Концепція розвитку органів прокуратури в сучасних умовах

І.В. Велієв,
доктор юридичних наук
Концепція розвитку органів прокуратури в сучасних умовах
(За законодавством Російської Федерації, Азербайджанської Республіки та Республіки Казахстан.)
Концептуальним питанням законодавчого регулювання організації діяльності органів прокуратури Російської Федерації, Азербайджанської Республіки та Республіки Казахстан є тип прокуратури, що відповідає потребам розглянутих держав, в їх прагненні побудови демократичної правової держави.
Узагальнюючий аналіз соціальних умов розвитку інституту прокуратури, всієї системи чинників, що визначають напрямок і темпи його реформування, дає підставу відзначити про перехідний характері сучасного суспільства.
Характерними для нього є нестабільність, пошукові зміни соціально-економічних відносин, складно відбуваються процеси перерозподілу власності, соціального розшарування, посилюється криміналізація економіки і корумпованість різних ланок державного апарату, пробільні, суперечливість і нестабільність законодавства, багаторазове збільшення числа суб'єктів законотворчості, ослаблення централістичних початків державності, наростаюча криза законності, безпрецедентне зростання злочинності, організованих її форм. Одним з найважливіших факторів, що впливають на перспективи та темпи реформування прокуратури, є стан самої прокурорської системи. При його визначенні повинні бути враховані, в першу чергу, такі найбільш принципові обставини [1]:
- По-перше, неприпустима характеристика прокуратури з типово відомчих позицій, як бездоганного в усіх відношеннях інституту, що не підлягає ніяким змінам. Подібна позиція, яка не має нічого спільного з реальним життям, призвела б до дискредитації самої спроби концептуального осмислення перспектив розвитку цього важливого державно-правового інституту.
- По-друге, явно помилкова й інша крайність - характеристика прокуратури як «невід'ємного елементу тоталітарної системи», знаряддя свавілля, якому «немає місця» у демократичній правовій державі. В умовах тоталітарної держави всі правоохоронні органи, включаючи і суд, несли на собі печатку беззаконня. Вирішуючи за великим рахунком питання про перспективи розвитку прокуратури, необхідно мати на увазі, що основна функція прокуратури - «відстежувати» порушення закону та вживати заходів щодо їх усунення - цілком відповідає високим стандартам правової держави.
- По-третє, докорінна зміна соціально - економічних і політичних засад суспільства, розвиток ринкових відносин, висування на передній план правозахисної функції держави об'єктивно не можуть не спричиняти відомої перебудови, функціональної та структурної реорганізації прокурорської системи, її «вписування» в нову систему державності. При цьому, вкрай важливо зберегти все те корисне, що накопичено за весь період функціонування російської і радянської прокуратури, як спадщина прокуратури держав - учасниць СНД.
Особливість сучасної ситуації, зокрема, в прокуратурі Росії - наявність відомих пpeдпocилок для висновку про складному важкому стані системи. Поряд з типовими, характерними для багатьох років недоліками і проблемами (підміна контролюючих органів, слабка ефективність загальнонаглядової діяльності, боротьба зі злочинністю, нестача кваліфікованих кадрів) останнім часом з'явилися нові: нестабільність керівництва; політизація діяльності; посилюється відтік найбільш підготовлених кадрів, особливо в слідчому апараті; морально-психологічна невпевненість співробітників, викликана невизначеністю перспектив системи; ознаки організаційного ослаблення прокуратури як централізованого інституту, у зв'язку з суверенізацією регіонів та ін [2].
Подібне переплетення функціональних, організаційних, кадрових, матеріально-фінансових проблем, безпосередньо пов'язаних з об'єктивною потребою реформування, у багато разів збільшує небезпеку руйнування системи шляхом необдуманих, поспішних реформ, що здійснюються під впливом суб'єктивних поглядів і оцінок [3].
Загальна оцінка соціального і правового «фону» розвитку прокуратури Російської Федерації, Азербайджанської Республіки та Республіки Казахстан, станів прокурорської системи дає підстави зробити деякі висновки:
1. існуюча правоохоронна система, включаючи прокуратуру, все з більшим напруженням стримує більший натиск злочинності і правопорушень та в цілому потребує оновлення. Однак останнє не може бути пов'язане з яким-небудь, нехай навіть тимчасовим, ослабленням інститутів правоохорони, так як це може поставити під загрозу загальну здатність держави реалізувати поставлену мету приборкати, взяти під контроль злочинність.
