Конституційно-правовий статус автономних округів Російської Федерації проблеми і перспективи

[ виправити ] текст може містити помилки, будь ласка перевіряйте перш ніж використовувати.

скачати

ДИСЕРТАЦІЯ

на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВИЙ СТАТУС автономних округів Російської Федерації: ПРОБЛЕМИ І ПЕРСПЕКТИВИ (на матеріалах Агинського Бурятського і Усть-Ординського Бурятського автономних округів)

Спеціальність 12.00.02 - конституційне право; муніципальне право.

Зміст

Введення

Глава 1. Публічно-територіальні утворення в державному устрої Росії: теоретичні та історико-правові аспекти

§ 1. Автономія і суб'єкт федерації в територіальній організації держави: теоретична характеристика

§ 2. Національні (автономні) округу в державному устрої Росії: історико-правові аспекти (20-90-ті рр. XX ст.)

Глава 2. Автономні округу в федеративний устрій Росії: проблеми теорії і практики

§ 1. Принципи федеративного устрою Росії як предстатусние елементи автономних округів: система і зміст

§ 2. Автономні округу як суб'єкти Російської Федерації: конституційно-правова характеристика

§ 3. «Складені» суб'єктів як феномен федеративного устрою Росії: проблеми і шляхи вирішення

Глава 3. Укрупнення суб'єктів Російської Федерації та перспективи конституційно-правового статусу автономних округів

§ 1. Укрупнення суб'єктів Російської Федерації: правове регулювання та практика

§ 2. Право народів на самовизначення і перспективи конституційно-правового розвитку автономних округів

Висновок

Бібліографія

Введення

Конституція Російської Федерації, корінним чином перетворивши систему державних органів, залишила федеративний устрій країни в практично незайманому стані, тобто з багатьма невирішеними питаннями і проблемами, що дісталися від періоду політичних реформ кінця 80-х - початку 90-х років. У зв'язку з цим, як перед вченими, так і перед правопріменітелямі-практиками продовжують стояти завдання несуперечливого тлумачення її положень, пошуку шляхів подолання їх розбіжностей з реаліями суспільно-політичного життя сучасної Росії.

Саме тому великий науковий і практичний інтерес становлять дослідження, присвячені вирішенню конституційних проблем у сфері державного устрою.

Однією з таких проблем є проблема статусу автономних округів, пов'язана з тим, що автономні округу, перетворившись на суб'єкти федерації з колишньої радянської національно-територіальної автономії, продовжують входити до складу інших суб'єктів Російської Федерації - областей (краю). Крім парадоксу «складені» таких суб'єктів, виникають питання з реальністю статусу автономних округів як суб'єктів Російської Федерації, з його перспективами у зв'язку з правом народів на самовизначення.

Дослідження з заявленої теми необхідно здійснювати з урахуванням таких особливостей:

По-перше, необхідно відзначити, що автономний (національний) округ - породження виключно радянської державно-правової дійсності, зумовленої спробами більшовицького режиму розв'язати національне питання. Політичні і практичні потреби більшовицької партії у сфері національно-державного будівництва викликали до життя ідеологічне виправдання діяльності партії в цій сфері - теорію радянської автономії, в якій своє особливе місце займали автономні (національні) округу.

По-друге, вивчення періоду колонізації Півночі та Сибіру, ​​історії розвитку національної державності окремих етносів для дослідження означеної нами теми носить факультативний характер, так як дорадянський період історії не містить в собі передумов появи автономних (національних) округів.

Тому, з урахуванням викладеного, періодизація розвитку статусу автономних (національних) округів нам бачиться так:

1 етап - радянський період, що охоплює розвиток автономних (національних) округів з перших спроб організації на їх територіях органів управління до отримання ними статусу національно-територіальної автономії, аж до укладення Федеративного Договору та його інкорпорації в текст чинної тоді Конституції РРФСР;

2 етап - пострадянський період, що характеризується набуттям автономними округами статусу суб'єкта Російської Федерації і продовжується в даний час.

Для більшої ілюстративності, при юридичному аналізі правового статусу автономних (національних) округів, необхідно обов'язково враховувати державно-правові аспекти історії «титульних» етносів, але, не виходячи при цьому за рамки нашого дослідження.

«Складені» суб'єктів Російської Федерації, в умовах реформи її федеративного устрою, надзвичайно актуалізувала проблеми пов'язані з утриманням принципів федеративного устрою, що характеризують особливості, як самої федерації, так і статус її суб'єктів.

Зміни у федеральному законодавстві викликали певну трансформацію практично у всіх елементах статусу суб'єктів Російської Федерації і, зокрема, в компетенції суб'єкта, його відповідальності, в системі органів державної влади та нормативно-правовій системі. Поряд з цим, на всіх елементах статусу автономних округів відбивається і входження округів до складу області (краю). Правове регулювання взаємовідносин всередині «складені» суб'єктів Російської Федерації на федеральному і регіональному рівнях, в законодавчій і договірній формах, актуалізує проблему рівноправності суб'єктів федерації та реальності їх статусу.

Проблема правового статусу автономних округів у зв'язку з конституційно-правовим феноменом «складені» досліджувалася досить активно, до початку нового етапу федеративної реформи розпочатої з 2000 року, в основному на матеріалах автономних округів входять до складу Тюменської області.

На жаль, коли проблеми укрупнення суб'єктів Російської Федерації перейшли від рівня теоретичних вишукувань в область практичної реалізації, поки немає досліджень монографічного рівня, в яких здійснювався б відповідний аналіз змін, що відбуваються в федеративний устрій нашої країни і того, як ці зміни можуть позначитися на статусі суб'єктів федерації , зокрема автономних округів.

Нагальною проблемою є введення в науковий обіг матеріалів Агінського і Усть-Ординського Бурятського автономного округу, та здійснення їх комплексного аналізу в порівнянні з матеріалами інших автономних округів. Історико-правовий аналіз розвитку Агінського і Усть-Ординського Бурятського автономних округів дозволяє стверджувати про суттєве їх відмінності від інших автономних округів з підстав їх установи і подальшої еволюції.

Особливу увагу, у зв'язку з початком процесом укрупнення суб'єктів Російської Федерації, привертають перспективи статусу автономних округів як публічно-територіальних утворень. Фактичний стан деяких автономних округів говорить на користь того, що вони можуть бути поглинені областями (краями), що викликає інтерес до їх майбутнього статусу, який може бути реалізований, в тому числі, в різних формах національно-територіальної автономії.

Окреслена тема досить активно досліджувалася авторами до початку нового етапу реформи федеративних відносин, проте на сьогоднішній день з даної теми відсутні комплексні роботи монографічного характеру.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, пов'язані зі становлення та розвитком автономних округів від автономного національно-територіального утворення до суб'єкта федерації.

Предметом дослідження є конституційно-правовий статус автономних округів і перспективи їх подальшого розвитку

Розробленість теми дослідження. Окреслена тема досить активно досліджувалася авторами до початку нового етапу реформи федеративних відносин, проте на сьогоднішній день з даної теми відсутні комплексні роботи монографічного характеру.

Питання теорії радянської національної автономії, національно-державного устрою РРФСР і СРСР, національно-територіальної автономії, правового становища національних (автономних) округів висвітлювалися в роботах А.В. Андрєєвої, Б.Л. Железнова, Д.Л. Златопільського, А.І. Кіма, Є.М. Ковєшнікова, К.Д. Коркмасовой, Н.Я. Купріц, І.Д. Левіна, А.І. Лепьошкін, А.І. Потапова, А.В. Радвогіна, В.А. Ржевського, П.Г. Семенова, Ю.Г. Судніцина, Е.В. Тадевосяна, Н.П. Фарберова, А.М. Халілова, М.А. Шафіров, В.С. Шевцова, Є.М. Широкова та ін

Проблеми теорії та практики територіальної організації держави, федеративного устрою Росії, статусу її суб'єктів, у тому числі автономних округів, елементи їх статусу, правове становище національних меншин розглядаються в працях таких вчених як С.А. Авакьян, С.М. Бабурін, І.М. Барціц, А.А Бєлкін, Н.А. Богданова, Л.Ф. Болтенкова, Н.В. Вітрук, В.В. Гошуляк, Є.В. Гриценко, М.В. Глігіч-Золотарьова, В.Б. Євдокимов, В.В. Ігнатенко, Л.М. Карапетян, Д.А. Ковачев, А.Є. Козлов, Б.С. Крилов, В.А. Кряжков, О.Є. Кутафін, О.М. Лебедєв, А.А. Ліверовських, В.О. Лучин, В.М. Лисенка, А.Ф. Малий, М.А. Мітюков, С.В. Нарутто, В.В. Невинський, М.І. Піскотін, А.С. Саломаткін, Б.А. Страшун, М.С. Саликов, Д.Л. Сурков, Е.В. Тадевосян, Ю.А. Тихомиров, І.А. Умнова (Конюхова), Т.Я. Хабрієва, В.Є. Чиркин, С.М. Шахрай, С.І. Шишкін, Е.С. Юсубов. Також, автор звертався до робіт А.В. Безрукова, І.В. Євдокимова, В.Г. Єрмакова, А.А. Кондрашова, Н.М. Класовий, К.Т. Курашвілі, Н.А. Філіппової та ін

Серед спеціальних робіт, присвячених проблемам правового статусу автономних округів, слід відзначити дослідження таких авторів як Н.М. Добринін, С.С. Собянін, В.І. Ульянов, І.Б. Юндунова. Особливу увагу привертають праці В.В. Іванова, присвячені аналізу феномена «складені» суб'єктів Російської Федерації.

Метою дослідження є комплексне вивчення статусу автономних округів і перспектив їх конституційно-правового розвитку. До основних завдань відносяться

Проектування основних положень теорії радянської національної автономії на автономні (національні) округу та вивчення динаміки правового статусу автономних округів в державному устрої радянської та пострадянської Росії;

Визначення категорії "суб'єкт федерації» як виду публічно-територіального утворення і опис видів і структури його правового статусу;

Характеристика системи і принципів федеративного устрою Росії як предстатусних елементів суб'єкта Російської Федерації;

Опис основних елементів конституційно-правового статусу автономних округів як суб'єктів Російської Федерації, на прикладі Агинського Бурятського і Усть-Ординського Бурятського автономних округів;

Вивчення феномена «складені» суб'єктів Російської Федерації та пропозицій щодо вирішення виникаючих, у зв'язку з цим явищем, проблем;

Аналіз перспектив статусу автономних округів в контексті укрупнення «складені» суб'єктів Російської Федерації та обгрунтування необхідності розробки теорії національно-територіальної автономії.

Методологічну основу дослідження складає комплекс загальнонаукових (аналіз, синтез, порівняння, системний і структурний підходи та ін) і частнонаучних (історико-правовий, формально-юридичний (догматичний), порівняльно-правовий, структурно-функціональний) методів пізнання.

Правову основу дослідження склали Конституція Російської Федерації, Постанови Конституційного Суду Російської Федерації, акти федерального законодавства, що регулюють статус суб'єктів Російської Федерації, правові акти автономних округів і, перш за все, Агинського Бурятського і Усть-Ординського Бурятського автономних округів. У ході дослідження активно використовувалися нормативно-правові акти СРСР і РРФСР.

Наукова новизна дослідження полягає в тому, що в ньому, по-перше, проведено аналіз теоретичних проблем територіальної організації держави та запропоновано авторську концепцію суб'єкта федерації та його правового статусу, по-друге, докладно досліджено статус національних (автономних округів) на основі теоретичних положень радянської автономії і практики радянського державного будівництва, по-третє, вперше після початку нового етапу федеративної реформи в Росії, комплексно досліджена теорія та практика реалізації конституційно-правового статусу суб'єктів федерації, на прикладі конкретних автономних округів, по-четверте, критично осмислений феномен «складені» та запропоновано авторський варіант вирішення проблеми, по-п'яте, обгрунтовано необхідність національно-територіальної автономії в Російській Федерації і висловлені деякі практичні пропозиції щодо її розвитку.

У дисертації обгрунтовано і виносяться на захист такі основні положення та висновки:

Суб'єкт федерації - це публичноправового організація його народу (населення), що має на своїй території (за конституцією і / або договору, закону) всією повнотою державної влади поза межами компетенції федерації, що є учасником федеративних правовідносин, статус якого може бути змінений тільки за його згодою. У структурі правового статусу суб'єкта федерації, який може бути загальним і спеціальним, виділяються права, обов'язки і відповідальність, як предстатусних елементів виступають правосуб'єктність та принципи федеративного устрою.

Автономні (національні) округу в своєму правовому розвитку пройшли наступні етапи: національне адміністративно-територіальне утворення - квазідержавне автономне утворення - суб'єкт федерації. У зв'язку з цим конструкція «складені» трансформувалася в такий спосіб: адміністративно-територіальне утворення знаходиться в складі іншого територіального утворення більш високого рівня - квазідержавне утворення одного виду в складі освіти іншого виду - суб'єкт федерації у складі іншого суб'єкта.

Більшість автономних округів, за винятком Ханти-Мансійського-Югри і Ямало-Ненецького, формально будучи суб'єктами федерації, з фінансово-економічної точки зору не здатні без федеральної фінансової допомоги виконувати свої основні функції, що все більш загострює питання про фіктивність їх конституційно-правового статусу і про існування їх як суб'єктів федерації.

Феномен «складені» зумовлює наявність у «вхідного» та «включає» суб'єктів федерації спеціального статусу, який передбачає обов'язок частково перерозподілити компетенцію «вхідного» суб'єкта на користь «включає», і договір у даному випадку є лише формою вираження субординаційних відносин між формально рівноправними суб'єктами федерації . Існуюча потреба в єдиній моделі встановлення та оформлення договірних відносин між областями (краєм) і які входять до їх складу округами передбачає прийняття федерального закону про такі договори.

