ЗМІСТ
СПИСОК ПРИЙНЯТИХ СКОРОЧЕНЬ
ВСТУП
РОЗДІЛ 1 ЗАГАЛЬНА ТЕОРІЯ ФЕДЕРАЛІЗМУ
Поняття та види форм державного устрою
Історія російського федералізму
Конституційно-правове регулювання федерального устрою Російської Федерації
РОЗДІЛ 2 СИСТЕМНИЙ ПІДХІД ДО РОЗУМІННЯ ФЕДЕРАЛІЗМУ
2.1 Розмежування компетенції у федеративній системі
2.2 Суб'єктивний складу російського федералізму
2.3 Вплив федеративного устрою на реалізацію державного управління: проблеми і шляхи вирішення
2.4 Конституційно-правова відповідальність в системі федеративних відносин
ВИСНОВОК
Список використаної літератури
СПИСОК ПРИЙНЯТИХ СКОРОЧЕНЬ
РРФСР - Російська Радянська Федеративна Соціалістична Республіка
СРСР - Союз соціалістичний радянських республік
РФ - Російська Федерація
ФКЗ - Федеральний конституційний закон
ФЗ - Федеральний закон
СЗ РФ - Відомості Верховної Ради Федерації
ВСТУП
Однією з найважливіших завдань, що стоять перед юридичною наукою, є розвиток та вдосконалення правової форми суспільних відносин з метою підвищення їх ефективності. Стосовно до федеративним відносинам дана проблема в сучасний період набуває особливої актуальності.
Федеральний устрій держави закріплено конституційно в найзагальніших рисах, і вже більше десяти років країна знаходиться у стані реформування, в тому числі й державного. Одна з цілей названого реформування - конкретизація конституційної моделі федералізму. Автор чітко уявляє, що основна робота тут ще попереду. У державі, як і раніше не сформувалася ефективна модель федералізму, не реалізований на практиці конституційний принцип рівності суб'єктів федерації.
Невирішені проблеми федеративного устрою держави набувають затяжного характеру, що, безсумнівно, потребує з'ясування причин ситуації, що склалася. Пошук шляхів усунення негативних явищ у сфері федеративних відносин є однією з основних завдань науки конституційного права. Звичайно, таке різнопланове і багатовимірне дослідження покликані проводити представники різних галузей знання історики й економісти, філософи, соціологи й етнографи. Проте фахівцям-державознавець належить особлива роль. Саме юридична наука найчастіше стикається з протиріччями суспільних відносин, парадоксами державної влади, проблемами вдосконалення законодавства і функціонування державних інституцій.
Кожна держава характеризується певними рисами, в яких виражається його специфіка. Воно може бути демократичним чи тоталітарним, республікою чи монархією і т.д. Сукупність цих рис дозволяє говорити про певну формі, визначеному способі організації держави, або про державний устрій. Цей устрій, закріплений Конституцією держави, стає його конституційним ладом. Таким чином, конституційний лад - це певна форма, певний спосіб організації держави, закріплені в Конституції, яка його.
Оскільки конституційний лад Російської Федерації включає цілу систему складаються суспільних відносин, в його закріпленні беруть участь не окремі правові норми і навіть не окремі галузі права і законодавства, а всі галузі російського права і законодавства.
Основи конституційного ладу Російської Федерації - це підвалини держави, його основні принципи, які покликані забезпечити Федерації характер конституційного держави. У Конституції Російської Федерації міститься спеціальна глава, присвячена основам конституційного ладу, що охоплює досить широке коло конституційно регульованих суспільних відносин. Закріплення основ конституційного ладу в конституційній формі має важливе значення. Вона забезпечує проголошення цих основ від імені народу Росії їх державною волею. Тим самим підкреслюється особлива значущість основ конституційного ладу, їх верховенство і обов'язковість для всіх суб'єктів правовідносин, активний вплив на правове регулювання всієї системи суспільних відносин. Тому закріплені в Конституції основи конституційного ладу утворюють фундамент всього правового регулювання державного і суспільного життя Росії, визначають в юридичній формі ті найважливіші якості зв'язку, які властиві її організації. Нарешті, саме завдяки конституційного закріплення основ конституційного ладу в систему їх гарантій включаються як матеріальні, політичні, соціальні, так і правові гарантії. Через це їх реалізація повинна забезпечуватися Російською державою. Незважаючи на те, що за Конституцією Росія є федеральною державою, тематика федералізму останнім часом не користується особливою популярністю серед практичної політики. Часто і з різних сторін доводиться чути думки про те, що федералізм для нашої країни неактуальний, що Росія може існувати лише як унітарна централізована держава, кероване «сильною рукою», що цінності федералізму нам чужі, та й сам він являє собою всього лише перехідну форму у напрямку до утворення нормальної унітарної державності. Мимоволі пригадуються слова імператора Миколи I, наведені в епіграфі: невже і справді федералізм в Росії нікому, крім сумнозвісних «тунгузцев», не потрібен? Чому ключова характеристика держави Російської по тому не настільки вже великий термін з моменту закріплення її в чинній Конституції раптом стала сприйматися як віджилий своє, непотрібний атавізм державного організму?
Федералізм у сучасному світі - це процес, схильний постійного вдосконалення. На всьому протязі свого існування федеративні держави перебувають у постійному пошуку вірних управлінських рішень. Та й сам зміст даної категорії зазнало значних змін. Як слушно зауважує Б.Г. Хачатурян, за час теоретичного осмислення федеративних принципів і практичного будівництва російського федеративної держави цілі і завдання російського федералізму пройшли значну еволюцію.
У сучасному світі існують різні форми державно територіального устрою, в тому числі понад 20 федерацій.
Федеративний устрій - різновид державного устрою, що є необхідним інститутом конституційного права кожної країни.
Держави по-різному визначають своє внутрішнє пристрій в залежності від історичних традицій, національного складу населення та інших факторів. Територіально великі держави (Росія, США, Канада, ФРН, Австралія, Бразилія, Аргентина, Мексика, Нігерія, Індія, ПАР) приймають федеративну форму державного устрою - одні з міркувань розв'язання національного питання, інші в силу неможливості ефективного демократичного управління з одного центру.
Встановлюючи ту чи іншу форму державного устрою, конституція будь-якої держави розподіляє або, навпаки, концентрує владні повноваження, тим самим зумовлюючи правову базу вирішення проблем суспільного розвитку.
Під державним пристроєм розуміється політико-територіальна організація влади, що визначає правове становище регіональних частин держави та їх взаємини з центральною владою. Отже, державний устрій визначає міру централізації і децентралізації влади (співвідношення між частинами і між частинами і цілим).
Ця проблема порівняно легко вирішується в територіально невеликих державах, але вона стає складним і набуває політичного забарвлення у більш великих державах.
Незважаючи на те, що за Конституцією Росія є федеральною державою, тематика федералізму останнім часом не користується особливою популярністю в середовищі практичної політики. Часто і з різних сторін доводиться чути думки про те, що федералізм для нашої країни неактуальний, що Росія може існувати лише як унітарна централізована держава, кероване «сильною рукою», що цінності федералізму нам чужі, та й сам він являє собою всього лише перехідну форму у напрямку до утворення нормальної унітарної державності.
Таким чином, питання про розвиток федералізму як форми державного, національного устрою є дуже дискусійним, що і визначає його актуальність для подальшого дослідження на прикладі Російської Федерації.
Отже, метою написання випускної кваліфікаційної роботи є проведення аналізу федеративного устрою в Російській Федерації як основи державного управління. Для досягнення поставленої мети, необхідне рішення наступних завдань:
розглянути поняття і види форми державного устрою;
розглянути історію російського федералізму;
проаналізувати конституційно-правові основи федеративного устрою;
розглянути системний підхід до розуміння федералізму;
проаналізувати розмежування компетенції у федеративній системі;
розглянути суб'єктивний склад російського федералізму;
проаналізувати вплив федеративного устрою на реалізацію державного управління: проблеми і шляхи вирішення.
Предметом випускної кваліфікаційної роботи є федералізм і федеративний устрій РФ як основа державного устрою.
Об'єктом випускний кваліфікаційної роботи виступають сукупність правовідносин, що складаються в даній сфері.
Дозвіл поставлених у даному дослідженні конституційно-правових завдань неможливо здійснити в рамках тільки юридичної науки, і до того ж у рамках однієї галузі - конституційного права. Державність, тим більше національна державність - явище багатогранне і багатовимірне, вона формується поступово під впливом різноманітних факторів: культурних, історичних, етнічних, геополітичних, кліматичних та ін Дослідження національно-державного устрою є лише частиною цілого і перебуває на стику різних наук.
Проблемам російської державності присвячені роботи вчених різних галузей суспільних наук. У працях істориків О. І. Чистякова, Н. А. Бердяєва, І. А. Ільїна, Н. С. Трубецького, економістів Є. М. Бухвальда, С. Д. Валентея, А. Г. Гранберг, А. Г. Ігудіна, соціолога І. В. Бестужева-Лади присутні вельми корисні відомості про самих складних періодах розвитку вітчизняного держави і права.
Глибокі теоретичні та філософські висновки містяться в роботах Д. А. Керімова, Ю. А. Тихомирова, Б. Н. Топорніна, В. Є. Чіркіна.
Різні аспекти сучасної російської державності у тій чи іншій мірі знайшли відображення в роботах Р. Г. Абдулатіпова, С. А. Авак 'яна, Г.В. Атаманчук, Л.Ф Болтенкова, А.Н Бардак, Н. В. Вітрука, М. В. Глігіч-Золотарьової, Н. М. Добриніна, Т. Д. Зражевський, А. Д. Керімова, М. І. Клеандрова, С. Д. Князєва, Є. І. Козлової, А. Н. Кокотова, Б. С. Крилова, В. А. Кряжкова, В. С. Курчеева, О. Є. Кутафіна, В. В. Лазарєва, В. А. Лебедєва, В. О. Лучина, А. В. Малько, Н. І. Матузов, В. В. Невінського, Ж. І. Овсепян, Л. Л. Окунькова, М. І. Піскотіна, М. С. Саликова, Б. А. Страшуна, І. А. Умнової, Т. Я. Хабрієва, Г. М. Чеботарьова, В. Є. Чіркіна, Б. С. Ебзеева та багатьох інших дослідників.
У той же час, очевидно, що вчені, проникаючи в суть окремих явищ національно-державного устрою, як правило, не ставили перед собою завдання вироблення єдиного міждисциплінарного підходу до проблеми федеративного устрою Росії, проблеми статусу суб'єктів федерації і правових відносин між федеральним центром і суб'єктами федерації.
Методологічною основою дослідження при підготовці роботи використовувалася сукупність методів наукового пізнання. В першу чергу був застосований метод матеріалістичної діалектики, який дозволяє побачити зв'язок часів і явищ, визначити вектор розвитку того чи іншого процесу, зрозуміти ступінь прогресу чи регресу того чи іншого явища. Застосовувалися й інші методи дослідження: системний, соціологічний, історико-правовий, формально-юридичний, системно-функціональний, порівняльно-правовий та ін Для вироблення понять і визначень використані загальноприйняті закони логіки і правила лінгвістики.
Наукова новизна випускний кваліфікаційної роботи визначається змістом дослідження, в якому поєднуються теоретичні і практичні підходи до дослідження федеративних відносин у сфері зміни суб'єктного складу РФ.
РОЗДІЛ 1. ЗАГАЛЬНА ТЕОРІЯ ФЕДЕРАЛІЗМУ
1.1 Поняття і види форм державного устрою
Під формою державного устрою розуміються територіальне його пристрій (адміністративно-територіальний або національно-територіальний) і характер взаємин між його складовими частинами та центральною владою 1.
Існують дві основні форми державного устрою: унітарна і федеративна. Унітарна держава (фр. unitaire - єдине, що становить одне ціле) - єдине, злите держава, що складається у своїй основі з адміністративно-територіальних одиниць, які не мають права власного місцевого законодавства, хоча можуть видавати інші нормативні акти (рішення, постанови) 2.
Для унітарних держав характерна наявність наступних основних ознак 3:
- Єдина конституція;
- Єдина система вищих органів державної влади (глава держави, парламент, уряд, судова система);
єдине громадянство;
єдина система права;
територія унітарної держави підрозділяється на адміністративно-територіальні одиниці, що не володіють якою-небудь політичною самостійністю.
Федеративна держава (від пізньолат. Foederatio - «союз, об'єднання») - складна держава, суб'єкти якого, володіючи державним суверенітетом, об'єдналися в спільну державу для вирішення спільних довгострокових завдань. У теорії розрізняють автономну і союзну (договірну) федерацію 1.
Федеративна природа ряду держав обумовлена в першу чергу багатонаціональним складом населення (Російська Федерація, Канада, Індія і т.д.). Основою федеративного устрою держав є національно-територіальний чи територіальний принцип, що сприяє вирішенню національного питання. У першому випадку федерація утворюється з самостійних держав переважно на договірній основі, у другому - суб'єктами федерації виступають державні утворення, утворені за територіальною ознакою.
У федеративній державі існують загальнофедеральні органи державної влади (законодавчої, виконавчої та судової), рішення якої є обов'язковими для суб'єктів федерації тільки в тій мірі, в якій це визначено в її компетенції. Законодавчий орган традиційно складається з двох палат, в одній з яких представлені її суб'єкти. У Російській Федерації в Раді Федерації кожен з її суб'єктів має по два представники. Поряд з вищими федеральними органами існують вищі органи державної влади членів, частин, суб'єктів федерації.
Територія союзної федерації складається з сукупності територій її суб'єктів, кожен громадянин суб'єкта федерації є одночасно громадянином всієї країни. Є єдині федеральні збройні сили, фінансова, податкова, грошова системи. Основну зовнішньополітичну діяльність здійснюють федеральні органи. Суб'єкти федерації можуть мати власні військові формування.
Право виходу із складу федерації за їх суб'єктами в сучасних конституціях не визнається, що забезпечує цілісність і федеративний єдність держави.
В даний час Росія, США, Бразилія, Індія існують як федеративні держави. Як правило, федерація виникає на основі нормативного договору, або прийняття конституції.
Самостійність суб'єктів федерації визначається найчастіше спеціальним нормативним актом або конституцією союзної держави.
Конфедерація являє собою союз держав, який створюється на основі договору або угоди для строго визначених цілей (політичних, військових, економічних) і, як правило, носить тимчасовий характер. Згодом конфедерація чи переростає в федерацію (США, Швейцарія), або розпадається. Сучасними конфедераціями були Об'єднана Арабська Республіка (ОАР), що включала Єгипет і Сирію, а також Сенегамбія, що об'єднувала Сенегал і Гамбії. Конфедерація поєднує в собі ознаки внутрішньодержавної та міжнародно-правової організації.
Конфедеративний об'єднання передбачає створення вищих органів. Прийняті ними рішення не носять обов'язкового характеру для суб'єктів федерації, останні можуть скасувати дії актів органів конфедерації на своїй території (право нуліфікації). Ими можно руководствоваться, если субъект федерации в процессе принятия актов добровольно согласится их выполнять или впоследствии возложит на себя такую обязанность. Обычно центрального конфедеративного государственного аппарата не существует, а создаются высшие органы координирующего характера. Конфедерация государственным суверенитетом не обладает, субъекты имеют право выхода из ее состава, нет общей конституции, единой денежной системы, единого гражданства.
Таким образом, в унитарных государствах обособление частей в основном носит лишь административно-управленческий характер, их органы самостоятельную политику не вырабатывают, и выделиться в самостоятельные государства не могут. В федеративном государстве имеются высшие органы государственной власти и управления, как у государства в целом, так и у его субъектов. На федеративные формы организации власти тип государства, соотношение классовых сил оказывают самое серьезное влияние.
Понятие и сущность федерализма
Во избежание длительной полемики определим федерацию как конституционно закрепленную форму государственного устройства, подразумевающую формирование государства из территорий его субъектов, обладающих особым статусом и набором прав, собственной правовой системой, а также возможностью участия в принятии ключевых общегосударственных решений на федеральном уровне.
Федерализм – понятие более широкое, нежели федерация. Он определяется как принцип, концепция, парадигма государственного устройства, позволяющая обеспечить единство и плюрализм государственной и общественной власти в условиях ее территориальной организации на нескольких уровнях. Как принцип федерализм воплощает способ урегулирования разногласий и объединения людей и их образований на государственном уровне; как режим и форма государственного устройства он определяет разделение государственной власти по вертикали между территориальными образованиями различного уровня в едином государстве.
Понятие федерализма, таким образом, характеризуется достаточно широким объемом. Существенной его частью является идеологическая составляющая. Федерализм может совпадать с федеративной формой государственного устройства, но это не обязательный признак, поскольку «федерализм… может существовать без федерации, но невозможно существование федерации без федерализма» 1 . Существуют унитарные государства с сильно развитыми началами федерализма наряду с государствами федеративными, где, собственно, федерализм находится в зачаточном состоянии. Федерализм свидетельствует в пользу наличия в структуре государства не столько формальных, сколько реальных федеративных элементов. Изучение феномена федерализма все более наводит на мысль о том, что это нечто большее, чем форма либо даже принцип государственного устройства. Федеративные начала присутствуют в моделях организации власти едва ли не любого порядка. Федерализм – это частный случай более широкого общественного феномена.
Существует немало контраргументов в пользу того, что идея федерализма переживает свой кризис, что федерализм для нашей страны неактуален, да и другие федеративные государства также постепенно отходят от федерализма, оставляя за ним роль идеологической ширмы, что, наконец, польза от федерализма мизерна, а вред – велик, поскольку искривление властной вертикали неминуемо приведет к безответственности и сепаратизму. Эти традиционные взгляды на государство и власть как на единоначалие противостоят феномену, получившему в современной правовой науке название полицентризма – структурной основы самоуправляющихся общественных систем.
Федерализм как форма полицентризма
В своей основополагающей работе «Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество» Винсент Остром охарактеризовал полицентризм следующим образом: «Традиционные модели правления в регионах больших городов образуют полицентрическую политическую систему, в которой существует много центров принятия решений, формально независимых друг от друга. В той мере, в какой они, в рамках своих юрисдикций, взаимодействуют друг с другом на основе конкуренции, контрактов и других форм сотрудничества… они демонстрируют устойчивые и предсказуемые модели поведения, так что можно сказать, что они функционируют как «система» 1 . Далее он пишет: «Если исходить из того, что всю систему человеческих отношений можно организовать на принципах полицентризма, а не моноцентризма, то, следовательно, возможно существование человеческих сообществ, не зависящих от единства власти для достижения внутренней согласованности». То, что кажется беспорядком, при более внимательном рассмотрении оказывается системой упорядоченных взаимосвязей. И наоборот, внешняя видимость порядка может ввести в заблуждение относительно прочности системы.
Полицентризм в том или ином виде присутствует во всех системах социального порядка. При участии Тибоута и Уоррена 2 Остромом были выделены основные признаки полицентрической политической системы, в полной мере присущие и федерализму:
наличие множества автономных властных единиц;
их взаимодействие на основе принципов сотрудничества, конкуренции и стремления к самостоятельному урегулированию конфликтов;
оптимальное разграничение компетенции между указанными единицами;
максимальное участие индивидуумов в общественной и государственной жизни.
Федерализм как система
Исследование феномена федерализма как частного случая полицентризма, приложенного к территориальной организации власти, выводит нас к теории систем. Для системного метода характерен взгляд на полицентрическую модель власти как систему, состоящую из совокупности объектов, причем их взаимосвязь приводит к возникновению новых интегративных свойств системы, которые отсутствуют у составляющих ее объектов 1 . Полицентризм согласно данной теории представляет собой самоорганизующуюся систему, черпающую энергию и информацию непосредственно из окружающей их среды способами, недоступными иным разновидностям систем. Самоорганизующиеся системы открыты и упорядочены. В закрытых же системах, напротив, энтропия (беспорядок) постоянно возрастает, достигая в пределе максимума 2 .
В теории систем по структурному критерию выделяются также т.н. сетчатые (неиерархичные, слабоиерархичные) системы (сети). Они слабо-либо вообще неструктурированны, в них каждый элемент либо подсистема связаны со многими другими элементами системы сложными обратными связями, и они так сильно влияют друг на друга, что данную систему невозможно однозначно структурировать или выделить в ней какую-либо иерархию. Такие многосвязанные слабоструктурированные системы плохо расчленяются, а иногда не расчленяются вовсе на отдельные элементы (подсистемы), при этом целостная система представляет собой много больше, чем сумма этих элементов 1 . Данная модель во многом походит на самоорганизующуюся, и она также сопоставима с полицентрическими взглядами на территориальную организацию власти.
Страницы всемирной истории федерализма
Подобный взгляд на федерализм мало согласуется с разговорами о его неминуемом кризисе и загнивании. Разумеется, в современном мире у федерализма немало серьезных проблем, но это скорее «детские» болезни, нежели «старческие». Становится вполне очевидно, что федерализм существовал задолго до возникновения первой «официальной» федерации – США. Американский федерализм образца 1787 г. не был новшеством даже для самой Америки. Та модель федерализма, которую сегодня принято считать классической, возникла как итог многолетнего опыта созидания государства, зиждившегося на множественности единиц правления. История федерализма куда более обширна и корнями своими уходит гораздо глубже, чем принято считать. Задолго до создания американской федерации более ранние опыты такого рода наблюдались в вольных городах Европы. Кроме того, существовало даже государство «Республика объединенных провинций» (Голландия), которое можно охарактеризовать как протофедеративное государственное образование. Так же глубоко в историю уходят корни швейцарского федерализма.
Формы проявления европейского полицентризма (в Голландии, Швейцарии, Англии, Германии, Австрии, Франции, Италии и др.) существовали задолго до создания США. Упоминания о подобной организации общества встречается уже в эпоху античности. Для укрепления военной организации западно-римские императоры пошли по пути, известному еще с IV в., а именно начали заключать договоры с вождями варварских племен, по которым последние объявлялись союзниками (федератами) империи и получали от императоров места для поселения, продовольствие, снаряжение, а также регулярную плату 1 . В результате такой политики на границах Римской империи образовались племенные федерации франков, свевов, алеманов, бургундов, вандалов, готов и др. Как писал русский правовед А. Ященко, «еще древняя римская держава… в своем внутреннем строении покоилась на федеративных началах» 2 .
Примеры такого рода можно продолжать и далее. История знает и греческое полисное устройство, и союзы древнешумерских городов-государств, и разного рода племенные объединения, жившие по все тому же принципу полицентризма. Как сами примеры протофедеративной организации общества, так и попытки ее концептуального осмысления можно встретить в самые ранние периоды человеческой истории, что является подтверждением глубокого укоренения полицентрической психологии в человеческом сознании. Полицентрические формы общественного бытия встречаются во все времена и практически у всех народов. Другое дело, что в силу целого ряда обстоятельств внутреннего (неумение раскрыть потенциал развития, заключенный в вариабельности полицентрической структуры) и внешнего (агрессивная среда) характера они менялись на более жесткие в организационном плане формы, не обладающие, однако, большим потенциалом саморазвития.
Федерализм в России изначально является явлением не свойственным ей как государству, заинтересованному в наибольшей централизации и единстве как правовом, так и политическом. На каждом этапе своего исторического развития федерализм подвергался классическим для данного института факторам суверенизации субъектов и усиления федерального центра. Однако, особенностью российского федерализма всегда являлся и остается таковым факт, что «центробежное» развитие федеративных отношений всегда создает предпосылки для распада страны и потому является причиной укрепления вертикали власти и усиления федерального центра. За всю историю российского федерализма его возникновение всегда сменялось стадией сепаратизма, затем укреплением связей регионов с федеральным центром и, затем, фактической унитаризацией страны. И на каждом из этапов исторического развития федеративных отношений в России созданию в стране фактического унитарного государства предшествовал процесс территориальных преобразований и изменения субъектного состава России как союзного или псевдосоюзного государства.
1.2 История российского федерализма
Сегодня нередки споры об исторических корнях российского федерализма. Их усматривают уже в процессе объединения княжеств, земель, царств и ханств в далеких столетиях, когда складывалось государство Российское. Этот процесс шел разными путями, охватывая добровольные союзы и спасительные присоединения, но не исключая и завоевательные походы. Со временем Россия превратилась в государство, спаянное воедино общими интересами: экономическими, социальными, культурными, политическими. Однако Россия – и это хотелось бы подчеркнуть – создавалась и развивалась как централизованное унитарное государство. В истории Российской государственности с древних времен прослеживаются две противоположные тенденции. Одна заключается в стремлении отдельных княжеств и земель к саморазвитию, сохранению самобытности и самостоятельности. Другая – к созданию и укреплению сильного централизованного унитарного государства. В так называемый удельный период небольшие самостоятельные славянские княжества были объединены (по нынешним понятиям) на конфедеративных началах под верховным сюзеренитетом великого князя. Каждый удельный князь сохранял за собой всю полноту власти и практически мало зависел от киевского престола. Непрочность этого союза обнаружилась при первом серьезном столкновении с вторгшимися на Русь татаро-монгольскими завоевателями 1 .