2. багатофункціональність прокуратури, поєднання нею широкого спектру наглядових функцій з кримінальним переслідуванням, різноманітними формами взаємодії з судовою владою у всіх її проявах виключає можливість швидкоплинного переходу до такої моделі прокуратури, яка пов'язана лише з функцією підтримання обвинувачення в суді. Цей перехід можливий лише протягом тривалого часу і за умови передачі функцій прокуратури підготовленим структурам.
3. Жоден з відбуваються в суспільстві процесів об'єктивно не орієнтований на обмеження меж, здійснюваних прокуратурою наглядових функцій, як складової частини загального механізму державного контролю над виконанням законів. Посилюється розбалансованість соціального організму, неминуча в умовах перехідного періоду, передбачає значне зростання інтенсивності нагляду і відоме розширення сфер його застосування.
4. Складність і, в деяких випадках, суперечливість законодавства, слабкість механізмів його реалізації потребують більш ефективного використання потенціалу прокуратури у нормотворчій діяльності. У силу надзвичайно широкого профілю своєї діяльності по нагляду за законністю прокуратура володіє унікальною інформацією про стан законодавства і практики його застосування, що передбачає не послаблення, а посилення ролі прокуратури в законотворчій діяльності, підготовки пропозицій щодо вдосконалення законодавства.
5. Сформована в даний час криміногенна обстановка, загроза тероризму, широка поширеність некримінальні правопорушень вказують на необхідність більш чіткої координації зусиль усіх правоохоронних органів з метою підвищення ефективності в боротьбі зі злочинністю, виключення паралелізму, дублювання, що приводить до непотрібних витрат державних коштів. За своїм місцем і ролі в державному механізмі, формам і методам діяльності, кадровим потенціалом прокуратура цілком здатна взяти на себе цю найважливішу функцію.
Прокуратурі, як органу охорони права, принципово важливо вже на нинішньому етапі максимально використовувати свій потенціал та надані законом повноваження для виведення країни з кризи, сприяння розвитку паростків нового, прогресивного та затвердження, незважаючи на всі складнощі, ідей правової держави, засад і принципів законності у всіх сферах життя суспільства [4].
Виходячи з реалій перехідного періоду, треба визначити дійсні можливості прокуратури, особливо правозахисні, ті сфери та межі, в яких її діяльність буде найбільш доцільна і соціально ефективна.
Оскільки діяльність органів прокуратури буде визначатися характером державної політики у сфері законності, і здійснюватися в її рамках, потрібно робити все для її правильного формування [5].
Органи прокуратури Азербайджанської Республіки, Російської Федерації та Республіки Казахстан є одним з основних інститутів системи охорони права. На прокуратуру покладено нагляд за виконанням діючих на державній території законів, за відповідністю законам інших правових актів, прийняття заходів, спрямованих на усунення порушень законності, притягнення винних до відповідальності і кримінальне переслідування. Відповідальність перед Законом та на основі Закону, виконання і дотримання законів висловлюють об'єктивну потребу правового суспільства [6].
Повністю не відповідають життєвим реаліям спроби нав'язати суспільству вибіркове, тенденційне подання про прокуратуру як правонаступника органів, відповідальних за злочинні порушення законності 30-х років, приписати сучасної прокуратурі вади, характерні для минулих років. Необхідність глибокої реформи прокуратури, в минулому була частиною держапарату, який здійснював тотальний контроль над поведінкою людей, була усвідомлена, в тому числі, прокурорськими кадрами, в середині 80-х років. З тих пір стала змінюватися прокурорська практика. Вчені розробили ряд нових підходів до організації і діяльності прокуратури, що знайшли своє вираження в законах про прокуратуру Росії, Казахстану, України, інших держав - колишніх республік СРСР [7].
Однією з важливих цілей діяльності прокуратури став захист прав і свобод громадян. Прокурорська практика вперше стала використовувати унікальні можливості нагляду за виконанням законів у всіх сферах правовідносин для вдосконалення правотворчості в державі. Зживається підміна прокурорами контрольної діяльності інших державних органів, втручання в оперативно - господарську та іншу діяльність учасників суспільних відносин, відповідну закону [8].
Разом з тим, розвиток прокуратури здійснюється повільніше, ніж це потрібно суспільству, з помилками і відступами в пошуках конкретних шляхів вирішення нових завдань. Необхідно надати цьому процесу динаміку і велику ефективність, чітко визначивши його стадії. При цьому, однак, концептуально важливе значення має усвідомлення і послідовне проведення в життя наступного принципу: розвиток прокуратури - це процес, що триває протягом усього періоду формування демократичної правової держави, а не акція з ліквідації окремих функцій прокуратури або спотворення їх сутності.