Збереження «складені» з дуже високим рівнем урегульованості між «вхідним» і «включає» суб'єктами, з рішенням більшості виникають між ними розбіжностей, на даному етапі є найбільш привабливим. Однак консервація субординації між суб'єктами є проблемою російського федералізму, рішення якої лише відкладено, тому що немає ніяких гарантій того, що, при можливій зміні політичної та економічної ситуації, вона знову не загостриться.

Найбільш імовірним варіантом вирішення проблеми «складені» є об'єднання автономних округів з «включають» їх до свого складу суб'єктами, в поєднанні з комплексністю критеріїв та індивідуального підходу.

Закріплений у Конституції Російської Федерації принцип рівноправності і самовизначення народів має два аспекти: загальногромадянський і етнічний. У загальносуспільному сенсі цей принцип є вираженням народного суверенітету, який відноситься до питань федеративного устрою. В етнічному сенсі цей принцип зводиться до національного суверенітету, який в поліетнічній державі виражається для дисперсних етносів у формі національно-культурної автономії, а для компактно проживають етносів у формі національно-територіальної автономії.

Максимально можливий статус автономних округів в об'єднаних суб'єктах федерації - це статус територіальної автономії, аналогічний раніше радянському статусу, природно, з урахуванням сучасних реалій. З цієї с цієї точки зору, дуже перспективною стає проблема розробки нової теорії національно-територіальної автономії.

Деякі теоретичні положення радянської автономії з питань національно-територіальної автономії, з урахуванням сучасних реалій, можуть мати практичне значення в сучасному державному устрої Росії. Визначення тієї чи іншої форми і виду автономії має залежати від системи таких суб'єктивних і об'єктивних факторів як: 1) волевиявлення нації; 2) національний склад населення; 3) територіальна розподіленість і компактність розселення національностей; 4) кількісний склад населення; 5) географічне положення і розміри території та інших. Особливо необхідно виділити фактори національно-територіальної компактності, що виражаються в таких критеріях як питома вага, частка проживання, компактність розселення.

Наукова та практична значущість дослідження полягає в тому, що пропоновані в ньому висновки та рекомендації можуть бути використані як на федеральному рівні (підготовка поправок до чинної Конституції, розробка федеральних законів та інших нормативно-правових актів), так і на рівні «складені» суб'єктів Російської Федерації (підготовка нових та внесення поправок до діючих договорів, статути, закони, інші нормативно-правові акти).

Дана робота може бути застосована в науково-дослідної та викладацької діяльності, підготовці наукових робіт, аналітичних матеріалів, підручників, навчальних посібників і курсів, читанні лекцій, проведення практичних занять за конституційним і адміністративного права.

Апробація результатів дослідження

Дисертація підготовлена ​​і обговорена на кафедрі конституційного права Юридичного інституту Іркутського державного університету.

Основні положення роботи відображені в опублікованих автором у 1998 - 2005 роках наукових статтях, представлялися на наукових конференціях і використовувалися дисертантом при проведенні занять за конституційним і адміністративного права в Юридичному інституті Іркутського державного університету.

Структура дисертаційного дослідження включає в себе вступ, три розділи, що складаються з семи параграфів, висновок та бібліографію.

Глава 1. Публічно-територіальні утворення в державному устрої Росії: теоретичні та історико-правові аспекти

§ 1. Автономія і суб'єкт федерації в територіальній організації держави: теоретична характеристика

Публічно-територіальні утворення: поняття і види

Сутність поняття «публічно-територіальне утворення» передбачає аналіз більш широкої категорії «територіальна організація (пристрій) держави». Незважаючи на різноманіття визначень найбільш прийнятним на наш погляд є наступне: «Територіальний устрій або територіальна організація, держави - це система взаємовідносин між державою в цілому, тобто його центральною владою, і територіальними складовими частинами, точніше кажучи - їх населенням і чинними там органами публічної влади »1.

Основою територіальної організації визнається територіальна одиниця є відособленою компактної частиною території держави, яка обмежена і об'єднана межами поширення влади функціонують у ній органів держави або органів місцевого самоврядування 2. Відразу слід обмовитися про те, що мова в даній роботі йде про державний рівень територіального устрою, і територіальні питання місцевого управління та самоврядування ми обговорювати не будемо.

У залежності від того, яким статусом наділені територіальні одиниці, визначається форма політико-територіального устрою держави. У теорії виділяються дві основні форми політико-територіального устрою - унітарна і федеративна, серед яких існують безліч проміжних форм.

Основу унітарної держави складають адміністративно-територіальні утворення, в межах яких функціонують органи влади утворені вищими органами державної влади. У компетенції останніх найчастіше знаходяться питання освіти, наділення повноваженнями, ліквідації та реорганізації цих територіальних одиниць.

Іншим, більш самостійним, видом територіальної одиниці вважається автономне територіальне утворення, яке може бути утворено за національно-лінгвістичним ознаками, в результаті певних історичних подій і обставин, або у відповідності з автономією як загальним принципом місцевого управління. Однак в останньому випадку, така автономія не відрізняється від місцевого самоврядування і децентралізованого управління, 3 що не відноситься до предмету нашого дослідження.

Автономне територіальне утворення визнається самоврядної територіальної одиницею, яка має самостійністю в рамках конституції і / або закону 4. Права автономії в області регулювання є похідними, а не власними, джерелом яких є акт влади держави, навіть якщо автономія може виробити свій акт, що визначає її статус, цей акт підлягає затвердженню повноважними органами держави. Відносна самостійність цих територіальних утворень виражається в тому, що рішення органів влади чи населення утворень, прийняті в межах автономних прав, не можуть бути скасовані органами держави або органами влади більш великого освіти, до якого входить автономне територіальне утворення. Зазвичай у загальнодержавному парламенті є представництво автономій.

У зарубіжній і вітчизняній практиці в залежності від ступеня самостійності виділяють дві форми автономних територіальних утворень - адміністративну і політичну.

Таким чином, автономне територіальне утворення - це територіальне утворення, наділене державою окремими повноваженнями по самостійного регулювання окремих сфер суспільного життя, статус якого знаходиться в компетенції вищих органів влади держави.

Автономні територіальні утворення можуть перебувати у складі як федеративних, так і унітарних держав, і відповідно є формою публічно-територіального утворення проміжної між адміністративно-територіальними утвореннями та суб'єктами федерації.

Системоутворюючим елементом федеративної держави є государственноподобние територіальні утворення - суб'єкти федерації, які мають на своїй території (за конституцією і / або договору, закону) всією повнотою державної влади поза межами ведення держави. Статус даного територіального утворення зазвичай може бути змінено тільки за його згоди.

Суб'єкти федерації завжди є результатом процесу федералізації, який може йти як «зверху», коли суб'єкти засновуються всередині колись унітарної держави, так і «знизу», коли колись суверенні держави у договірному порядку утворюють нова федеративна держава. Суб'єкти федерації можуть з'являтися також за допомогою приєднання до держави територій інших держав (або державних утворень) при збереженні за ними певної самостійності. За образним висловом В.В. Іванова «федерація створюється« збоку »5.

Аналіз теорії і практики державного устрою федеративних держав дозволяє нам стверджувати, що суб'єкти федерації засновуються (утворюються) для реалізації завдань і цілей федеративної держави, при цьому до функцій суб'єктів федерації, перш за все, відноситься наступне: 1) децентралізація державної влади між Федерацією та її суб'єктами ; 2) інтеграція та збереження історично сформованого державно-політичної єдності федеративної держави; 3) участь народу (населення) суб'єкта федерації у справах загальнофедерального характеру. Безсумнівно, що суб'єктам федерації властиві й інші функції, що залежать від специфіки тієї чи іншої федерації.

Розмежування таких видів публічно-територіальних утворень як автономне територіальне утворення і суб'єкт федерації можливо за наступними критеріями:

По-перше, статус автономного територіального утворення може бути змінений за рішенням вищих органів влади держави, чого не може бути в принципі щодо суб'єкта федерації, статус якого змінюється за її згодою.

По-друге, суб'єкт федерації має певними установчими правами, акт, що визначає його статус, приймається ним самостійно, в межах його повноважень і не потребує затвердження органами федерації, чого не можна сказати відносно автономних територіальних утворень, у яких таких прав немає.

По-третє, у суб'єктів федерації є виняткова компетенція, навіть якщо вона визначена як залишкова, власної компетенції у автономних територіальних утворень немає.

Певна складність виникає при розмежуванні суб'єкта федерації і політичної форми автономії, наділеною правом законодавства, причому є приклади існування федерацій заснованих на автономії їх суб'єктів (індійська федерація, радянська федерація у вигляді РРФСР). В.В. Іванов, у таких випадках, пропонує ввести поняття квазідержавної автономії 6, близькою за статусом до суб'єкта федерації, але все-таки принципово відрізняється відсутністю в неї гарантій самостійності та власної компетенції.

Територіальна автономія в теорії радянського державного права

При вивченні теорії радянської автономії необхідно мати на увазі те, що вітчизняні вчені, перебували під жорстким партійно-ідеологічним контролем, і фактично їм доводилося займатись коментуванням суперечливих, кон'юнктурних поглядів В.І. Леніна з національного питання і федеративного устрою радянської держави. Тим не менш, радянські державознавець у своїх дослідженнях з питань національної автономії і федеративного устрою держави розробили ряд рекомендацій, що мають практичне значення і на сьогодні.

З урахуванням цього, ми спробуємо розглянути питання з трактуванням поняття «автономія» у радянському державному праві.

Практично всі радянські державознавець ленінський план обласної автономії розглядали тільки як територіальну автономію за національною ознакою, причому її єдине поняття так і не було вироблено.

Більшість 7 з наявних в державно-правовій літературі визначень поняття автономії характеризує її як самостійне здійснення національним державним утворенням, що входять до складу союзної республіки державної влади у встановлених межах.

Підсумовуючи погляди радянських вчених, В.А. Рахлевскій дає наступне визначення: «Радянська автономія - це така форма національної державності, в якій деякі (курсив наш - Д.Б.) народи нашої країни, реалізуючи свій національний суверенітет, створили у складі союзної республіки своє національно-державне утворення (автономну республіку, автономну область, національний округ), самостійно здійснює державну владу в межах, встановлених Союзом РСР і союзною республікою ». 8

Слід зазначити, що спочатку в теорії радянського державного права відбулося змішання ознак державності і територіальної автономії.

Сутність автономії полягала в тому, що вона була, у відповідності з теорією радянського державного права, однією з основних форм реалізації народом національного суверенітету, однією з юридичних виразів принципу суверенності та рівноправності націй (народностей) у державному будівництві. Реалізація національного суверенітету допускалася лише в державно-правових територіальних формах. Відповідно, серцевиною автономії оголошувався національний суверенітет.

Основний несучою конструкцією радянської автономії та федералізму була система Рад як уособлення диктатури пролетаріату, а пізніше як виразник волі всього народу. Поради перебували під повним контролем партії, причому наявність жорстко централізованої комуністичної партії "... цементує федерацію, забезпечує її розвиток, є запорукою єдності радянських республік". 9 Дивно, але глосатори класиків марксизму-ленінізму в своїх дослідженнях, нерідко, за ступенем відвертості перевершували тих, кого вони коментували.

У радянській державно-правовій літературі виділялося три види автономій: автономна республіка, автономна область і автономний округ, які, у свою чергу, поділялися на дві форми, до першої ставилася автономна республіка, до другої - автономна область і автономний (національний) округ. З приводу класифікації цих форм у середовищі радянських государствоведов побутували різні думки.

Так, Н.Я. Купріц виділяв законодавчу і незаконодательного форми автономії 10, а І.Д. Левін - законодавчу та адміністративну 11. Дані класифікації не були прийняті на увазі певну некоректність, так як право законотворчості належало, крім автономних республік, Союзу РСР і союзних республік, відповідно дане найменування, «... не виявляє сутність автономної республіки» 12. Д.Л. Златопольський, Н.Я. Уманський, Р.С. Мулукаев та інші говорять про політичну та адміністративної формах автономії 13. Наведений поділ не виділяє специфіку автономій, так як всі форми за визначенням носять політичний характер 14. З огляду на те, що автономні республіки мали ознаками держави, а автономні області й автономні (національні) округу були національно-адміністративними утвореннями, найбільш вдалою вважалася класифікація А.І. Лепьошкін на державно-політичну та адміністративно-політичну форми автономії 15. Суперечка з приводу термінології, як нам здається, носив, по більшій частині, схоластичний характер.

Суб'єкт федерації: загальна характеристика

Характеристика поняття «суб'єкт федерації» передбачає аналіз точок зору, який дозволить нам виявити його сутнісні ознаки.

О.М. Лебедєв в своєму визначенні акцентує увагу на тому, що суб'єкт федерації є учасником федеративних відносин: «суб'єкт федерації - державне (государственноподобное) територіальне утворення у складі федерації, що є учасником федеративних правовідносин» 16.

На думку А.А. Ліверовських, суб'єкт федерації як один з видів публічно-територіальних утворень - «... це така система суспільних відносин, яка визначає здійснення публічної влади стосовно до певного соціального субстрату, що діє на певній території» 17. У даному визначенні простежується вплив класичної трьохелементної структури держави включає в себе територію, населення (народ) і державну владу.

У тому ж напрямку, поширюючи цю структуру на всі види публічно-територіальних утворень, розмірковує і В.В. Іванов, який вважає, що «... будь-територіальне утворення поєднує в собі власне територію - частина території держави, яке проживає на цій території населення - частина населення держави і публічну владу (органи влади), здійснює управління цією територією і населенням даними в рамках тих прав, що надані, залишені, визнані і т.д. владою держави, центральною владою »18.