Н. М. Костомаров писал: «Начала, соединявшие земли между собой, хотя и были достаточны для того, чтобы не допустить эти земли распасться и
каждой начать жить совершенно независимо от других, но не настолько были сильны, чтобы между всеми землями образовалась и поддерживалась неустанно связь. Так Русь стремилась к федерации, и федерация была формою, в которую она начала облекаться. Вся история Руси удельного уклада есть постепенное развития федеративного начала, но вместе с тем и борьбы его с началом единодержавия» 2 .
Обширность территории и разнохарактерность славянских племен создавали немало трудностей для того, чтобы сплотить их в единое централизованное государство. Монгольское нашествие и последующая борьба за независимость окончательно определили исторически тот путь России как централизованного унитарного государства во главе с Москвой. Чтобы оградить себя от набегов с Востока и сдерживать экспансию с Запада, обеспечить себе выход к морю, а, следовательно, и возможность активизации внешней торговли, России было необходимо поддерживать высокий уровень мобилизационной готовности. Этого можно было в те времена добиться только очень жесткой централизацией и концентрацией власти. Расширение Российской империи шло в рамках унитарного централизованного государства. Северные и восточные территории, присоединенные к России, по большей части были населены народами, у которых государственность как таковая еще не сложилась. Что касается западных территорий, Польши и Финляндии, то хотя их государственное устройство в результате присоединения к России не менялось, но их юридический статус не позволяет рассматривать их в качестве субъектов Федерации или конфедерации. В таком же положении находились народы Прибалтики и Кавказа 1 .
В плане политического устройства России идеи федерализма возникают в начале XIX в. в связи с надеждами передовых представителей российского общества на серьезность либеральных намерений Александра I. Член союза русских рыцарей граф М. А. Дмитриев-Мамонов предлагал проект разделения Российской империи на тринадцать крупных единиц. Представители Северного тайного общества декабристов также видели будущее России как правого государства, построенного по федеративному принципу. В обоих проектах Конституции Никиты Муравьева содержался подробный план федеративного устройства России 2 .
Федеративные идеи содержались в программе возникшего в конце 40-х гг. XIX столетия на Украине «Кирилло-Мефодиевского братства», преследовавшего цель освобождения славянских народов, объединения их в единый союз, развития славянской культуры и славянских языков. Какого- либо серьезного политического влияния это общество не имело.
Иное дело – Российское революционное движение. На парижском съезде славян в 1848 г. М. Бакунин выдвинул идею федерации славянских народов. Все славянские народы он предлагал объединить в общий союз во главе с центральным славянским советом, которому принадлежала бы высшая политическая и судебная власть. По мере развития своих анархистских идей М. Бакунин все больше склонялся к конфедеративному союзу общин, призванному заменить современные государства. Федеративный принцип М. Бакунин рассматривал как панацею от могущества грозной централизации, способной задавить свободу. Высоко ценил идею федерализма А. Герцен. Убежденный противник российского самодержавия, он признавал право на отделение и самобытность не только народов, но и отдельных регионов, например, Сибири. Взгляды Бакунина и Герцена оказали сильное влияние на всю радикальную оппозицию самодержавию, в частности, на программу газеты «Народное дело», в которой содержалось требование «полной воли для всех народов, ныне угнетенных империей», на политическую линии газеты П. Лаврова «Вперед», организаций «Черный передел», «Народная Воля» и др. Эти идеи в том виде, как предлагали их авторы, так и остались политическими утопиями, но уже через несколько десятилетий Россия стала, хотя и формально, федеративным государством 1 .
Несмотря на развитие всех этих идей, федерализм в официальных кругах царской России никогда не поддерживался и не признавался. Разумеется, система управления страной не могла не отражать особенности положения ряда регионов. «Наместники царя на Кавказе по положению был в своем регионе выше российских министров и имел право не допускать исполнения их решений в своем регионе» 1 .
Известный российский правовед Н. М. Коркунов писал уже в канун первой мировой войны: «Россия могла быть только единым государством. Она никогда не образовывала и не образует ни федерации, ни унии» 2 . И это было сказано не случайно. Основные Законы царской России провозглашали, что во всем ее пространстве власть принадлежала государю.
В верховном управлении его власть действовала непосредственно, а «в делах же управления подчиненного», как говорилось в то время, определенная степень власти могла вверяться государем местам и лицам, действовавшим его именем и по его велению.
Впервые о федеративном характере нового государства было сказано в проекте Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, подготовленного большевистским руководством к открытию Учредительного собрания и принятого на заседании ВЦИК 3(16) января 1918 г. В пункте 2 проекта говорилось, что «Советская Российская республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация Советских национальных республик». Однако на следующий день в кратком изложении текста резолюции, опубликованном «Известиями», в названии Российской республики слово «федерализм» отсутствовало. Это наводит на мысль, что федерализм в данном случае рассматривался не как принцип государственного устройства, позволяющий сохранять атрибуты государственности субъектов федерации с закреплением за ними определенных сфер деятельности и полномочий, а лишь как средство разрешения национального вопроса, декларированного в своих прежних программных документах.
Отношение большевиков к федерализму носило чисто ситуативный характер и диктовалось соображениями политических деятелей. Известно отрицательное отношение К. Маркса к федерации в Германии ввиду того, что это дробит и ослабляет единство рабочего класса, и потому «рабочие не только должны отстаивать единую и нераздельную германскую республику, но и добиваться в этой республике самой решительной централизации силы в руках государственной власти» 1 . Еще категоричнее против системы «мелких государств» под эгидой федеральных Конституций Германии и Швейцарии высказывался Ф. Энгельс. Он писал, что «пролетариат может потребовать лишь одну форму единой и неделимой республики» 2 . Последовательно придерживался этой точки зрения и В. И. Ленин, особенно до октября 1917 г. В 1903 г. он резко выступил против армянских социал-демократов, отстаивающих идею создания Российской федеративной республики 3 . Ленин видел в федерализации и децентрализации реальное замедление темпов капиталистического развития, которое может отрицательно сказаться на перспективе рабочего движения и созревания условий для социалистической революции. Столь же решительное неприятие федерализма демонстрировал И. В. Сталин. В статье «Против федерализма» (март 1917 г.) он писал: «Не ясно ли, что федерализм в России не решает и не может решить национального вопроса, что он только запутывает и усложняет его донкихотскими потугами повернуть назад колесо истории» 4 .
Следует также иметь в виду, что социалисты XIX в., в том числе и К. Маркс, а позже и российские марксисты, отрицая федерализм как конституционную форму государственного устройства, видели в федерализме способ участия местных органов власти в формировании центрального органа власти, как это было в условиях Парижской Коммуны, явившейся прообразом Советской республики. В нем они видели возможность, с одной стороны, привлечь симпатии зависимых от империи народов, а с другой стороны, удержать эти народы в составе создаваемого государства. Тем более что мощным скрепляющим фактором в этом деле выступала партия, дисциплинированная и всепроникающая. Поэтому при создании первой Российской Конституции федерализм как политическое и юридическое понятие не нес никакой государствообразующей нагрузки. Федерализм фигурировал в названии государства: в начальных главах в качестве принципа, но отсутствовал в основной части документа. Если принять во внимание общее мнение о временном характере Советского государства как звене в цепной реакции мировой революции, которая должна сначала привести к всемирной федерации социалистических республик, а затем к отмиранию государства, то логика создателей первой Российской Конституции становится вполне обоснованной и понятной. Вместе с тем необходимо иметь в виду, что Россия находилась в состоянии глубокого кризиса и, следовательно, нуждалась в восстановлении действенной центральной власти. Определяя предметы ведения центральных и региональных органов государственной власти, создатели Конституции РСФСР не только до предела урезали прерогативы местных органов, поставив на первое место «проведение в жизнь всех постановлений соответствующих высших органов Советской власти» (п. «а» ст.61) 1 , но и записали, что «сверх перечисленных вопросов ведению Всероссийского съезда Советов и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов принадлежат все вопросы, которые они признают подлежащими их разрешению» (ст. 50) Таким образом, несмотря на употребление термина «федерализм» РСФСР на самом деле являлась унитарным государством.
Будущее советского федерализма уже отчетливо просматривалось в заявлении И. В. Сталина, опубликованном в «Правде» 3 и 4 апреля 1918 г. Сталин утверждал, что советская федерация не имеет ничего общего с буржуазной федерацией, например, американской или швейцарской, которые представляют собой союзы территорий, разделенных лишь географическими условиями и исторической случайностью и являющихся переходной ступенью «от независимости к империалистическому унитаризму». Советская федерация представляет собой переход, который будет достигнут «с течением времени» от «принудительного царистского унитаризма к «добровольному и братскому объединению трудовых масс всех наций и племен России», конечная цель которого в переходе к «будущему социалистическому унитаризму» 1 .
СССР формировался вполне закономерно. Государства и народы, населявшие бывшую Российскую империю, волею обстоятельств были вовлечены в процессы, которые потребовали объединения усилий, что является общей предпосылкой практически для всех федераций. Во время Гражданской войны и интервенции и в последующий период между Россией и будущими союзными республиками возникали различные союзы. В начале 20-х гг. между ними были заключены договоры в соответствии с нормами международного права. Эти договоры отражали взаимные интересы договаривающихся сторон и подводили базу под создание будущего союза. Важно иметь в виду, что объективно ядром, вокруг которого шло объединение, являлась Россия. Она же выступала и в качестве лидирующей державы на международной арене. Некоторую дипломатическую активность демонстрировала разве что Украина.
На протяжении всей первой половины 1923 г. шла подготовка проекта Конституции СССР. Согласно проекту, подготовленному комиссией, все республики в составе нового Союза, включая РСФСР, оказывались в равном положении по отношению к центральным органам власти. Среди представителей Украины и Белоруссии возникли опасения, что влияние Союза будет более сильным, нежели РСФСР, которое все-таки удавалось обходить. Был представлен ряд проектов, которые фактически были направлены на сильное ограничение центральных органов власти. Когда работа комиссии заходила в тупик, арбитром выступали партийные органы.
На XII съезде РКП(б) (апрель 1923 г.) развернулась жесткая борьба. Раздавались обвинения в адрес ряда руководителей в великорусском национализме. На съезде отчетливо проявилась позиция республик на создание союза равных государственных единиц, призванного обеспечить свободное развитие национальных республик. На съезде была выработана структура органов власти, определено количественное представительство республик в палатах ВЦИК.
На XII съезде РКП(б) и II съезде Советов СССР были заложены основы нового государства. Все последующие конституции Союза только развивали и дополняли то, что было решено этими съездами 1 .
Почему государственное здание, которое возводилось на столь мощном фундаменте, смогло простоять 69 лет и рухнуло в условиях мира и разрядки международной напряженности? Выдающийся психолог Л. С. Выготский отмечал, что понять процесс можно, «только зная конец процесса, результат, направление, куда и во что развивалась данная форма. Имея конец пути, можно легче понять и весь путь в целом, и смысл отдельных этапов» 2 .
Прежде всего, необходимо определить: чем был на самом деле СССР? Если он был федерацией, то почему в официальных документах, и прежде всего в Конституции, это не нашло отражения? В то же время РСФСР в составе СССР – по сути своей унитарное государство – именовалось федерацией.
СССР являл собой уникальное соединение трех начал государственного устройства: он одновременно был государством унитарным, федеративным и конфедеративным. Это определило развитие тех центробежных процессов, которые стали трагедией целого поколения людей. Хотя были все основания употреблять термин «федерализм» применительно к СССР (он был создан на основе договора формально самостоятельных государств, имел целый ряд федералистских атрибутов), но этот термин в отношении СССР в официальных документах никогда не употреблялся. І це не випадково. Изначально СССР мыслился его создателями как «одно союзное государство», которое по мере развития все больше и больше развивается в направлении централизации и усиления центральной власти. Это было устойчивой традицией России, которой приходилось наверстывать отставание от развитых стран Европы и Америки, концентрируя силы в руках центральной власти. И при создании СССР это парадигма. Данная тенденция сама по себе еще не представляет большой опасности, поскольку в разумных пределах тенденции к усилению федерального центра имеют место практически во всех современных федерациях. Но дело в том, что унитаристское начало было слишком велико, административно-командные методы определяли направление всех видов государственной и хозяйственной деятельности, тоталитарный режим не оставлял возможностей для развития демократических институтов, столь необходимых для нормального функционирования федеративной системы отношений. Известное ленинское положение о том, что партия все поправит, было, тем политическим алгоритмом, который и определял унитарный по своей сути характер созданного государства. Поэтому федерализм был только его внешней оболочкой и не являлся системообразующим принципом.
СССР имел признаки конфедеративного союза. Во-первых, он был создан по национальному признаку из самостоятельных национальных государств, отличавшихся своей историей, культурой, религией, опытом и традициями государственного строительства. В национальном сознании народов этих стран имелись достаточно устойчивые элементы недоверия к центру, который прочно ассоциировался с Российской империей и самодержавием. При заключении союза они не ставили вопроса о ликвидации своей самостоятельности. Во-вторых, субъекты союза были наделены правом выхода из его состава, пусть, как казалось, и формальным (не в юридическом смысле этого слова). В федеративном государстве попытка сецессии рассматривается как мятеж и влечет за собой строгие юридические санкции. В-третьих, все союзные республики обладали суверенитетом, а Украинская ССР и Белорусская ССР были субъектами международного права, имея своих представителей в ООН и других международных организациях. Именно они и были в числе тех, кто решил потом судьбу СССР? Эти ключевые позиции конфедерализма при определенных обстоятельствах и оказались роковыми для судьбы Союза. СССР обладал также признаками федерации. Во-первых, он был единым государством, состоящим из нескольких государственных образований – союзных республик. Во-вторых, союзные республики имели собственную территорию, которая, хотя и чисто теоретически, не могла быть изменена без их согласия, свою конституцию, органы государственной власти. В классических федерациях эти органы имеют высокую степень самостоятельности. В СССР национальная номенклатура полностью зависела от центральных партийных органов. В-третьих, несмотря на огромную власть федерального центра и широкую его компетенцию, в ведении субъектов союза находился широкий круг вопросов, требующих учета национальных особенностей и конкретных нужд населения для их разрешения. Однако важнейшей задачей республиканских органов власти было и оставалось проведение в жизнь решений центральных органов партии и государства.
Парадокс государственного устройства СССР заключался в том, что превалирование принципов унитаризма и конфедерализма над принципами федерализма создавали качественно новую ситуацию, неизвестную в прошлой мировой практике государственного строительства и политического устройства. Конфедерация всегда имеет два вектора развития: в сторону федерализма или в сторону распада. Все зависит от того, какая тенденция на данном историческом этапе имеет больше шансов для реализации. Унитаристская направленность политики центра только усиливало потенциально заложенные в конфедеративном начале возможности разрушения государственного единства. Спасти ситуацию можно было только путем создания подлинной федерации. Однако федералистское начало было самым слабым. Во-первых, потому что оно было формальным и официально не оформленным, поскольку федерализм для союзного руководства не был желанным политическим идеалом, как это было в США, Канаде, ФРГ, или системообразующим принципом сохранения государственного единства нейтрализации центробежных сил, как в ряде стран Латинской Америки.
Именно поэтому федеративные начала не оказали стабилизирующего влияния при возникновении угрозы единству государства, что и привело к распаду СССР. Во-вторых, законодательная база федеративных государств должна быть обращена к гражданам единого государства, и в этом – важнейшее условие формирования единой нации. Важнейшем свойством любой системы является ее целостность.
Проблема сохранения целостности России как единого федеративного государства наиболее остро встала с начала 90-х гг., когда большинство автономных республик и часть автономных областей провозгласили себя суверенными государствами в составе РСФСР, а V Съезд народных депутатов РСФСР принял решение об исключении из названия республик термина «автономия». Стало очевидным, что как СССР, так и РСФСР хотя и номинально, были федерациями, объединенными политическими средствами. В государстве отсутствовал правовой механизм защиты целостности федеративной системы, его заменяла КПСС.
Это делало СССР и РСФСР достаточно уязвимыми. В них был нарушен важнейший аксиоматический принцип стабильности системы: никакая часть системы не может превалировать над системой в целом. Коммунистическая партия оказалась тем элементом системы, который подчинил и поглотил права остальных элементов, лишив их органической связи и превратив, таким образом, в простую сумму элементов. Отсутствие внутреннего единства и исчезновение связующей силы в лице партии вызвало незамедлительно парад суверенитетов, который после распада СССР создал реальную угрозу целостности России. Он особенно усилился после выступления Б. Н. Ельцина с предвыборной речью в Чечено-Ингушетии, в которой содержался призыв к субъектам федерации брать столько суверенитета, сколько они в состоянии проглотить.
Положение осложнялось не только реальным ослаблением федерального центра и слабостью экономических связей регионов, которое усугубилось распадом Союза, но и стремлением отдельных субъектов Федерации выторговать для себя более льготные условия. Национальные республики в этой ситуации оказались более в предпочтительном положении по целому ряду позиции. Это вызвало соблазн и у исконно русских территорий обрести республиканский статус. Так появилась идея Уральской республики, которая была уже близка к реализации.
Предотвратить распад России удалось с помощью Федеративного договора, подписанного 31 марта 1992 года и 10 апреля того же года включенного в Конституцию. Значение этого Договора было не только в том, что он юридически оформлял федерацию, но еще и в том, что с его принятием был сделан реальный шаг к восстановлению равновесия внутри системы. Права субъектов Федерации были расширены, создавались реальные предпосылки для того, чтобы каждый субъект Федерации занял соответствующее место в федеральной системе.
Заключение Федеративного договора привело к созданию асимметричной федерации, в рамках которой национальные республики обладали значительно большими правами, чем имевшие территориальную основу регионы. Республики были признаны суверенными государствами с правом на самоопределение и введение гражданства, на принятие собственных Конституций и избрание глав исполнительной власти. В их собственность перешла земля и расположенные на республиканских территориях естественные ресурсы. Собственность на землю и естественные ресурсы регионов остались за федерацией.
Несмотря на то, что Федеральный договор предусматривал существенное расширение полномочий республик, две из них – Башкортостан и Якутия – подписали его лишь после того, как им были предоставлены дополнительные привилегии, а еще две – Татарстан и Чечня – вообще отказались присоединятся к нему.
Целостность Российской Федерации, однако, продолжало угрожать то, что одна из самых крупных по своему потенциалу республик – Татарстан не подписала Федеративного договора и не провела референдума по принятию Российской Конституции. Более того, 6 ноября 1992 г. Верховный Совет Республики Татарстан принял республиканскую Конституцию, в которой провозгласил Татарстан суверенным государством, субъектом международного права, ассоциированным с Российской Федерацией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения.
1 ноября 1991 г. Д. Дудаев, идя по стопам Верховного Совета Чеченской Республики, обнародовал указ «Об объявлении суверенитета Чеченской Республики», направленный на экономический и территориальный отрыв Чечни от России. Он отказался подписать Федеративный договор, а в начале 1993 г. объявил недействительным Протокол о разграничении полномочий между государственными органами Российской Федерации и Чеченской Республики, подписанный парламентско-правительственной делегацией России и руководством парламента Чечни. В нарушении федеральной Конституции, относящей вопросы военного строительства и создание вооруженных сил к исключительной компетенции Российской Федерации, Д. Дудаев начал создавать в Чечне незаконные воинские формирования. Подписание Федеративного договора и его инкорпорация в Конституцию было только первым шагом. За ним должен был последовать второй – законодательное закрепления равноправия субъектов Российской Федерации. Только в этом случае система российского федерализма могла обрести необходимую целостность и стабильность.
Таким шагом стало принятие Конституции РФ 1993 года. Сам факт проведения референдума по принятию Конституции, одобрение ее большинством населения, отражение в ее тексте основных положений Федеративного договора (в прежней Конституции он был ее составной частью) недвусмысленно свидетельствует о конституционном характере образования Российской Федерации. В этом нашло законодательное закреплений исторически сложившееся единство народов, населяющих Россию, в ее составе сформировавших свою государственность. Это ни в коей мере не ущемляет национального чувства народа, не умаляет их вклада в становление Российской государственности, экономики, науки и культуры. Но факт остается фактом, что весь народ многонациональной России высказался за сохранение единого Российского государства в его исторических границах. Что касается Федеративного Договора, то составляющие его документы принимались полномочными представителями субъектов РФ и касались только разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ 1 .
Так, на основе ранее унитарного Российского государства, хотя и именовавшегося федерацией, возникла подлинная, со всеми присущими атрибутами, самая крупная в мире по числу субъектов Российская Федерация. Однако деление на субъекты федерации досталось новой России от прежней административной системы и носит в известной степени субъективно-волевой характер. Поэтому с самого начала, особенно при переходе к рыночным отношениям, обнаружилась вся искусственность подобного деления, проявившаяся в самонедостаточности подавляющего большинства субъектов Федерации.
Таким образом, Российская Федерация унаследовала от прежней РСФСР следующее деление: национальные республики в составе России, края, области, автономные округи, города федерального значения, автономная область. Обретение субъектом Федерации той или иной формы не имело какого-либо объективного критерия и осуществлялось в значительной степени спонтанно, используя главным образом то деление, которое было унаследовано от прошлой административно-командной системы.
До революции 1917 г. Россия развивалась как унитарное государство на протяжении почти тысячи лет. Поэтому федерализм в России нами рассматривается с 1918 г., с III Всероссийского съезда советов.
В своем развитии российский федерализм прошел три основных этапа:
1) создание основ социалистического федерализма (1918–1936 гг.);
2) утверждение фактического унитаризма в организации государственной власти в условиях сложной организации территории России (1937–1985 гг.);
3) реформы государственного устройства перед принятием Конституции РФ 1993 г.
1. Федерализм в России возник и развивался по идеологическим схемам большевизма, положившего в основу федерации не реальную демократизацию власти, а преодоление «национального гнета». В федерации виделся государственно-правовой базис мировой социалистической революции, которую проповедовали большевики. Оснований для цивилизованного федерализма в стране, до 1917 г. бывшей унитарным государством, не было, ибо подавляющую часть населения составляли русские, и поэтому РСФСР могла сложиться только как федерация, основанная на автономии небольшого числа других наций с произвольными границами 1 .
Российская Федерация была провозглашена на III Всероссийском съезде советов в январе 1918 г. Этим устанавливалось новое государственное устройство не только России, но и всей бывшей Российской империи. Но на первых порах федерации всех бывших окраинных территорий Российской империи не получилось. Была провозглашена независимость Финляндии, Польши, Литвы, Латвии, Эстонии, а Украина, Белоруссия, Туркестан и закавказские республики, также объявленные независимыми, вступили в договорные отношения с Российской Федерацией.
На собственно российской территории начался хаотичные процесс создания автономий по национальному или географическому признаку, хотя ясных границ национального расселения не существовало. Тем не менее, этот процесс активизировался после принятия Конституции РСФСР от 10 июля 1918 г. Были созданы Башкирская, Татарская и другие АССР, а также ряд автономных областей. Но большинство административно-территориальных частей России оставалось в статусе областей и губерний, в которых были созданы административные органы для решения вопросов национальных меньшинств. Всего в 1923 г. в составе РСФСР находилось 11 автономных республик, 14 автономных областей и 63 губернии и области 1 .
Процесс создания автономий, изменение их границ и полномочий продолжался и после принятия в 1925 г. новой Конституции РСФСР.
Созданный в 1922 г., СССР являл собой совершенно иное федеративное государство, ибо состоял из равных субъектов с правом выхода из федерации. Это объединение народов было тесно увязано с антидемократической сущностью тоталитарного государства и представляло собой фиктивную федерацию. Считалось, что субъекты федерации являются национальными по форме и социалистическими по содержанию, но главное звено реального управления, каковым была коммунистическая партия, рассматривалось как сила интернациональная, что и превращало формально федеративное государство в фактически унитарное.
После создания СССР внимание к процессам государственного устройства РСФСР было существенно ослаблено. Во-первых, к этому времени всем стало ясно, что нелепая идея мировой революции и ожидание соответствующего расширения территориальных границ РСФСР потерпели полный крах. Во-вторых, в центре внимания правящей партии встали вопросы укрепления Союза ССР, который преподносился как шедевр национальной политики партии.
2. Ко времени принятия Конституций СССР (1936 г.) и РСФСР (1937 г.) государство стало уже по существу унитарным с точки зрения организации государственной власти. В Конституции РСФСР были поименно перечислены 16 автономных республик и пять автономных областей.
Конституционные гарантии не оказали какого-либо сдерживающего влияния на политику репрессий, которая осуществлялась под руководством коммунистической партии. Без какого-либо камуфляжа были ликвидированы многие автономии, а целые народы подвергнуты массовой депортации. В 1941 г. эта варварская акция была осуществлена в отношении немцев Поволжья, в 1943 г. – калмыков и карачаевцев, в 1944 г. – чеченцев, ингушей и балкарцев. В послесталинский период автономии некоторых из этих народов были восстановлены, но только в 1991 г. Законом РСФСР о реабилитации репрессированных народов эти акции были объявлены преступными, а народы реабилитированы (Закон РСФСР от 26 апреля 1991 г. №1107–1 «О реабилитации репрессированных народов».
3. Мощная демократическая волна, вызванная перестройкой и последующими реформами, обострила процессы государственно-правового развития СССР в целом и России в частности. В 1990–1991 гг. большинство автономных республик и многие автономные области России провозгласили себя суверенными государствами в составе РСФСР. В ряде республик сепаратистские силы стали требовать выхода из состава Федерации. На IV Съезде народных депутатов РСФСР было принято решение об исключении из названия республик термина «автономная», они приобрели конституционный статус «республика в составе Российской Федерации».