Говорячи про місце прокуратури в державному механізмі, слід зазначити, що воно знаходить своє предметне втілення в реалізованих нею функціях, які представляють собою основні напрямки діяльності прокуратури, що здійснюються з використанням специфічних форм і методів у рамках точно встановлених законом повноважень (компетенції).
Перелік функцій прокуратури на різних етапах розвитку держави не залишається незмінним. Їх набір залежить від відомих соціальних і правових умов розвитку суспільства і держави, а також конституційно закріпленого місця прокуратури в системі державного механізму.
Облік названих обставин дозволяє відзначити, що потребам перехідного періоду в основному відповідає прокуратура багатофункціонального типу.
Потреби зміцнення правових засад у різних сферах життя суспільства, посилення протидії злочинності вимагають, щоб діяльність прокуратури залишалася багатоцільовий, орієнтованої на забезпечення верховенства закону та інших вимог законності, прав і свобод людини і громадянина, місцевого самоврядування та громадських об'єднань, організацій і підприємств незалежно від приналежності і форм власності [9].
Жодної з цих цілей не можна досягти без здійснення прокуратурою основний її функції - нагляду за виконанням законів учасниками суспільних відносин.
Протягом перехідного періоду прокурорський нагляд продовжує залишатися найбільш доцільною, ефективною формою вищого державного контролю за виконанням законів, істотним елементом контрольної функції держави. Жоден з існуючих державних органів не може прийняти на себе наглядову функцію прокуратури. Її в змозі успішно виконувати тільки єдина централізована, незалежна система органів прокуратури.
Прокурорський нагляд історично склався в Росії, як постійне спостереження прокурора за відповідністю законам діяльності та правових актів учасників суспільних відносин. Спроби ліквідувати або суттєво обмежити «постійно наглядову» характер прокурорського нагляду позбавляє його самої суті [10].
Прокуратура в результаті специфіки своєї діяльності і структури здатна (і вона реально це робить) об'єднувати діяльність контролюючих органів: місцевих, регіональних і центральних. Вона здатна також певною мірою поєднувати діяльність органів виконавчої влади [11].
У сучасних умовах і протягом перехідного періоду жодна ієрархічна структура («вертикаль») органів виконавчої влади не може оптимально функціонувати при наявності тільки контролю вищестоящих органів за виконанням законів нижчестоящими установами. Такий контроль доповнюється наглядом за відповідністю законам діяльності та правових актів кожної ланки такої структури, здійснюваним відповідним за рівнем органом єдиної централізованої прокурорської системи. Взаємодія відомчого контролю і прокурорського нагляду залишається надійним засобом забезпечення законності в країні. Прокуратуру, певною мірою, можна розглядати як системоутворюючі ядро ​​державного контролю [12]. Наглядайте в межах своєї компетенції за виконанням законів контролюючими органами, вона консолідує і активізує їх діяльність, сприяє подоланню місницьких та відомчих впливів на них, впливу криміналізованих структур, їх очищення (у тому числі, і шляхом залучення до кримінальної відповідальності) від недобросовісних і корумпованих чиновників.
Прокуратура здійснює нагляд незалежний, не пов'язаний з інтересами регіональних, національних, відомчих органів, політичних партій і рухів, соціальних груп. З цієї точки зору вона може розглядатися як досить об'єктивний і нейтральний орган, основна мета якого - забезпечення законності, прав і свобод громадян, законних інтересів держави та інших суб'єктів права [13].
У державному контролюючому механізмі немає органів, здатних здійснювати ефективний незалежний (невідомчий), необхідний нагляд (контроль) за:
- Виконанням законів у сфері державного управління, економічної діяльності та охорони прав і свобод громадян (загальний нагляд);
- Виконанням законів органами дізнання та попереднього слідства;
- Відповідністю закону судових актів;
- Виконанням законів у місцях тримання затриманих і попереднього ув'язнення, при виконанні покарань та інших заходів примусового характеру, призначуваних судом;
- Виконанням законів органами військового управління, військовими частинами та установами.
Інтереси забезпечення життєздатності прокуратури підкреслюють необхідність збереження всіх сформованих галузей прокурорського нагляду, маючи на увазі, що він єдиний, оскільки охоплюються їм напрями тісно взаємопов'язані між собою і утворюють єдину систему.