Однак, незважаючи на широке поширення такого підходу до структури публічно-територіальних утворень, не всі були згодні з такою точкою зору. Так, наприклад, професор Н.І. Лазаревський вважав, що «народ і влада не тільки не є відмінними ознаками держави, але вони не можуть бути визнані і його елементами ... Логічно правильніше говорити, що елементами держави є люди, що перебувають між собою в таких відносинах, що одні підпорядковані іншим» 19.

Трьохелементний структура держави піддавалася критиці і в радянському державному праві. «Хоча держава і немислимо поза територією, характеризується воно аж ніяк не територією як частиною фізичної природи, а суспільними відносинами людей, що складаються на цій території, регульованими і охороняються державою - політичною організацією панівного класу» 20.

З точки зору С.М. Бабуріна «територія передбачає якусь обов'язкову форму існування держави, народ -« вміст »цієї форми, а влада - силу, що скріпляє форму і зміст у єдине ціле, до того ж не просто силу як у Т. Гоббса і Ж.-Ж. Руссо, а силу «на службі права». Держава - це народ, юридично організований на своїй території »21.

До подібному визначенням, але на основі іншої аргументації, яка нам найбільш імпонує, прийшов Л.С. Мамут. Безсумнівно, те, що є найтісніша взаємозалежність між територією, народом і державою, однак категорія «елемент держави», у традиційному його розумінні, інспірує осмислення співвідношення держави і приписуваних йому елементів як співвідношення цілого і частин, причому співвідношення, по суті своїй, ієрархічного. Однак діалектика зв'язків «території», «влади» і «народу» зовсім інша, «... причому кожен з названих« елементів »пов'язаний з державністю на свій лад. Наприклад, «територія». Вона - зовсім не частина самої держави, а лише просторове умова (поряд з тимчасовим) його буття. «Влада» (точніше, публічна влада) і держава співвідносяться не як частина і ціле, а як функція і матеріалізує її структура. Що стосується «народу» і держави, то вони корелюють так, як субстанція і один з її модусів »22.

Народ, який представляє собою стійку целостностную колективність, в більшості випадків набуває статусу (і грає роль) суб'єкта права, лише втілившись в державу. Останнє твердження справедливо і щодо інших публічно-територіальних утворень, так як «... саме населення за допомогою формування органів влади надає територіальної одиниці якості суб'єктів права» 23. Таким чином, саме народ (населення) публічно-територіального утворення виступає його субстанцією, є джерелом і носієм його публічної влади.

Що стосується території, то існування будь-якої публічно-територіальної організації немислимо без неї, при цьому в сучасному розумінні, в правовому сенсі, на даний момент переважають просторові концепції, згідно з якими, територія має не речовим характером 24. Отже, управління (влада) «... не означає матеріального володіння територією ... держава панує не як приватна особа, а як публічно-правова влада. Територія, отже, є не реальним об'єктом, а просторовим межею влади »25. У випадку з федеративною державою, територія суб'єкта федерації також є просторовим межею поширення його державної влади.

Безсумнівно, що суб'єкт Федерації має державною владою, але владою специфічної, що не володіє суверенітетом, тому що над нею стоїть державна влада Федерації, і саме тому практично у всіх федеративних державах основний стає «... проблема поділу та взаємозв'язку державної влади федерації і державним її суб'єктів» 26.

Тут було б доречним вказати на те, що суверенітет є найважливішим сутнісним ознакою саме держави, а не такий вторинною по відношенню до нього категорії як державна влада. Навпаки, сама державна влада, поряд з державним суверенітетом є таким же сутнісним ознакою держави 27. Отже, якщо державна влада може бути повною або обмеженою, то державний суверенітет як категорія якісна неподільний і неотчуждаем.

Виходячи із зазначених ознак, ми можемо прийти до теоретичного обгрунтування висновку про те, що суб'єкти федерації, володіючи особливої ​​державної владою, державним суверенітетом не володіють.

По-перше, влада суб'єкта федерації «не є юридично необмеженої в тому сенсі, як про це говорилося вище. Навпаки вона юридично обмежено федеральною конституцією і / або іншими федеральними правовими актами »28.

По-друге, «... обмеження, що не веде до втрати суверенітету, відбувається в рамках дії норм міжнародного права або норм інтеграційних співтовариств, заснованих на міжнародному праві. Якщо ж держава входить до складу іншої держави, то втрата, а не просто обмеження суверенітету, неминуча. Суверенітет - не просто незалежність держави, яка завжди відносна. Суверенітет передбачає їх непідлеглість один одному. Тому суб'єкти федерації, навіть володіють широкими повноваженнями, не є суверенними утвореннями. Найбільш обмежена незалежність суб'єктів федерації в галузі зовнішніх зносин »29.

По-третє, виходячи з того, що суверенітет - це політико-правове якість держави, а «не просто певний обсяг компетенції, який можна ділити з ким-небудь» 30, ми вважаємо теоретично неспроможними твердження про розділене суверенітет у федераціях, а також про обмеженому суверенітету суб'єктів федерації.

Аналогічну позицію про відсутність суверенітету у суб'єктів Російської Федерації, на основі системного аналізу норм Конституції, висловив Конституційний Суд Російської Федерації 31.

Саме за відсутності державного суверенітету і володіння іншими ознаками державності ми можемо визнати суб'єкти федерації государственноподобнимі утвореннями.

Аналіз специфіки державної влади суб'єкта федерації може тим, що на даний момент неоднозначно розуміння в правовому сенсі державної влади взагалі. Одна ситуація, коли ці питання є предметом теоретичних розвідок і зовсім інша, коли вони «... все більше переходять в площину конкретних правовідносин» 32 безпосередньо стосуються федеративного устрою держави. Проблема поділу державної влади між федерацією і її суб'єктами змушує нас по-іншому, з точки зору її формалізації, дивитися на поняття «державна влада». Часте згадування поняття «державна влада» у текстах нормативно-правових актів, так само змушує нас підходити до цього поняття з формальної точки зору. Владу можна розглядати в соціально-філософському сенсі 33, або ж, як функцію, як вольове відношення, як управління, і, нарешті, як сама держава або її органи здійснюють владу 34.

Всі зазначені трактування державної влади, крім останньої, де державна влада асоціюється з органами її здійснюють, з юридичної точки зору, є вкрай розпливчастими. Психологічне, політологічна або соціологічне розуміння влади важко піддається формалізації, тому державна влада як правовий інститут можна охарактеризувати тільки через юридичні категорії.

А.Ф. Малий аналізуючи Конституцію Російської Федерації приходить до висновку, який, на нашу думку, в принципі поширимо і на інші держави, про те, що переважним є розуміння «... державної влади як сукупності повноважень, що реалізуються спеціально засновує органами» 35. При чому, термін «повноваження», вказаним автором, використовується в широкому сенсі, як вся сукупність правових можливостей держави впливати на суспільні відносини.

Як нам здається, в даному випадку, термін «повноваження» співвідноситься з терміном «компетенція» як частина і ціле, тобто компетенцію слід розглядати як сукупність повноважень. Питання про співвідношення понять «предмети ведення» і «компетенція» буде розглянуто нами нижче стосовно до суб'єкта Російської Федерації.

Отже, стосовно внутріфедератівним відносин представляється більш правильним говорити про розмежування компетенції між федерацією і її суб'єктами.

Таким чином, визнання суб'єкта федерації суб'єктом федеративних відносин як складного комплексу властеотношений з приводу децентралізації державної влади і випливають з них широкого спектру інших відносин, пов'язаних з реалізацією компетенцій федерації та її суб'єктів, передбачає наявність у останніх маси додаткових ознак є похідними від вищевказаних.

Так, багатьом суб'єктам зарубіжних федерацій властива наявність своєї конституції, парламенту, уряду, іноді особливої ​​судової системи та воєнізованих формувань, свого громадянства, державної символіки 36. Автори колективної роботи «Основи теорії та практики федералізму» перераховують до 14 позицій характеризують суб'єкт федерації 37.

На думку В.Є. Чіркіна, безліч зазначених ознак можна укрупнити до 7 позицій 38.

Слід зазначити, що всі зазначені ознаки суб'єкта федерації в правовому сенсі трансформуються в комплекс відповідних прав і обов'язків, що характеризують суб'єкт федерації як суб'єкт права, що володіє певним правовим статусом.

Таким чином, облік вищевказаних ознак, дозволяє нам надати таке загальнотеоретичне визначення суб'єкта федерації:

Суб'єкт федерації - це публичноправового організація його народу (населення), що має на своїй території (за конституцією і / або договору, закону) всією повнотою державної влади поза межами компетенції федерації, що є учасником федеративних правовідносин, статус якої може бути змінений тільки з її згоди.

Правовий статус суб'єкта федерації: поняття і види.

Правовий статус, в нормативному сенсі, будучи складовою частиною системи права, виступає у ролі щодо самостійного регулятора суспільних відносин.

За допомогою даної юридичної категорії визначається природа, місце суб'єктів права в системі суспільних відносин, їх права та обов'язки по відношенню до інших суб'єктам і т.п.

З урахуванням сказаного, можна помітити, яке значення має для федеративного устрою Росії визначення правового статусу суб'єкта Російської Федерації. Однак, категорія «правовий статус суб'єкта Російської Федерації" на даний момент належить до однієї з самих малоразработанних і неоднозначних в сучасному конституційному праві, у силу чого при аналізі цього поняття ми вважаємо за необхідне, звернутися до теоретичних вишукувань вчених досліджували таку загальну категорію як «правовий статус », а також її переломлення щодо різних суб'єктів права, як в теорії права, так і в галузевих правових науках.

Слово «статус» у перекладі з латинської означає положення, стан кого-небудь або чого-небудь.

У теорії, у найзагальнішому вигляді, правовий статус визначається як юридично закріплене становище суб'єкта в суспільстві, що виражається в системі прав і обов'язків. Грунтуючись на зазначеному етимологічному схожості, багато авторів вважають, що слова статус і становище термінологічно збігаються і це слова-синоніми. Відповідно, розмежовувати синоніми немає сенсу, тому що «... у такому поділі немає особливої ​​необхідності, оскільки полісемантичності, смислове подвоєння терміна не сприяє чіткому сприйняттю та аналізу однієї з ключових категорій правознавства». 39

Виходячи з синонімічності статусу і правового положення деякі автори, крім прав і обов'язків, в поняття правовий статус особистості пропонували включити громадянство, загальну правоздатність, гарантії прав 40, законні інтереси 41, юридичну відповідальність 42 і т.п.

По суті, якщо зважати на вищезгадане, пропонується, розглядати правовий статус у вузькому і широкому значенні 43, тобто, при всьому різноманітті суспільних відносин, обійтися одним терміном представляється скрутним.

Досить подібна точка зору полягає в тому, що пропонується розмежувати поняття правовий статус і правове становище, причому правовий статус особистості, як система прав та обов'язків визначається як основа правового становища. 44

Загальноприйнятим у правовій літературі став підхід, в якому пропонувалося виділяти так звані спеціальні статуси, які і повинні були включати в себе галузеві права та обов'язки, що не увійшли до загального правовий статус. Тим не менш, категорія статус, як загальний, так і спеціальний, представляється нам поняттям властивим, в силу його загальності, абстрактним суб'єктам.

Загальновідомо, що суб'єкт права - учасник правовідносин є одночасно носієм різних правових статусів, отже, трансформація тих чи інших правових статусів в правовому становищі реальних суб'єктів передбачає аналіз ще однієї базової правової категорії - правосуб'єктності.

Властивості «правосуб'єктність» і «статус», виникають і припиняються одночасно, обидва невіддільні одне від одного. Здається, що ці характеристики і послужили підставою для їх ототожнення. Так, наприклад, А.В. Міцкевич вважав, що «кожен суб'єкт права безпосередньо із закону, тобто незалежно від участі в тих чи інших правовідносинах, володіє певними комплексами прав і обов'язків. Всі ці права і обов'язки складають зміст правосуб'єктності або правовий статус цієї особи або організації »45. Інша, більш поширена, точка зору полягає в тому, що правосуб'єктність і статус співвідносяться між собою як частина і ціле, при цьому правосуб'єктність вважається найважливішою частиною статусу. 46

Погоджуючись з тим, що правосуб'єктність не зводиться до правоздатності, ми не згодні з тим, що правосуб'єктність є частиною правового статусу. Якщо правосуб'єктність означає можливість (здатність) реалізації прав і обов'язків, тобто фактично «право на статус», то, об'єднуючи право на статус і сам статус, ми порушуємо закони логіки. Закріплюючи право на статус, правосуб'єктність визначає коло реальних осіб володіють здатністю бути носіями певного статусу. 47 Отже, правосуб'єктність суб'єкта федерації, насамперед, виражається у володінні ним своєї особливої ​​державної владою і відповідно, визнання його суб'єктом федеративних відносин.

Виходячи з того, що «правосуб'єктність» тільки визначає коло осіб, які мають право на статус, ми можемо прийти до висновку про те, що вона є категорією якісної, і говорити про обсяг правосуб'єктності було б некоректним. Кількісно - якісної категорією, в даному випадку, слід вважати правовий статус, який і визначає той чи інший обсяг прав і обов'язків суб'єктів права, що є змістом статусу.

Таким чином, ми можемо прийти до думки про те, що правосуб'єктність у даному випадку як правова конструкція, що відображає склад юридичних фактів, є підставою (передумовою) правового статусу. Отже, підставами загального та спеціального правових статусів є загальна і спеціальна правосуб'єктності 48 відповідно.