В условиях усилившихся центробежных тенденций, создававших опасность распада Российской Федерации, большое значение имело заключение 31 марта 1992 г. Федеративного договора, который 10 апреля 1992 г. был включен в Конституцию РСФСР в качестве ее составной части. Договор подтверждал суверенитет республик в составе Российской Федерации, а края, области, города Москва и Санкт-Петербург, автономные образования признавались субъектами Федерации.
Россия относится к самым многосубъектным федерациям в мире. В ее составе 82 субъекта. Конституцией РФ 1993 г. все субъекты сгруппированы по шести видам (ч. 1 ст. 5), сделано перечисление их названий в алфавитном порядке (ч. 1 ст. 65). Это свидетельствует об объективном, а не статусном подходе. Закрытый конституционный перечень субъектов РФ не означает запрета изменения субъектного состава (ч. 2 ст. 65). Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» 1 не предусмотрено изменение субъектного состава РФ по инициативе федерального центра, что ограничивает потенциал изменения федеративного устройства России на основе федеральных округов. Инициатором предложения о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части и заключении международного договора является данное иностранное государство. Инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта принадлежит субъектам Российской Федерации, на территориях которых образуется новый субъект РФ.
Конституция РФ не предусматривает право субъекта на односторонний выход из состава РФ – право сецессии. Поэтому любое официальное заявление подобного рода является прямым нарушением Конституции РФ, в частности, ее норм о государственной целостности России (ч. 3 ст. 4).
Применение двух подходов в основание выделения субъектов – национальный и территориальный – также относится к особенностям российского федерализма. В результате из 83 субъектов 26 (21 республика + 4 автономных округа + 1 автономная область) являются национальными, что преимущественно отражено в названии данных субъектов, и 57 территориальных субъектов (9 краев + 46 областей + 2 города федерального значения).
Таким образом, формирование современных федеративных отношений в России обусловлено историческими корнями, политическими факторами, национально-этническими особенностями России 1 .
Здесь следует отметить, что федерации, создаваемые по национально-территориальному принципу, традиционно рассматриваются как средство решения национального вопроса в многонациональных государствах. В советском государствоведении длительное время противопоставлялись «буржуазные» федерации, созданные по территориальному принципу, и федерации «социалистические», в основе которых лежал национально-территориальный принцип 2 . Социалистическая федерация, во-первых, должна была строиться только по национально-территориальному принципу; во-вторых, согласно теории социалистического федерализма, сочетать в себе суверенитет федерации и ее субъектов, из чего выводилось право выхода субъектов из федерации; в-третьих, основываться на принципах добровольности объединения и равноправия субъектов федерации 3 .
В последние десятилетия развитие федерализма показывает, что ни национально-территориальный подход (средство решения национального вопроса), ни подход территориальный (в частности, как способ децентрализации управления) к организации федеративного государства нельзя абсолютизировать 4 .
В этой связи в России противоречив не сам принцип, а противоречиво сочетание национально-территориального и административно-территориального начала. Однако полагаем, что в силу своего многонационального состава в Российской Федерации существуют автономные государственные образования, статус которых целесообразнее было бы определять вне зависимости от определения национально-государственного устройства страны (так как территории этих образований составляют значительно меньшую часть по сравнению с административно-территориальными образованиями). На сегодняшний день в этих национально-государственных образованиях проживает всего 7% титульных наций, а остальные 8% (из 15% по отношению ко всему населению России) живут в иных национально-государственных или административно-государственных образованиях.
В.Є. Чиркин указывает, что национально-территориальный подход соответствует международно признанному праву народов на самоопределение, он может способствовать интеграции частей распавшегося унитарного государства, ускорению экономического и культурного развития окраинных регионов, способен снять определенные противоречия между национальностями. Территориальный подход к федерации способствует укреплению государственности путем централизации, стимулирует процессы интеграции, единство общества; на практике это – комплексно-территориальный подход, который в необходимых случаях может быть дополнен культурно-национальной автономией 1 .
І.А. Умнова указывает на то, что в науке и практике распространено иное мнение: национальный признак недопустим как основа образования федерации 1 . Е.В. Тадевосян, ссылаясь на журнал «Социологические исследования», приводит мнение, согласно которому «по результатам коллективной конфликтологической экспертизы на тему «Российский социум в 1994 году» большая группа ученых приходит к выводу: «Практика советского и постсоветского периодов ярко продемонстрировала, что понятие большой «общенародной» Федерации, состоящей тем не менее из национально-территориальных образований, изначально конфликтогенно и ведет в тот тупик, из которого трудно выйти» 2 .
Многонациональное российское государство с точки зрения управления требует большой осторожности, ибо вопросы сохранения страны как единого непротиворечивого целого и национальной безопасности напрямую связаны с умением находить компромиссные решения в федеративных отношениях.
В настоящее время административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации, сохраняя историческую преемственность, базируется на принципах, к которым О.Е. Кутафин относит экономический и национальный принципы и максимальное приближение государственного аппарата к населению 3 .
Российская национальная система территориальной организации по Конституции РФ 1993 года, хотя и пыталась придать старой структуре жесткость и неизменность границ между субъектами Федерации, все же имела определенную новизну. Новая федерация была не национально-государственной организацией с различным статусом составляющих ее элементов, а государственно-территориальной федерацией (хотя и асимметричной).
1.3 Конституционно-правовое основы федеративного устройства Российской Федерации
Согласно ч. 3. ст. 6 Конституции РФ - Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.
Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности. Каждый субъект Российской Федерации является частью Федерации, и поэтому принцип целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, установленный в ст. 4 Конституции, не может быть поставлен под сомнение в связи с федеративным устройством нашей страны.
Указание на то, что федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы государственной власти и разграничении предметов ведения и полномочий, означает, что в Российской Федерации ее субъекты имеют право на принадлежащее им и за ними закрепленные предметы ведения и полномочия. Их определение зависит от ряда факторов.
Прежде всего, объем принадлежащих исключительно Российской Федерации предметов ведения и полномочий должен быть достаточным для обеспечения защиты интересов всего многонационального народа России. А они не могут быть защищены, если Федерация не обеспечит единого правового регулирования в сфере экономики, социального, культурного развития, если не будут гарантированы права и свободы человека и гражданина в рамках всего государства, не будет выработана единая политика в сфере межнациональных отношений. Необходимым условием для решения этих задач в масштабе всей Федерации является предоставление ей права устанавливать систему федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а также обеспечивать их эффективную деятельность. В перечень предметов ведения, которыми не может не обладать Российская Федерация, ставящая перед собой задачу защиты интересов всего народа, в современных условиях развития науки и техники должны входить и управление федеральными энергетическими системами, и установление единой политики в ядерной энергетике, в производстве и порядке использования ядовитых веществ и наркотических средств и др.
Важным фактором, оказывающим решающее воздействие на распределение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, является необходимость учета органами государственной власти и управления условий, в которых проживает население субъекта Федерации. В силу этого, например, именно субъектам Федерации принадлежит право устанавливать, причем самостоятельно, систему органов государственной власти. Эти органы должны лишь соответствовать основам конституционного строя Российской Федерации и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, устанавливаемым федеральным законом в интересах всего многонационального российского народа. Для того чтобы не допустить какого-либо нарушения законных прав и интересов Российской Федерации и ее многонационального народа, Конституция закрепила принцип, согласно которому законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с полномочиями Федерации, причем в случае противоречий между ними действует федеральный закон.
Федеративное устройство Российской Федерации исходит из права народов на самоопределение. Данное право является одним из важнейших достижений современной демократии и относится к общепризнанным нормам международного права. Но, как и всякая юридическая норма, право на самоопределение может быть реализовано лишь при соблюдении определенных условий, закрепленных нормами международного права.
Статья 77 Конституции РФ закрепляет новый подход к образованию системы органов государственной власти в субъектах Федерации. Федеральная Конституция передает решение вопросов в этой сфере на полное усмотрение самих субъектов, ограничивая их инициативу требованием соответствия системы их органов государственной власти основам конституционного строя Российской Федерации и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленным федеральным законодательством. Следовательно, такие основы конституционного строя, как республиканская форма правления, верховенство права и закона, разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную, имеют определяющее значение для организации представительных и исполнительных органов государственной власти.
Ни один субъект Федерации не может сформировать систему государственных органов таким образом, чтобы какой-либо из основополагающих принципов конституционного строя был нарушен. Так, принцип федерализма применительно к системе органов исполнительной власти получает выражение в их соподчиненности; принцип верховенства права и закона - в безусловном соответствии всех издаваемых в субъектах Федерации нормативных правовых актов федеральной Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам, актам Президента и Правительства Российской Федерации. В противном случае возможно опротестование этих фактов в Конституционном Суде Российской Федерации.
В науке конституционного права федерализм рассматривается как принцип, режим и форма государственного устройства. Как принцип федерализм представляет собой способ разрешения противоречий и объединения людей на государственном уровне. В качестве режима и формы государственного устройства он определяет разделение государственной власти по вертикали 1 .
Принцип федерализма в России обладает своими особенностями, обусловленными той политической обстановкой 90-х годов, в которой он складывался, экономическими, социальными условиями его становления, идеологической основой и иными обстоятельствами. В результате он нашел свое отражение в Конституции РФ 1993 г. и в практике ее последующей реализации.
Принципы российского федерализма закреплены главным образом в ст. 5 Конституции РФ, а также вытекают из толкования отдельных ее положений. Исследователи по-разному называют принципы, их количество. Однако по вопросу содержания основополагающих принципов российского федерализма они в целом придерживаются схожих точек зрения. К таким принципам относятся: принцип построения Российской Федерации на сочетании национально-территориального и территориального начал; принцип государственной целостности Российской Федерации; принцип равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации; принцип равноправия субъектов Российской Федерации; принцип разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами; принцип единства системы государственной власти в Российской Федерации 2 .
Перечень принципов российского федерализма отражен в конституции РФ в которых входят следующие принципы:
– принцип государственной целостности;
– принципа равноправия народов и субъектов Российской Федерации;
– принципа единства системы государственной власти;
– принципа разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, а также разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов;
– единый и равный для всех субъектов РФ стандарт основных прав и обязанностей человека и гражданина;
– принципы верховенства федерального права.
Каждый принцип, будучи закрепленным в Конституции РФ, должен был получить свое воплощение в российской действительности. На бумаге эти основополагающие начала и направления развития государственности Российской Федерации представлялись ясными и очевидными. Противоречия и сложности стали возникать в процессе их реализации.
Несмотря на положительный характер отдельных нововведений, в целом федеративная реформа, проводимая в настоящее время в Российской Федерации, характеризуется своей непоследовательностью и противоречивостью.
Причинами этого, является отсутствие единой, научно обоснованной концепции федеративного преобразования России. Инициаторы реформы, с одной стороны, понимают необходимость модернизации федерализма в России, с другой стороны, у них отсутствует его стратегия и модель конечного результата процесса проведения реформ. Это является одной из причин непоследовательности законодателя, которая проявляется в следующем: во-первых, в резкой смене направления от централизации (закрепление перечня полномочий субъектов Федерации в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов – 41 позиция, введение нового способа наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)) к децентрализации (попытка расширить полномочия субъектов Федерации в сфере совместного ведения); во-вторых, в существовании сложной системы наслоения нормативных правовых актов (внесение изменений и дополнений в федеральные законы, которые, в свою очередь, вносят изменения и дополнения в другие федеральные законы или даже целый комплекс законов), которая порождает проблемы в правопонимании и, как следствие, сложности в правоприменительной деятельности.
Так, например, в Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» 1 , принятый 31 декабря 2005 года, за 2006 год уже трижды вносились изменения.
Это показывает на непроработанность принимаемых актов, допущение их корректировки в процессе правоприменительной деятельности 1 . Принятие Федерального закона №122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2 является уникальным случаем в мировой законодательной практике. Данный Федеральный закон вносит изменения сразу более чем в 250 нормативных правовых актов.
Таким образом, подобное законодательное реформирование федеративных отношений (частое изменение законов, широкое распространение фрагментарного нормотворчества, перегруженность законов отсылочными нормами и т.д.) влечет нестабильность законодательства и, как следствие, негативные результаты их реализации.
Как отмечает Н.М. Добрынин, федеральное законодательство в сфере федеративных отношений содержит множество пробелов, оно туманно, противоречиво 3 . Основной перспективой применения такой законодательной практики является еще большее усложнение и запутывание нормативно-правовой базы федерализма в Российской Федерации, в которой не сможет разобраться не только правоприменитель, но и сам законодатель.
Проводимая федеративная реформа в Российской Федерации направлена на централизацию компетенции на федеральном уровне (в 2004 году предпринята попытка уравновесить тенденцию централизации противоположной), но данная попытка была минимальной. Федеральный законодатель принимает нормативные правовые акты по предметам исключительного ведения Российской Федерации, по большинству предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (на самостоятельное решение субъектам отданы только несколько вопросов – в настоящее время 59 позиций). Установление сферы исключительного ведения субъектов определяется федеральным законодателем по своему усмотрению. Например, вопросы архитектурной деятельности и градостроительства не включены в вопросы федеральной и совместной компетенции (ст. 71 – 72 Конституции Российской Федерации), однако федеральный законодатель в Градостроительном кодексе Российской Федерации определяет субъектам Федерации только часть полномочий в этой сфере 1 . Несмотря на то, что Конституция России предписывает, что все, что находится за сферой ст. 71 – 72 Конституции Российской Федерации, остается в исключительном ведении субъектов Федерации.
Тенденция к централизации компетенции у федерального центра и минимизация собственных полномочий у субъектов Российской Федерации не может быть бесконечной (автономии многих унитарных государств имеют больше полномочий и самостоятельности, чем субъекты Российской Федерации). Перспективой развития данной тенденции является преобразование фактически в унитарное государство. Некоторые ученые называют сложившееся положение вынужденной временной мерой и в перспективе предвидят постепенное возвращение субъектам Федерации полномочий, которые они ранее имели 1 , так как без этого невозможно развитие федерализма.
В направлении централизации развивается и реформирование системы органов государственной власти в России. На федеральном уровне устанавливаются не «общие принципы» организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а осуществляется четкое и детальное правовое регулирование порядка создания, функционирования и прекращения деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, оставляя субъектам на самостоятельное решение только незначительные вопросы. Дальнейшее развитие данной тенденции в перспективе приведет к созданию унитарной модели государственного управления (применяемая в России система уже сейчас имеет больше сходства с унитарной моделью, чем с федеративной).
Вызывает опасение развитие начавшейся в 2003 году тенденции к укрупнению субъектов Российской Федерации, так как в действующем законодательстве не урегулированы пределы развития данного процесса. Правом на объединение обладают все субъекты Федерации. В результате Россия в своем составе может получить некоторое количество субъектов – республик с характерными именно для республик претензиями на суверенизацию 1 . Также, если вместо 83 субъектов будет создано 10 – 15, то федеральный центр столкнется с тем, что новые субъекты станут очень сильными в экономическом, политическом, социальном отношении, что позволит им конкурировать с Федерацией. Это в перспективе может привести к распаду государства либо приспособлению и уступчивости федерального центра к требованиям сильных субъектов (начнется обратный процесс децентрализации – расширение полномочий субъектов и т.д.). Существующий в настоящее время в России субъектный состав сложен, он нуждается в реформировании. Но необходимо выработать перспективную модель федеративных отношений на долгосрочную перспективу, с учетом которой последовательно производить коррекцию состава субъектов Федерации.
Таким образом, основными тенденциями в период реформирования федеративных отношений в России стали: централизация государства и государственной власти, развивающаяся в направлении создания унитарного государства, и укрупнение субъектов Российской Федерации путем их объединения.
Реформа в нашей стране идет уже семь лет, с 1999 года по начало 2007 года. Но если в настоящий момент проанализировать Российскую Федерацию, с точки зрения минимального набора критериев федеративного государства, то можно сделать вывод, что Россия так и не стала федерацией, а еще более от нее отдалилась. Но теперь не в сторону конфедерации, а в направлении унитарного государства. В России не развиты следующие обязательные признаки Федерации:
1) наличие у субъектов Федерации системы собственных органов государственной власти, которая ими самостоятельно установлена и сформирована (так как система органов государственной власти установлена федеральным законом, на федеральном уровне четко регулируется порядок их формирования, функционирования и прекращения деятельности, высока роль федеральных органов государственной власти в процессе формирования и прекращения деятельности органов государственной власти субъектов Федерации);
2) разграничение предметов ведения и компетенции между Федерацией и ее субъектами на основании конституционных актов и договоров (так как субъекты Федерации обладают минимальными полномочиями, Федерация периодически вмешивается в эти незначительные сферы ведения субъектов, разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется часто изменяющимися федеральными законами, возможность договорного разграничения полномочий на практике сведена законодателем к минимуму – путем усложнения процедуры).
Россия является самым крупным по территории государством (охватывает почти все климатические пояса), в котором проживает огромное количество различных национальностей, народностей, этносов, т.е. в Российской Федерации существуют все предпосылки для создания федеративного государства, функционирующего исходя из национальных, культурных традиций проживающего в ней населения, а также географических особенностей ее обширной территории. Таким образом, Россия должна быть федерацией, действующей на основе конституционных принципов, чтобы учитывать особенности ее территорий и населения. Для этого необходимо серьезное реформирование сложившихся в настоящее время федеративных отношений.
Как отмечалось выше, одной из основных причин непоследовательности и противоречивости проводимой федеративной реформы в России является отсутствие у реформаторов четкой правовой концепции ее проведения и наличие лишь абстрактного понимания ее конечного результата. Возможно, поэтому в настоящее время основной перспективой развития Российского государства является фактическое построение унитарного государства.
Но прежде чем начинать федеративную реформу, необходимо следующее. Во-первых, понимать, что вопросы федерализма не могут быть решены в отрыве от решения финансовых, бюджетных, муниципальных, административных и иных вопросов, следовательно, важным принципом государственного реформирования должен стать принцип комплексности проводимой реформы. Нельзя не согласиться с мнением Ю.А. Тихомирова, о том, что на развитие федеративных отношений влияет много факторов, в том числе проведение государственных преобразований. Пока не вполне согласованы цели, этапы и действия в рамках федеративной, административной и социальной реформ, что приводит к противоречиям правовых актов и трудностям в государственном управлении 1 . Следовательно, необходимо проведение единой комплексной реформы, направленной на преобразование во всех взаимосвязанных сферах жизни государства, а не целого ряда самостоятельных, несогласованных реформ. Во-вторых, необходимо поставить четкую, научно обоснованную цель, которой требуется достичь путем преобразования (выработать концепцию). В-третьих, составить план последовательности (поэтапности) проводимых преобразований.
Процесс проведения реформы должен включать в себя два этапа.
На первом этапе необходимо разработать последовательную концепцию реформирования, включающую в себя: проведение комплекса взаимосвязанных реформ (административной, бюджетной, социальной и др.), направленных на достижение одной цели (построение федерации); а также разработку модели федерализма, которая должна быть построена в России в результате проведенных преобразований. Для создания концепции необходимо привлечь ученых, представителей органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Концепция должна быть нацелена на выравнивание конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, так как мировой опыт показывает, что прочность и эффективность функционирования федеративного государства достигается лишь при равном конституционном статусе субъектов, при котором можно обеспечить их фактическое равноправие. Возможно утверждение или оформление концепции нормативным правовым актом. Преобразование Российской Федерации должно осуществляться исходя из реальных возможностей (финансовых, социальных, политических и др.) России, с учетом развития ее истории и традиций государственности, а также современного мирового опыта, который позволяет обеспечить стабильность федерации в других странах.
На втором этапе проведения федеративной реформы необходимо осуществлять указанные в концепции следующие преобразования.
Во-первых, изменение конституционных положений, касающихся вопросов федеративного устройства страны. Инициаторы проводимой в России федеративной реформы пытаются ее осуществить путем принятия новых законов либо изменяя существующие. При этом они оставляют неизменными конституционные положения, регулирующие федеративное устройство страны. А именно там содержатся нормы, противоречащие друг другу, вызывающие неоднозначное понимание правоприменителя и, как следствие, негативные результаты (объявление государственного суверенитета республиками и др.). Установленную Конституцией Российской Федерации федеративную модель современные ученые называют незавершенной, нуждающейся в совершенствовании, освобождении от заложенной в самой форме государственного устройства нестабильности и своего рода конфликтности. Поэтому правовое реформирование необходимо начинать с Конституции России, в которой должны содержаться четкие правовые нормы, не допускающие их двусмысленного толкования (даже Конституционным Судом Российской Федерации). Прежде всего закрепить симметричность Российской Федерации: равный конституционно-правовой статус субъектов.
Во-вторых, совершенствование федерального законодательства в сфере регулирования федеративных отношений по следующим направлениям.
1. В федеральном законе закрепить перечень полномочий Федерации в сфере совместного ведения, исходя из закрепленного Конституцией Российской Федерации кооперативного принципа разграничения предметов ведения. По объему полномочий субъекты Российской Федерации ближе к автономиям унитарных государств. Поэтому России необходимо расширить полномочия субъектов Федерации, усовершенствовать порядок разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти. О.М. Кокотов справедливо отмечает: при существующих в России условиях сфера совместного ведения за рамками названного перечня, по сути, превратилась в придаток исключительных федеральных полномочий, а субъекты в рамках такой политики потеряли право комплексного правового регулирования 1 .
2. Внести изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» с целью приведения в соответствие его содержания названию. Четко определить содержание понятия «общие принципы», которое не позволило бы в дальнейшем его свободного толкования.
3. Установить формы ответственности федеральных органов государственной власти за нарушение прав субъектов Российской Федерации. Урегулировать организационно-правовые формы разрешения конфликтов между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, вопросы, связанные с гарантиями обеспечения авторитета федеральной власти и федерального права.
4. Необходимо законодательно ограничить процесс укрупнения субъектов Российской Федерации путем их объединения. Следует разрешить слияние только сложносоставным субъектам, таким образом можно устранить сложную двухуровневую систему субъектного состава Российской Федерации, которая усложняет государственное управление внутри таких субъектов. К объединению иных субъектов следует подходить индивидуально, исходя из экономической и политической целесообразности. При отсутствии ограничений для объединения субъектов Федерации могут возникнуть крупные, сильные (экономически и политически) регионы, что приведет к асимметрии Федерации (чем сильнее регион, тем, возможно, будет больше у него прав), а в перспективе к распаду государства путем суверенизации крупных (особенно национальных) субъектов.
В настоящее время Россия не обладает всеми признаками федеративного государства, следовательно, является формальной федерацией. Для исправления такой ситуации требуется проведение комплексной реформы в сфере федеративных отношений, свое видение которой автор изложил в настоящей статье.
ГЛАВА 2 СИСТЕМНЫЙ ПОДХОД К ПОНИМАНИЮ ФЕДЕРАЛИЗМА
2.1 Разграничение компетенции в федеративной системе
Разграничение предметов ведения и полномочий провозглашено Конституцией Российской Федерации в качестве одного из принципов федеративного устройства. Однако процессы разграничения компетенции стали предметом повышенного внимания властных структур только сегодня, что явилось закономерным результатом деятельности образованной Президентом РФ Комиссии по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления 1 . Важным этапом деятельности Комиссии стал выход ее наработок на более высокий, законодательный уровень, что успело уже породить широкую общественно-политическую дискуссию о перспективах модернизации федеративных отношений в России. В этой связи весьма уместным представляется обращение к зарубежному опыту децентрализации власти.
Разграничение предметов ведения и полномочий между разными «этажами» публичной власти, в частности, между федерацией и ее субъектами является одной из наиболее сложных и потому до конца не разрешенных проблем ни на теоретическом, ни на практическом уровнях. Размежевание компетенции относится скорее к факторам динамики федеративных отношений, ибо непосредственно влияет на систему сдержек и противовесов при разделении властей по вертикали. Сегодня стал уже вполне очевидным и тот факт, что федерализм как правовой и общественно-политический институт имеет смысл только в случае, когда субъекты федерации в состоянии удовлетворить потребности населения, проживающего на их территории. Это никоим образом не отменяет основных постулатов теории федерализма, но, напротив, наполняет их глубинным смыслом 1 .
Львиная доля взаимоотношений между органами власти разных уровней в большинстве федеративных государств складывается именно по поводу размежевания полномочий, а также их практического осуществления, что превращает федерализм в «систему частично совпадающих юрисдикций и дробления властных полномочий», которая «в гораздо большей степени отвечает… критерию демократического управления, нежели нависающая над обществом система бюрократической администрации». Как следствие такого подхода, конституции большинства федеративных государств содержат развернутые перечни предметов ведения и полномочий.
Разграничение предметов ведения и полномочий оказывает существенное влияние не только на фактическое состояние отношений между центром и регионами, но и на их юридическое, в том числе конституционное оформление.
Разграничение компетенции в федеративных государствах, как правило, является предметом конституционно-правового регулирования. Существуют различные способы конституционного оформления той или иной модели разграничение компетенции, что обусловлено как имеющими место реалиями федеративных отношений, так и традициями, сложившимися в конкретном государстве. В отечественной правовой литературе выделяется несколько вариантов Типологизация способов разграничения компетенции, предусматривающих:
1) два способа разграничения компетенции: дуалистический и кооперативный, который, в свою очередь, делится на подвиды (критерий - наличие (или отсутствие) сферы совместного ведения) 1 .