Здійснення прокуратурою загального нагляду найбільш часто піддається критиці, у тому числі, і грунтується на серйозних порушеннях. Мова йде про досить поширеною практиці невиправданих і не випливають з їх компетенції дій прокурорів, підміни ними управлінських, контрольних та інших органів, втручання в господарську роботу. Слід зазначити, що багаторазові спроби окремих державних органів чітко визначити межі прокурорської діяльності в загальному нагляді до цих пір не принесли бажаних результатів і не змінили практику, що виходить за межі одиничних фактів. Оскільки з цього робляться висновки про неефективність загального нагляду та необхідність його ліквідації в прокуратурі, цей аспект має бути підданий грунтовному аналізу.
Позавідомчий контроль, особливо при його нинішньому стані, виявляє лише незначну частину порушень законності. Ще менша їх частка може дійти до суду, попереджувальні можливості якого мінімальні. Правозастосовна практика багатьох років переконливо довела і низьку ефективність у цьому відношенні установ Міністерства юстиції. Методичне керівництво з його боку правовими службами виявилося неспроможним, ці служби не змогли стати по-справжньому серйозним чинником боротьби з порушеннями законності. Те ж слід сказати і про «ефективності» контролю Мін'юсту за законністю правових актів [14].
Всі ці проломи, а у багатьох відношеннях буквально «чорні діри», в даний час в основному закриває прокуратура [15].
Кількість виявлених нею порушень законності набагато перевищує показники всіх інших органів. Дуже важливо і те, що основні засоби прокурорського реагування - протести, подання, позови, інформації - не носять адміністративно-розпорядчого характеру - прокуратура лише вказує на порушення закону і вимагає його усунення. Самі ж рішення по суті приймаються компетентними владними органами та посадовими особами або, якщо прокуратура звертається до суду, - судом.

Нагляд прокуратури грає важливу роль в захисті інтересів суспільства і держави. Особливо наочно він проявляється в припиненні порушень законів, спрямованих на проведення економічних і соціальних реформ перехідного періоду.
Наглядова діяльність прокуратури вносить істотний внесок у забезпечення нормальної діяльності механізму виконавчої влади. Виявляючи і усуваючи факти порушення і невиконання законів, прокурори сприяють досягненню більш високого рівня і якості роботи апарату державного управління. На цій основі реальним стає вихід законодавчої і виконавчої гілок влади на оптимальний режим взаємодії. Нагляд за законністю діяльності контролюючих органів, що становить предмет постійної уваги прокуратури, справляє позитивний вплив на зміцнення законності в діяльності державного апарату, підвищення ролі системи державного контролю у вирішенні економічних і соціальних завдань [16].
Таким чином, загальний нагляд прокуратури націлений на затвердження законності і, в принципі, діє там, де утворюються правові недоліки, які не можуть бути ліквідовані іншими інститутами правоохоронної системи або де вони взагалі відсутні.
На нашу думку, посилення правозахисного потенціалу прокуратури може бути забезпечено шляхом:
- Прямого закріплення її обов'язки спостерігати за відповідністю підзаконних актів не тільки законам, а й конституційним правам і свободам людини і громадянина;
- Зсувом пріоритетів у загальнонаглядової діяльності на користь захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина і, перш за все, слабо захищених громадян, а також неперсоніфікованих інтересів великих соціальних груп населення, прав колективів (спільнот) людей (корінних, малочисельних народностей, колективів громадян за місцем проживання, репресованих народів і т. д.);
- Систематичного використання звернення прокурора до суду як найбільш дієвої форми захисту прав людини і громадянина;
- Організаційного, кадрового та матеріально-технічного зміцнення тих структурних підрозділів, які безпосередньо зайняті розглядом скарг та звернень громадян;
- Чіткого розмежування повноважень прокурора та уповноваженого з прав людини, визначення організаційних форм їх взаємодії.
У рамках концепції розвитку, може бути збережена традиційна функція прокуратури - кримінальне переслідування. Змішання в літературі різних за своєю функціональною приналежністю повноважень прокурора в кримінальному процесі - по кримінальному переслідуванню і наглядових - диктує необхідність чітко визначити в законі зміст прокурорської функції кримінального переслідування. Як видається, до неї можуть відноситися: порушення кримінальної справи прокурором або слідчим прокуратури, розслідування тих чи інших кримінальної справи, напрямок прокурором кримінальної справи до суду, підтримка їм обвинувачення в суді. Важко надати злочинності зараз велику послугу, ніж прийняти пропозицію про ліквідацію цієї функції прокуратури.