Як вважає О.М. Лебедєв, суб'єкти федерації можуть мати загальним, спеціальним і особливим статусами. Загальний статус визначає існування будь-якого суб'єкта федеративних відносин, спеціальний характерний для цих суб'єктів у певних видах правовідносин (федеративних, міжнародних, межсуб'ектной). Особливий статус можливий, якщо в складі федерації існують члени з різними правами і обов'язками по відношенню до федерації 49.

На думку, В.В. Іванова всі територіальні утворення мають трьома різновидами статусів: видовий статус є в державах, в яких існують кілька однопорядкові утворень, спеціальний - супроводжує окремим територіям, які мають додатковими правами, а особливий статус належить тільки одному освіти в рамках конкретної держави 50.

Стосовно до суб'єктів федерації, як до виду публічно-територіальних утворень, на наш погляд, можлива наступна класифікація статусів: загальний статус - характерний для всіх без винятку суб'єктів федерації; спеціальний статус - властивий окремим суб'єктам, зважаючи на наявну у них спеціальної правосуб'єктності. У даному випадку спеціальний статус означає додаткові права або обов'язки поряд із загальним статусом. Особливий статус розуміється, як зазначено вище.

За іншою, часто зустрічається, класифікації правових станів (статусів) виділяють конституційний, конституційно-правової та правової статуси. В основу даної класифікації покладено критерії галузевої приналежності джерел та обсягу правового регулювання.

Конституційний статус визначається нормативними характеристиками, закріпленими в Конституції, для суб'єктів правовідносин одного роду (типу) він є загальним. Конституційно-правовий статус ширше за змістом конституційного та включає в себе характеристики, що містяться, крім Конституції, в нормах інших джерел конституційного права. Цей вид статусу враховує видові особливості суб'єктів правовідносин одного роду (типу) і в цьому сенсі він синонімічний спеціальним правовим статусом. Правовий статус характеризується найбільшою широтою параметрів, визначеної джерелами самих різних галузей права.

Таким чином «... виходить свого роду« матрьошка », що складається з трьох розглянутих видів статусів» 51, причому найбільш загальний обсяг має правовий статус, основу якого становить конституційно-правовий статус, ядро якого, у свою чергу, становить конституційний статус.

З доктринальної точки зору, таке «триєдине» розуміння статусу, можливо, має певний сенс, однак з практичної точки зору принципової різниці між конституційним і конституційно-правовим статусом не спостерігається. Зазначена трактування правового статусу не входить в предмет нашого дослідження, тому найбільш кращою для нас правової конструкцією є «конституційно-правовий статус».

Крім правосуб'єктності, іншим важливим предстатусним елементом вважаються принципи правового статусу, які зумовлюють основні характеристики правового статусу. У відносно правового статусу суб'єкта федерації цю роль виконують конституційні принципи федеративного устрою, які «... обумовлюють тип федерації, її структуру, особливості територіального устрою, характер поділу державної влади між федерацією і її суб'єктами, основи розмежування компетенції між федеральними органами державної влади та органами державної влади суб'єктів федерації ». 52

Структура правового статусу суб'єкта федерації

Що стосується структури правового статусу, то тут немає єдності думок, так само як і з приводу поняття самого статусу.

Наприклад, в структурі правового статусу особистості центральною ланкою виділяють права та обов'язки, і доповнюють загальною правоздатністю, громадянством, принципами і гарантіями. 53 На цей рахунок існує думка, що власне правовий статус складають права та обов'язки, громадянство і правоздатність відносяться скоріше до предстатусним елементам, а відповідальність та гарантії до постстатусним. 54 Ця точка зору нам видається більш перспективною, за винятком того, що відповідальність відноситься до постстатусним елементам.

Останнє твердження грунтується на припущенні про те, що ці елементи з'являються вже в ході реалізації статусу, хоча на нашу думку, вони вже закладені в структурі статусу як певні обов'язки і права відповідно, і саме тому можуть бути реалізовані.

Н.А. Богданова в структурі конституційно-правового статусу будь-якого суб'єкта конституційного права виділяє наступні елементи: 1) місце в суспільстві і державі, соціально-політична роль і призначення; 2) загальна правоздатність; 3) права та обов'язки або компетенція і відповідальність; 4) гарантії стійкості і реальності правового стану суб'єктів конституційного права. 55

А.А. Ліверовських представляється, що найбільш «класичної» є структура статусу суб'єкта права, що включає в себе такі обов'язкові елементи: права, обов'язки, гарантії і відповідальність. 56

Модифікуючи зазначену структуру по відношенню до суб'єкта Російської Федерації, А.А. Ліверовських виділяє в ній три групи обов'язкових елементів: 1) статичний компонент статусу, виражає становище суб'єкта Федерації як суб'єкта публічного права (сюди автор відносить найбільш постійні атрибути суб'єкта Російської Федерації: офіційне найменування, символіку, «домицилий», офіційний мову, територію, громадянство, а також, з деяким сумнівом, органи повноважні представительствовать від імені суб'єкта Федерації), 2) функціональний компонент статусу (його складають предмети ведення і повноваження суб'єкта Федерації, а також прийняті відповідно до них регіональні правові акти); 3) юрисдикційний компонент статусу, що характеризує підконтрольність діяльності суб'єкта Федерації і його відповідальність.

Також даний автор вважає за можливе до зазначених елементів додати майново-фінансовий і гарантійний компоненти статусу 57. Дана структура статусу, запропонована А. А. Ліверовських, на нашу думку, видається дещо некоректним з огляду на те, що в один ряд поставлені групи прав і обов'язків, класифікованих за різними підставами та відповідно немає об'єднує їх критерію. Включення в статус такого елемента його структури як підконтрольність ми так само вважаємо недоречним, оскільки право федерального втручання, куди належить і право контролю, характеризує, на нашу думку, федерацію в цілому, а не її окремі суб'єкти.

У структурі статусу суб'єкта Російської Федерації І.А. Конюхова (Умнова) виділяє принципи статусу, основні ознаки державності, права, обов'язки і відповідальність 58.

Підводячи підсумок нашим міркуванням, з приводу структури правового статусу суб'єкта федерації, ми вважаємо за необхідне зазначити наступне:

Найважливішою умовою володіння будь-якими правами і обов'язками і реальної можливості їх реалізації є наявність у суб'єкта права такої якості як правосуб'єктність. Як своєрідне право на статус, правосуб'єктність є підставою статусу суб'єкта і тому вона повинна розглядатися в якості особливого предстатусного елемента. Правосуб'єктність суб'єкта федерації виражається у володінні ним особливої ​​державної владою і відповідно, визнання його суб'єктом федеративних відносин, що нормативно закріплюється у визначенні публічно-територіального утворення в якості суб'єкта федерації в установчих актах (конституції, договорі) держави.

Іншим фактором, предопределяющим права та обов'язки суб'єкта права, можна назвати нормативно закріплені принципи, на яких базується статус. Формуючи статус ззовні, принципи його правового становища одержують відображення в елементах статусу, закріплюються в самому статусі. Отже, ще одним важливим предстатусним елементом статусу суб'єкта федерації є принципи федеративного устрою, які спричиняють характеристики не тільки власне федерації, але і статус її суб'єктів. Безсумнівно, вплив принципів і на такий предстатусний елемент як правосуб'єктність.

У самій структурі правового статусу суб'єкта федерації можливе виділення таких її елементів як права, обов'язки, відповідальність та гарантії. Виділивши гарантії в окремий елемент, ми дотрималися встановлену логіку, однак вважаємо, що з аналітичної точки зору доцільніше всі гарантії розглядати у складі інших елементів статусу.

Таким чином, на нашу думку, структура правового статусу суб'єкта федерації складається з наступних елементів: прав, обов'язків і відповідальності 59.

§ 2. Національні (автономні) округу в державному устрої Росії: історико-правові аспекти (20-90-ті рр. XX ст.)

Державний устрій РРФСР: загальна характеристика

Вперше законодавчо автономія була закріплена в ст. 11 Конституції

РРФСР 1918 року, в якій говорилося: «Поради областей, що відрізняються особливим побутом і національним складом, можуть об'єднатися в автономні обласні спілки, на чолі яких, як і на чолі всяких можуть бути освіченими обласних об'єднань взагалі, стоять обласні з'їзди Рад та їх виконавчі органи . Ці автономні обласні спілки входять на засадах федерації у РСФСР ». 60

Обласні об'єднання Рад як альтернативні структури державного управління створювалися більшовиками ще до збройного захоплення ними влади, причому, дуже цікавий факт - «... обласні об'єднання виникали в межах ... обласних організацій РСДРП», 61 тобто, ще до жовтня більшовики змоделювали прообраз тієї партійної державності, яка була ними створена пізніше в Радянській Росії. Однак прихід до влади більшовиків привів до того, що обласні об'єднання Рад вступили у пряму конкуренцію з центром з приводу розподілу владних повноважень, тим самим, продемонструвавши тягу до більшої самостійності.

Ситуація загострювалася тим, що Конституція 1918 року не дала чіткого уявлення про структуру державного устрою Росії, оскільки не був однозначно вирішено питання про суб'єктів радянської федерації. До складу РРФСР входили автономні республіки, автономні області та трудові комуни, статус яких взагалі не було визначено. Різночитання, не спряженість формулювань Конституції РРФСР і розбіжність теоретичних розробок центру з практикою місць - все це багато в чому визначило і хаос в адміністративно-територіальному будівництві. На думку А. Кушніра: «єдине, що чітко простежувалось - це прагнення центру до централізації, а місць - до автономії». 62

Відцентрові тенденції на місцях призвели до того, що обласні об'єднання Рад більшовиками були скасовані, при цьому Конституція 1918 року (наприклад, ст.61) зберігала «дорадянські» адміністративно-територіальні одиниці як повіти, волості, губернії і області, які ніякої автономією не володіли . Таким чином, спроба суміщення автономних почав і раніше існуючої територіальної організації держави призвели до того, що сутність радянської федерації звелася до автономії тільки національно-територіальних утворень.

На конкуренцію між національними і територіальними началами в державному устрої Росії звернув увагу ще в 1922 році професор Б.Д. Плетньовим. «Сучасна радянська Росія, - писав він, - не може бути визнана федеративною державою. Але в рівній мірі її не можна очевидно зарахувати до унітарних держав ...». 63

Кім А.І. в 1960 році вказував, що «... по суті, РРФСР представляє поєднання елементів, як унітаризму, так і федералізму» 64 і далі, на його думку «... РРФСР з державно-правової точки зору нагадує унітарну республіку з широким застосуванням автономії для компактних колективів національностей, які проживають на її території ». 65

Намагаючись теоретично обгрунтувати компроміс між унітаризмом і федералізмом у державному устрої РРФСР, деякі вчені вважали, що «... РРФСР можна вважати державним об'єднанням не тільки націй, об'єднаної в автономних державних утвореннях (автономних республіках, автономних областях і національних округах), але національної більшості федерації ( російського народу), не об'єднаного в окреме національно-державне утворення, а представленого самої РРФСР ». 66 Спроби теоретичного примирення національного і територіального принципів у державному устрої радянської Росії приводили до вищевказаної точці зору, яка суперечила формальної логіки - одним з суб'єктів РРФСР була ... сама РРФСР?!

Нічого не змінилося і в 1977 році, коли А.І. Лепьошкін констатував, що «РРФСР можна назвати такий федерацією, яка поєднує в собі елементи, як унітаризму, так і федералізму» 67.

Більш реалістичною виглядає точка зору В.А. Рахлевского, який, юридичну природу РРФСР як федерації заснованої на автономії, бачить у наступному: «1) суб'єктами федерації РСР є не суверенні держави, а різні види автономних утворень: автономні республіки, автономні області й автономні округи, 2) суб'єкти федерації РРФСР мають різний правовий статус, відповідно до якого рівень їх компетенції є різним; 3) суб'єкти федерації РРФСР створювалися після виникнення самої РРФСР актами її вищих органів державної влади, що передбачають виділення територій, на яких проживало компактне більшість тієї чи іншої нації, побажала утворити свою автономну національну державність ; 4) суб'єкти федерації РРФСР не утворюють її, а входять до її складу ». 68

Принаймні до прийняття Конституції СРСР 1977 року РРФСР слід визнати полуфедераціей, так як повноцінних суб'єктів федерації в її складі не було, і складалася вона частково з територіальних утворень володіють статусом квазідержавної автономії, і частково, з адміністративно-територіальних утворень, причому деякі автономії могли перебувати у складі адміністративно-територіальних утворень. Асиметричність РРФСР не викликає сумнівів.

У питанні про суб'єктний склад РРФСР у радянських государствоведов відсутнє єдність. Так, одні автори вважали суб'єктами РРФСР лише автономні республіки, 69 інші автономні республіки і автономні області, 70 а треті - всі види автономних утворень, включаючи й автономні (національні) округу 71. Переважна більшість радянських вчених погоджувалося з думкою про те, що суб'єктами РРФСР були всі автономні утворення, в тому числі й автономні (національні) округу.

Рахлевскій В.А. дотримуючись цієї думки, наводить такі аргументи:

Взаємовідносини між народами регулюються органами державної влади РРФСР і автономних утворень, отже, саме вони є учасниками державно-правових відносин, отже, суб'єктами РРФСР слід визнати всі автономні утворення, в тому числі й автономні (національні) округу.

РРФСР не державний союз, а союз з російським народом малих націй і народностей, що утворили різні форми автономної національної державності в складі РРФСР.