2) три способа разграничения компетенции: дуалистический, способ двух исключительных сфер компетенции, а также трехчленный способ (критерий - количество субъектов обладания компетенцией) 2 ;
3) три способа разграничения компетенции с наличием т.н. «списочных» полномочий либо у центра, либо у субъектов федерации, либо и у центра, и у субъектов (критерий - конституционное закрепление перечня предметов ведения и полномочий за тем или иным субъектом правоотношений) 3 ;
4) пять способов разграничения компетенции (критерий - количество субъектов принадлежности полномочий и факт наличия сферы совместного ведения) 4 .
Изучение существующих моделей конституционно-правового закрепления той или иной модели размежевания предметов ведения и полномочий наводит на мысль о том, что любая типологизация способов разграничения компетенции, хотя и имеет право на существование, носит весьма условный характер. И юридическая, и практическая стороны разграничения компетенции в каждом конкретном государстве отличаются определенной спецификой, плохо поддающейся систематизации, в силу чего любая их классификация, сопровождаемая отнесением того или иного государства к определенной категории, будет носить скорее методологический, нежели сущностный характер. Данный вывод подтверждается и наблюдающимся в литературе разнобоем в вопросе об отнесении конкретных национальных моделей размежевания компетенции к определенным типам.
Ниже приводится примерная классификация способов разграничения предметов ведения и полномочий, включающая в себя шесть наиболее распространенных способов разграничения и обобщающая уже существующие подходы к данному вопросу. В качестве критериев типологизации рассматриваются:
субъекты принадлежности полномочий (федерация, субъекты федерации);
наличие (отсутствие) сферы совместного ведения;
способ конституционно-правового закрепления полномочий (позитивный, при котором полномочия непосредственно закрепляются за субъектом правоотношений, и негативный, объем полномочий в рамках которого определяется через систему запретов).
1. Однозвенный способ. В его рамках разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется путем закрепления исключительной компетенции федерации (Танзания, Эфиопия, Швейцария). В Швейцарии до 1999 г. практиковалась несколько иная модель взаимоотношений центра и кантонов, однако, сегодня согласно ст. 3 Конституции Швейцарии все полномочия федерального правительства должны быть сформулированы в Конституции. Поскольку компетенция кантонов носит остаточный характер, то в тексте Конституции она не упоминается.
2. Совмещенный способ - данный способ разграничения предметов ведения и полномочий заключается в конституционном закреплении сфер компетенции федерации и совместной компетенции (Российская Федерация, Нигерия, Пакистан). Отличительная черта данного способа разграничения компетенции состоит в том, что в его рамках очень сложно провести четкую границу между сферами совместного ведения и исключительного ведения субъектов федерации. Формально-конституционно эти сферы разделены, но на практике граница между ними, как правило, «дрейфует» то в одну, то в другую сторону.
3. Двухзвенный способ. В его рамках разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется путем установления компетенции федерации и субъектов федерации (Канада и до недавнего времени Швейцария). Данный способ исторически является, пожалуй, наиболее ранней моделью размежевания компетенции в федеративном государстве. К настоящему времени большинство федеративных государств, в определенный период своей истории прибегавших к нему, избирают новые, более оптимальные способы разграничения. К двухзвенному способу разграничения компетенции как нельзя лучше подходит тезис выдающегося русского правоведа Н.М. Коркунова о том, что «разграничение по предметам ведения есть граница идеальная, граница более или менее отвлеченных понятий. Невозможно перечислить все отдельные конкретные случаи, относящиеся к ведению той или иной власти... Неизбежны сомнения и споры» 1 .
4. Трехзвенный способ подразумевает разграничение предметов ведения и полномочий посредством закрепления компетенции федерации, субъектов федерации и совместной компетенции (Бразилия, ФРГ, Австрия, Индия, Малайзия). Это наиболее сложный способ разграничения. Высокий уровень правовой культуры и экономического развития конкретного государства в состоянии наполнить его реальным содержанием, как это происходит в ФРГ и Австрии, в то время как чисто формальное закрепление значительного количества компетенционных позиций за теми или иными субъектами правоотношений приводит, как правило, к законодательной неразберихе, сопровождаемой непропорциональным усилением позиций федерального центра.
5. Двухзвенно-негативный способ предусматривает разграничение предметов ведения и полномочий путем закрепления компетенции и федерации, и субъектов федерации наряду с ограничением компетенции последних (США). Федеральная компетенция закреплена Конституцией в форме установления правомочий федерального Конгресса в определенных сферах общественных отношений (раздел 8 ст. 1), остаточная же компетенция штатов ограничена запретами на совершение ряда действий (раздел 10 ст. 1). Впрочем, американская Конституция гораздо сложнее и казуистичнее, чем представляется на первый взгляд. В ней можно предположить наличие и сферы совпадающих полномочий, и перечня запретов не только для штатов, но и для Федерации, и даже института «совместных» запретов, что делает границу между сферами компетенции штатов и федерации куда более расплывчатой.
6. Преимущественно негативный способ предусматривает разграничение предметов ведения и полномочий в основном путем установления запретов для субъектов федерации (Аргентина, Мексика). В Аргентине вопросам разграничения компетенции посвящены несколько статей Конституции, однако, их содержание в основном сводится к перечислению того, чего провинции делать не могут.
Даже самая совершенная схема разграничения компетенции, закрепленная в основном законе, часто оказывается не в состоянии удовлетворять насущным потребностям постоянно модифицирующихся взаимоотношений центра и регионов, вследствие чего она зачастую подвергается законодательной и правоприменительной коррекции, причем весьма значительной, подчас кардинально трансформирующей ее сущностные характеристики. Ниже перечислены некоторые из способов коррекции конституционной модели разграничения компетенции.
Размежевание остаточных полномочий. Закрепление предметов ведения и полномочий конституционными перечнями в большинстве случаев оказывается неспособным гарантировать их полный учет и распределение, в чем проявляется условность практически всех существующих моделей разграничения. Почти всегда остается риск образования остаточных полномочий. Традиционно выделяется две основные модели разграничения остаточных полномочий: централизованная, при которой «остаток» полномочий уходит центру, и децентрализованная, при которой этот «остаток» идет субъектам федерации.
Каждая из перечисленных моделей разграничения предметов ведения и полномочий имеет и свои достоинства, и свои недостатки. Так, однозвенный способ разграничения, теоретически предназначенный для ограничения притязаний центра, на деле дает большие преференции федеральному правительству, особенно в случаях, когда перечень полномочий федерации не носит закрытого характера. Практика в таких случаях идет по пути принятия федеральных нормативных правовых актов, обладающих верховенством над актами субъектов федерации, практически по любому вопросу общественной жизни.
Двухзвенный способ разграничения хотя и ограждает субъекты федерации от произвольного вмешательства в их дела со стороны центра, однако, оставляет открытым вопрос о принадлежности остаточных полномочий, объем которых при данном способе разграничения значительно вырастает. В рамках совмещенного способа четко выделяется сфера совместного ведения, но остается открытым вопрос о разграничении сфер совместного ведения и исключительного ведения субъектов федерации.
Наконец, трехзвенный способ, детально регламентирующий, казалось бы, все вопросы разграничения компетенции, на практике зачастую оборачивается несовершенной и казуистичной системой, сложной для рутинного применения. Нерешенным в данном случае остается и вопрос о принадлежности полномочий, по каким-либо причинам не попавших в перечни. Использование негативных способов разграничения компетенции только затрудняет понимание смысла и без того запутанных компетенционных норм.
Таким образом, существующие на сегодняшний день способы разграничения предметов ведения и полномочий повсеместно остаются концептуально и практически несовершенными. Общим моментом является как дублирование полномочий, так и пробелы в конституционно-правовом регулировании их разграничения, что ведет к практической невозможности определения уровня власти, ответственного за осуществление тех или иных полномочий.
2.2 Субъективный состав российского федерализма
Оптимизация субъективного состава РФ является сегодня одним из приоритетных направлений федеративной реформы. Сложно модернизовать страну, многие территории которой экономически и политически недееспособны, не могут отвечать по своим обязательствам и гарантировать обеспечение единых социальных стандартов. Процесс объединения регионов набирает обороты:
1. в марте 2004г. принят ФКЗ «Об образовании в составе РФ нового субъекта РФ в результате объединения Пермской области и Коми-Пермятского автономного округа» 1 ;
2. в октябре 2005г. – ФКЗ «Об образовании в составе РФ нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» 1 ;
3. в июле 2006г. – ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа» 2 ;
4. в декабре 2006г. – ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа» 3 ;
5. в июле 2007г. – ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа» 4 .
Российская Федерация - это сложносоставное государство, имеющее в своем составе, согласно ч.1 ст. 5 и ч. 1 ст. 65 Конституции РФ, шесть разновидностей субъектов Федерации: края, области, города федерального значения, республики, автономные округа и автономная область. Конституционные нормы не препятствуют образованию новых субъектов Федерации, а равно и сокращению их количества. Политическая и социально-экономическая обстановка свидетельствуют о том, что идей совершенствования субъективного состава могут быть востребованы в самой ближайшей перспективе 5 .
Рассмотрение субъектов РФ как элементов (подсистем) федеративной система России показывает следующие результаты. Данная федеративная структура является сложной, включающей в себя 83 элемента, некоторые, из которых находятся в состоянии соподчинения по отношению друг к другу.
Проблема государственного устройства — одна из наиболее ярких в юриспруденции не только потому, что относится к числу конституционных, но и в силу реальной значимости для жизни народов, населяющих любую страну. В российской истории этот вопрос неоднократно выходил на передний план, часто стоял «ребром», решался не только мирным, но и военно-полицейским или революционным путем. Бесспорно, ученые, политики, в том числе юристы, во всем цивилизованном мире сделали немало для того, чтобы осмыслить и воплотить в жизнь такие идеи государственного устройства, которые бы минимизировали издержки, связанные с теоретическими и практическими ошибками. Однако беремся утверждать, что до настоящего момента ни одна страна мира не располагает идеальной системой государственного устройства, которую можно было бы безоговорочно принять и использовать в практике государственного строительства конкретной страны. Более того, подобного нет и в истории человечества. То есть сегодня, как и много веков назад, люди сталкиваются с одной из сложнейших проблем — проблемой оптимального государственного устройства.
Сказанное вовсе не означает, что не следует изучать опыт развития государственного устройства. Такой опыт имеет колоссальное значение, однако не дает простых и однозначных ответов. Скорее наоборот, чем глубже мы вникаем в проблему государственного устройства, изучая исторический российский и международный опыт, тем больше возникает вопросов. Проблема федерализма в Российской Федерации является ключевой проблемой современной отечественной политики в деле организации эффективно функционирующей государственной власти. Приоритетный характер данной проблемы вытекает из многонационального и многоконфессионального характера России как государственного образования, развитие которого неоднократно сталкивалось с противодействием сепаратистов различного уровня. Этнические различия частей государства стали благоприятной почвой для акцентирования региональной политической элитой проблем местного характера вплоть до игнорирования интересов того единого целого, которым, несомненно, является Россия. Все эти кризисы и разногласия обострились в условиях демократического общества, что поставило наше государство перед очень нелегким выбором: или возвращение к жесткому централизованному унитарному государству тоталитарного типа, или распад России, или же (и это наиболее предпочтительный вариант) построение новых федеративных отношений, которые смогли бы уравновесить местный и центральный векторы власти без явных перекосов в ту или иную сторону. В истории развития федеративных отношений в Российской Федерации было немало спорных моментов. Хорошо известны и эклектизм российской модели федеративного устройства, и ее асимметричность, и сложность взаимоотношений между центром федерации и ее субъектами, а также множество иных, в большей или меньшей степени изученных и изучаемых аспектов.
Одним же из наиболее часто обсуждаемых в последнее время вопросов, связанных с особенностями России как федеративного государства, является, несомненно, ее субъектный состав, в том числе и чрезмерная численность субъектов РФ, и спорный характер национально-территориального подхода к выделению субъектов, и их явное экономическое и политическое неравноправие. Появление значительного числа новых концепций и разработка некоторых проектов заставляют исследователей федерализма задуматься об объективной необходимости выработки целостного подхода к настоящей проблеме. Разрозненные и зачастую узкопрофильные исследования сущности российского федерализма, основанные порой на умозрительных допущениях или преследующие субъективные цели, нуждаются в тщательном анализе и детальной проработке наиболее жизнеспособных и перспективных направлений. Очевидно, что решение данной задачи требует системного осознания самого феномена федерализма, которое сегодня как никогда актуально. Необходимо обратить внимание на то, что рассмотрение федерализма только в политическом, или только в правовом, или только в бюджетно-экономическом плане отнюдь не способствует решению назревшей проблемы реформирования федеративной системы, а напротив, оставляет за рамками изучения многие принципиально важные ее аспекты. В этой связи представляется оправданным подчеркнуть междисциплинарный характер данного исследования. Оно должно содержать анализ различных сфер жизни Российской Федерации и ее субъектов.
Основным принципом для достижения поставленной цели — создания теории нового российского федерализма 1 — стало системное видение самой сущности федерализма как совокупности политико-правовых, бюджетно-экономических, историко-социологических и социально-культурных параметров жизни федеративного государства. Полагаем, что данная работа будет иметь несомненное научно-политическое, а в перспективе, вполне возможно, и практическое значение именно в силу того, что исследовательской базой для нее послужили данные нескольких пограничных областей научного знания. В противовес узкоспециальным разработкам, в основу труда положен системный подход к реформированию федеративной структуры российского государства, созданию и упрочению нового российского федерализма.
Никто не утверждает, что полномочия между центром и регионами должны быть распределены в какой-либо заранее определенной пропорции, например, обязательно 50 на 50. Главное, что они должны быть обоснованно распределены, а также четко разграничены, и исходить при этом следует не из исторически сложившихся условий нынешнего федерализма, несущих в себе все пороки его предшествующих состояний, но из реальных и вменяемых универсальных критериев, следование которым обеспечит эффективное осуществление управления государством. Следует, пожалуй, напомнить читателям о явных перекосах в распределении властных полномочий между всеми уровнями власти в настоящее время. Так, по нашему убеждению, у федерального центра властные полномочия (права) последние годы стремятся к бесконечности, а ответственность (в том числе за судьбы политических и экономических реформ, проводимых в стране) — к нулю. Если сравнить с «первым» уровнем власти — местным самоуправлением, то здесь все наоборот: ответственность (даже за результаты федеральных реформ, как ни странно…) постоянно в формате бесконечности, а реальные права сведены практически к нулю. При этом полномочиями органы местного самоуправления наделены предостаточно, катастрофически не хватает лишь одного — финансового сопровождения.
В связи с изложенной позицией, считаем самым важным обратить внимание на проведение реформы налоговых и бюджетных отношений между всеми уровнями власти, а не предполагаемой радикальной реформы местного самоуправления (оно сложилось в советский и постсоветский периоды и ничем себя не скомпрометировало перед населением). К тому же нам неизвестны, хотя бы в первом приближении, расчеты и прогнозы авторов законопроекта на перспективу. Полагаем, что на этом уровне, прежде всего, требуется провести «инвентаризацию» структуры полномочий, а также — управления; поднять статус руководителей и чиновников муниципальных образований; через это решить один из главных вопросов — кадровый; подкрепить полномочия финансовой составляющей. И, конечно же (если мы говорим о построении правового демократического государства), не пытаться «встраивать» местное самоуправление в вертикаль власти.
Несколько иначе сложилась ситуация в распределении властных полномочий по линии «центр — регионы». На этом уровне еще до недавнего времени полномочия, и финансовое сопровождение были в относительном соответствии. Однако и здесь наблюдается перекос в пользу федерального центра (имеется в виду финансовое обеспечение полномочий). На начало 2003 г. соотношение налоговых поступлений составило 63 % центру и только 37 % — регионам, а объем полномочий остается в основном прежним (и, как нам представляется, полномочия имеют вполне оптимальное соотношение). Приходится отмечать, что и на уровне субъекта федерации — федерального центра та же диспропорция между правами и ответственностью, которая сложилась, только в еще большем несоответствии, между центром и местным самоуправлением.
В то же время полагаем целесообразным разрабатывать и предлагать варианты моделей государственного устройства России, становления нового российского федерализма на первом этапе только лишь через реформу на уровне регионов (республик, краев, областей, автономной области и автономных округов). Кстати, в советский период уже был наработан немалый «опыт» укрупнения, объединения и вновь разъединения, при этом в основу реформ того времени закладывались не только принципы политической целесообразности, но и попытки оптимального административно-территориального устройства СССР и в том числе РСФСР, а также экономическая составляющая — создание промышленных, сельских областей, совнархозов. Во многом эти реформы затем возвращались на исходные позиции, прежде всего потому, что отсутствовал комплексный, научно обоснованный подход. Хорошо известно, что изучение поведения и конструирование систем управления, обладающих требуемыми свойствами, является ключевой задачей теории управления, часть которой, по существу, составляет и конституционное право. При этом на передний план выдвигаются такие свойства систем, как устойчивость, оптимальность, поведение в присутствии неопределенных помех. Государство нужно рассматривать как достаточно сложную эволюционную социальную систему, для которой изучаются изменения, происходящие в ней с течением времени. Системы такого рода могут описываться самыми разными способами. Например, математически эволюционные системы обычно представляются обыкновенными дифференциальными уравнениями, уравнениями в частных производных, статистическими и вероятностными моделями.
С исторической, экономической и социологической точек зрения могут исследоваться качественные и количественные показатели конкретных управленческих конструкций в разных странах или динамика конкретных показателей внутри данного государственно-правового образования. Право же должно опираться на системный подход к решению столь сложной и ответственной задачи, как совершенствование государственного управления. Важнейшая особенность федерализма как объекта научного исследования — комплексный многоуровневый характер изучаемого явления. Федерализм нельзя однозначно числить «по ведомству» какой-то одной конкретной науки, он является объектом изучения целого ряда научных дисциплин: политологии, конституционного права, теории систем, теории управления, менеджмента, экономической теории, теории государственного регулирования экономики, регионоведения. Системное всеобъемлющее и всеохватывающее исследование и построение целостной модели федерализма должно включать элементы всех этих дисциплин. Таким образом, методология исследования проблемы федерализма должна базироваться на совмещении подходов различных дисциплин в рамках одного системного построения.
Проблема формирования эффективно функционирующего федерализма в нашей стране — это проблема преодоления исторически унаследованной специфики государственного устройства, во многом не отвечающей требованиям, выдвигаемым современной политической, социальной, экономической ситуацией в России. Тезис о необходимости изменения сложившихся в 1990-е гг. отношений между центром и субъектами федерации в настоящее время ни у кого не вызывает сомнения. Существующая система формировалась в сложных политических обстоятельствах начала 90-х годов, когда главной целью российского федерализма было сохранение и выживание федерации. Этой же задаче подчинялись основные нормативные правовые акты, предопределившие дальнейшее развитие федеративных отношений, а именно Федеративный договор 1992 г., Конституция РФ 1993 г. и многочисленные договоры о разграничении предметов ведения между субъектами и федерацией. Федерацию удалось сохранить, но жизнь ставит перед нами новые задачи, которые требуют новых инструментов и методов решения. Проблемы управляемости, неравномерности социального и экономического развития, разграничения полномочий с неизбежностью ставят на повестку дня задачу формирования новой системы федеративных отношений — нового российского федерализма. Первым этапом реконструкции стало создание федеральных округов — внеконституционных органов власти, которые, выполнив, в основном, функцию приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным, к сожалению, по нашему мнению, не смогли из-за неопределенности статуса и полномочий гармонично вписаться в систему взаимоотношений между центром и субъектами. Давно назревшим и своевременным следует считать инициированный процесс расторжения договоров между федеральной властью и регионами, направленный, с одной стороны, на достижение действительного равноправия субъектов перед федерацией, а с другой — на отход от простых договорных отношений по линии «центр — регионы».
За последнее десятилетие развитие федеративных отношений в РФ стало объектом пристального внимания большого количества исследователей в области права, политологии, этнологии и экономики. Среди наиболее значимых стоит назвать работы Р.Г.Абдулатипова, Л. Ф. Болтенковой, С. Д. Валентея, Н. П. Медведева, И. А. Умновой, М. В. Золотаревой 1 . В процессе научного поиска выявилось широкое разнообразие взглядов на развитие российского федерализма. Полагаем необходимым обратить внимание на некоторые общие моменты. Во-первых, большинство исследователей приходит к выводу об асимметричности сложившихся в России федеративных отношений, рассматривая асимметрию федерации как дестабилизирующий фактор. Во-вторых, отмечается, что преодоление асимметричности возможно только при построении новой многомерной модели федеративных отношений 2 .
Думается, читателям известен фундаментальный, эмпирически доказанный факт, что модель федеративного устройства, основанная на архаических (не научных!) принципах, будь то религиозные, националистические или какие-либо другие, неизбежно приводит к большой беде. Поэтому в ходе исследования, проверки многочисленных научных гипотез, устранения ошибок была сформирована и теперь представляется теория нового федеративного устройства российского государства. По нашему мнению, устойчивого, сбалансированного движения российского общества можно добиться путем разумного распределения власти между структурными единицами федеративного государства.
Переход от абстрактной теоретической конструкции к реализации такого распределения требует, во-первых, выработки соответствующего подхода к установлению весов властных полномочий, во-вторых, определения целесообразности того или иного процентного соотношения веса властных полномочий. В любом случае если будет признано, к примеру, делегировать федеральному центру 70 % властных полномочий, оставив конкретному субъекту РФ 30 % власти, то нужно иметь какое-то более или менее внятное представление о действительном положении дел и отслеживать динамику этих 70 и 30%, чтобы не было ущемления полномочий ни федерального центра, ни конкретного субъекта Российской Федерации. Подобным образом должна делиться и ответственность федерального центра и субъекта Российской Федерации. Экспертным путем вполне можно задать весовые коэффициенты соответствующих властных полномочий, закрепленных как в Конституции РФ, так и в договорах между Российской Федерацией и ее конкретными субъектами. В этом случае можно было бы наглядно видеть возможное неравенство в распределении власти между федеральным центром и субъектами РФ, а далее, естественно, привести все к должному законодательно определенному балансу.
Асимметрия федеративных отношений в РФ, на наш взгляд, обусловлена исторически. Ключевой, оказывающей влияние и по сей день, тенденцией развития российской государственности была «декоративная», иллюзорная функция федерализма в унитарной, по существу, государственно-правовой системе СССР, где РСФСР представляла собой федералистский правовой каркас с унитарным наполнением. Это привело к формированию в Российской Федерации фантомного федерализма — модели государственного устройства, в которой правовая конструкция не совпадает с политическими, управленческими и экономическими реалиями. На рубеже 1980–1990-х гг. унитарное наполнение деградировало (деформировалось вместе с коммунистической системой, которая постфактум исчезла), следовательно, источником российского федерализма явилась государственно-правовая фикция, которую в условиях советской системы представляла собой РСФСР. На початку 1990-х рр.. фикция внезапно стала реальностью, декларативные нормы федеративных отношений впервые в российской истории стали применяться к реальному государственному управлению. Зарождение российского федерализма происходило фактически в условиях глубочайшего кризиса советской модели государственного управления с всемерным ослаблением центральной власти в 1990–1993 гг. Закономерным итогом стали не только растущие в ряде регионов сепаратистские настроения, но и реальная угроза распада российского государства. Основная причина последующей неэффективности федерации заключается в том, что созданная в РСФСР федеративная структура фактически не предназначалась для работы в условиях федерализма, будучи структурой унитарного государства. У 1990-і рр.. тенденции фантомного федерализма нашли свое воплощение в своеобразной «маятниковой» конструкции взаимоотношений по линии «центр — регионы», ставшей результатом заложенной в Конституции 1993 г. неопределенности многих аспектов федеративных отношений.
Сущность «маятниковой» политики проявляется в чередовании федеральным центром акцентирования (как правило, адресного) идей федерализма и самостоятельности регионов (что было характерно для первой половины 1990-х гг.) с жестко унитарными методами воздействия, низводящими субъекты федерации до положения только лишь административных единиц. «Маятниковая» концепция федеративной политики особенно негативно сказывается в сфере экономических отношений, делая невозможным эффективное и равномерное экономическое развитие регионов.
Таким образом, на повестке дня стоит вопрос о разработке системной концепции нового федерализма, в которой будут заложены механизмы, позволяющие преодолеть исторически сложившуюся асимметрию и диспропорции в государственном развитии РФ.
Считаем необходимым сформулировать свое видение происходящих в федерации процессов и обозначить основные направления, по которым, как нам представляется, должна развиваться Россия как федеративное государство. Прежде всего, необходимо четкое понимание того, что укрупнение субъектов не должно стать самоцелью государственного строительства и панацеей от всех проблем российской государственности. Укрупнение — лишь один из возможных инструментов «косметического» совершенствования федеративных отношений, может быть, самый необходимый на данном этапе. Механическое укрупнение без учета реально сложившихся за последнее десятилетие экономических, социальных, геополитических факторов может лишь ухудшить ситуацию в целом. Преобразование федерации как сложный системный процесс должно начинаться с четкого определения целей и задач реконструкции федеративных отношений.