Разом з тим, оскільки Концепція розробляється на найближчу доступну для огляду перспективу, слід враховувати існуючий стан зі злочинністю і ті наслідки, які може викликати пропонована новація в найближчі роки. Як вже зазначалося, стан і динаміка злочинності в країнах СНД, низький рівень законності підходять до тієї критичної межі, за якою можуть початися незворотні процеси. Разом з тим, навіть при сприятливому протіканні процесу реорганізації протягом декількох років Слідчий комітет буде працювати гірше, ніж функціонуючий нині в рамках правоохоронних органів слідчий апарат відомств. Таке положення передбачає пряму залежність якості роботи слідчого апарату від невідладженої комплексу питань організаційного характеру, неминуче виникають при реорганізації: необхідність заміни частини кадрів, поява вакансій, їх наповнення ще професійно непідготовленими до роботи слідчого юристами, відсутність зацікавленості відомств у передачі Слідчому комітету приміщень, транспорту, науково-технічних засобів, порушення усталених зв'язків з правоохоронними органами і т.д. Звичайно ж, такого роду ситуація виникає безвідносно до часу проведення такої реорганізації. Однак подолати ці труднощі без серйозного збитку для боротьби зі злочинністю можливо лише в умовах відносної стабільності [17].
Крім того, не можна не враховувати, що в ряді випадків розслідування ведеться у зв'язку з порушеннями законів, виявленими при здійсненні загальнонаглядової функції прокурора. Єдине призначення прокурора - виявляти порушення закону та вживати заходів до їх усунення, в тому числі, і шляхом кримінального переслідування. Не випадково, чинне законодавство передбачає як можливість розслідування прокурором будь-якої справи, так і наявність у нього слідчого апарату. Практика свідчить, що прокуратура змушена розслідувати найбільш актуальні справи, а також значне число справ не своєї підслідності, зокрема, коли це гарантує усунення необ'єктивності розслідування. Тому, на перехідний період кращим вирішенням питання є збереження слідчого апарату в відомствах з прийняттям заходів до зміцнення законодавчої бази його діяльності, закріпленню кадрів, поліпшення їх технічної оснащеності та умов праці, підвищення матеріального рівня слідчих [18].
Протягом багатьох років прокуратура успішно виконувала функцію координації діяльності правоохоронних органів по боротьбі зі злочинністю та іншими правопорушеннями. Законом «Про прокуратуру Російської Федерації» 1992 р. ця функція була виключена з компетенції прокуратури, що як показав час, негативно відбилося на взаємодії правоохоронних органів. Указом Президента Російської Федерації в жовтні 1993 р. координаційна функція прокуратури була відновлена ​​на період до прийняття нової Конституції РФ [19].
Координаційна функція прокуратури об'єктивно випливає з її ролі як елемента системи «стримувань і противаг», що взаємодіє з усіма гілками державної влади [20].
Здійснюючи координацію діяльності по боротьбі зі злочинністю, прокуратура певною мірою забезпечує взаємодію органів представницької, виконавчої та судової влади у цій найважливішій для суспільства сфері функціонування держави.
Органи прокуратури здійснюють нагляд за виконанням законів у всіх сферах правових відносин; виявляють порушення законів, що допускаються учасниками правовідносин; краще за інших державних органів обізнані про стан законності і недоліки в діяльності щодо її забезпечення. Тому прокуратура більше за інших державних установ здатна координувати діяльність правоохоронних та контролюючих органів держави щодо забезпечення законності. Розширення цієї функції могло б істотно підсилити державний механізм, що забезпечує взаємодію розділених влади, їх органів на рівнях федерації та її суб'єктів. За своїм змістом може охоплювати аналіз прокурорами та координованих органами стану злочинності та законності, боротьби зі злочинами та іншими правопорушеннями, розробку і здійснення узгоджених заходів у досягненні загальних цілей учасників координується діяльності [21].
Мета координації - об'єднання зусиль державних органів для вирішення конкретних, що випливають зі стану законності завдань боротьби зі злочинністю та іншими правопорушеннями, забезпечення реалізації вимог законності [22]. Кожен учасник координується діяльності діє в межах своєї компетенції, використовує свої методи і засоби [23]. Здійснюючи координацію, прокуратура не повинна брати на себе відповідальність за діяльність координованих установ, використовувати з метою координації свої наглядові повноваження, мати командні права по відношенню до координованих установам. Координація повинна здійснюватися на основі: рівності всіх учасників в розробці планованих заходів, прийняття рішень більшістю учасників, самостійності кожного учасника в їх здійсненні. Особливу увагу слід приділити формам та методам взаємодії прокуратури з судами, законодавчими (представницькими) органами з питань забезпечення законності.