У розділах 10 і 11 Конституції СРСР 1977 року автономні (національні) округу включені до числа автономних утворень, а в ст. 71 Конституції РРФСР 1978 року перераховані всі автономні округи, як входять до складу РРФСР. Також національні округи перейменовані в автономні. 72

Зазначені зміни в конституціях СРСР і РРФСР дозволили заявити Ковєшнікова Є.М. і Шафіров М.А., що проведеною уніфікацією термінології стосовно до існуючих форм національної автономії «... визначені місце і значення автономних округів в єдиній союзній багатонаціональній державі - Союзі РСР, яке уособлює державну єдність радянського народу, всіх його націй та народностей». 73 Грунтуючись на наведених аргументах, Рахлевскій В.А. вважає, що «... це дає підставу вважати, що багаторічна суперечка про автономність і правосуб'єктності цього виду автономної національної державності тепер вирішено остаточно». 74

У реальності все виглядало інакше, автономний округ був по суті адміністративно-територіальним утворенням, причому не першого порядку, з деяким національно-побутовим колоритом. До такого висновку можна прийти після аналізу правового становища автономного округу за Законом РРФСР від 20 листопада 1980 року «Про автономних округах РРФСР», де вперше після згадування в радянських конституціях законодавчо був врегульований статус автономних округів. Підстави, що призвели до такого висновку, будуть приведені нижче. Що стосується поняття «суб'єкт федерації», то слід мати на увазі, що це поняття існувало лише на теоретичному рівні та нормативно ніде в радянський період не закріплювалося. Тим не менше, якщо враховувати, що РРФСР - це федерація, заснована на квазідержавної автономії, то її суб'єктами слід визнати лише автономні республіки.

Автономний (національний) округ в системі автономних утворень в теорії радянської автономії

Як одному з видів радянської автономії національним (автономним) округах були притаманні всі риси радянської автономії взагалі, природно, з урахуванням їх деякої специфіки.

Національний (автономний) округ був нижчою ланкою в системі видів і форм радянської автономії, з цього приводу, К.Д. Коркмасова відзначала, що «національний округ - це первинна форма радянської автономії» 75.

Загальновизнаним в радянській государствоведческой літературі вважалося думку про те, що створення національних округів означало прилучення малих народів Півночі до початків радянської державності 76.

Визначальним в освіті національних округів вважався національно-територіальний принцип, тому що в першу чергу враховувалися питома вага (відносний або абсолютний), частка проживання, компактність розселення титульного етносу того чи іншого національного округу 77. Що стосується території, то природно, при встановленні меж національних округів бралися до уваги межі розселення народностей об'єдналися в цих округах. Звідси витікала особливість національних округів, що полягає у великих займаних площах території при вкрай малу чисельність населення. Нечисленність населення і викликана цим неможливість створення свого державного утворення без участі інших, хоча б споріднених національних груп обумовлювала те, що часто в одному національному окрузі об'єднувалися кілька народностей. Таке об'єднання декількох народностей «... аж ніяк не обмежує їх інтересів, оскільки вони пов'язані спільністю побутових, національних та інших особливостей» 78. Таким чином, національні округи оголошувалися формою національної державності нечисленних народів Півночі, вираженням національного суверенітету цих народів, результатом здійснення їхнього права на самовизначення, реалізацією їх політичного рівноправ'я, в тому числі і рівноправності у державному будівництві 79.

Іншим найважливішим принципом створення національних округів вважався принцип інтернаціоналізму, що виражається в тому, що національні округи включені до складу російських країв та областей. Це означало «... постійну, товариську допомогу більш розвиненої нації народу національного округу у вирішенні всіх питань його життя» 80.

При утворенні національних округів економічні критерії носили підлеглий характер по відношенню до національно-територіальним принципом, втім, як і взагалі в теорії та практиці будівництва радянської автономії.

Здається, що все це обумовлено крайньої нечисленністю, відсталістю у соціально-економічному та культурному розвитку титульних етносів національних округів Півночі, як в момент утворення цих округів, так і надалі. Ці причини і викликали до життя патерналізм з боку Радянської держави щодо нечисленних народів Півночі, зокрема проявлявся в так званій політиці «коренізації», тобто в штучному збільшенні відсотка корінного населення в державному апараті. Іншим засобом урахування національної специфіки було використання у діловодстві державних органів національних округів мов титульних національностей. Ще одним засобом обліку специфіки національних округів було те, що в момент утворення округів структура і компетенція їх державних органів відображала особливості побуту і національного складу цих округів, мова йде про кочових, тундрових і острівних Радах, статус яких ми докладніше розглянемо в наступному параграфі.

Поряд з вищевказаними принципами важливе місце в організації національних округів займав принцип демократичного централізму, тут він проявлявся в тому, що: а) національні округи були створені як автономні утворення, б) всі основні питання державної, господарської, суспільно-політичної та соціально-культурного життя до ведення РРФСР; в) національним округах надавалися і гарантувалися широкі права у вирішенні загальнодержавних завдань з урахуванням національних, побутових та інших особливостей населення округу 81.

Якщо враховувати «матрешечний» спосіб розподілу компетенції у системі Рад і адміністративне підпорядкування національних округів краях і областях, то можна прийти до висновку, що принцип демократичного централізму фактично не має на увазі самостійність компетенції органів державної влади національних округів. Що б хоч якось гарантувати автономність пропонувалося національні округи підпорядкувати безпосередньо центральним органам Російської Федерації 82, проте вважалося, що саме краю та області повинні організаційно та фінансово - матеріально забезпечити національні округи, в зв'язку, з чим останні повинні підкорятися краях і областях 83.

Юридичний аналіз правового становища національних округів давав привід засумніватися деяким авторам взагалі в автономній природі національних округів. Так І.Д. Левін, цілком обгрунтовано, вважав, що якщо національні округи: а) ніде нормативно не визначені як автономні, б) не перераховуються ні в Конституції СРСР, ні Конституції РРФСР; в) не беруть участь у визначенні свого правового становища; г) немає правових гарантій їх самостійності; то не можна визнавати їх автономний характер, швидше це адміністративно-територіальні одиниці 84.

Невизначеність у автономності національних округів, на практиці, ледь не призвела до їх ліквідації 85, коли скасовувалися адміністративні округи на виконання постанови ЦВК і РНК СРСР від 23 липня 1930р. «Про ліквідацію округів» 86.

Прихильники автономності національних округів заявляли, що «не назва (форма), а сутність того чи іншого явища має бути вирішальною» 87, і так як «... національні округи вирішують завдання, що випливають із сутності та історичного призначення радянської автономії» 88, то випливає висновок про автономну природі зазначених округів.

Даний висновок підтверджувався представництвом національного округу в Раді Національностей Верховної Ради СРСР.

Зазначений спір було вирішено Конституціями СРСР 1977р. і РРФСР 1978р., коли національні округу на конституційному рівні були перейменовані в автономні. Таким чином, нормативно було закріплено віднесення національних (автономних) округів до адміністративної формі радянської автономії.

Динаміка статусу національних (автономних) округів РРФСР

Правовий вакуум на загальнодержавному рівні протягом 1918 - 1925 р.р. в питанні регулювання організації влади і управління у малих народів Півночі і Далекого Сходу викликав необхідність відповідного правотворчості на місцях. Губернські і окружні виконкоми ЦВК автономних областей і республік, ревкоми, грунтуючись на загальних конституційних нормах, розробляли і затверджували «тимчасові положення», в яких знайшли своє відображення особливості економіки, побуту, місцевих звичаїв і рівень суспільної свідомості малих народностей Півночі. 89 При цьому практично всі виконкоми цього рівня виходили з припущення про те, що можна було використовувати старі родові звичаї самоврядування цих народів у створенні нових органів місцевої влади - родових Рад. Аналіз «тимчасових положень» дозволяє стверджувати про те, що система національних органів влади та управління, грунтувалася на базі Рад відповідно до конституційних засад, загальними на всій території РРФСР: виборність, звітність, право відкликання депутатів, позбавлення виборчих прав експлуататорів і облік місцевих особливостей і звичаїв малих народностей.

Суттєвою ознакою, що відрізняє національні органи від звичайних Рад, було те, що ці органи грунтувалися не за територіальним, а за родовою ознакою. Родові Поради були не лише органами державної влади та управління, а й адміністративно-територіальними одиницями, об'єднують певні родові групи в північних районах.

Здається, що на «одержавлення» органів родового самоврядування народів Півночі радянську владу змусили об'єктивні причини. Інакше й бути не могло з огляду на те, що родове самоврядування у малих народів Півночі було природною формою їх соціальної самоорганізації в складних природно-кліматичних умовах. Організація звичайних органів державної влади у малих народів Півночі в той період була можливою тільки після досить тривалого підготовчого етапу, що і викликало патерналістське ставлення вищестоящих Рад.

25 жовтня 1926 ВЦВК і РНК РРФСР декретом затвердили «Тимчасове Положення про управління тубільних народностей і племен північних околиць РРФСР» 90.

На основі досвіду багатьох місцевих аналогічних актів Тимчасове Положення зберегло родову структуру органів влади і управління для тубільних племен, яка виглядала наступним чином: а) родові зборів; б) родові Поради, в) районні тубільні з'їзди; г) районні тубільні виконавчі комітети (ст. 3 Тимчасового Положення).

Родові зборів і тубільні з'їзди були органами влади і утворювали свої виконавчо-розподільні органи - родові Поради і тубільні райвиконкоми. Як ті, так і інші мали відповідні державно-владні повноваження і необхідну компетенцію, певну структуру для виконання поставлених перед ними завдань та здійснювали державну волю на підвідомчих їм територіях. Крім видання обов'язкових постанов, органи тубільного управління мали право на державний примус у вигляді застосування адміністративних стягнень (ст. 39 і 43 Тимчасового Положення).

На підставі ст.2 Декрету, яким було затверджено Тимчасове Положення, можна стверджувати про його достатній демократичності і варіативності, так як виконкомам адміністративно-територіальних утворень надавалося право, відповідно з місцевими особливостями, відступати від загальних правил за угодою з Комітетом Півночі при Президії ВЦВК .

Таким чином, органи тубільного управління, створені за родовою ознакою виявилися «одержавлення» органами родового самоврядування, які перебували в системі і під адміністративним контролем вищих територіальних радянських органів влади і управління.

Вельми цікаві функції органам тубільного управління були передані Постановою ВЦВК і РНК РРФСР «Про виконання судових функцій органами тубільного управління народностей і племен північних околиць РРФСР» від 14 жовтня 1927 91.

У ст.1 Постанови вказувалося, що в тих частинах північних околиць РРФСР, де через місцеві умови або кочового способу життя мешкають в них народностей не представляється можливим повністю здійснити спільний судовий порядок, судові функції, в межах, зазначених у цьому постанові, покладаються в як тимчасовий захід, на тубільні органи управління, в особі родових (тундрових, острівних) рад та районних тубільних виконавчих комітетів.

Фактично законодавець, наділивши органи тубільного управління державно-владними повноваженнями, в тому числі і судовими, зберіг в трохи модернізованому вигляді органи родового самоврядування, легалізувавши їх реальний стан на той історичний період.

При аналізі правового становища органів тубільного управління, можна простежити дві основні тенденції: 1) ці органи виступають одночасно як органи родового самоврядування, та 2) як нижчестоящих ланок по відношенню до територіальних органів влади та управління. Держава санкціонує збереження за родом функцій самоврядування, одночасно поволі готуючи грунт для кардинальної реформи з перетворення родових Рад у «звичайні» територіальні. Тут ми повністю згодні з думкою про те, що родові Поради, поєднуючи в собі риси органів самоврядування та державної влади, були перехідною формою політичного розвитку 92, яка повинна була привести до «радянізації» тубільних мас.

До 1930 року дісталася ще з «дорадянської» Росії адміністративно-територіальна система була визнана невідповідною обстановці, що склалася і країна почала переходити на нову систему адміністративно-територіального поділу. Ця система грунтувалася на принципах економічного і національного районування і на початку свого становлення відрізнялася крайньою нестійкістю, наприклад, одні краю та області будувалися на основі триланкової системи (край (область) - округ - район), інші на основі двухзвенной (край (область) - район). Пізніше, округу як проміжні адміністративно-територіальні утворення були визнані неефективними і до 1 жовтня 1930 р. було ліквідовано.

Проте відносно малих народностей Півночі сформувалося інша думка. У ході адміністративних перетворень практично всі малі народи Півночі виявилися територіально роз'єднані, що, як вважалося тоді, негативно відбивалося на їхньому розвитку. Для вирішення проблем малих народностей Півночі адміністративний округ був визнаний найбільш оптимальною формою їх національного районування. Основою для такого висновку послужило утворення та функціонування Ненецького національного округу, який був утворений відповідно до Постанови Президії ВЦВК РРФСР 93.

У серпні 1930 р. Комітет Півночі представив адміністративної комісії ВЦВК РРФСР проект закону про освіту національних округів та районів у місцях розселення народів Півночі. Проект містив в собі два конкуруючі варіанти проведення національного районування: або утворення національних районів, або - національних округів.

Проект після незначних доопрацювань був прийнятий як Постанови Президії ВЦВК від 10 грудня 1930 р. «Про організацію національних об'єднань в районах розселення малих народностей Півночі» 94.

Аналіз Постанови вказує на те, що був прийнятий компромісний варіант національного районування: освіта, як національних районів, так і національних округів. Відповідно до зазначеного Постановою було утворено 8 національних округів з районним поділом: у складі Уральської області: Остяк-Вогульського, Ямальський (Ненецький); у складі Східно-Сибірського краю: Таймирський (Долгано-Ненецький), Евенкійський, Витимо-Олекмінський Евенкійський); у складі Далекосхідного краю: Чукотський, Коряцький, Охотський (Евенський); і 8 національних районів з чітким визначенням адміністративних центрів і меж. До кінця 1930 р. у складі РРФСР було 9 національних округів, включаючи раніше утворений Ненецький національний округ. Формування національних районів тривало до кінця 1932 р.