Настоящее исследование опирается на трактовку федерализма как системного явления, включающего в себя политическую, экономическую и правовую составляющие.
Формула современного российского федерализма может быть зафиксирована в следующем виде:
Федерализм = «экономический» федерализм (в том числе «бюджетный» федерализм) + федерализм как правовое явление + федерализм как элемент политической культуры и политической системы общества
Попробуем определить цель реформы федеративных отношений. Основная проблема, которая стоит перед российской государственностью на протяжении последнего десятилетия, — это поразивший российское общество глубокий социально-экономический кризис. Создание предпосылок для социально-экономического развития, повышения уровня жизни граждан — такова, по нашему убеждению, конечная цель любого реформирования государственно-правовых отношений.
Цель нового федерализма как модели государственного устройства — создание политической инфраструктуры для социально-экономического развития. Базисный элемент федеративных отношений — субъект федерации. Эффективность системы, как известно из теории управления, напрямую зависит от дееспособности ее элементов. Построение нового федерализма должно, таким образом, двигаться от субъектов к центру, а не наоборот.
Краеугольным камнем нового российского федерализма должно стать создание региона нового типа как основного элемента системы федеративных отношений. Регион нового типа — это сформированный с учетом интересов населения, экономической и геополитической целесообразности, полноправный, экономически самостоятельный, способный к развитию и установивший гармоничные отношения с центром и другими регионами субъект федерации. Формирование регионов нового типа должно привести к возникновению нового федерализма как системы отношений внутри федерации и результата федеральной реформы.
Новый российский федерализм — это система федеративных отношений, состоящая из 45–50 субъектов, полностью равноправных относительно друг друга, экономически самостоятельных, четко разграничивших полномочия и сферы компетенции с федеральным центром. Из данного определения можно увидеть, что построение региона нового типа и достижение нового федерализма складывается в свою очередь из ряда отдельных задач: во-первых, укрупнение субъектов как с целью достижения оптимального с точки зрения управляемости федерации количества, так и с целью создания условий для их экономической самодостаточности и эффективности; во-вторых, обеспечение полного равноправия субъектов относительно друг друга, что неизбежно потребует новой единой модели статуса субъекта и новых критериев его формирования через законодательное закрепление и регулирование; в-третьих, достижение экономической и управленческой эффективности вновь созданных субъектов; в-четвертых, внесение изменений, поправок в конституцию российской федерации (либо переход к новой), принятие пакета федеральных конституционных законов, других нормативных правовых актов; в-пятых, окончательное урегулирование отношений по линии «центр — регионы», перевод их с директивно-договорного на конституционно-правовое поле. Реформа предопределит будущее развитие российского государства на десятилетия вперед. Осознавая свою ответственность за судьбы регионов, всей страны, считаем необходимым высказать свои соображения относительно механизмов построения нового российского федерализма. При этом важно отметить, что автор высоко ценит Российскую Конституцию, уважает своих оппонентов и обоснованно не приемлет революционных и экстремистских способов в решении сложных задач государственного строительства.
На первой стадии процесса формирования регионов нового типа основным инструментом реформы, безусловно, будет являться укрупнение субъектов. Проведенные исследования свидетельствуют об отсутствии каких-либо проработанных моделей укрупнения или даже единых критериев этого процесса. А ведь верный подход к потенциальным объектам укрупнения является ключевым для эффективного достижения целей федеральной реформы. Первым этапом реконструкции федерации, таким образом, является выбор объектов укрупнения через продуманную систему критериев.
Большинство экспертов утверждают, что в первую очередь должны быть укрупнены регионы, в прошлом входившие или ныне входящие в состав других субъектов (так называемые сложнопостроенные или сложносоставные субъекты федерации). При этом во главу угла ставится наличие исторического прецедента, и абсолютно игнорируются реальные социально-экономические предпосылки объединения или их отсутствие. Иначе как безответственной такую позицию не назовешь, а ее реализация может привести к тяжелейшим последствиям для российской государственности в результате деформации федеративной структуры. Мы должны помнить, что риск прийти от меньшего зла к большему очень велик и «кампанейщина» в решении исторической задачи переустройства Российской Федерации может привести к катастрофическим последствиям.
По нашему глубокому убеждению, процесс укрупнения следует проводить, основываясь не на исторических прецедентах «времен очаковских и покоренья Крыма» или пусть даже более близких. Укрупнение есть процесс сегодняшнего дня, обращенный в будущее, и абсурдно производить его на образцах, отживших свое десятилетие назад. Регион нового типа должен формироваться с учетом экономических, демографических, социальных, инфраструктурных и геополитических факторов. Территорию, численность населения, социально-экономическое положение и потенциал, транспортные потоки следует учитывать в процессах укрупнения в первую очередь. Критерий экономической целесообразности должен быть решающим для достижения целей нового федерализма 1 .
Одной из главных задач, которую необходимо решить в ходе федеральной реформы, является уход от дотационности путем создания экономически сильных, способных «прокормить» себя субъектов. При этом следует тщательно соблюдать принцип дифференцированного подхода в зависимости от конкретных социально-экономических проблем объединяемых субъектов. Учитывая бедственное экономическое положение многих из них, на переходный период целесообразно предусмотреть введение дифференцированной системы налоговых отчислений и платежей в федеральный бюджет. В целях «смягчения» возможных негативных социально-экономических последствий укрупнения представляется важным создание федерального стабилизационного фонда.
Естественно, что укрупнение субъектов не должно приводить к экономическому ослаблению входящих в их состав территорий, поэтому политический процесс должен сопровождаться комплексным, взвешенным экономическим планированием дальнейшего развития нового региона.
Как уже отмечалось выше, ошибка в выборе объекта укрупнения может иметь тяжелые социально-политические и экономические последствия. Характерный пример — Тюменская область с входящими в ее состав суверенными субъектами, Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами 1 . На наш взгляд, искусственное объединение их в единый субъект на основании исторического прецедента при игнорировании сложившихся за последнее десятилетие социально-экономических отношений приведет к цепи катастрофических последствий. Напомним, что Ханты-Мансийский округ является ведущим донором федерального бюджета и обеспечивает большую часть валютных поступлений государства. Ямало-Ненецкий автономный округ также сосредоточил значительный социально-экономический потенциал, да и Тюменская область не является дотационным субъектом. С экономической точки зрения слияние вызовет комплекс негативных явлений, прежде всего возможный распад сложившейся за последние 10 лет системы экономических отношений, обеспечивших достижение нынешних высоких показателей, а также неизбежное снижение уровня собираемости налогов в региональный и федеральный бюджеты.
Политическая нестабильность на территории крупнейших добывающих регионов может привести не только к падению добычи углеводородного сырья, но и к кризису нефтегазодобывающей отрасли в целом как результату попыток недобросовестных лоббистов использовать «политический хаос» для передела нефтяного рынка.
С социальной точки зрения это повлечет за собой прекращение многочисленных социальных программ, которые реализуются в автономных округах и на юге области, т. е. укрупнение ударит по наименее защищенным в социальном отношении группам населения.
И последний, не менее важный момент: с геополитической точки зрения укрупнение Тюменской области приведет к появлению субъекта, разрезающего территорию страны надвое от Ледовитого океана до Казахстана, при этом новообразованный субъект будет обладать гипертрофированным (относительно других субъектов федерации) экономическим потенциалом. В будущем при возможном кризисе центральной власти это может вызвать рост дезинтеграционных тенденций в федерации по линии противостояния восточных и западных регионов, рубежом которого станет Тюменская сверхобласть. Думается, приведенный пример убедит читателя в том, что ошибка в выборе объекта укрупнения действительно нанесет серьезный ущерб экономической и геополитической безопасности государства, а в перспективе составит потенциальную угрозу суверенитету и территориальной целостности Российской Федерации. Оптимальным выбором объекта, как мы понимаем, укрупнение еще не исчерпывается. Разумеется, простое сложение двух-трех экономически слабых областей не приведет к появлению одной богатой, поэтому укрупнение регионов должно сопровождаться комплексом мероприятий по повышению эффективности управления внутри самих субъектов. В число этих мероприятий могут входить, безусловно, как оптимизация системы управления новым регионом (включающая мероприятия по сокращению управленческого аппарата), так и реализация комплексной экономической программы объединения с поддержкой из федерального стабилизационного фонда, которая позволит через 8–10 лет полностью отказаться от дотаций из федерального бюджета. Полагаем, что составной частью процесса регионального реформирования должно стать также распространение этого процесса на муниципальный уровень, в том числе и возможное укрупнение муниципальных образований. Важнейшей гарантией оправданности и успеха интеграционных процессов является их проведение на основе свободного волеизъявления населения субъектов на региональных референдумах. Укрупнение ни в коем случае нельзя насаждать сверху, такой сложный и деликатный процесс, как переустройство федерации, должен реализовываться по вектору от субъектов к центру. Только свободное проявление инициативы регионов, реализация воли их граждан способны создать в будущем устойчивую и стабильную федерацию 1 .
Построение регионов нового типа через проведение мероприятий по укрупнению и повышению управленческой эффективности явится лишь первым этапом выстраивания системы нового федерализма. Параллельно с этим должна происходить отстройка системы отношений между субъектами внутри федерации и по линии «центр — регионы». Сейчас, к сожалению, сложилась ситуация фактического неравенства субъектов между собой и в отношениях с федеральным центром. Такое неравноправие, как ни парадоксально, закреплено на уровне Конституции РФ, которая признает параллельное существование в составе федерации нескольких типов субъектов: первое — республик; второе — краев, областей; третье — автономной области и автономных округов. Эта застарелая проблема является следствием непродуманной федеративной политики и административно-территориального деления советского периода. Тогда вместо единого критерия для выделения административно-территориальных единиц внутри РСФСР было принято несколько: национальный, территориальный, экономический и даже партийный.
Устойчивой, сбалансированной, гармонично развивающейся федерации не может быть без обеспечения полного реального равноправия всех субъектов. Назрела острая необходимость в конституционно-правовом закреплении единого статуса полноправного субъекта федерации. В этой связи на память приходит высказанная А. И. Солженицыным еще в начале 1990-х гг. идея об отказе от национального критерия в формировании субъектов федерации путем перехода к губернскому принципу государственного устройства.
Основным аргументом критиков идеи был тот тезис, что введение губерний не обеспечит гармоничного национально-культурного развития народов внутри многонациональной федерации. Именно в области видения будущего национальной составляющей федерации и отмечается наибольшее расхождение точек зрения исследователей российского федерализма. Если научная школа Р.Г. Абдулатипова стоит на позициях признания необходимости дальнейшего развития национальной составляющей в федеративных отношениях, то А. Зубов, например, трактует национально-территориальную федерацию как «бомбу, заложенную под здание российской государственности» 1 . Исследования показывают, что в современных условиях плюралистического демократического государства для развития национальных культур нет никаких объективных препятствий, подобных тем, которые могли быть в жестко идеологизированном обществе Советского Союза. Сторонники национальных субъектов забывают, что культура творится не чиновниками и не в административных кабинетах, а самим народом, через такие институты гражданского общества, как общественные организации (объединения), деятельность которых не встречает никаких препятствий. Например, в Ханты-Мансийском автономном округе успешно действуют немецкие, украинские, еврейские национально-культурные общества, строятся православные храмы, мечети и синагоги, при этом никто не ставит на повестку дня вопрос о создании немецкой или украинской автономии в округе. Подобные примеры имеются во всех других регионах. Убеждены, что пришло время, аргументировано заявить о совершенно новых подходах в государственном устройстве России, в том числе о поэтапном отказе при формировании регионов нового типа от национальной составляющей как основной и превалирующей над другими критериями.
Развитие нового федерализма, формирование регионов нового типа необходимо осуществлять на основе нового законодательства. Федеральная реформа, как представляется, должна начаться с принятия пакета рамочных федеральных конституционных законов, вводящих единый статус субъекта федерации — губернии, четко, по единой для всех модели фиксирующий разделение прав и полномочий между федерацией и регионом, порядок их делегирования. Порядок и этапы перехода к единой модели государственного устройства следует тщательно регламентировать на законодательном уровне. Если, к примеру, Ямало-Ненецкий автономный округ (о чем неоднократно заявлял губернатор округа Ю. В. Неелов 1 ) или Ханты-Мансийский автономный округ, мы полагаем, в целом готовы к преобразованию в Ямальскую и Югорскую губернии (области), то в отношении ряда других субъектов необходимо будет разработать особую процедуру перехода к новому статусу. Новая модель управления в России предполагает создание единообразной вертикали законодательной и исполнительной власти, как на уровне федерации, так и на уровне субъектов. Губерниями должны руководить губернаторы, региональные законы должны приниматься губернскими думами. Формирование региональных органов власти должно происходить на основе единых принципов при соблюдении легитимности и равного представительства. Представительство же регионов в Совете Федерации было бы правильным восстановить на прежней основе, так как только она способна гарантировать реальную защиту интересов субъектов федерации и непосредственное участие губернаторов в управлении делами государства, а также быть системой сдержек и противовесов для Государственной Думы и Президента. При этом следует ускорить законодательное закрепление механизма отзыва депутатов Государственной Думы.
По поводу такого относительно нового в российском федерализме института, как федеральные округа, необходимо отметить неоднозначность существующих в научной литературе оценок. Если ряд авторов, например С. Хурсевич, стоят на позициях трактовки федеральных округов как опоры развития российского федерализма, то для других — В. И. Лысенко — характерна более сдержанная позиция, отмечающая двойственный, паллиативный характер данной инновации 1 . На наш взгляд, правомерно ставить вопросы о легитимности федеральных округов, института полномочных представителей Президента, об «утяжелении» вертикали исполнительной власти, отдалении центра от субъектов… Думается, возможное формирование регионов нового типа и становление нового российского федерализма приведут всю систему государственной власти в соответствие с требованиями времени, что позволит обеспечить перевод федеративных отношений на конституционно-правовое поле и заложить тем самым предпосылки для устойчивого развития федерации в будущем.
Преобразование федерации, построение нового российского федерализма является исторической миссией современного поколения российских политиков. Более десяти лет назад нам довелось пережить распад Советского Союза, и мы не должны допустить повторения этого в России. Ключевой задачей строительства российской государственности является формирование такой модели федеративных отношений, которая обеспечит устойчивость федерации, целостность и сохранность государства перед лицом любых будущих испытаний 2 .
В настоящее время процесс изменения субъектного состава Российской Федерации (в части образования в составе РФ нового субъекта) создает предпосылки для унитаризации федеративных отношений. Существует множество теорий реформирования субъектного состава Российской Федерации. Однако, на практике они нереализуемы в силу своего противоречия Конституции РФ. Оптимальную модель косвенно предлагает содержание Федерального закона «О порядке принятия...», реализация норм которого способна без изменения норм Конституции реализовать реформу субъектного состава Федерации. Тем не менее, не смотря на оптимальность данной модели, Закон содержит множество недостатков как технического, так и правового характера. На современном этапе развития федерализма в России наблюдается тенденция к усилению власти федерального центра в федеративных отношениях. Это отражается, в том числе, на формировании законодательной базы реформирования субъектного состава Федерации. В первую очередь это выражено в увеличении объема влияния федерального центра на процесс образования в составе РФ нового субъекта (в отличие от раннего законопроекта), во вторых - ФКЗ «О порядке принятия...» содержит ограниченное количество форм изменения субъектного состава Российской Федерации. При этом законодателем «игнорированы» те способы реформирования Федерации, которые могут создать угрозу децентрализации федеративных отношений. По нашему мнению, законодателю следует прописать в действующий ФКЗ «О порядке принятия...» такие способы изменения субъектного состава РФ как разделение существующих субъектов, выделение части субъекта РФ в самостоятельный субъект Федерации, образование субъекта федерации в результате реабилитации репрессированных народов, изменение статуса субъекта федерации. Однако в данных процедурах следует прописать механизмы предотвращения предпосылок сепаратизма и гарантии защиты прав субъектов Российской Федерации.
Действующее законодательство содержит ряд пробелов и коллизий относительно порядка принятия в состав РФ нового субъекта Российской Федерации. На наш взгляд, проблема состоит в недостаточности в действующем законодательстве о реформировании Федерации императивных норм. По определенным вопросам (в частности это касается противоречия нормам действующей Конституции РФ возможности объединения некоторых субъектов Федерации) коллизии можно устранить исключительно введением системы запретов и ограничением прав субъектов РФ. Ограничение прав в данном случае более чем оправданно, поскольку позволяет сохранить незыблемость Конституции и согласованность ее норм с действующим законодательством.
Практическое применение норм законодательства об изменении субъектного состава Российской Федерации не оказывает позитивного воздействия на развитие правовых норм, регулирующих данные процессы.
Проблемы, выявленные при первом опыте реформирования субъектного состава, не повлияли ни на изменение Федерального закона «О порядке принятия...» ни на последующие процедуры объединения субъектов Федерации и их правовое регулирование.
Правовые нормы о порядке принятия в состав Российской Федерации нового субъекта до настоящего времени не совершенны, содержат множество противоречий и пробелов, что делает их практическое применение сложным и труднореализуемым. Законодателю следует внести изменения в данные нормы и, в частности, относительно необходимости урегулирования вопросов вхождения части иностранного государства с состав РФ международными договорами.
2.3 Влияние федеративного устройства на реализацию государственного управления: проблемы и пути решения
Важнейшими видами управления являются государственное и негосударственное (гражданское) управление. Каждое из них чрезвычайно сложно по структуре и функциям. Но вместе с тем имеет свою специфику, что и позволяет выделять их в особые виды управления. Главное различие между ними обычно проводят по субъектам управляющих воздействий. Государственное управление - это такое упорядочение (регулирование) социальных событий и процессов, главным субъектом которого выступает особая политическая организация - государство. Негосударственное управление, напротив, характеризуется тем, что в нем в качестве субъектов упорядочивающих социальных воздействий выступают различные общности - организованные группы населения. С возникновением в той или иной страде гражданского общества все эти организованные группы населения консолидируются и становятся элементами единой системы - гражданского управления.
Следует отметить, что понятия «государство», «государственное управление» и «государственная власть» используются здесь как синонимы.
Любое общество не может существовать, не регулируя свою жизнедеятельность. Регулятивные функции сосредоточиваются в таком виде занятий, как управление. Основным вопросом, стержнем всякого управления является вопрос о власти. Власть — тот и управляет, является субъектом социального управления. Социальные отношения, формирующиеся на основе осуществления властных функций, получили название властных отношений.
Власть есть возможность одних социальных групп оказывать управляющее воздействие на деятельность других. Или: власть — это волевое отношение между людьми, способность и возможность социальной группы осуществлять свою волю в обществе. Любая власть выступает как право и возможность одних распоряжаться, повелевать и управлять другими. Основой власти, ее концентрированным выражением являются отношения господства и подчинения. Исторический опыт свидетельствует, что власть — обязательное и неизбежное условие устойчивого функционирования и успешного развития общества на всех этапах и во всех его сферах — производственной и непроизводственной, материальной и духовной, гуманитарной и негуманитарной.
Основная задача всякой власти — поддержание в оптимальном состоянии данной общественной системы или ее частей, обеспечение их экономической» политической и духовной стабильности, целостности и независимости. Основной признак власти — ее императивный (повелительный) характер: все, что она повелевает посредством нормативных установлений (законов, указов, постановлений, распоряжений, приказов, инструкций), необходимо выполнять.
Источники власти различны: поли гика, право, мораль, богатство, авторитет, сила, социальное положение, организация, владение информацией, знания, опыт, особые навыки и др. Основные разновидности власти: политическая, правовая, нравственная, экономическая, организационная, информационная, духовная, семейная и др. Политическая власть может быть государственной и негосударственной. Например, власть политической партии или политического движения, поддерживающаяся силою их авторитета, конечно, не имеет государственного характера.
Власть возникает вместе с человеческим обществом и является его атрибутом. В первобытном обществе она носит сугубо общественный характер. Но с возникновением классов значительная ее часть постепенно приобретает политический характер и, помимо позитивной функции управления обществом, еще негативную функцию — подавления неугодных, всех, кто против нее. Последнюю нередко называют карательной функцией: В результате власть, обеспечивающая привилегированное положение одних социальных групп и подавляющая сопротивление других стала именоваться государством.
Политика — искусство управления государством — это взаимоотношение классов, наций, этносов, экономических и политических группировок в борьбе за власть, за более комфортные условия своего социального существования. Несомненно, кто у власти, гот и добивается реализации своих политических, идеологических, организационных и других интересов. Именно такой силой и выступает государство как главная политическая организация общества.
Государство возникло примерно 5—6 тыс. лет назад в Месопотамии, Египте, Месоамерике, Горном Перу, в некоторых других районах разновременно и независимо друг от друга. Однако его научная разработка стала осуществляться лишь с возникновением письменности и научного знания примерно 3—5 тыс. лет назад.
Чем государство отличается от системы самоуправления первобытного общества? Каковы его характерные признаки?
Главный отличительный признак государства заключается в наличии публичной власти. Эта публичная власть уже не совпадает с обществом, а стоит над ним. Она осуществляется особыми группами людей, постоянно занимающихся управленческой, военно-полицейской и другой работой. Публичная власть складывается из определенной системы учреждений и специальных организаций, называемых органами власти государства. К ним относятся правительство, чиновничий аппарат, представительные учреждения (общественные и местные), армия, карательные органы, разведка и контрразведка, учетно-регисграциониые органы (статистические, налоговые, финансовые и др.)- Государство располагает также средствами идеологического воздействия — это церковь, школа, кино, пресса, телевидение и пр.
Другой основной признак государства — разделение населения по территориальному принципу, который имеет два аспекта. Во-первых, власть государства распространяется на всех граждан» проживающих на определенной территории независимо от их родственных отношений. Данный аспект связан с проблемой государственных границ, которые как бы очерчивают пространственную деятельность государства. Во-вторых, территориальный принцип свидетельствует о системе централизованного управления делами общества. Все население в государстве делится по принципу проживания на одной территории, т.е. вводятся более мелкие территориальные единицы, которые управляются государственными должностными лицами. Так, в рабовладельческом Риме население делилось по провинциям, в царской России — по губерниям и волостям, в современной Франции — по округам и департаментам.
Третий признак — сбор государственных налогов. Для содержания огромного государственного аппарата и армии с населения взимаются налоги, а со временем для покрытия дефицита проводятся займы. Укрепляя государство с аппарат насилия над трудящимися, власть имущие классы в то лее время возлагают на них все тяготы по содержанию этой машины. Получается довольно парадоксальная вещь: трудящиеся, по существу, за свой счет содержат государственную машину, которая их подавляет и угнетает. Налоги, которые эксплуататорское государство в принудительном порядке взимает с населения, ложатся тяжелым бременем на плечи трудящихся.
Кроме того, государство имеет ряд особенностей, отличающих его от других организаций в обществе. Например, только государство обладает всей полнотой власти и носит суверенный характер; только органы государственной власти наделены полномочиями издавать законы, осуществлять правосудие, применять меры государственного принуждения, проводить государственную политику в международных отношениях и т.д.
Сущность государства раскрывается в его функциях. Под функциями государства следует понимать главные направления его деятельности, вытекающие из коренных интересов формирующихся классов, наций, других влиятельных социальных групп. Любое государство характеризуется внутренними и внешними функциями.
Для государства важнейшей внутренней функцией является удержание в равновесии всех классов, наций, влиятельных социальных групп. Назначение внешних функций состоит в проведении внешнеполитической деятельности, отвечающей интересам данной страны (и той социальной группы, которая стоит у власти). Внешние функции государства зависят от внутренних и, в свою очередь, дополняют их.
Следовательно, государство есть публичная власть со своей территорией, населением и суверенитетом, имеющая армию, налоги и правовое обеспечение 1 .
Компетенция Российской Федерации как государства закрепляется в ее Конституции не только путем указания предметов ведения Российской Федерации, предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, но также и путем определения предметов ведения и полномочий федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Это связано с тем, что компетенция государства практически реализуется его органами государственной власти, распределяется между ними. Поэтому компетенция федеративного государства может быть иногда закреплена в Конституции, договоре или специальном законе путем указания на систему и структуру федеральных органов государственной власти, предметов их ведения и полномочия, а также систему и структуру органов государственной власти субъектов федерации. Таким путем, наряду с указанием на предметы ведения государства в целом, иногда осуществляется разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами. Особенно в сфере исполнительной власти или, иначе говоря, в сфере государственного управления. Эта сфера наиболее сложна, т.к. охватывает практически все многообразие общественной жизни и осуществляется системой многочисленных государственных органов. Система органов государственного управления наиболее изменчивая часть государственного аппарата, в том числе и в связи с изменениями отношений между федерацией и ее членами.