Виконання прокуратурою координуючої функції у справі боротьби зі злочинністю може внести серйозний вклад у реалізацію кримінальної політики держави. Однак, при цьому прокуратурою повинен бути забезпечений диференційований, науковий підхід до визначення як можливостей, так і характеру очікуваного внеску кожного з правоохоронних органів [24].
Неодмінною умовою справжнього правосуддя є незалежність суду від сторонніх незаконних впливів. Цей загальновідомий принцип у результаті проведеної судової реформи почала набувати відчутні правові та соціальні гарантії. Судова влада самостійна і діє незалежно від законодавчої та виконавчої влади.
Багато умов незалежності судової влади криються в характері її взаємовідносин з органами правоохоронної системи. Нині твердження про те, що прокуратура або інші правоохоронні органи обмежують незалежність суду, диктують йому свою волю, сприймається неупередженим свідомістю як навмисне спотворення дійсності [25].
Концепція розвитку органів прокуратури на перехідний період також виходить з необхідності безумовного забезпечення незалежності суду. Але це - не єдина мета судово-правової реформи. Є й інші важливі соціально-правові мети: створити реальні гарантії законності в державі, забезпечити реальну, а не декларовану захист прав особистості та громадянського суспільства, забезпечити ефективну боротьбу зі злочинністю правовими методами.
Ясно, що судова влада не може успішно вирішувати ці завдання не тільки без взаємодії із законодавчою і виконавчою гілками влади, але і без підтримки правоохоронної системи і прокуратури в особливості.
Взаємовідносини прокуратури і судової влади складні і різноманітні, тому необхідний зважений, науковий підхід до проблеми; в якості її складових можуть бути виділені:
- Питання зовнішнього контролю за судовою діяльністю і діяльністю прокуратури;
- Співвідношення правозахисної функції прокуратури і суду;
- Взаємодія прокуратури з гілками судової влади;
- Співвідношення прокурорського нагляду та судового контролю за законністю та обгрунтованістю застосування заходів процесуального примусу;
- Форми взаємодії прокуратури з судами при реалізації функції координації боротьби зі злочинністю.
Найважливішою частиною судової реформи є забезпечення зовнішнього контролю за судовою діяльністю, що виключають безконтрольність і судове свавілля.
Відомо, що будь-який суспільний і державний інститут, який не має зовнішнього контролю, неминуче приходить у суперечність з дійсністю. У демократичних країнах в галузі політики і державного устрою гарантами зовнішнього контролю є опозиційні партії, фактор поділу влади, вміле розподіл функцій всередині одного органу або інституту, які породжують ділове суперництво.
Суди потребують зовнішнього контролі не менш, а може бути більше, ніж інші органи державної влади, враховуючи значущість прийнятих ними рішень для долі окремої людини.
Наприклад, концепція судової реформи в РФ ці проблеми не піднімає, обмежуючись вказівкою на те, що існує внутрішній судовий контроль у вигляді касації, очікуваної апеляції, наглядового порядку перегляду вироків. При цьому автори, природно, забувають згадати про щадний характері внутрішнього контролю. Вищестоящі суди в судовій системі завжди були в тій чи іншій мірі відповідальні за роботу нижчестоящих судів і тому зацікавлені в тому, щоб не псувати статистику, забезпечувати «хороші показники» якості та стабільності вироків. До того ж вищі суди ніколи не користувалися правом перевірки судових вироків і рішень з власної ініціативи - тільки за сигналами ззовні, - тобто за скаргами і протестами. Зовнішній контроль за діяльністю суду здійснюється в тій чи іншій мірі зацікавленими особами, громадськістю та засобами масової інформації. Але це контроль випадковий, епізодичний і не завжди переконливий [26].
Визначаючи перспективу розвитку прокуратури, необхідно прагнути до підвищення ролі прокуратури в реалізації принципу законності в правосудді. Це можна зробити шляхом розширення його участі в цивільному, арбітражному та адміністративному судочинстві [27].
Прокурор повинен бути орієнтований на те, що при виконанні своєї процесуальної функції (участь у судовому розгляді, підтримання обвинувачень, опротестування судових рішень і інш.) Він повинен завжди реагувати на порушення законності і приймати доступні йому, як учаснику процесу, заходи щодо їх усунення.