Логічним продовженням цього етапу національного районування стала Постанова Президії ВЦВК РРФСР від 10 вересня 1931 р. «Про проведення перевиборів Рад районних та окружних з'їздів Рад у національних районах і округах Крайньої Півночі» 95, яким встановлювалися терміни перевиборів і норми представництва до Рад і на з'їзди Рад . Зазначеними актами вносилися зміни в структуру органів державної влади і управління та в принципи їх формування. Замість скасовуємо родових органів тубільного управління засновувалася чотириланкова система територіальних органів влади: сільський (тубільний) рада - район - округ - край (область). З метою посилення коренізації встановлювалися підвищені норми представництва корінних народностей в районних і окружних радах.

Освіта національних округів і районів та формування територіальних органів влади завершило процес національного районування на територіях традиційного розселення малих народів Півночі, Сибіру і Далекого Сходу. Загальнодержавним актом, що закріплює і деталізують правове становище органів влади, новостворених національних округів, стало «Положення про окружних з'їздах Рад і окружних виконавчих комітетах національних округів північних околиць РРФСР» затверджене Постановою ВЦВК і РНК РРФСР від 20 квітня 1932 р 96.

У ст. 1 Положення говориться, що "Національні округу північних околиць РСР утворюються за Постановою Президії ВЦВК на території розселення малих народностей Півночі». Національні округу входять до складу країв (областей) або автономних республік і розділяються в адміністративно-господарському відношенні на райони.

Аналіз Положення дозволяв деяким вченим стверджувати, що цим актом нормативно закріплювалася певна автономність округів від країв (областей), до складу яких вони входили. Це підтверджувалося встановленням окружних бюджетів та плану розвитку народного господарства, які входили в якості особливої ​​самостійної частини в республіканські (АРСР), крайові (обласні) бюджети і плани (ст. 7 і 8 Положення). Крім того, окружні з'їзди Рад обирали делегатів на крайові (обласні), республіканські (АРСР) і Всеросійські з'їзди Рад з особливим нормам, які встановлювалися ВЦВК РРФСР (ст.5 Положення). Відповідно до ст.6 Положення окружні органи влади і управління керували діяльністю районних органів та підвідомчих окружних установ. Підвідомчість районних органів влади окружним закріплювалася також і п. «в» ст.3 Постанови ВЦВК і РНК, яким було затверджено коментований Положення, де говорилося, що «з усіх питань, які вимагають дозволу вищестоящих органів, районні виконкоми зносяться з окружними виконкомами». Отже, на думку Є.М. Широкова, раз райвиконкоми не могли звертатися безпосередньо до крайовим (обласним) органам безпосередньо, то й крайові (обласні) органи не могли звертатися до районних органів влади минаючи окружні 97, що підтверджує певну автономію національних округів.

Однак, ст. 19 і 20 закріплювали безпосереднє підпорядкування окружних органів влади крайовим (обласним) і республіканським органам влади. Пункти «в» і «г» статті 21 Положення закріплювали права окружних виконкомів і їх президій «входити у ВЦВК і РНК РРФСР з поданнями про скасування або зміну постанов ВЦВК і РНК АРСР, крайових (обласних) виконкомів, у випадку якщо цих постанов особливим умовам національних округів », а також« припиняти розпорядження народних комісаріатів автономної республіки або відділів крайового (обласного) виконкому в тих випадках, коли ці розпорядження не відповідають особливим умовам національного округу, з одночасним повідомленням про це по телеграфу тому органу, чиє розпорядження призупиняється, а також ЦВК і РНК автономної республіки або крайовій (обласному) виконкому і з обов'язковим негайним проведенням в життя цих розпоряджень при їх підтвердженні зазначеними органами ».

На підставі цієї цитованої статті Є. М. Широкова зробила висновок про «подвійне» підпорядкування національних округів, причому «по вертикалі». Національний округ був поставлений у підпорядкування вищестоящої адміністративно-територіальної одиниці - краю, області або АРСР - і державі, частиною якого був край, область чи автономна республіка - РРФСР. Далі вона вважає, що «незвичайність« подвійного підпорядкування »свідчить про те, що національний округ - це особливе утворення. У зв'язку з цим перебуває інший важливий висновок, суть якого в тому, що підпорядкування національного округу краю або області не є звичайним адміністративним підпорядкуванням, скажімо, підпорядкуванням адміністративного округу області або краю ». 98

Вищим органом влади на території національного округу був окружний Рада, а в період між з'їздами - окружний виконком, який обирається окружним з'їздом Рад. Звертає увагу те, що функціональна компетенція окружних органів влади практично збігається з компетенцією органів влади крайового (обласного) та республіканського рівнів і відмінність полягає лише в повноваженнях національно-культурного характеру (ст.24 Положення), відповідно компетенція окружних органів влади та крайових (обласних) органів розмежована була недостатньо чітко, що згодом спричинило за собою численні правові колізії.

На території районів у національних округах організовувалися сільські ради, що діяли на підставі загальнодержавних правил і кочові поради, чий статус був визначений «Положенням про кочових радах у національних округах і районах північних околиць РРФСР» затвердженим Постановою ВЦВК і РНК від 20 серпня 1933 р 99. З моменту вступу в силу цього положення втратило силу Тимчасове Положення про управління тубільних народностей і племен північних околиць РРФСР. За новим положенням кочові поради утворювалися в національних округах і районах, де переважало кочове чи напівкочове населення, вони були вищими органами радянської влади на підвідомчій території. Організація кочових рад і заміна ними тубільних органів управління ознаменувала собою повний перехід від родової організації державної влади у малих народів Півночі до територіальних органів радянської влади.

Завершення процесу національного районування в місцях традиційного проживання малих народів Півночі, перетворення органів влади і управління призвели до змін і в системі судово-прокурорських органів у національних округах, які вже діяли на основі загальнодержавних правових актів відповідно до Постанови ВЦВК і РНК від 10 березня 1933 р. «Про органи юстиції в національних округах і районах північних околиць РРФСР» 100. Тим не менш, з огляду на традиційний способу життя і звичаї, що склалися суспільні відносини у корінних народів північних околиць РРФСР, вищі органи державної влади РРФСР об'єктивно були змушені створити відповідно до Положення «Про кочових громадських судах в національних округах і районах північних околиць РРФСР», затвердженим Постановою ВЦВК РРФСР 101, судові органи при кочових радах. Компетенція кочових судів в основному була пов'язана зі справами, що випливають з повсякденного життя корінних народів Півночі.

Аналіз правового становища національних округів в період їх становлення вказує на їх наступну специфіку:

Національні округу не мали конституційних основ, але засновувалися спеціальним актом найвищого органу державної влади РРФСР.

Національний округ трактувався як національно-адміністративне утворення і входив до складу краю (області).

Національний округ вважався формою національного самовизначення, як правило, кількох споріднених між собою народностей; позначав і закріплював межі території їх розселення і висловлював особливий статус вказаних народностей.

Зазначені моменти формально виділяли національні округи в адміністративно-територіальну одиницю з особливим побутом і національним складом, забезпечували фіксоване увага до нього з боку вищих органів державної влади. Однак варто погодитися з думкою В. А. Кряжкова, що «фактично ж округ спочатку за обсягом прав і гарантій неістотно відрізнявся від звичайної адміністративно-територіальної одиниці». 102

Вперше на конституційному рівні, хоча і досить суперечливо, статус національних округів був визначений Конституцією СРСР 1936 р. і Конституцією РРФСР 1937 р 103.

З одного боку, ст. 35 Конституції СРСР закріпила право представництва національних округів в Раді Національностей Верховної Ради СРСР, щоправда норма представництва була найменшою серед всіх форм радянської автономії - всього один депутат, хоча, наприклад, автономна область була представлена ​​п'ятьма депутатами. Тим не менш, представництво в Раді Національностей поряд з іншими національно-державними та національно-територіальними утвореннями побічно вказує на деяку ступінь автономності національних округів.

З іншого боку, ст.14 Конституції РРФСР, у переліку адміністративно-територіальних і національно-територіальних утворень входять до складу РРФСР, національні округи взагалі не згадує, ставлячи їх в один ряд з адміністративними районами, які перебувають у складі країв, областей і автономних республік.

Глава 8 Конституції РРФСР, визначаючи компетенцію місцевих органів державної влади, досить детально зупиняється на компетенції крайових, обласних, районних, міських та сільських органів державної влади і практично зовсім не згадує про окружних органах влади.

Лише в ст.102 Конституції РРФСР зазначено, що окружні органи державної керуються у своїй діяльності «Положенням про національні округах», який затверджується Верховною Радою РРФСР, і рішеннями відповідного крайового (обласного) Рад. Передбачуване «Положення про національні округах» мало розроблятися одне на всі національні округи, причому останні не брали участь у його розробці, тобто їх правовий статус перебував повністю у віданні центральних органів влади, що говорить про явно невисокому статус національних округів.

Для порівняння можна зазначити, що статус автономної влади встановлювався главою 7 Конституції РРФСР і більш конкретно він регулювався "Положенням про автономної області» розробляються самостійно органами влади конкретної автономної області і затверджується Верховною Радою СРСР.

Як видно, радянські Конституції принципово становище національних округів не змінили, залишаючись адміністративно-територіальними освіти країв (областей), національні округи лише мали певні формальні атрибути автономності.

Невизначеність правового статусу національних округів і відсутність чіткого розмежування компетенції між обласними (крайовими) і окружними органами державної влади та управління приводили до безлічі колізій.

Проблеми в практиці взаємин по лінії область - національний округ - район округу вимагали свого вирішення і в науковій літературі пропонувалися різні варіанти вирішення цих проблем. Так, Андрєєва О.В. розглядала три можливих варіанти:

По-перше, варіант ліквідації районів у округах. Це рішення вважалося практично неспроможним з огляду на те, що це вже на практиці здійснювалося і призвело до того, що керованість територій різко погіршувалася.

По-друге, варіант виділення національних округів з адміністративного підпорядкування обласних органів влади. Реалізація цього варіанту, на думку Андрєєвої А.В., не мала необхідних політичних і економічних передумов.

По-третє, найбільш прийнятний, на думку автора, варіант збереження середовищ в округах при безпосередньому підпорядкуванні районних Рад тільки окружному Раді при відповідному розширенні його повноважень 104.

Грунтуючись на тезі про те, що адміністративне входження округу в край (область) викликане необхідністю надання їм постійної допомоги та економічною цілісністю округу, краю (області), Потапов А.І. також пропонував зберегти адміністративне підпорядкування округів краях (областях), наділивши при цьому окружні органи влади додатковими повноваженнями 105.

Конституція СРСР 1977 року 106 і Конституція РРФСР 1978 року 107 дещо видозмінили статус національних округів, перейменувавши їх на автономні.

У ст. 71 Конституції РРФСР перераховуються всі автономні округу з вказівкою на те, що вони перебувають у складі країв і областей. Це, на думку Ковєшнікова Є.М. і Шафіров М.А. означає, що «... за населяють округу малими народами закріплюється їх етнічна територія, межі якої встановлені відповідно до їх волевиявленням». 108

З цього моменту всякі зміни в складі автономних округів могли здійснюватися тільки в порядку зміни самої Конституції, що саме по собі було певною гарантією для існування округів. Більш докладно правове становище автономних округів, відповідно до ст.84 повинно було бути визначено спеціальним Законом.

Ще до прийняття Закону «Про автономних округах РРФСР» Потапов А.І., в своїй статті, пропонував:

Передбачити, що ведення автономного округу підлягає участь у розробці та поданні Закону про автономних округах на затвердження Верховної Ради РРФСР, а також пропозицій щодо внесення до нього змін;

Наділити автономні округу правом безпосереднього зносини з органами державної влади та управління РРФСР з питань, що стосуються економічного і соціально-культурного розвитку округу;

Посилити гарантії прав автономного округу у взаєминах з областю (краєм), а саме, залишити за обласним, крайовим Радою право позбавити, призупинити акти відповідного окружного Ради, представивши остаточне вирішення питання про їх скасування або зміну Президії Верховної Ради РРФСР;

Видається доцільним закріпити такі положення: територія автономного округу визначається вищими органами державної влади РРФСР з урахуванням національного складу його населення, господарських умов і географічного положення. 109

Однак, жодна з цих пропозицій Законом РРФСР від 20 листопада 1980 року «Про автономних округах РРФСР» 110 сприйнято не було.

Правове становище автономних округів фактично було законсервовано. Частина 3 ст. 1 Закону «Про автономних округах РРФСР» в імперативному порядку конкретно визначала, який автономний округ знаходиться в складі тієї чи іншої області або краю. Статтями 7 та 8 цього Закону залишено в силі положення про те, що план розвитку та бюджет автономного округу є складовими частинами відповідних плану та бюджету області (краю). Відповідно до ст. 9 цього Закону та ст. 7 і 9 Закону РРФСР «Про крайовому, обласному Раді народних депутатів РРФСР» 111 обласні (крайові) органи влади як вищі мають право скасовувати рішення окружних органів, при цьому окружному Раді гарантувалося представництво в органах влади області (краю).

В іншому, Закон не вказує на яку-небудь специфіку, яка б істотно відрізняла автономний округ від звичайної адміністративно-територіальної одиниці. Лише двічі в Законі вказані напрямки діяльності окружних Рад, що мають відношення до корінних народів: контроль за збереженням оленячих пасовищ (п. 3 ст.22) та вжиття заходів щодо розвитку національної культури, мистецтва та літератури (п. 3 ст. 29).