Органы государственного управления имеют особенности, отличающие их от органов законодательной или судебной власти по характеру выполняемых функций и по характеру взаимоотношений внутри системы. В государстве, в том числе и федеративном, они образуют иерархически построенную структуру, как бы пирамиду, вершина которой находится в федеральном центре. Нижестоящее звено здесь подчиняется вышестоящему, а вся цепь образует единую систему органов, управляющую той или иной отраслью экономики, социально-культурного строительства или административно-политической деятельности. Например, система органов управления здравоохранением в Российской Федерации возглавляется Министерством здравоохранения РФ, которому подчинены министерства здравоохранения республик, управления или отделы здравоохранения в областях, городах и районах, а также лечебные учреждения. Между Минздравом РФ и нижестоящими звеньями управлениями распределяются полномочия таким образом, чтобы обеспечить проведение единых правил в области здравоохранения устанавливаемых Минздравом РФ и обеспечить медицинское обслуживание на должном уровне в каждом населенном пункте. Количество звеньев в системе министерств и объем полномочий каждого звена, в том числе у субъектов федерации зависит от отрасли управления. В системе органов управления внутренними делами и звеньев больше, и объем полномочий у субъектов больше, чем, например, в системе органов ФСБ.
Разветвленная сеть органов управления, охватывая территорию всей страны, связывает центр с периферией. Этому способствует и основная функция органов государственного управления – исполнение законов и иных предписаний, идущих из центра. Таким образом, федеральный центр может держать в своих руках нити управления страной. Однако следует иметь в виду, что субъекты федерации, например, республики в составе РФ, имеют свою собственную относительно самостоятельную систему органов исполнительной власти, возглавляемую руководящим органом исполнительной власти республики. Структура, т.е. попросту говоря, перечень министерств и ведомств республики определяется ею самостоятельно, но, разумеется, с учетом компетенции республики. Органы исполнительной власти республики, с одной стороны, выполняют предписания федеральных органов власти, а, с другой, являясь органами республики, осуществляют непосредственное управление соответствующей отраслью или сферой управления подчиняются высшим органом государственной власти республики.
Министерства и ведомства республики, о которых здесь идет речь, создаются по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Отсюда и особенности их правового положения, которое можно назвать «двойным подчинением», т.е. подчинением «по вертикали» соответствующему органу РФ, и «по горизонтали» – Правительству республики. Какое из этих направлений подчиненности возобладает, зависит чаще всего от федерального центра. Кроме того, на территории субъектов Российской Федерации действуют территориальные органы министерств и ведомств РФ, которые не входят в систему органов исполнительной власти субъектов, а подчиняются непосредственно министерствам и ведомствам Российской Федерации. Например, Управление Министерства РФ по налогам и сборам по Республике Татарстан, Управление Министерства юстиции РФ по Республике Татарстан (при наличии Министерства юстиции РТ). Число подобных органов подчиненных непосредственно федеральному центру в последнее время увеличилось.
Перераспределение полномочий от субъектов федерации к центру происходит, как правило, путем установления в конституциях «открытых» федеральных и «закрытых» субъектовых перечней полномочий. В Конституции Канады, например, даны перечни полномочий, как Федерации, так и штатов. Однако если перечень штатов является окончательным и не подлежит никаким модификациям, то перечень исключительных полномочий Федерации может быть расширен в полном согласии с т.н. доктриной подразумеваемых полномочий. Это, безусловно, придает канадскому федерализму более централизованный характер. Аналогичная ситуация наблюдается и в ФРГ, где используется тот же принцип размежевания – принцип т.н. первичной компетенции, а также в Индии.
Опыт договорного разграничения компетенции весьма неоднозначен. Он предполагает перманентную деятельность всех звеньев и уровней государственной власти по согласованию интересов федерации и регионов. Не последнее место в данном процессе отведено судебным органам, ибо споры о компетенции представляют собой динамику федерализма. Договор – это не панацея от всех бед, но это и не их первопричина. Это всего лишь средство нормализации федеративных отношений, апробированное многими федеративными государствами, которым не следует пренебрегать в современных условиях.
Предметы ведения - это понятие, используемое в федеративных государствах для характеристики сферы общественных отношений, регулирование которой отнесено к компетенции федерации и ее субъектов.
Круг конкретно закрепленных полномочий, которые органы государственной власти РФ и ее субъектов правомочны осуществлять в соответствии с принципом разграничения предметов ведения и полномочий, образует предметы ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов. От предмета ведения следует отличать компетенцию органа государственной власти, под которой понимается совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения. В свою очередь полномочия органа государственной власти - это его права и обязанности в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий.
Под способами разграничения предметов ведения понимается предусмотренный конституцией и федеративным договором способ распределения полномочий между федерацией и ее субъектами. Вопрос о том, что является прерогативами федерации, а что ее субъектов, относится к числу главных вопросов федеративного государства. Формула решения этой сложной проблемы выработана мировой практикой федерализма, в соответствии с которой в федеративном государстве компетенция подразделяется на:
1) исключительную компетенцию федеральных органов власти (предметы ведения федерации);
2) совместную компетенцию органов власти федерации и ее субъектов (предметы совместного ведения);
3) исключительную компетенцию субъектов федерации (предметы ведения субъектов федерации).
Такой принцип распределения компетенции (предметов ведения) признан Российской Федерацией. Первоначально предметы ведения и полномочий между РФ и ее субъектами были разграничены Федеративным договором от 31 марта 1992 г., с принятием новой Конституции - ею. Конституция РФ содержит перечень вопросов, находящихся в исключительном ведении Федерации (ст. 71) и совместном ведении Федерации и ее субъектов (ч. 1 ст. 72). В остальных вопросах последние обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73) и осуществляют собственное правовое регулирование, включая собственное принятие законов и иных нормативных правовых актов. Конституция РФ предусматривает возможность перераспределения сфер ведения и полномочий между РФ и ее субъектами посредством отдельных соглашений. Конституция устанавливает, что такие соглашения возможны между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации (ч. 2 и 3 ст. 78).
Предметами ведения Российской Федерации являются закрепленные в Конституции РФ полномочия, исключительная прерогатива в осуществлении которых принадлежит федеральным органам государственной власти.
Предметы ведения РФ - это сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ исключительно к компетентности РФ. К ведению РФ отнесено то, что необходимо и вместе с тем достаточно для установления и защиты суверенитета и верховенства РФ, целостности и неприкосновенности территории, для защиты прав и свобод каждого человека, в какой бы части страны он ни проживал. Перечень исключительных полномочий РФ, содержащийся в Конституции (ст. 71), является исчерпывающим:
принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением;
федеративное устройство (определение состава, порядка формирования и полномочий федеральных органов, отношений между Федерацией и ее субъектами), а также территория РФ (определение состава, границ России);
регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, гражданство в РФ, регулирование и защита прав национальных меньшинств;
система федеральных законов;
законодательная, исполнительная и судебная власти, порядок их организации и деятельности;
федеральная государственная собственность и управление ею;
установление основ федеральной политики и федеральных программ в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ;
установление правовых основ единого рынка;
федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы;
федеральные энергетические системы;
вопросы войны и мира;
оборона и безопасность;
оборонное производство и др.
По предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Кроме того, реализуя исключительную компетенцию, федеральные органы государственной власти вправе принимать и иные акты: указы Президента, постановления Правительства, акты федеральных органов исполнительной власти. Зазначені у ст. 71 Конституции РФ предметы ведения РФ могут быть изменены только с соблюдением процедур, установленных федеральным законом для внесения поправок в Конституцию.
Предметы совместного ведения образуют круг полномочий, в осуществлении которых могут принимать участие органы государственной власти Федерации и ее субъектов.
Предмет совместного ведения - это сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ и к компетенции РФ, и к компетенции субъектов РФ. К совместному ведению РФ и ее субъектов Конституция относит те вопросы, по которым Федерация и субъекты координируют свои усилия и солидарно несут ответственность за состояние дел (ст. 72).
Перечень таких вопросов также является исчерпывающим (ст. 72 Конституции РФ):
обеспечение соответствия законодательства субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам;
защита прав и свобод человека и гражданина;
вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
разграничение государственной собственности;
природопользование;
охрана окружающей среды;
общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;
координация вопросов здравоохранения;
защита семьи, материнства, отцовства и детства;
установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ;
административное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство;
законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
кадры судебных и правоохранительных органов;
адвокатура, нотариат и др.
В соответствии Федеральным законом от 4 июля 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) 1 по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, издаются федеральные законы, определяющие основные (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ, а также федеральные Законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти.
До их принятия субъекты РФ вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. По предметам совместного ведения РФ и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.
Основополагающие требования, предъявляемые к основаниям и процедурам заключения договоров между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий и соглашений между этими органами о передаче друг другу осуществления части своих полномочий.
Такие принципы закреплены Федеральным законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ» 1 . К ним отнесены:
1) принцип конституционности, в соответствии с которым договоры и соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ, установленные соответственно ст. 71 и 72 Конституции РФ;
2) принцип верховенства федерального права, означающий, что в случае несоответствия положений договоров, соглашений положениям Конституции РФ, федеральным законам действуют положения федеральных правовых актов;
3) принцип равноправия субъектов РФ при разграничении предметов ведения и полномочий, в том числе гарантирующий равноправие субъектов РФ при подготовке и заключении договоров и соглашений;
4) принцип недопустимости ущемления интересов, прав и свобод субъектов РФ, означающий, что при разграничении предметов ведения и полномочий в отношении одного из субъектов РФ недопустимо ущемление прав и интересов других;
5) принцип согласования интересов РФ и интересов субъектов РФ, согласно которому при заключении договоров и соглашений (а равно принятия законов) необходимо осуществлять согласование интересов РФ и ее субъектов в порядке, установленном законом.
В частности, порядок предполагает: проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после рассмотрения их в первом чтении направлять в месячный срок в органы государственной власти субъектов РФ; право представителей субъектов РФ принимать участие с правом совещательного голоса в работе над проектами таких законов в комитетах и комиссиях Государственной Думы и др.;
6) принцип добровольности заключения договоров и соглашений, предполагающий, что заключение договоров и соглашений осуществляется на добровольной основе и гласно.
Федерация не может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана делиться ими с субъектами федерации, без чего государственная власть не может носить демократического характера. Конституция Российской Федерации, Федеративный договор, законодательство наделяют федерацию в лице федеральных органов государственной власти широкой, многогранной компетенцией, оставляя в то же время обширные права ее субъектам.
Субъекты федерации заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов. Но в то же время они не хотят утрачивать самостоятельности, обладая правом решать лишь второстепенные вопросы жизни своих регионов. Данная сложнейшая дилемма – объективное противоречие любой федерации, заставляющее власти тщательно и оптимально проводить разграничение компетенции государственных органов федерации и ее субъектов.
Мировая практика выработала несколько моделей разграничения сфер еятельности между федерацией и ее субъектами.
Характерной чертой одной из моделей является установление исключительных полномочий федеральных органов или федерации в целом, причем остаточная компетенция закрепляется за субъектами федерации.
Еще одной моделью является закрепление в конституции двух перечней: исключительных полномочий федерации и исключительных полномочий ее субъектов (примерами служат Эфиопия, Аргентина и пр.). Вместе с тем практика показывает, что определенные проблемы можно решить лишь совместными усилиями федерации и ее субъектов. Коренным недостатком приведенных моделей является то, что в них не предусмотрено регулирование таких сфер деятельности, где одновременно могут действовать и федерация, и ее субъекты. А на деле даже в федеративных государствах, в конституционном законодательстве которых не установлены предметы совместного ведения федерации и ее субъектов, есть сферы, в которых одновременно действуют и федеральные органы государственной власти, и органы государственной власти субъектов федерации, вследствие чего представляется необходимым и полезным урегулировать это на конституционном уровне.
Широкое распространение среди современных федераций получила иная модель конституционного размежевания предметов ведения между федерацией и ее субъектами, а именно: закрепление в конституционных актах только предметов исключительно федерального ведения и предметов совместного ведения федерации и ее субъектов и отнесение всех оставшихся предметов без их перечисления к ведению субъектов федерации. Такая модель характерна, например, для России, Австрии, ФРГ, Бразилии, Нигерии, Пакистана и др.
Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов возможно только на основе Конституции, Федеративного договора и иных договоров по этим вопросам. Это положение включено в число основ конституционного строя России (ч. 3 ст. 11 Конституции), оно призвано воспрепятствовать решению проблемы разграничения в неправовых формах или хотя бы путем принятия законов, а также решений исполнительной власти. Это залог стабильности власти на всей территории федерации.
Под совместным ведением понимается отнесение определенных вопросов к компетенции в равной степени, как федерации, так и ее субъектов.
По этим вопросам, следовательно, могут издаваться федеральные законы и законы субъектов федерации, указы Президента Российской Федерации и акты глав субъектов федерации, постановления Правительства Российской Федерации и акты исполнительной власти субъектов федерации. Вопросы совместного ведения требуют не жесткой централизации, а лишь регулирования в определенной части со стороны федеральных органов государственной власти. В то же время на практике дело обстоит не так. В Конституции России ст. 71 (предметы ведения Российской Федерации) и ст. 72 (предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов)
содержат схожие формулировки. Кроме того, конституционно не определенным является само понятие совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Следует особо отметить, что в отношении предметов совместного ведения речь должна идти о разграничении полномочий не только в сфере деятельности органов исполнительной власти, но также и в сфере деятельности органов законодательной власти, как это сделано, например, в Конституции Австрии. Вряд ли можно согласиться с утверждениями, что неразбериха в разграничении предметов ведения связана только с наличием в Конституции России предметов совместного ведения федерации и ее субъектов. В существовании любого федеративного государства всегда есть сферы, в которых действуют и федерация, и ее субъекты. Однако в рамках определенных сфер деятельности необходимо распределить полномочия органов власти федерального и регионального уровня таким образом, чтобы они могли сотрудничать, а не мешали бы друг другу в одних случаях и не оставляли бы одновременно без внимания какие-то вопросы в других. Для этого и требуется конституционно вычленить соответствующую компетенцию.
Особенно важной сферой совместного ведения являются вопросы пользования, владения и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами. Возможность регулировать эти вопросы является неотъемлемым признаком территориальности субъекта Российской Федерации. Здесь в основе разграничения совместного ведения должен лежать принцип «двух ключей», то есть решения по вопросам владения, пользования и распоряжения землей, недрами и природными ресурсами принимаются согласованно органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами государственной власти Российской Федерации; доходы от этой деятельности распределяются в равных долях между Российской Федерацией и ее субъектами.
Новый этап в решении проблемы разграничения полномочий по предметам совместного ведения начался с внесением изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В закон было предложено добавить две главы IV-I и IV-II, которые посвящены вопросам разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Радикальной мерой был бы переход к другой конституционной схеме разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, которая могла бы основываться на более детальном конституционном регулировании распределения предметов ведения и полномочий между законодательными и исполнительными органами власти Российской Федерации и ее субъектов.
Предполагается, что предметом исключительного ведения субъекта Российской Федерации может считаться любой вопрос, который определенно не относится к ведению законодательной или исполнительной власти Российской Федерации. Предлагаемая схема может избавить субъекты федеративных отношений от бесконечных споров и необходимости заключать дополнительные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий.
Таким образом, Государственное управление подразделяется на отраслевое и региональное управление. Отраслевое управление — это государственное управление определенной сферой трудовой деятельности, которое осуществляют министерства и ведомства. Региональное управление это тоже государственное управление на определенной территории, осуществляемое субъектом Федерации, Единство отраслевого и регионального управлений проявляется в том, что эффективное управление страной несовместимо как с ведомственностью, так и с региональностыо (местничеством). В первом случае недооцениваются территориальные, а во втором — отраслевые, а, в конечном счете, общегосударственные интересы.
Основным вопросом, стержнем всякого управления является вопрос о власти. Власть есть возможность одних социальных групп оказывать управляющее воздействие на деятельность других. Сущностью власти, ее концентрированным выражением являются отношения господства и подчинения.
Первостепенная задача всякой власти — поддержание в оптимальном состоянии данной общественной системы или ее частей, обеспечение их экономической, политической и духовной стабильности, целостности и независимости. Основной признак власти — ее императивный (повелительный) характер: все, что она повелевает посредством нормативных установлений (законов, указов, постановлений, распоряжений, приказов, инструкций), необходимо выполнять:
Источники власти различны: политика, право, мораль, богатство, авторитет, сила, социальное положение, организация, владение информацией, знания, опыт, особые навыки и др. Власть возникает вместе с человеческим обществом и является его атрибутом. В первобытном обществе она носит сугубо общественный характер. Но с возникновением классов и классового неравенства власть постепенно приобретает форму государства.
Государство есть публичная власть со своей территорией, населением и суверенитетом, имеющая армию, налоги и правовое обеспечение. Выделяют три основных признака государства: во-первых, оно создало публичную власть, которая уже не совпадала с совокупностью вооруженного народа, во-вторых, впервые разделило народ для общественных целей не по родственным группам, а по проживанию на одной территории и, в-третьих, ввело государственные налоги.
Сущность государства раскрывается в его функциях — внутренних и внешних. Важнейшей внутренней функцией является удержание в равновесии всех классов, наций, влиятельных социальных групп. Назначение внешних функций состоит в проведении внешнеполитической деятельности, отвечающей интересам данной страны (и той социальной группы, которая стоит у власти). Внешние функции государства зависят от внутренних и, в свою очередь, дополняют их.
Играя решающую роль в политической системе общества, государство проходит в своей истории ряд ступеней и этапов. В самом общем виде государство эволюционировало от жесткой эксплуатации в антагонистических обществах через переходные формы XX столетия (знаменовавшие собой борьбу за конституционное, правовое и социальное государство) к информационному государству. Поэтому в истории государства можно выделить три основных типа: традиционное государство, государство переходного периода и информационное государство.
Традиционное государство, помимо функции управления обществом и наряду с ним, выполняло и функцию по защите частной собственности. Соответственно трем антагонистическим обществам известны три типа эксплуататорских государств: рабовладельческое, феодальное и буржуазное. Производными от типа являются формы государства, которые различаются по формам управления (монархия и республика), по методам управления (демократические и антидемократические политические режимы) и по устройству государства (унитарные и федеративные).
Государственная власть структурируется по вертикали и горизонтали. Вертикальное разделение — это деление власти между различными уровнями государственного управления (федеральный, областной, районный). Горизонтальное разделение имеет место между тремя ветвями власти — законодательной, исполнительной и судебной. Главное здесь — это разграничение полномочий между законодательной и исполнительной властью. Оно необходимо для того, чтобы, во-первых, четко определить их функции, компетенцию и ответственность, а во-вторых, гармонично соединять такие противоречивые аспекты жизни общества, как власть и свобода, закон и права личности, государство и общество.
Государство переходного периода является той формой, в которой осуществляется объединение сил, заинтересованных в дальнейшем прогрессивном развитии, обеспечение руководящей роли этих сил в жизни страны. Именно так возникли государства: социалистической народной демократии, национальной демократии, постсоциалистические (посттоталитарные), посткапиталистические (постиндустриальные) и др.
Совершенно очевидно, что в современных условиях дли России есть две возможности, два основных пути дальнейшего движения. Во-первых, капиталистический путь развития, связанный с восстановлением капиталистического государства. Он вполне реален в сложившейся обстановке. Прогрессивные силы в среде интеллигенции, рабочего класса, крестьянства сейчас разобщены. Общественное мнение уже смирилось с возможностью реставрации капитализма. Во-вторых, общедемократический путь, связанный с демократизацией нашего государства. Сейчас он у многих вызывает сомнение. Негативный опыт семидесяти с лишним лет существования советской власти подготовил почву для идеологического и психологического разочарования в его перспективах. Вместе с тем необходимо понимание того, что для широких масс трудящихся и прогрессивного развития иной альтернативы нет, кроме общедемократического пути, ведущего к правовому, социально ориентированному государству.
2.4 Конституционно-правовая ответственность в системе федеративных отношений
В российской юридической литературе сравнительно недавно стали отмечать наличие особого вида юридической ответственности – конституционной. Первые попытки ее выделения в качестве самостоятельного вида ответственности и выявления ее специфики были предприняты в работах Ю.Н. Еременко, Ф.М. Рудинского, С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашев, Б.М. Лазарєва. Более подробно вопросы конституционной ответственности рассматриваются в трудах Т.Д. Зражевской, Н.А. Бобровой, Н.М. Колосовой, В.О. Лучина, В.А. Виноградова.
И все же этот вид ответственности изучен недостаточно: круг субъектов, на которых она распространяется, основания, меры и процедуры ее применения требуют подробного анализа. Это можно объяснить тем, что нормативно-правового установления данного вида ответственности и практики ее применения было весьма мало.
В настоящее время гораздо большее внимание уделяется обеспечению действия правовых предписаний, в том числе с применением механизмов ответственности. Конституционно-правовая ответственность становится востребованным институтом. Расширился диапазон санкций конституционно-правовой ответственности, есть и определенная практика их применения, появились научные работы, рассматривающие различные вопросы этого вида ответственности. Все это способствует развитию соответствующих правовых институтов, совершенствованию их нормативно-правовой базы.
В пользу выделения конституционной ответственности свидетельствует целый ряд обоснований, среди которых наиболее весомыми являются следующие: увеличение числа нарушений конституционно-правовых норм, не подпадающих под признаки отраслевых составов правонарушений; наличие в российском праве норм, устанавливающих случаи применения к определенным субъектам специфических мер воздействия, которые не могут быть отнесены ни к одному из классических видов юридической ответственности – уголовной, административной, гражданско-правовой или дисциплинарной, то есть, по сути, закрепляющих основания, субъекты и меры конституционной ответственности. Необходимо отметить, что ответственность является неотъемлемым элементом отношений, урегулированных нормами других отраслей права, поэтому вполне логичным представляется выделение и конституционной ответственности. Кроме того, несмотря на наличие в других отраслях права санкций и механизмов их применения, конституционно-правовые нормы и отношения остаются защищенными далеко не в полной мере даже при условии согласованного функционирования отраслевых норм, а в результате ведущая отрасль права России, регулирующая наиболее важные общественные отношения, становится весьма уязвимой к действиям, которые не могут быть предупреждены, пресечены или наказаны посредством применения норм отраслевого права. Все это позволяет говорить о наличии или, по крайней мере, о необходимости выделения конституционной ответственности, разработке ее оснований, мер и процедуры их применения.
Хотя в настоящее время выделение такой ответственности практически не вызывает возражений, однозначного мнения о понятии, признаках, источниках, основаниях и конкретных мерах конституционной ответственности в научной литературе нет. В значительной степени это вызвано тем, что авторы рассматривают изучаемое явление лишь с какой-либо одной стороны, подробно освещая одни моменты и не уделяя внимания другим, менее значимым с их точки зрения. В результате имеется разнообразие взглядов, утверждений, формулировок и терминов, среди которых наиболее обобщенных, универсальных характеристик не так уж много.
Т.Д. Зражевская в своем выступлении в рамках «Круглого стола» журнала «Государство и право» определяет конституционную ответственность как «самостоятельный вид юридической ответственности, выражающийся в установлении приоритетности защиты важнейших отношений, а также возможности наступления неблагоприятных последствий для субъектов конституционного права, нарушивших (или стремящихся нарушить) нормы конституционного законодательства» 1 .
На думку Д. Б. Каткова и Е.В. Корчиго, «конституционно-правовая ответственность – это применение к лицу (органу, государству), виновному в нарушении предписаний конституционно-правовых норм, мер государственного принуждения, предусмотренных санкцией юридической нормы и выражающихся в отрицательных для него последствиях личного, организационного или имущественного характера» 1 . Здесь авторы специально отмечают государство как субъект, к которому могут применяться меры конституционной ответственности в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения государством своих конституционных обязанностей, прежде всего, связанных со статьей 2 Конституции Российской Федерации (далее – Конституция РФ), провозглашающей человека, его права и свободы высшей ценностью государства.
С точки зрения Н.М. Колосовой, «конституционная ответственность – это необходимость наступления неблагоприятных последствий за невыполнение (ненадлежащее исполнение) субъектами права своих конституционных обязанностей и за злоупотребление своими конституционными правами» 2 . Н.М. Колосова придерживается позиции непризнания позитивной конституционной ответственности, утверждая, что позитивная ответственность возможна, но она не имеет отношения к юридической ответственности (и, соответственно, к конституционной ответственности), так как для наступления конституционной ответственности необходимо нарушение тех принципов и норм, закрепляющих конституционные права и обязанности, которые обеспечены санкциями.
Авторы учебника «Конституционное право России» Е.И. Козлова, О.Є. Кутафин, определяя конституционно-правовую ответственность, говорят, что «она, как и любая другая юридическая ответственность, является мерой государственного принуждения, основанной на юридическом и общественном осуждении правонарушения и выражающейся в установлении для правонарушителя определенных отрицательных последствий» 1 . Такая формулировка представляется слишком общей, поскольку не содержит характерных признаков, позволяющих четко обозначить самостоятельность конституционной ответственности.
Более подробное определение приводит А.А. Кондрашев, по мнению которого «конституционно-правовая ответственность…представляет собой правовую связь (состояние), возникающую вследствие несоблюдения конституционно-правовой нормы участниками нарушенного конституционного правоотношения, воплощенную в установлении нормативного требования, обращенного к правонарушителю, подвергнуться государственному или общественному осуждению (порицанию), и реализующуюся, как правило, в применении государственно-принудительных средств в виде лишений организационного (расформирование, прекращение деятельности органа), реже личного характера (лишение наград, лишение статуса беженца), утрате юридической силы или приостановлении действия правового акта или в прямом восстановлении (устранении нарушения) правопорядка государством с использованием средств государственного принуждения или самостоятельно правонарушителем под угрозой использования таких средств» 1 .