Необхідно відкинути спекулятивні міркування про «поднадзорность суду прокуратуру». Мова йде про професійній взаємодії прокуратури та органів судової влади у справі забезпечення підпорядкування закону будь-якого учасника судочинства.
Треба усвідомити, що, створюючи незалежну судову владу, суспільство зовсім не зацікавлене у появі якогось монопольного органу щодо захисту прав громадян, єдино здатного вирішувати, що законно, а що суперечить закону.
Основою взаємодії та співпраці суду та прокуратури є реалізація правозахисної функції. Протиставлення суду і прокуратури почалося свого часу з цілком обгрунтованої критики тих процесуальних норм, які формулювали завдання кримінального судочинства - швидке і повне розкриття злочинів, викриття винних і т.д. - Не виділяючи специфіку завдань, що стоять власне перед правосуддям. «Спільність завдань» дозволяла органам судового управління і координації боротьби зі злочинністю бачити суд «в одній упряжці» з тими, хто покликаний припиняти злочини і викривати злочинців - тобто з оперативним і слідчим апаратом і апаратом прокурорського нагляду [28].
Наукова юридична громадськість відзначала недоладність такого єднання завдань, яке перетворювало суд на звичайнісінький репресивний орган, відчужувало його від населення, формувало ставлення до нього, як до казенного, бюрократичній установі, протистоїть інтересам пересічного громадянина. Саме в силу розуміння цього, перші кроки судово-правової реформи були пов'язані з критичним переосмисленням завдань судочинства, з ідеологічного обгрунтування та правового підкріплення необхідність переорієнтації суду з репресивної на правозахисну функцію.
Але протиставляти боротьбу зі злочинністю захисту суспільства від злочинів методологічно неправильно. Відомо, що кримінальний закон має силу індивідуальної і загальної превенції, тобто працює на попередження злочинності. Ця превентивна сила закону багаторазово зростає, коли він обгрунтовано і невідворотно застосовується на практиці. Кожен вирок суду, засуджуючи протиправне діяння, вносить внесок у справу боротьби зі злочинністю або «на захист суспільства від злочинів». Сперечатися з цього приводу, значить відводити науку і практику у світ схоластики [29].
Таким чином, відкидаючи тотожність завдань «органів кримінальної юстиції», неприпустимо переступати ту межу, за якою починається протиставлення цих органів один одному, штучне нагнітання їх конфронтації. Це - шлях руйнування системи боротьби зі злочинністю та системи охорони права.
Мета реформування і прокуратури і суду бачиться в тому, щоб забезпечити не протиставлення і суперництво їх, а взаємодія і співробітництво.
Можна зробити два висновки: про зростання значення правозахисної функції прокуратури, яка для суду є основною, вирішальною і про зростання в числі методів прокурорського реагування такого засобу, як звернення до суду за дозволом будь-яких правових конфліктів, які не піддаються усуненню іншими традиційно прокурорськими засобами (подання).
Ці висновки відповідають розширенню судової юрисдикції - одному з великих реальних досягнень судової реформи і свідчать про зближення судової влади і прокуратури. Треба також зазначити, що цей процес співпраці поступово реалізується на практиці.
Подальший розвиток взаємодії прокуратури і суду вбачається у значному розширенні практики заяви прокурорами позовів в інтересах невизначеного кола осіб - екологічних позовів, позовів, пов'язаних з незаконною приватизацією державних та муніципальних об'єктів, позовів на захист прав споживачів. Такого роду позови прокурора, що мають велике соціальне значення, потребують, як правило, в серйозному обгрунтуванні, вимагають попередніх перевірок і досліджень; є потреба і в більш ефективному правовому їх забезпеченні - як у законодавстві про прокуратуру, так і в цивільному процесуальному праві. Про значення цієї практики свідчить і досвід інших країн. Інститут пред'явлення позову прокурором (або органом, аналогічним прокуратурі) існує, наприклад, у Франції, США. В окремих штатах Америки поширені позови прокурора на захист невизначеного кола осіб, або частини населення.
Проведений аналіз соціально-політичних, правових та організаційних аспектів функціонування органів прокуратури розглянутих держав у сучасних умовах дає підстави зробити наступні висновки:
1. Невиправданою і необ'єктивною є характеристика прокуратури, як невід'ємного елементу «тоталітарної системи». В умовах тоталітарної держави всі правоохоронні органи, включаючи суд, несли на собі печатку беззаконня. Одна з численних функцій прокуратури «відстежувати» порушення закону та вживати заходів до їх усунення, від кого б вони не виходили, цілком вписується в систему високих стандартів правової держави.