Має рацію В.А. Кряжков, помічаючи, що «є підстави констатувати факт політико-правової мімікрії: видається Закон про автономне утворення, але немає повноважень, що забезпечують автономію, немає того, що визначало і гарантувало би правовий статус власне корінних народів, як нечисленною спільності у відстоюванні своїх специфічних інтересів ». 112

Освіта Агінського і Усть-Ординського Бурятського національних (автономних) округів: історична специфіка

Останніми серед національних округів відповідно до Постанови ЦВК СРСР від 26 вересня 1937 р. «Про поділ Східно-Сибірської області на Іркутську і Читинську області» 113 були утворені Агінський Бурят-Монгольський і Усть-Ординський Бурят-Монгольська національні округи.

Історія утворення цих національних округів має суттєві відмінності від практики освіти національних округів на територіях традиційного розселення корінних народностей Півночі, і тому вважаємо за необхідне, досить докладно, зупинитися на цьому.

Динаміка національно-державного будівництва у бурятського народу в радянський період має в своєму розвитку кілька етапів.

Перший з них пов'язаний з утворенням Бурят-Монгольська автономна область у складах буферної Далекосхідної Республіки і РРФСР. У ДВР Бурят-Монгольська автономна область була утворена 21 квітня 1921 Постановою уряду ДВР 114, у складі РРФСР Бурят-Монгольська автономна область була заснована 9 січня 1922 Декретом ВЦВК РРФСР 115. Специфічно те, що статуси цих автономних областей у двох різних державах істотно відрізнялися один від одного. Так, наприклад, Бурят-Монгольська область РРФСР до прямих відносинах з федеральними органами не складалася, перебуваючи адміністративно в складі Іркутської губернії, статус Бурят-Монгольської автономної області ДВР був набагато чіткіше і за Конституцією ДВР область визнавалася автономною частиною республіки.

Після скасування ДВР, з ініціативи керівництва бурятських комуністів, перед вищими органами державної влади РРФСР було поставлено питання про об'єднання Бурят-Монгольська автономна область у єдину автономну республіку. Ініціатива місцевих керівників зустріла категоричні заперечення Далекосхідного бюро ВКП (б) і опозицію Сибірського бюро ВКП (б), який вважав питання про об'єднання передчасним 116. Тим не менш, ініціатива об'єднання отримала підтримку вищого керівництва країни, і Постановою Президії ВЦВК РРФСР від 30 травня було вирішено «... об'єднати в одну Бурят-Монгольську Радянську Республіку автономні області бурят-монгол Сибіру і Далекого Сходу з центром у м. Верхньоудинську».

Рішення про створення Бурят-Монгольської АРСР було деталізовано у Постанові Президії ВЦВК РРФСР від 13 червня 1923 р., в якому, поряд з іншим, визначалося, що надалі до утворення органів державної влади республіки всю повноту влади в ній здійснює ревком, утворений ВЦВК РРФСР.

Далі, у Постанові, доручалося спеціальної комісії, за участю представників новоствореної республіки, підготувати проект Положення про Бурят-Монгольської АРСР як складової частини РРФСР. 12 вересня 1923 Декретом ВЦВК було затверджено «Положення про державний устрій Бурят-Монгольської АРСР», який став першим конституирующим актом нової автономії, що діяв аж до прийняття у 1937 р. Конституції Бурят-Монгольської АРСР.

Зазначене Положення ознаменувало початок другого етапу в розвитку національної державності бурятського народу, в ході якого консолідація розрізнених автономних областей призвела до створення єдиної автономної республіки - вищої форми національної автономії в РРФСР.

Поступальна логіка в еволюції національної державності бурятського народу була порушена Постановою ЦВК СРСР від 26 вересня 1937 р. «Про поділ Східно-Сибірської області на Іркутську і Читинську області», внаслідок чого почався новий етап у розвитку бурятської державності, коли єдиний етнос був представлений трьома автономними утвореннями з різними статусами.

Хоча в назві Постанови про Бурят-Монгольської АРСР не говориться ні слова, воно безпосередньо стосувалося розділу республіки, зі складу якої 6 аймаків (районів) передавалися новоствореним Іркутської й Читинської областей. Рішення про розподіл для республіки виявилося повною несподіванкою. Воно було прийнято без будь-якої участі населення республіки і згоди її органів влади, в той момент, коли практично все керівництво республіки було репресовано 117. Про право націй на самовизначення в цих умовах ніхто мабуть і не згадував.

Причини розділу в Постанові не вказувалися і, тільки набагато пізніше була сформована офіційна точка зору, яка говорить, що розділ пішов тільки на користь республіці.

Географічна віддаленість районів, на основі яких згодом були утворені національні округи, від центру Бурят-Монгольської АРСР, призводила до того, що в умовах нерозвиненості транспортної інфраструктури та зв'язку існували серйозні проблеми в управлінні та економічному розвитку цих територій.

З іншого боку, приєднання аграрних бурятських районів істотно покращувало структуру економіки Іркутської і Читинської областей. Також, розділ республіки кардинально вирішував її старі територіальні суперечки з сусідніми адміністративно-територіальними утвореннями, причому на користь останніх 118. Таким чином, відповідно з офіційною точкою зору, рішення про розподіл Бурят-Монгольської АРСР і про утворення національних округів відповідало конкретній історичній обстановці в регіоні і враховувало весь комплекс економічних, географічних і національних чинників 119.

У радянській літературі наводилися приклади того, що ідея створення національних округів у складі Іркутської і Читинської областей отримала широку підтримку серед місцевого населення. Наприклад, в рішеннях, прийнятих на загальних зборах трудящих Ехиріт-Булагацькій аймака, вказувалося, що створення національного округу є абсолютно правильним і необхідною справою 120. Однак, всі ці доводи розбиваються об наступне: всенародне схвалення прийнятих рішень проходило постфактум, тобто народ без будь-якого попереднього участі схвалював вже прийняті за нього рішення під пильним партійно-державним наглядом.

У сучасний період розділ республіки став оцінюватися з абсолютно протилежної точки зору.

Існує категоричне думку про те, що розділ різко послабив Бурят-Монгольську АРСР політично і економічно. Скорочення її території порушило єдність національного господарства, ослабли зв'язки між частинами бурятського народу, внаслідок чого припинилася консолідація нації. З цього періоду почалася деформація бурятського мови, національних традицій і звичаїв. Фактично, антиконституційним актом, було порушено суверенне право бурятського народу на самовизначення 121.

У результаті поділу республіки безліч компактно проживають груп етнічних бурят виявилися взагалі поза національно-територіальних утворень, при цьому територіальні втрати понесли і новоутворені національні округи, так «якщо площа Агінського району до відділення від Бурятії становила 26650 кв. км., то зараз вона становить 19000 кв. км. Площа Аларський, Боханський, Ехиріт-Булагацькій районів становила 246670 кв. км., зараз - 129000 кв. км »122.

Реальні причини розділу Бурят-Монгольської АРСР, на нашу думку, лежать в області національної політики ВКП (б), яка завжди знаходилася в залежності від конкретної історичної обстановки, в даному випадку вирішальну роль зіграли обставини геополітичного характеру.

До 1937 р. військово-політична ситуація на далекосхідних межах СРСР в силу відомих причин, ставала все напруженішою. Геополітичне розташування Бурят-Монгольської АРСР вимагало надзвичайно керованості на її території і відповідно, найбільше консолідоване національно-державне утворення на стику Східного Сибіру і Забайкалля викликало побоювання у радянського керівництва з приводу її лояльності. Тому на тлі боротьби з національним сепаратизмом керівництва республіки у формі «панмонголизме» було прийнято рішення «послабити Бурят-Монгольську АРСР як національна освіта шляхом поділу її території на три частини» 123. На підтвердження можна навести думку про те, «... що створення округів з аймаків Бурят-Монгольської АРСР,« розведених »іншими територіями, було націлене не тільки на розчленування, а й своєрідну екстериторіальну ізоляцію республіки, що опинилася« зараженої панмонголизме »та іншими« типовими » для цього часу «хворобами» 124.

Процес формування окружних органів влади у новоутворених бурятських національних округах розпочався під керівництвом оргкомітетів Читинського і Іркутського облвиконкомів за відповідними округами. Також, при Іркутськом і Читинському обкомах ВКП (б) були створені оргбюро за національними округах. Фактично, у момент свого утворення, окружні органи були територіальними підрозділами обласних органів влади на місцях. Ця обставина обласні виконкоми спробували перетворити в чітку тенденцію, бажаючи повністю контролювати обстановку в адміністративних районах національних округів, при цьому найчастіше ігноруючи окружні органи влади, що природно викликало їх відповідну реакцію.

Спроби форсованого «вбудовування» національних округів в інфраструктуру областей породжували прагнення керівництва округів до все більшої самостійності 125. Причини таких колізій багато в чому пояснюються суперечностями у правовому статусі національних округів в державному устрої РРФСР взагалі, а також відсутністю чіткого розмежування компетенції між обласними (крайовими) і окружними органами державної влади та управління, зокрема.

Автономні округу в реформі державного устрою РРФСР і Росії (1989 - 1993 роки)

Сучасний статус автономних округів - це закономірний результат загального підвищення статусу суб'єктів радянської національно-територіальної автономії, втім, як і адміністративно-територіальних утворень. Це підтверджується всією логікою розвитку федеративної системи Росії, починаючи з 90-х років.

Конституція СРСР 1977 року і Конституція РРФСР 1978 року визначали, що автономний округ перебуває у складі краю або області РРФСР.

Закон РРФСР «Про автономних округах РРФСР» від 20 листопада 1980 роки 126 у частині 3 ст. 1 в імперативному порядку визначав, який автономний округ знаходиться в складі тієї чи іншої області (краю).

Таким чином, майже весь радянський період існувала ситуація, коли автономне утворення, що визнається суб'єктом радянської федерації, перебувало у складі звичайного адміністративно-територіального утворення держави.

У 1990 році в ст.9 Декларації про державний суверенітет РРФСР підтверджувалася «необхідність істотного розширення прав автономних республік, автономних областей, автономних округів, так само як країв та областей РРФСР» 127.

Правлячі еліти автономних округів активно включилися у процеси підвищення статусності та їх представники на II з'їзді народних депутатів РРФСР виступили з вимогою визнати статус суб'єктів РРФСР за всіма автономними округами 128.

Закон РРФСР «Про зміни і доповнення Конституції (Основного Закону) РРФСР» 129 від 15 грудня 1990 року в ст. 83 встановлював, що «автономні округу перебувають у складі РРФСР і можуть входити в край чи область», а також, що можуть бути прийняті «іменні» закони про кожному автономному окрузі. Ст. 84 закріплювала право органів державної влади та управління автономних округів безпосередньо вступати в стосунки з органами державної влади та управління РРФСР.

Цей закон кардинально змінив ситуацію. Норма про входження автономних округів до складу краю чи області із імперативної перетворилася на диспозитивную, тепер автономні округу могли перебувати у складі РРФСР безпосередньо або в складі краю або області опосередковано. Разом з розширенням повноважень органів влади автономних округів, дана диспозитивним норма вказує на істотне підвищення статусу автономних округів. Мабуть це нове положення автономних округів з урахуванням індивідуальної специфіки і повинні були закріпити «іменні» закони, однак жоден такий закон прийнятий не був.

Замість цього федеральний законодавець зробив форсоване «« загальне »підвищення статусу автономних округів» 130 через прийняття безлічі галузевих законів.

Аналіз положень Федеративного Договору 131, укладеної 31 березня 1992 року, показує, що повноцінними суб'єктами Російської Федерації можна назвати лише «суверенні» республіки в складі Російської Федерації, всі інші публічно-територіальні утворення, в тому числі і автономні округи, наділялися статусом квазідержавних автономій 132 .

Як відомо, Федеративний Договір структурно складається з трьох частин іменованих договорами про розмежування предметів ведення і повноважень, де з одного боку, виступали федеральні органи державної влади, а з іншого, органи влади: 1) суверенних республік у складі Російської Федерації; 2) країв, областей, міст Москви і Санкт-Петербурга, 3) автономної області, автономних округів.

Аналіз структури та змісту договорів вказує на різку асиметрію в статусі цих публічно-територіальних утворень, при цьому загальне підвищення статусності виразилося в тому, що автономний округ як квазідержавних автономія опинився у складі областей (краю) як квазідержавної автономії більш високого рівня.

Висновок Федеративного Договору породило суперечки про природу Російської Федерації. Одні дослідники і державні діячі, серед яких І.М. Муксінов, І.К. Фазилходжаева, Ф.Х. Мухамедшин, Р.Т. Біктагіров, надавали Федеративному Договору, мало не установчі значення і вважали, що його висновок означає визнання договірної природи Російської Федерації 133. Інші послідовно заперечують установчий характер Федеративного Договору, так, наприклад Л.Ф. Болтенкова вважає Російську Федерацію в чистому вигляді конституційної федерацією 134.

На нашу думку, Федеративний Договір є компетенційних договором, розмежовує компетенцію федерації та входять до її складу публічно-територіальних утворень різного рівня.

Вимоги еліт автономій і колишніх адміністративно-територіальних утворень були враховані при прийнятті закону РФ «Про зміни і доповнення Конституції (Основного Закону) РРФСР» від 21 квітня 1992 року 135.

Відповідно до внесених змін автономні округи з квазідержавних автономних утворень перетворювалися в один видів суб'єктів Російської Федерації.

Це їх нову якість підтверджувалося наступними положеннями зміненої Конституції:

відповідно до ст. 70 автономні округу мали свою власну територію, яка проголошувалася частиною єдиної території РФ;

підтверджувалася диспозитивність входження автономних округів до складу краю чи області (ст. ст. 71, 83);

так само, як і згідно з раніше внесеними змінами, органи влади могли вступати в стосунки з федеральними органами влади безпосередньо напряму (ст.84);

було окреслено коло спільних повноважень федеральних і окружних органів влади, а також сфера їхньої власної компетенції (ст. 84-1, 84-2);

автономним округам гарантувалося представництво у федеральних органах державної влади (ч.3 ст.73);

також, відповідно до ч. 2 ст. 83 підтверджувалося право автономних округів на «іменні» закони.