Таким образом, в научной литературе нет единства мнений не только в отношении определения конституционной ответственности, но и даже применительно к терминологии: в приведенных выше формулировках авторы используют понятия «конституционная ответственность» и «конституционно-правовая ответственность». Более правильным представляется использование термина «конституционно-правовая ответственность», поскольку Конституция РФ в наиболее общем виде регулирует общественные отношения, устанавливает общие принципы жизнедеятельности российского общества, которые детализируются и конкретизируются в других источниках конституционного права, и, прежде всего, в федеральных конституционных законах и федеральных законах. Для применения термина «конституционная ответственность» в строгом юридическом смысле необходимо, во-первых, все соответствующие правоотношения урегулировать на уровне Конституции РФ, во-вторых, на этом же уровне закрепить все санкции за нарушения предписаний конституционных норм, в-третьих, установить в Конституции РФ процессуальные механизмы применения этих санкций. Поскольку в настоящее время конституционное право не исчерпывается нормами Конституции РФ, включая в себя обширный перечень иных источников, то термин «конституционно-правовая ответственность» в большей степени соответствует предмету исследования.
Конституционно-правовая ответственность характеризуется рядом признаков, которые выделяют юридическую ответственность среди других социальных явлений, а также позволяют отличать ее от других видов ответственности. Прежде всего, это негативная оценка деяния субъекта ответственности. Д.Т. Шон этот признак определяет как «отрицательную оценку государством деятельности гражданина, государственного органа, должностного лица и т.д., а также меру принуждения, реализацию санкции правовой нормы» 1 . Практически дословно это положение дублирует указанный выше учебник Е.И. Козловой и О.Е. Кутафина 2 . Таким образом, указанные авторы выводят государство за пределы круга субъектов, подлежащих конституционно-правовой ответственности, рассматривая его лишь как субъект, реализующий ответственность. В то же время статья 53 Конституции РФ закрепляет право каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, что позволяет рассматривать государство в качестве субъекта конституционно-правовой ответственности. Поэтому необходимо уточнить, что конституционно-правовая ответственность предполагает негативную оценку деяния именно с точки зрения закона субъектом, уполномоченным применять санкции конституционно-правовой ответственности, и далеко не всегда это является оценкой со стороны государства.
Развивая это положение, следует указать, что государственное и общественное осуждение выражается в виде угрозы применения или непосредственного использования принудительных мер преимущественно организационного характера, реже личного характера, состоящие в лишении властных полномочий, утрате юридической силы акта, роспуске государственного органа или приостановлении его работы или прекращении деятельности общественного объединения 1 . Рассматривая конституционно-правовую ответственность как меру принуждения, необходимо отметить, что корректнее будет говорить о принуждении не государства, а именно закона, права. В противном случае сложно представить применение государством мер принуждения по отношению к самому себе в соответствии со статьей 53 Конституции РФ. В данном случае государство несет ответственность в силу невыполнения своей конституционной обязанности признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека, принуждение же исходит от норм права вследствие закрепления в статье 53 Конституции РФ права каждого на возмещение государством вреда, причиненного деянием представителей государства. Поэтому следует рассматривать конституционно-правовые санкции как меры законодательного, правового, но не всегда государственного принуждения.
Конституционно-правовая ответственность носит сложный, комплексный характер. Она включает и ответственность государства в целом за обеспечение прав и свобод человека и гражданина, и ответственность властных структур перед обществом за реализацию тех полномочий, которые народ как единственный носитель власти передал конкретным государственным институтам и отдельным лицам, и ответственность отдельной личности или группы лиц за невыполнение своих конституционных обязанностей или за злоупотребление своими конституционными правами.
Конституционно-правовое регулирование общественных отношений в различных сферах жизни, охватываемых этой отраслью, неодинаково. В одних сферах жизни общества нормы конституционного права регулируют лишь основополагающие отношения, в полном же объеме регулирование осуществляется нормами других отраслей права. В других сферах конституционное право охватывает весь комплекс общественных отношений. Именно в этих сферах конституционно-правовая ответственность и проявляется особенно четко, как вполне самостоятельный, особый вид юридической ответственности.
Основанием конституционно-правовой ответственности является нарушение норм конституционного права, которое выражается в неисполнении или ненадлежащем исполнении субъектом правоотношений своих конституционных обязанностей или злоупотреблении своими конституционными правами. Здесь необходимо заметить, что Конституция РФ и другие источники конституционного права регулируют весьма обширные общественные отношения, многие из которых могут быть обеспечены санкциями норм других отраслей права. Признание явления противоправным нормами конституционного права вызывает необходимость закрепления в этих же нормах соответствующей конституционно-правовой санкции либо направляет отраслевое законодательство на разработку механизмов отсутствующей отраслевой ответственности, которая должна обеспечить действие нормы конституционного права. Общественные отношения, составляющие предмет конституционного права, являются базовыми, основополагающими, и для их обеспечения государство использует все средства защиты, все виды юридической ответственности.
Поэтому далеко не всякое нарушение норм конституционного права влечет за собой применение мер конституционно-правовой ответственности.
Конституционно-правовые санкции закрепляются в нормах конституционного права. Однако следует отметить, что даже факт нахождения конкретной меры ответственности в конституционно-правовых нормах автоматически не превращает ее именно в конституционно-правовую санкцию. Примером может быть наличие в части 2 статьи 20 Конституции РФ такой меры, как смертная казнь. Очевидно, что смертная казнь – санкция исключительно уголовной ответственности. Поэтому при ответе на вопрос о наличии или отсутствии в каждом конкретном случае конституционно-правовой санкции, речь должна идти о совокупности специфических признаков, одновременное наличие которых позволит определить конкретную меру именно как конституционно-правовую санкцию.
Характерной чертой конституционно-правовой ответственности является то, что практически все ее санкции не могут быть использованы в качестве санкций других видов юридической ответственности. Исключением является возмещение материального ущерба, которое может использоваться и в качестве санкции гражданско-правовой ответственности, что вызывает дискуссии по поводу отнесения данной меры к числу конституционно-правовых санкций. Следует отметить и то, что конституционно-правовые санкции, в основном, носят абсолютно определенный характер: они либо применяются, либо не применяются уполномоченным субъектом за соответствующее нарушение норм конституционного права, но не могут быть заменены иными мерами принуждения.
Особенностью конституционно-правовой ответственности является и то, что единой процедурной формы ее применения не существует.
Практически каждой мере конституционно-правовой ответственности соответствует особый порядок ее назначения и применения. Необходимо отметить и тот факт, что процессуальный порядок применения некоторых мер конституционно-правовой ответственности федеральным законом подробно не регулируется.
Конституционно-правовая ответственность часто носит ярко выраженный политический характер и тесно соприкасается или даже сочетается с политической ответственностью. Например, отставка правительства может быть как мерой конституционно-правовой ответственности, когда она наступает в результате ненадлежащего исполнения правительством своих обязанностей, так и мерой политической ответственности, когда правительство оправляется в отставку с целью разрешения сложившегося политического кризиса. Политический характер конституционно-правовой ответственности обусловлен тем, что ее санкции призваны обеспечить действие правовых норм, регулирующих отношения, связанные с формированием, организацией и функционированием институтов государства. Тем не менее, важно отграничивать политическую ответственность от конституционно-правовой ответственности. Основанием конституционно-правовой ответственности для высших должностных лиц является нарушение их конституционных обязанностей, политическая же ответственность означает только то, что занимающее высшую государственную должность лицо может лишиться политической поддержки в силу различных причин. Политическая ответственность не обладает чертами юридической ответственности. Юридическая ответственность предполагает, прежде всего, нарушение предписаний юридических норм, без чего невозможна мера принуждения, реализация санкции правовой нормы.
Например, отставка министра вследствие его несогласия с официально проводимой политикой не обладает вышеназванными чертами, что позволяет не признавать такого рода отставку санкцией конституционной ответственности 1 . В настоящее время в нашей стране политическая ответственность порой облекается в правовую форму, превращая конституционно-правовую ответственность в инструмент политической борьбы. Поэтому четкое разграничение политической и юридической ответственности является необходимым условием установления конституционного правопорядка в стране.
Отличительной чертой конституционно-правовой ответственности является ее скрытый, латентный характер. Этот термин используется и в уголовном праве, но в данном случае речь идет не о скрытых конституционных правонарушениях, как это имеет место в уголовном праве, а о неопределенных обязанностях, основаниях конституционно-правовой ответственности. Примером может быть уже упоминавшаяся статья 53 Конституции РФ, которая прямо не говорит о государстве как о субъекте конституционно-правовой ответственности, для отнесения государства к таковым требуется анализ нескольких правовых норм. Порой для решения того или иного вопроса конституционно-правовой ответственности требуется анализ целого комплекса правовых актов.
Выделение признаков конституционно-правовой ответственности осложняется тем, что мнения различных авторов по многим вопросам в этой области совпадают далеко не всегда, а нередко явно противоречат одно другому. Тем не менее, очевидно, что даже описание позиций всех авторов характеризует предмет исследования в недостаточной степени, поскольку часто внимание автора сосредоточено лишь на некоторых аспектах изучаемого явления в ущерб другим. Поэтому для более полной характеристики конституционно-правовой ответственности необходимо подробнее рассмотреть ее источники, основания, санкции, а также круг субъектов, на которых она распространяется.
ВИСНОВОК
Государственное управление подразделяется на отраслевое и региональное управление. Отраслевое управление — это государственное управление определенной сферой трудовой деятельности, которое осуществляют министерства и ведомства. Региональное управление — это тоже государственное управление на определенной территории, осуществляемое субъектом Федерации, Единство отраслевого и регионального управлений проявляется в том, что эффективное управление страной несовместимо как с ведомственностью, так и с региональностыо (местничеством). В первом случае недооцениваются территориальные, а во втором — отраслевые, а, в конечном счете, общегосударственные интересы.
Основным вопросом, стержнем всякого управления является вопрос о власти. Власть есть возможность одних социальных групп оказывать управляющее воздействие на деятельность других. Сущностью власти, ее концентрированным выражением являются отношения господства и подчинения.
Первостепенная задача всякой власти — поддержание в оптимальном состоянии данной общественной системы или ее частей, обеспечение их экономической, политической и духовной стабильности, целостности и независимости. Основной признак власти — ее императивный (повелительный) характер: все, что она повелевает посредством нормативных установлений (законов, указов, постановлений, распоряжений, приказов, инструкций), необходимо выполнять:
Источники власти различны: политика, право, мораль, богатство, авторитет, сила, социальное положение, организация, владение информацией, знания, опыт, особые навыки и др. Власть возникает вместе с человеческим обществом и является его атрибутом. В первобытном обществе она носит сугубо общественный характер. Но с возникновением классов и классового неравенства власть постепенно приобретает форму государства.
Государство есть публичная власть со своей территорией, населением и суверенитетом, имеющая армию, налоги и правовое обеспечение. Выделяют три основных признака государства: во-первых, оно создало публичную власть, которая уже не совпадала с совокупностью вооруженного народа, во-вторых, впервые разделило народ для общественных целей не по родственным группам, а по проживанию на одной территории и, в-третьих, ввело государственные налоги.
Сущность государства раскрывается в его функциях — внутренних и внешних. Важнейшей внутренней функцией является удержание в равновесии всех классов, наций, влиятельных социальных групп. Назначение внешних функций состоит в проведении внешнеполитической деятельности, отвечающей интересам данной страны (и той социальной группы, которая стоит у власти). Внешние функции государства зависят от внутренних и, в свою очередь, дополняют их.
Играя решающую роль в политической системе общества, государство проходит в своей истории ряд ступеней и этапов. В самом общем виде государство эволюционировало от жесткой эксплуатации в антагонистических обществах через переходные формы XX столетия (знаменовавшие собой борьбу за конституционное, правовое и социальное государство) к информационному государству. Поэтому в истории государства можно выделить три основных типа: традиционное государство, государство переходного периода и информационное государство.
Традиционное государство, помимо функции управления обществом и наряду с ним, выполняло и функцию по защите частной собственности. Соответственно трем антагонистическим обществам известны три типа эксплуататорских государств: рабовладельческое, феодальное и буржуазное. Производными от типа являются формы государства, которые различаются по формам управления (монархия и республика), по методам управления (демократические и антидемократические политические режимы) и по устройству государства (унитарные и федеративные).
Государственная власть структурируется по вертикали и горизонтали. Вертикальное разделение — это деление власти между различными уровнями государственного управления (федеральный, областной, районный). Горизонтальное разделение имеет место между тремя ветвями власти — законодательной, исполнительной и судебной. Главное здесь — это разграничение полномочий между законодательной и исполнительной властью. Оно необходимо для того, чтобы, во-первых, четко определить их функции, компетенцию и ответственность, а во-вторых, гармонично соединять такие противоречивые аспекты жизни общества, как власть и свобода, закон и права личности, государство и общество.
Государство переходного периода является той формой, в которой осуществляется объединение сил, заинтересованных в дальнейшем прогрессивном развитии, обеспечение руководящей роли этих сил в жизни страны. Именно так возникли государства: социалистической народной демократии, национальной демократии, постсоциалистические (посттоталитарные), посткапиталистические (постиндустриальные) и др.
Совершенно очевидно, что в современных условиях для России есть две возможности, два основных пути дальнейшего движения. Во-первых, капиталистический путь развития, связанный с восстановлением капиталистического государства. Он вполне реален в сложившейся обстановке. Прогрессивные силы в среде интеллигенции, рабочего класса, крестьянства сейчас разобщены. Общественное мнение уже смирилось с возможностью реставрации капитализма. Во-вторых, общедемократический путь, связанный с демократизацией нашего государства. Сейчас он у многих вызывает сомнение. Негативный опыт семидесяти с лишним лет существования советской власти подготовил почву для идеологического и психологического разочарования в его перспективах. Вместе с тем необходимо понимание того, что для широких масс трудящихся и прогрессивного развития иной альтернативы нет, кроме общедемократического пути, ведущего к правовому, социально ориентированному государству.
Федерализм как системное явление включает в себя политическую, правовую и экономическую составляющие в качестве базовых. Исходя из этого, исследование проблемы федерализма должно строиться на привлечении методологического инструментария не только юриспруденции, но и политологии, социологии, философии, экономических дисциплин.
Проблема федерализма в России действительно является одной из наиболее ключевых, злободневных проблем современности. Без построения в стране нормальной Федерации невозможно создать эффективно функционирующую систему государственной власти в силу обширных размеров России, ее колоссальной социально-экономической, этнической, природно-климатической дифференциации. Главный же вопрос федеративной реформы состоит сегодня в необходимости оптимальным образом использовать представившийся нам, нынешнему поколению политиков, исторический шанс построения прочной демократической государственности через преобразование (реконструкцию) федерализма.
Борьба «за выживание» идеи федерализма в государстве насчитывает уже не одно столетие. Есть она и сегодня. Однако, поскольку федеративное устройство закреплено Конституцией страны, спор между сторонниками федерализма и теми, кто предлагает другие концепции государственного устройства, перешел в иную плоскость, а именно – в дискуссию о перспективах развития той или иной разновидности Федерации. Скептически настроенные авторы говорят о неизбежном перерастании Федерации в жестко централизованную или даже «фасадную» Федерацию, наподобие Союза ССР (начала этого скепсиса можно встретить еще у Пестеля); либералы, напротив, – о том, что Федерация должна быть децентрализованной. Истина находится, по обыкновению, где-то посредине.
Но при этом, не стоит забывать о том, что, проанализировав тенденции развития современно федерализма, приходим к выводу, что в настоящее время Россия не обладает всеми признаками федеративного государства, следовательно, является формальной федерацией. Для исправления такой ситуации требуется проведение комплексной реформы в сфере федеративных отношений, свое видение которой автор изложил в настоящей статье.
Структурное переустройство Российской Федерации напрямую связано с проблемой оптимизации численного состава субъектов федерации. Современное число субъектов Российской Федерации, равное 83, само по себе не может рассматриваться в качестве избыточного или дефицитного. Для определения оптимального числа субъектов Российской Федерации следует ввести систему показателей оценки эффективности федерации, в том числе таких, как «плотность федерации» и «емкость федерации». Названные показатели подробно анализируются в работе. В частности, плотность и емкость федерации определяются по территории, народонаселению, валовому внутреннему продукту или валовому национальному продукту, валовому региональному продукту и иным факторам.
При решении вопросов государственного устройства Российской Федерации не следует использовать в качестве доминирующего «национальный принцип» конструирования субъектной основы федерации, поскольку он ведет к явному или скрытому разжиганию расовых, межнациональных и религиозных конфликтов, местничеству и прочим негативным явлениям, связанным с подрывом баланса национальных и иных интересов. Однако в настоящее время недопустим и полный отказ от названного принципа. Объем его возможного использования в процессе трансформации современной модели российского федерализма показан в исследовании.
Реальный федерализм как система характеризуется диалектическим взаимодействием противоположных векторов развития. С одной стороны, существует необходимость сохранения и усиления централистского начала, элементов единения, с другой – у субъектов федерации наличествуют собственные интересы, самостоятельный политический и правовой статус, стремление к свободе и всестороннему комплексному развитию.
Эффективная модель федеративных отношений должна учитывать обе тенденции, приводить их в гармоничное единство, не допуская ни чрезмерной централизации, ни создания основ для роста регионального сепаратизма. То есть реальный федерализм предполагает существование некоей золотой середины, разумного баланса интересов всех участников федеративных правоотношений.
Реальный федерализм покоится на прочной основе федерализма бюджетного. Если перераспределение финансовых потоков будет организовано по принципу односторонней «перекачки» средств из регионов в центр, то об эффективном федерализме говорить бессмысленно. В результате по-прежнему сохранится федерализм фантомный.
Под фантомным федерализмом мы подразумеваем такое состояние государственных и правовых институтов, при котором зафиксированная в нормах права конструкция федеративных отношений значительно отличается от реально сложившейся и существует разрыв между декларированным и действительным состоянием государственной системы.
Основным признаком, характеризующим фантомность, декоративность сложившейся в России системы федеративных отношений, является асимметрия федерации, когда, несмотря на декларированное в Конституции равноправие субъектов, имеет место их политическое, правовое и экономическое неравенство. В таких условиях нормативный, закрепленный в законодательстве федерализм становится в известной степени фикцией.
Пагубным следствием фантомного федерализма является общая неэффективность системы государственного управления.
Источником фантомного федерализма выступает политико-правовая система советского периода, в которой РСФСР представляла собой федералистский правовой каркас с унитарным наполнением.
Фантомный федерализм постсоветского образца решает две задачи.
Во-первых, преодоление последствий «договорного» федерализма, сложившегося в девяностые годы прошлого столетия, а во-вторых, обеспечение максимальной концентрации власти и экономических полномочий в федеральном центре, при сохранении федералистской фразеологии, характерной для деволюционного этапа. Упомянутые задачи решаются через ограничение федеральной политической роли глав субъектов федерации (реформа Совета Федерации) и переход к широкому использованию «указной» системы управления. Приходится констатировать, что федеральный центр за последнее десятилетие выработал своеобразную «маятниковую» конструкцию взаимоотношений по линии «центр – регионы», сознательно используя заложенную в Конституции Российской Федерации 1993 г. Неопределенность многих аспектов федеративных отношений. Сущность «маятниковой» политики проявляется, с одной стороны, в указании федеральным центром на относительную самостоятельность регионов, с другой – в резком ее сужении.
Федеральный центр удерживает большинство регионов России в состоянии хронической дотационности через систему межбюджетных отношений. Очевидно, что инициативы федерального центра по «выравниванию» доходов регионов ведут к обострению кризиса как бюджетного федерализма, так и экономической базы федеративных отношений. Федеральный центр при разграничении прав собственности на природные ресурсы отказывается признать и право субъектов федерации распоряжаться определенной долей этих ресурсов.
Разграничение полномочий и ответственности Российской Федерации и ее субъектов осуществляется через выделение в Конституции Российской Федерации так называемых предметов ведения. Однако конституционное законодательство определяет только предметы ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции) и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции). В то же время предметы ведения самих субъектов федерации не имеют прямого конституционного закрепления, будучи сформулированными по «остаточному принципу» (ст. 73 Конституции). Такой подход во многом и порождает перманентные диспропорции и кризисы в развитии федеративных отношений в России, которая функционирует как федерация без четкого и развернутого правового закрепления статуса ее субъектов. Основное практическое следствие из данного пробела – отсутствие законодательных основ формирования финансово-экономической базы собственных полномочий и ответственности субъектов федерации.
Другой важный аспект, игнорируемый действующим законодательством, – вопрос о социально-экономических функциях и ответственности органов местного самоуправления, наличии у него необходимой социально экономической базы. Декларировав конституционное отделение местного самоуправления от системы государственной власти, действующее законодательство не обеспечивает его по-настоящему реального развития. Отсюда вполне понятна встречная реакция субъектов федерации, которая прежде выражалась в растущих противоречиях между региональным и федеральным законодательством, а также попытках ряда субъектов «перетянуть» на себя часть федеральных полномочий.
Преодоление кризиса возможно лишь при комплексной реконструкции всей системы федеративных отношений, а не каких-то ее отдельных элементов. Объективная потребность государственного строительства лежит именно в плоскости построения как целостной модели федерализма, то есть системы отношений между федеральным центром и субъектами федерации, так и новой модели региона – субъекта федерации как ключевого элемента целостной системы федеративного устройства.
Первым шагом на пути к созданию упомянутой системы служит устранение асимметрии и фантомности федеративных отношений. Речь идет о выборе симметричной модели федерации и преодолении перманентного разрыва между декларируемым и действительным состоянием федеративных отношений. Симметричная федерация предполагает равный (универсальный) статус для всех субъектов федерации, их равенство во взаимоотношениях с федеральным центром.
Целью построения базовой модели нового российского федерализма, таким образом, становится преодоление разрыва между формальным конституционно-правовым равенством субъектов федерации и существующими заметными различиями в их экономическом и природно-ресурсном потенциале, структуре экономики и отношений собственности, финансово-бюджетных возможностях, сложившейся ситуации в области социального развития, занятости, а также в нормативном выражении перечисленных аспектов.
Данная задача требует комплексной реструктуризации федеративных отношений в стране с неизбежным изменением субъектного состава федерации. Названные действия, возможно, осуществить, во-первых, путем развития нормативно-правовой базы, обеспечивающей равенство статуса субъектов Российской Федерации, во-вторых, созданием объективных предпосылок для равномерного социально-экономического развития через трансформацию федеративных отношений на основе критерия самодостаточности субъектов. При этом у автора есть все основания полагать, что подобный комплексный подход неизбежно приведет к достижению главной цели нового федерализма – созданию устойчивой политической инфраструктуры и «вязкой» социальной среды, препятствующих сползанию страны в область авторитаризма или анархии.
Базисный элемент федерализма – регион – субъект федерации при вхождении в систему нового федерализма должен, прежде всего, отвечать требованиям экономической самодостаточности. Ключевой характеристикой, позволяющей сделать вывод об экономической самодостаточности, является финансово-бюджетная самостоятельность и бездотационность. Ближайшей экономической задачей в процессе построения нового федерализма станет трансформация системы федеративных отношений таким образом, чтобы исключить по общему правилу дотирование регионов из федерального бюджета.
Цель нового федерализма и новой системы государственного устройства Российской Федерации – создание условий для экономического роста страны и повышения жизненного уровня граждан.
Особое место в формировании асимметрии федеративных отношений в Российской Федерации занимают различные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, заключаемые между федерацией и ее субъектами.
В первую очередь следует, отказаться от практики широкого заключения таких двусторонних договоров и привести уже существующие договоры и законодательство субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией и законами Российской Федерации.
Разными авторами предлагаются различные варианта разрешения конституционных противоречий в области государственного устройства: первый – низведение всех субъектов Российской Федерации до уровня административно-территориальных образований и преобразование Российской Федерации в унитарное государство. Очевидно, что в настоящий момент, ввиду ряда объективных и субъективных факторов, такой вариант нежелателен; второй – придание всем субъектам (или ряду субъектов) Российской Федерации статуса независимых государств с последующим преобразованием Российской Федерации в конфедеративное образование. Данный путь также неприемлем для России; третий – создание так называемой «плоской федерации», то есть федерации, включающей в себя однопорядковые и равноправные субъекты, не обладающие статусом государств. Данный проект, имеет значительные перспективы с точки зрения будущего развития российского федерализма.
Федерация не может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана делиться ими с субъектами федерации, без чего государственная власть не может носить демократического характера. Конституция Российской Федерации, Федеративный договор, законодательство наделяют федерацию в лице федеральных органов государственной власти широкой, многогранной компетенцией, оставляя в то же время обширные права ее субъектам.
Субъекты федерации заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов. Но в то же время они не хотят утрачивать самостоятельности, обладая правом решать лишь второстепенные вопросы жизни своих регионов. Данная сложнейшая дилемма – объективное противоречие любой федерации, заставляющее власти тщательно и оптимально проводить разграничение компетенции государственных органов федерации и ее субъектов.
Основы любой федерации могут быть юридически закреплены тремя способами: федеральной конституцией; договором федерации и ее субъектов или субъектов федерации между собой; конституцией и договором.