2. Реформування органів прокуратури - досить тривалий за часом процес, що супроводжує весь період формування підвалин, первинних ознак демократичної правової держави.
3. Є всі підстави виділити, щонайменше, два етапи реформування інституту прокуратури в країнах СНД-етап перехідного періоду і етап політичної і правової стабілізації. Кожному з них властивий свій тип прокуратури, що відображає об'єктивні потреби забезпечення законності, підтримки правопорядку та боротьби зі злочинністю.
4. Реформи прокуратури повинні спиратися на широкі узагальнення позитивного зарубіжного досвіду правоохоронної діяльності. Запозичення елементів зарубіжної практики не повинно носити характеру механічного перенесення, примусового використання сторонніх правових утворень в державно-правову систему суспільства без урахування сформованих і не підлягають беззастережному змінену вітчизняних правових інститутів і традицій.
5. Прокуратура в сучасних умовах все більш є елементом системи стримувань і противаг, які забезпечують не тільки стримування окремих гілок (від незаконних, протиправних дій, прийняття актів і т. д.), але і їх взаємодія з метою підтримання режиму законності і правопорядку, забезпечення і захисту прав громадян, посилення ролі прокуратури в системі правоохоронних органів за рахунок реалізації функції координації їх зусиль не тільки у сфері боротьби зі злочинністю, але і в питаннях участі у правотворчості, забезпечення заходів з реалізації договорів з правової допомоги в рамках СНД.
6. Забезпечення більш тісному взаємозв'язку і взаємодії прокуратури з судовою владою, з метою об'єднання їх потенціалу у захисті прав громадян, утвердження законності і правопорядку, орієнтація органів прокуратури на звернення до суду, як найбільш ефективну форму захисту прав громадян.

Список літератури
1. Басков В.І. Прокурорський нагляд: Підручник. М., 1996 р.,.
2. Баймаханов М.Т. Проблеми втілення принципів правової держави в Конституції Казахстану. / / Держава і право, 1992 р., № 8.
3. Васильєв А. Місце прокуратури в правовій державі. / / Соціалістична законність, 1990 р., № 7,
4. Винокуров А.Ю. Прокурорський нагляд за виконанням законів судовими приставами. Проблеми організації правового забезпечення. М., 2000 р.,
5. Винокуров А.Ю. Природоохоронна діяльність російської прокуратури та основні шляхи її вдосконалення. М., 2001 р.,
6. Гаджієв Г.А., Кряжков В.А. Конституційна юстиція в Російській Федерації: становлення та проблеми. / / Держава і право, 1993 р., № 7.
7. Джафаров Азер. Прокуратура Азербайджану: до і після реформ. Баку 2003 р., с.23.
8. Кобзарєв Ф.М. Правовий статус російської прокуратури і проблеми його розвитку. М., 2002 р.,
9. Клівер І.Я. Управління прокурорської системою в умовах формування правової держави: Учеб. посіб. М, 1990 р.,
10. Клівер І.Я. Організація планування роботи в органах прокуратури: Учеб. посіб. М., 1991 р.,
11. Козусев А.Ф. Проблеми прокурорського нагляду за виконанням законів в оперативно-розшукової діяльності. М., 2001 р.,
12. Лаповскій В.Д. Прокурорсько-наглядові правовідносини. Ростов, 1987 р.,
13. Ломідзе А.Б. Прокурорський нагляд за законністю прийнятих слідчими процесуальних рішень: методич. посіб. М., 2000 р.,
14. Рохлін В.І. Прокурорський нагляд у Російській Федерації. Курс лекцій. СПб, 1998 р.,
15. Рябцев В.П., Дашков Г.В. та ін Державні органи зарубіжних країн, які виконують функції, схожі з функціями прокуратури в СРСР. / / Наукова інформація з питань боротьби зі злочинністю. 1991 р., № 131,
16. Рябцев В.П. Законодавство про організацію та діяльність органів прокуратури країн СНД і Балтії: характерні риси й особливості. Вступна стаття в збірнику: Закони про прокуратуру країн СНД і Балтії. М., "Манускрипт", 1995 р.,
17. Прокурорський нагляд у Російській Федерації. Курс лекцій / За ред. проф. Ю.Є. Винокурова: М., 2005 р.,
18. Російський прокурорський нагляд: Підручник для вузів / Під ред. проф. А.Я. Сухарєва. М., 2001 р.,