнення даних окремих досліджень кожна країна отримує оцінку за 10-бальною шкалою, де 10 балів означають відсутність корупції (найбільш високу «прозорість» економіки), а 0 балів - найвищий ступінь корупції (мінімальну «прозорість»). Індекси сприйняття корупції стали розраховуватися з 1995. База використовуваних Transparency International даних постійно зростає: якщо у 1995 CPI був розрахований для 41 країни світу, то в 2003 - вже для 133. Індекс сприйняття корупції 2003 узагальнював результати 17 досліджень громадської думки, проведених 13 незалежними організаціями, причому в підсумковий список включили тільки ті країни, які були охоплені як мінімум трьома дослідженнями.

Дослідження Transparency International показують сильну диференціацію країн світу за ступенем розвитку корупції (Табл. 2).