Ответ на вопрос, в каком действующем нормативном правовом акте, имеющем высшую юридическую силу, закреплены основы функционирования федерации, как раз и является тем основанием, руководствуясь которым можно отнести какую-либо конкретную федерацию к конституционной, договорной или конституционно-договорной моделям.
Можно сделать вывод, что конституционный характер Российской Федерации - есть безусловное верховенство и высшая юридическая сила Конституции Российской Федерации на всей территории государства и недопустимость нарушения отдельных ее положений договорным путем.
При этом отнюдь не следует умалять возможные позитивные последствия договорного регулирования отношений центра и регионов по отдельным специфическим вопросам при условии соблюдения Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Однако средство учета региональной специфики не должно превратиться в средство развала федерации.
Российская Федерация – сложносоставное государство, имеющее в своем составе шесть разновидностей субъектов федерации. Конституционные нормы не препятствуют образованию новых субъектов федерации, а равно и сокращению их количества, в то время как политическое и социально-экономическое развитие России свидетельствует о том, что идеи изменения субъектного состава федерации сейчас актуальны как никогда.
Передбачений ст. 65 Конституции России субъектный состав федерации стал своеобразной платой федерального центра за стабилизацию федеративных отношений, ибо речь в 1993 г. шла не столько о совершенствовании федерализма, сколько о недопущении распада государства.
Современный субъектный состав федерации формировался на фоне процессов суверенизации, которые затронули не только республики, но и некоторые территориальные субъекты, что выразилось в так называемой «республиканизации» (т. е. в проектах создания Уральской, Вологодской,
Дальневосточной, Южнорусской республик и др.). Нельзя не вспомнить и «ультиматум тридцати двух», в котором края и области требовали соблюдения равноправия субъектов Российской Федерации, которое, по их мнению, должно было выразиться в предоставлении им статуса республик со всеми вытекающими отсюда последствиями («государственным» статусом, долей «суверенных» полномочий и т. д.).
Под влиянием этих факторов и происходило формирование современного субъектного состава Российской Федерации. Оттуда же берут начало его недостатки, среди которых и слишком большое количество субъектов федерации, и разнообразность их статусов, позволяющая говорить о неравноправии, и неопределенность в правовом положении отдельных субъектов федерации. Впрочем, существующий субъектный состав в равной мере можно рассматривать и как реликт советского государственного строительства с его неактуальной сегодня административной и национальной архаикой. И любая попытка кардинального изменения субъектного состава неизбежно вызовет коренную перестройку всех федеративных отношений, что рано или поздно приведет к пересмотру Конституции Российской Федерации.
Необходимость внесения на первом этапе реконструкции федерации поправок в Конституцию и ее дальнейший пересмотр обусловливается, во-первых, началом крупномасштабных реформ в системе федеративных отношений в России, и, во-вторых, результатами десятилетнего функционирования политической системы, построенной на основе Конституции Российской Федерации 1993 г.
Все субъекты федерации должны быть действительно равноправны. Поэтому важно избежать того, что субъекты, образованные по национальному принципу (республики), будут иметь преимущество по сравнению с остальными субъектами федерации.
Конечной целью реформы государственного переустройства является создание симметричной федерации, состоящей из однопорядковых субъектов.
Укрупнение (объединение) субъектов федерации было неизбежно, и происходило оно с учетом всей совокупности факторов, оказывающих влияние на данный процесс. Необходим системный подход к укрупнению (объединению).
Новые субъекты должны характеризоваться стабильными демократическими режимами, ибо ни их населению, ни федерации в целом невыгодно растаскивание страны на куски, раздираемые политической и социально-экономической нестабильностью, национальными и религиозными конфликтами.
Практика показала, что лучший способ контроля над властными элитами субъектов федерации – это контроль со стороны гражданского общества. Поэтому само по себе укрупнение не решит поставленных перед ним задач, если в новых субъектах федерации не будут созданы развитые институты гражданского общества. Новая модель федеративных отношений должна строиться на принципах соблюдения единства трех составляющих федерализма: политической, правовой и экономической, с выделением критерия экономической целесообразности в качестве приоритетного.
Устойчивость, сбалансированность, гармоничное развитие федерации не могут быть достижимы без обеспечения полного реального равноправия всех субъектов федерации. В рамках конституционно-правовых реформ данная задача означает неотложную необходимость в закреплении единого статуса субъектов федерации
Жизненно важным для устранения асимметрии государственного устройства является рациональное распределение полномочий и ответственности между федеральным центром, субъектами федерации и местным самоуправлением.
Базовым элементом нового федерализма и новой модели государственного устройства должен стать регион нового типа. Через переход к регионам нового типа достигается не только качественно новая модель управления субъектом Российской Федерации, но и совершенствование всей системы власти в стране.
Обосновывается необходимость выделения в структуре российского права «регионального права», как комплексной отрасли, имеющей свой специфический предмет регулирования, в качестве которого выступают социально-экономический, политический и правовой статус субъектов федерации, их отношения между собой и с федеральным центром, а также совокупность норм федерального и регионального законодательства.
При укрупнении субъектов федерации необходимо соблюсти разумный баланс между созданием территориальных образований, способных обеспечить свое собственное развитие, и потребностями развития всей федерации как единого целого, а не раздробленного на мощные квазигосударства конгломерата.
Интеграция и укрепление организационного механизма государственного управления должны обеспечиваться не централизацией полномочий, а единством государственной политики, проводимой на территории федерации, которого можно достичь путем обязательной разработки и внедрения новой теории управления, прежде всего, на основе совершенно иных концептуальных подходов, единого организационного алгоритма (государственных стандартов и норм) с неукоснительным применением критериев оценки эффективности государственного управления на территории Российской Федерации.
СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ:
Нормативно-правовые акты
Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 // Российская газета 1993. 25 грудня. № 237.
Російська Федерація. Закони. Об образовании в составе РФ нового субъекта РФ в результате объединения Пермской области и Коми-Пермятского автономного округа: федер. конст. закон. от 25.03.2004. № 1-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 13. Ст. 1110
Російська Федерація. Закони. Об образовании в составе РФ нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа: федер. конст. закон. от 14.10.05. № 6-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 42. Ст. 4212.
Російська Федерація. Закони. Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа: федер. конст. закон. от 12.07.2006. №2-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2006 - №29 – Ст. 3119.
Російська Федерація. Закони. Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа: федер. конст. закон. от 30.12.2006. №6-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2007 - №1 (1ч.). – Ст.1
Російська Федерація. Закони. Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа: федер. конст. закон. от 21.07.2007. №5-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2007 - № 30 – Ст. 3745.
Російська Федерація. Закони. О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 17.12.2001 г. №6-ФКЗ (ред. от 31.10.2005) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. №52 (ч. 1). Ст. 4916
Російська Федерація. Закони. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий: ФЗ РФ от 31.12.2005 №199-ФЗ // Собр6ние законодательства Российской Федерации. 2006. № 1. Ст. 10.
Російська Федерація. Закони. О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: ФЗ РФ от 22.08.2004 №122-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 35. Ст. 3607.
Спеціальна література
Абдулаєв М.І. Проблемы теории государства и права. Підручник. СПб., 2003. - 576 с.
Абдулатіпов Р.Г. Федерализм в истории России: В 3 т.- М., 1992–1993;
Абдулатіпов Р.Г. Россия на пороге ХХI века: Состояние и перспективы федеративного устройства. - М., 1996;
Абдулатипов Р. Г. Опыты федерализма. - М., 1994;
Абдулатіпов Р.Г. Основы национальных и федеративных отношений - М., 2001;
Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. Т. 2. - М., 2005.
Атаманчук Г.В. Государственно-правовая природа федерализма / Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив. М., 1998.
Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. - 4-е вид., Перераб. і доп. - М., 2004.
Бардак А.Н. История Древнего мира. Древний Рим. Мн., 1998.
Выготский Л. Собрание сочинений. Т. 1. - М., 1982.
Власов В.І. Теория государства и права: Учебник для высших юридических учебных заведений и факультетов.- Ростов - на Дону, 2002;
Головістікова О.М. Проблемы теории государства и права. Підручник. - М., 2005.
Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. - М., 2006.
Головистикова А.Н., Дмитриев Ю.А. Проблемы теории государства и права: Учебник. - М., 2005. - 832 с.
Глигич-Злотарева М.В. Теория и практика федерализма: системный подход /научный редактор Н.М. Добрынин. - Новосибирск: Наука, 2009. С. 500
Золотарева М. В. Федерация в России, проблемы и перспективы. - М., 1999;
Зотов В. Федерализм в контексте споров о русской национальной идеи.// Социс. 1996. № 1. С. 84 – 90.
Коркунов Р. Российская империя. СПб., 1980. С.30
Киселева А. Теория федерализма. - М., 2002.
Костомаров Н. Исторические монографии и исследования. Книга перша. СПб., 1903.
Конституция общенародного государства. - М., 1978. С. 208
Козлова Є.І., Кутафін О.Е. Конституційне право Російської Федерації. - М., 1995.
Краснов Ю.К. Государственное право России: История и современность.Учебное пособие. - М., 2002.
Козбаненко В.А. Государственное управление: основы теории и организации: Учебник – М. 2000. С. 85
Ленин В. И. Полное собрание сочинений. Т. 7.
Медведев Н. П. Национальная политика России. От унитаризма к федерализму. - М., 1993;
Медведев Н. П. Становление федерализма в России. - М., 1995;
Маркс К., Енгельс Ф. Твори. Т. 7, 22.
Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество - М., 1993.
Прангишвили И.В. Системный подход и общесистемные закономерности. - М., 2000.
Рузавин Г.И. Методология научного исследования. - М., 1999г.
Рассолова М.М. Теория государства и права: Учебник для вузов - М., 2001, С.84.
Радзинский Э. История царской России - М., 2002.
Смоленський М.Б. Конституционное (государственное) право Российской Федерации. – Учебник. М., 2006.
Сталин И. Сочинения. Т. 3, 4. С. 27
Топорнін Б.М. Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование).- М., 2001.
Умнова И.А. Конституційні основи сучасного російського федералізму. - М., 1998.
Умнова И. А. Современная российская модель разделения власти между федерацией и субъектами (Актуальные правовые проблемы). - М., 1996
Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование). Відп. ред. Б.М. Топорнин.- М., 2001.
Федерализм / Энциклопедический словарь. - М., 1997;
Федерализм. Теорія. Практика. История / Гл. ред. С. Д. Валентей. 1996–2002;
Федеративное устройство России: История и современность / Гл. ред. Н. А. Михалева. - М., 1995.
Чиркин В.Є. Государствоведение. Підручник. - 2-е вид., Перераб. і доп. - М., 2000.
Чиркин В.Є. Конституційне право Росії. Підручник. - 3-е изд., Перераб. і доп. М., 2004.
Чиркин В.Є. Современный федерализм: сравнительный анализ. - М., 1995. С. 14 - 15.
Чистяков О.І. Становление Российской Федерации (1917 - 1922). - М., 1966.
Ященко А.С. Теория федерализма: Опыт синтетической теории права и государства. - Юрьев, 1912.
Статті
Авакьян С.А. Федерализм в России: опыт и практика // Право и политика. 2006. № 9.
Болтенкова Л.Ф. К вопросу о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов // Регионология. 1996. № 2;
Глигич-Золотарева М.В. Законодательная база федеративных отношений: состояние и перспективы // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 9.
Глигич-Золотарева М.В. О судьбах федерализма в России // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 2
Глигич-Золотарева М. Укрупнение субъектов федерации: Pro et Contra Федерализм. 2002. № 1;
Добрынин Н.М. Федерализм и конституционализм в России: соотношение, реальность, конформизм // Право и политика. 2006. № 8.
Добрынин Н.М. Федерализм в России: оценка состояния и пути решения проблем // Право и политика. 2006. № 5.
Добрынин Н.М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации. - Новосибирск: Наука, 2003.
Добрынин Н.М. Регион нового типа как модель нового российского федерализма // Российский юридический журнал. Єкатеринбург, 2002. № 3 (35). – 0,8 п. л. С. 17.
Добрынин Н.М. Построение концептуальной модели нового российского федерализма и комплексный, системный подход в оптимизации федеративных отношений // Государство и право №2, 2005г.
Добрынин Н. М. Российский федерализм: состояние, причины фантомности и неизбежность перехода к новому качеству // Вестник Тюменского государственного университета. Тюмень: изд-во ТГУ, 2003. № 3.– 0,7 п.л.
Добрынин Н.М. Российский Федерализм: проблемы и перспективы // Государство и право №11. 2003р.
Зубов А. Будущее российского федерализма // Знамя. 1996. № 6.
Золотарева М. В. Асимметрия в федеративном устройстве России // Вестн. МДУ. Сер. «Право». 1999. № 1.
Кистринова О.В. Перспективы развития федерализма в России // Право и политика. 2007. № 6.
Кетов Ю. Исторический опыт развития федерализма в России // Юридический мир. 2005. № 12.
Кокотов А.Н. Разграничение и согласование полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации // Российское право: образование, практика, наука. 2005. № 1.
Кокотов А.Н. Новая модель разграничения полномочий // Российский юридический журнал. 2004. № 1.
Колосова Н.М. Конституційна відповідальність - самостійний вид юридичної відповідальності / / Держава і право. 1997. № 2. С. 86
Лысенко В. Развитие федерации и Конституции РФ // Государство и право. 1997. № 8. С. 14 – 20.
Лысенко В. И. Развитие федеральных округов и будущее федерализма в России // Казанский федералист. 2000. № 2. С.26
Миронов В.П. Разграничение полномочий в сфере государственной службы между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Российский юридический журнал. 2005. № 1.
Новоселова-Чурсина Е.С. Принципы федерализма в решениях Конституционного Суда Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 3.
Тадевосян Э.В. Российский федерализм и современный национально-государственный нигилизм // Государство и право. 1996. № 10.
Тадевосян Э.В. О моделировании в теории федерализма // Государство и право 1997. № 8.
Тихомиров Ю.А. Об институциональных аспектах федеративных отношений // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 3.
Умнова И.А. Эволюция правового статуса края, области как субъекта Российской Федерации // Государство и право. 1994. № 8–9.
Хурсевич С. Роль федеральных округов в развитии российского федерализма // / Федерализм. 2000. № 4. С. 39;
Чиркин В.В. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Советское государство и право. 1994. №8–9.
Эбзеев Б. Российский федерализм: равноправие и ассиметрия субъекта // Государство и право 1995. № 3. С. 3 - 12.
Электронные ресурсы
Неелов Ю. От повышения статуса Ямала выиграет вся Россия: Интервью экспертному каналу УралПолит.ру // www.uralpolit.ru.
1 Головистикова А.Н. Проблемы теории государства и права. Підручник. - М., 2005. С. 279.
2 Рассолова М.М. Теория государства и права: Учебник для вузов. - М., 2001. С.84.
3 См.: Власов В.И. Теория государства и права: Учебник для высших юридических учебных заведений и факультетов. - Ростов-н/Д, 2002. С.142-143.
1 Див: Чиркин В.Є. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Государство и право. 1994. № 8-9. С. 151-152.
1 Глигич-Золотарева М.В. О судьбах федерализма в России // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 2. С. 35
1 Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество. - М., 1993. С. 253.
2 См.: Глигич-Золотарева М.В. Указ. соч. С. 37
1 Прангишвили И.В. Системный подход и общесистемные закономерности. - М., 2000. С. 77; Рузавин Г.И. Методология научного исследования. - М., 1999. С. 276.
2 Рузавин Г.И. Указ. соч. С. 284.
1 Прангишвили И.В. Указ. соч. С. 52.
1 Бардак А.Н. История Древнего мира. Древний Рим. Мн. - М., 1998. С. 760, 764, 770.
2 Ященко А.С. Теория федерализма: Опыт синтетической теории права и государства. - Юрьев, 1912. С. 400.
1 Тадевосян Э. О моделировании в теории федерализма // Государство и право 1997. № 8. С.58 – 68.
2 Коркунов Р. Российская империя. – М., СПб. 1980. С.30
1 Киселева А. Теория федерализма. - М., 2002. С.112
2 Зотов В. Федерализм в контексте споров о русской национальной идеи.// Социс. 1996. № 1. С. 84 – 90.
1 Костомаров Н. Исторические монографии и исследования. Книга перша. СПб., 1903. С. 169
1 Радзинский Э. История царской России - М., 2002. С.73
2 Коркунов Р. Указ. соч. С. 212
1 Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения, т. 7, 22. С. 255-266
2 Маркс К., Энгельс Ф. Указ. Соч. С. 238
3 Ленин В. И. Полное собрание сочинений. Т. 7. С. 103,104
4 Сталин И. Сочинения. Т. 3, 4. С. 27
1 Конституция общенародного государства. - М., 1978. С. 208
1 И. Сталин. Указ. Соч. С. 66-73
1 Эбзеев Б. Российский федерализм: равноправие и ассиметрия субъекта // Государство и право 1995. № 3. С. 3 - 12.
2 Выготский Л. Собрание сочинений. Т. 1. - М., 1982. С. 294-295
1 Лысенко В. Развитие федерации и Конституции РФ // Государство и право. 1997. № 8. С. 14 – 20.
1 См. подробнее: Чистяков О.И. Становление Российской Федерации (1917 - 1922). - М., 1966. С. 107 - 110, 123 - 126.
1 Смоленский М.Б. Конституционное (государственное) право Российской Федерации.– Учебник. М., 2006. С. 262.
1 О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 17.12.2001 г. № 6-ФКЗ (ред. от 31.10.2005) // Собрание законодательств Российской Федерации. 2001. № 52 (ч. 1). Ст. 4916.
1 Кетов Ю. Исторический опыт развития федерализма в России // Юридический мир. 2005. N 12. С.12-16
2 Топорнин Б.Н. Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование). - М., 2001. С. 64.
3 Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ.- М., 1995. С. 14 - 15.
4 Топорнин Б.Н. Указ. Соч. С. 65.
1 Чиркин В.Є. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Государство и право. 1994. N 8 - 9. С. 155.
1 Умнова И.А. Конституційні основи сучасного російського федералізму. - М., 1998. С. 42.
2 Тадевосян Э.В. Российский федерализм и современный национально-государственный нигилизм // Государство и право. 1996. N 10. С. 5.
3 Козлова Е.И. Конституційне право Російської Федерації. - М., 1995. С. 285.
1 Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. - М., 2006. С. 16.
2 Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. Т. 2. - М., 2005. С. 90 - 104.
1 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий: ФЗ РФ от 31.12.2005 N 199-ФЗ // Собрание законодательств Российской Федерации. 2006. N 1. Ст. 10.
1 Глигич-Золотарева М.В. Законодательная база федеративных отношений: состояние и перспективы // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 9. С.23-27
2 О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": ФЗ РФ от 22.08.2004 N 122-ФЗ // Собрание Законодательств Российской Федерации. 2004. N 35. Ст. 3607.
3 См.: Добрынин Н.М. Федерализм в России: оценка состояния и пути решения проблем // Право и политика. 2006. N 5. С.7-13
1 Миронов В.П. Разграничение полномочий в сфере государственной службы между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Российский юридический журнал. 2005. N 1. С. 17
1 Кокотов А.Н. Разграничение и согласование полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации // Российское право: образование, практика, наука. 2005. N 1. С. 36
1 Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. - М., 2006. С. 340 - 344.
1 Тихомиров Ю.А. Об институциональных аспектах федеративных отношений // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 3. С. 24-26
1 См.: Кокотов А.Н. Новая модель разграничения полномочий // Российский юридический журнал. 2004. N 1.С. 29-33
1 Комиссия образована Указом Президента РФ от 21 июня 2001 г. № 741 (Председатель Комиссии – Д.Н. Козак).
1 См.: Ященко А. Теория федерализма. Опыт синтетической теории права и государства. - Юрьев. Типография К. Маттисена. 1912.
1 Умнова И.А. Конституційні основи сучасного російського федералізму. – М.: Дело, 1998. С. 183-198.
2 Мишин А.А. Конституційне (державне) право зарубіжних країн. - М.: Білі альви, 1996. С. 100-101.
3 Лужков Ю.М. Путь к эффективному государству: План преобразования системы государственной власти и управления в Российской Федерации.– М.: Изд-во МГУ, 2002. С. 125.
4 Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ.– М, 1995. С. 45-56.
1 Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т.1. – СПб.: 1892. С. 78.
1 ФКЗ «Об образовании в составе РФ нового субъекта РФ в результате объединения Пермской области и Коми-Пермятского автономного округа» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 13. Ст. 1110
1 ФКЗ «Об образовании в составе РФ нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005 №42. Ст. 4212.
2 ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа» // Собрание законодательств Российской Федерации. 2006 №29. Ст. 3119.
3 ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. №1 (1ч.). Ст.1
4 ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 30. Ст. 3745.
5 Глигич-Злотарева М.В. Теория и практика федерализма: системный подход / научный редактор Н.М. Добрынин. - Новосибирск: Наука, 2009. С. 500
1 Добрынин Н.М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации. – Новосибирск: Наука, 2003. С265-312
1 Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф., Яров Ю. Ф. Федерализм в истории России: В 3 т. - М., 1992–1993; Абдулатипов Р. Г. Россия на пороге ХХI века: Состояние и перспективы федеративного устройства.- М., 1996; Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф. Опыты федерализма. - М., 1994; Болтенкова Л. Ф., Лавриненко И. Г. К вопросу о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов // Регионология. 1996. № 2. С. 31–40; Глигич-Золотарева М. Укрупнение субъектов федерации: Pro et Contra // Федерализм. 2002. № 1; Золотарева М. В. Федерация в России, проблемы и перспективы. - М., 1999; Медведев Н. П. Национальная политика России. От унитаризма к федерализму. - М., 1993; Он же. Становление федерализма в России. - М., 1995; Умнова И. А. Современная российская модель разделения власти между федерацией и субъектами (Актуальные правовые проблемы). - М., 1996; Она же. Эволюция правового статуса края, области как субъекта Российской Федерации // Государство и право. 1994. № 8–9. С. 43–51; Федерализм // Энциклопедический словарь. - М., 1997; Федерализм. Теорія. Практика. История / Гл. ред. С. Д. Валентей. 1996–2002; Федеративное устройство России: История и современность / Гл. ред. Н. А. Михалева. - М., 1995.
2 См., напр.: Золотарева М. В. Асимметрия в федеративном устройстве России // Вестн. МДУ. Сер. «Право». 1999. № 1.
1 Добрынин Н.М. Регион нового типа как модель нового российского федерализма // Российский юридический журнал. Єкатеринбург, 2002. № 3 (35). – 0,8 п. л. С. 17.
1 Добрынин Н.М. Построение концептуальной модели нового российского федерализма и комплексный, системный подход в оптимизации федеративных отношений // Государство и право №2, 2005г. С.23-27
1 Добрынин Н. М. Российский федерализм: состояние, причины фантомности и неизбежность перехода к новому качеству // Вестник Тюменского государственного университета. Тюмень: изд-во ТГУ, 2003. № 3.– 0,7 п.л. С.13
1 Абдулатипов Р.Г. Основы национальных и федеративных отношений - М., 2001; Зубов А . Будущее российского федерализма - Знамя. 1996. № 6.
1 Неелов Ю. От повышения статуса Ямала выиграет вся Россия: Интервью экспертному каналу УралПолит.ру // www . uralpolit . ru .
1 Хурсевич С . Роль федеральных округов в развитии российского федерализма // Федерализм. 2000. № 4. С. 39; Лысенко В. И. Развитие федеральных округов и будущее федерализма в России // Казанский федералист. 2000. № 2. С.26
2 Добрынин Н.М. Российский Федерализм: проблемы и перспективы // Государство и право №11. 2003р. С.23-27
1 См.: Козбаненко В.А. Государственное управление: основы теории и организации: Учебник – М. 2000. С. 85
1 Федеральный закон от 4 июля 2003 г. №95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) // Собрании законодательства Российской Федерации от 7 июля 2003 г. N 27 (часть II) ст. 2709
1 Федеральный закон от 4 июля 2003 г. №95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) // Собрании законодательства Российской Федерации от 7 июля 2003 г. N 27 (часть II) ст. 2709
1 Морозова Л.А. Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих: (Начало): [ Круглый стол ] // Государство и право. 2000. № 3. С. 26.
1 Катков Д.Б., Корчиго Е.В. Конституційне право Росії: Навчальний посібник / Відп. ред. академік РАПН Ю.А. Вєдєнєєв. – М.: Юриспруденция, 1999. С. 16.
2 Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. – М.: Городец, 2000. С. 8.
1 Козлова Є.І., Кутафін О.Е. Конституційне право Росії: Підручник. - 3-е изд., Перераб. і доп. - М.: МАУП, 2003. С. 43.
1 Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов федерации: вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации: Монография. – Красноярск: Сибирский юридический институт МВД России, 1999. С. 37.
1 Шон Д.Т. Конституційна відповідальність / / Держава і право. 1995. № 7. С. 37.
2 Козлова Є.І., Кутафін О.Е. Конституційне право Росії: Підручник. - 3-е изд., Перераб. і доп. - М.: МАУП, 2003. С. 44.
1 Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов федерации: вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации: Монография. – Красноярск: Сибирский юридический институт МВД России, 1999. С. 37.
1 Колосова Н.М. Конституційна відповідальність - самостійний вид юридичної відповідальності / / Держава і право. 1997. № 2. С. 86.