Однак, в ч.2 ст. II Договору про розмежування предметів ведення і повноважень між федеральними органами державної влади РФ і органами державної влади автономної області, автономних округів у складі РФ вказувалося, що «органи державної влади автономних округів у складі РФ здійснюють власне правове регулювання в межах своєї компетенції відповідно до Основ законодавства, кодексами, законами РФ, договорами з краями, областями, в які входять автономні округу ». Так побічно визнається, що автономні округу залишаються у складі країв, областей, хоча відносини між ними будуються вже на договірній основі. На думку В.В. Іванова «в 1992 році подібна формулювання означала компроміс між новою моделлю федеративного устрою Росії і спадщиною РРФСР» 136.

Визнаючи рівноправ'я автономних округів, федеральні влади прагнули не допустити повного виходу автономних округів зі складу країв і областей, так як ними усвідомлювалася реальна можливість вимоги автономними округами суверенітету, статусу республік, подальшого розширення повноважень, тобто всього того, чого вже домоглися майже всі колишні автономні області. Вихід автономних округів зі складу країв і областей міг остаточно розладнати і без того нестійку федеративну систему Росії, тому спроба заморожування статусу автономних округів на тому рівні була природною реакцією федеральної влади. Єдиний і останній випадок виходу автономного округу з складу області, на прикладі Чукотського автономного округу, лише підтверджує те, що навряд чи федеральні влади допустять розпад «складені» суб'єктів Російської Федерації.

Парадоксальна ситуація «складені», коли один рівноправний суб'єкт федерації знаходиться в складі іншого, природно, породжує безліч колізій.

На природно виникає питання про сутність «перебування» автономного округу в складі області (краю), а також про співвідношення їх статусів була дана відповідь у Постанові Конституційного Суду РФ від 11 травня 1993 року у справі про перевірку конституційності Закону РФ від 17 червня 1992 року « Про безпосереднє входження Чукотського автономного округу до складу РФ »137.

Грунтуючись на диспозитивності конституційної норми про входження автономного округу до складу області (краю) Конституційний Суд РФ констатував два положення:

Знаходження автономного округу в краї чи області, так само як і вихід, не впливають на його конституційно-правовий статус, а також на національно-державний устрій і складу Російської Федерації.

Знаходження автономного округу в краї чи області не означає поглинання його території, що є складовою частиною території Російської Федерації.

Дане тлумачення можна вважати вельми і вельми неповним, так як єдино чітким було твердження про те, що автономні округи мають свою власну територію і статус автономних округів, що входять до складу області (краю) і входять безпосередньо до Російської Федерації, принципово між собою не різниться.

Конституційний Суд так і не відповів на наступні принципові питання:

Що означає конкретно «входження» автономного округу до складу області (краю)?

Як співвідносяться між собою території цих суб'єктів РФ?

Як співвідносяться між собою повноваження органів державної влади цих суб'єктів РФ на території автономних округів? Який принцип їх формування?

Слід зазначити, що Основні положення «Про вибори до представницьких органів державної влади краю, області, міста федерального значення, автономної області, автономного округу», затверджені Указом Президента РФ від 27 жовтня 1993 № 1765 138 наказували проводити вибори до представницьких органів державної влади « складені »суб'єкта РФ на всій його території, включаючи і територію відповідного автономного округу.

Однак у деяких автономних округах такі вибори відверто саботувалися і проведені не були.

Повноправними суб'єктами Російської Федерації всі автономні округу були визнані лише Конституцією Російської Федерації 1993 року, що пізніше викликало критичні зауваження деяких авторів.

Свою позицію вони обгрунтовували такими аргументами:

По-перше, дуже сумнівно, на їхню думку, те, що підвищенням статусу автономних округів буде забезпечено більш дбайливе ставлення до корінних нечисленних народів, гарантовані середовище їхнього життя і захист традиційного способу життя.

По-друге, отримання статусу самостійного суб'єкта федерації автономними округами зруйнує існуючі економічні та інші відносини між ними та областями, краєм.

По-третє, існує гігантський розрив між статусом суб'єкта федерації і фактичним станом автономних округів 139.

Доводиться визнавати, що багато в чому ці твердження мають рацію.

Глава 2. Автономні округу в федеративний устрій Росії: проблеми теорії і практики

§ 1. Принципи федеративного устрою Росії як предстатусние елементи статусу автономних округів: система і зміст

Система принципів федеративного устрою Росії

Як ми вже вказували, одним з найважливіших предстатусних елементів є нормативно закріплені принципи федеративного устрою, які спричиняють основні характеристики правового статусу суб'єктів федерації.

Частина 3 ст. 5 Конституції Російської Федерації включає в себе наступний перелік принципів: державної цілісності, єдності системи державної влади, розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Російської Федерації і її суб'єктів, рівноправності і самовизначення народів в Російській Федерації. Формальний підхід до визначення переліку принципів федеративного устрою Росії набув поширення в літературі 140, однак, на наш погляд, система принципів, закріплена ч.3 ст.5 недосконала.

Ми приєднуємося до думки про те, що серед принципів Основ конституційного ладу можна виділити принципи основ суспільного і політичного устрою (загальні конституційні принципи) та основ федеративного устрою (конституційні принципи федералізму) 141. Загальні конституційні принципи носять або універсальний характер, або розповсюджуються на кілька інститутів конституційного ладу, в числі яких можна виділити принципи, що визначають риси федеративного устрою Росії: народовладдя, поділ влади, рівноправність громадян, гарантованість місцевого самоврядування.

Отже, недосконалість системи принципів закріплених в ч.3 ст.5 Конституції Російської Федерації полягає в наступному:

Перелік принципів неповний, до них слід віднести наступні конституційно закріплені принципи: державний суверенітет (ст. 4), рівноправність суб'єктів Російської Федерації (ч. 1 і 4 ст. 5), єдність конституційно-правової системи (ст. 15), розмежування предметів ведення між Російською Федерацією та її суб'єктами (ст. 71, 72, 73).

Неясно співвідношення принципу державної цілісності з іншими принципами федеративного устрою, так як етимологічне тлумачення даного принципу дає підставу вважати, що зміст цього принципу фактично розчиняється в інших принципах. Звідси видається більш логічним вважати державну єдність не принципом, а якісною характеристикою державності досягається через реалізацію принципів федеративного устрою 142.

Виходячи з вищевикладеного, І.А. Умнова пропонує наступний перелік принципів федеративного устрою: державний суверенітет; єдність системи державної влади; рівноправність суб'єктів Російської Федерації; єдність конституційно-правової системи; розмежування предметів ведення між Російською Федерацією і її суб'єктами; розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади суб'єктів Російської Федерації; рівноправність і самовизначення народів у Російській Федерації 143.

На нашу думку, принцип єдності конституційно-правової системи охоплюється змістом принципів державного суверенітету та єдності системи державної влади, а у зміст принципу розмежування предметів ведення між Російською Федерацією і її суб'єктами можна включити як його складову частину розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади суб'єктів Російської Федерації, при цьому найменування цього принципу має виглядати наступним чином - принцип розмежування компетенції між Російською Федерацією і її суб'єктами. Про своїй думці, про співвідношення понять «предмети ведення», «повноваження» і «компетенція» ми висловимося нижче.

Отже, на наш погляд, перелік принципів федеративного устрою має включати в себе наступне: державний суверенітет, єдність системи державної влади, розмежування компетенції між Російською Федерацією і її суб'єктами, рівноправність суб'єктів Російської Федерації, рівноправність і самовизначення народів Російської Федерації.

Щодо останнього принципу, в силу неоднозначності його змісту, слід вказати на те, що право на самовизначення народів в етнічному сенсі ми не відносимо до принципів федерального устрою у чистому вигляді, про що докладніше ми висловимося нижче.

Державний суверенітет у системі принципів федеративного устрою Росії

Конституція Російської Федерації згадує тільки про державний суверенітет Російської Федерації (стаття 4), при цьому єдиним носієм народного суверенітету і джерелом державного суверенітету Російської Федерації оголошується багатонаціональний народ Російської Федерації (стаття 3 і преамбула Конституції Російської Федерації).

Отже, за змістом статей 3, 4, 5, 67 і 79 Конституції Російської Федерації, верховенство, незалежність і самостійність державної влади, повноту законодавчої, виконавчої та судової влади держави на її території та незалежність у міжнародному спілкуванні, являє собою необхідний якісний ознака Російської Федерації як держави, що характеризує її конституційно-правовий статус.

Конституція Російської Федерації не допускає будь-якого іншого носія суверенітету і джерела влади, крім багатонаціонального народу Росії, і, отже, не припускає будь-якого іншого державного суверенітету, крім суверенітету Російської Федерації.

Суверенітет Російської Федерації, в силу Конституції Російської Федерації, виключає існування двох рівнів суверенних влади, що знаходяться в єдиній системі державної влади, які володіли б верховенством і незалежністю, тобто не допускає суверенітету суб'єктів Російської Федерації. Відсутність у суб'єктів Російської Федерації державного суверенітету підтверджується, також, положеннями ч.4 статті 15 і 79 Конституції Російської Федерації з яких випливає, що тільки Російська Федерація має право укладати міжнародні договори, пріоритет яких визнається в її правовій системі, і тільки Російська Федерація як суверенна держава може передавати міждержавним об'єднанням свої повноваження відповідно до міжнародного договору.

Таким чином, системний аналіз норм Конституції Російської Федерації дозволив Конституційному Суду Російської Федерації прийти до висновку про відсутність суверенітету у суб'єктів Російської Федерації 144.

Державний суверенітет Російської Федерації, як підставу її конституційно-правового статусу, передбачає певний набір суверенних прав, що характеризують його як принцип, що зумовлює зміст інших принципів федеративного устрою Росії, і в першу чергу принцип єдності державної влади в Російській Федерації, який, як ми вже вказували , є ознакою державного суверенітету.

Єдність системи державної влади Російської Федерації, на нашу думку, означає, що, незважаючи на відносну самостійність кожного рівня державної влади, вони утворюють єдину систему, обумовлену соціальним єдністю і виражається в єдності загальних цілей і завдань, субсидіарності та взаємної відповідальності по відношенню один до одного .

До числа суверенних прав федеративної держави відноситься право так званої компетенції компетенції, тобто право встановлювати юридичні межі своєї компетенції, а також межі компетенції інших публічно-територіальних утворень на своїй території відповідно до принципу розмежування компетенції між федерацією і її суб'єктами.

Компетенція компетенції означає: 1) спосіб зміни Конституції, що закріплює компетенцію держави, яка може розширюватися або звужуватися шляхом внесення до Конституції відповідних поправок в порядку, встановленому в даній державі; 2) право федеративної держави розширювати свою компетенцію конституційним шляхом за рахунок звуження компетенції суб'єктів федерації ( або навпаки) 145. Така динаміка компетенції, на думку К.Т. Курашвілі 146, не повинна залежати від згодою суб'єкта федерації, хоча іноді в цей процес певною мірою можуть бути включені і суб'єкти федерації або федеральний орган, що виражає їхні інтереси. Відповідно, під компетенцією компетенції мається на увазі конституційна основа «компетенційних» федеративної держави і перерозподіл компетенції тільки конституційним шляхом, що принципово відрізняє федерацію від конфедерації, де суб'єкти об'єднання характеризуються повнотою державної влади, і перерозподіл компетенції здійснюється в договірному порядку.

Незважаючи на деяку фрагментарність закріплення компетенційних федерації в Конституції Російської Федерації вона отримала закріплення в наступних її нормах: п. «а» і «б» статті 71 відносять до виключного відання Російської Федерації прийняття та зміна Конституції Російської Федерації, федеративний устрій і територію Російської Федерації; статті 71,72,73 предметно розмежовують компетенцію між Російською Федерацією і її суб'єктами; динаміка розмежування компетенції між Російською Федерацією і її суб'єктами можлива тільки шляхом прийняття поправок або перегляду Конституції відповідно до глави 9; отже, в даному випадку неприпустимо застосування ч.3 статті 11 Конституції Російської Федерації допускає договірне розмежування компетенції. Дана позиція отримала своє закріплення у федеральному законодавстві.

Іншим суверенним правом федеративної держави є право федерального втручання в права суб'єктів федерації, обумовлене взаємної обов'язком федерації та її суб'єктів забезпечувати державну єдність, таким чином, інститут федерального втручання породжений самою природою федеративної держави.

У висновку хотілося б відзначити, що аналіз найбільш важливих аспектів державного суверенітету дозволяє нам заявити про те, що ця категорія є сутнісною характеристикою будь-якої держави, а в Російській Федерації державний суверенітет є принципом, предопределяющим всю систему та зміст принципів її державного устрою 147.

Єдність системи державної влади

Говорячи про єдність системи державної влади, як принципі федеративного устрою Росії, слід сказати про те, що на даний момент неоднозначно правове розуміння державної влади в цілому. Психологічні, політологічні та соціологічні трактування влади, з точки зору формалізації, є вкрай розпливчастими, отже, як правовий інститут, державну владу можна охарактеризувати тільки через юридичні категорії. Аналіз Конституції Російської Федерації, дозволяє прийти до висновку про те, що переважає в ній є розуміння «... державної влади як сукупності повноважень, що реалізуються спеціально заснованими органами» 148.

Таке визначення державної влади відповідає сутності теорії поділу влади, в основі якої лежить наступна логіка: рішення, його реалізація і контроль.

Отже, поділ влади означає, перш за все, розподіл повноважень між органами державної влади.

Тут слід вказати на те, що, на різних етапах історичного розвитку суспільства функції держави можуть змінюватися в залежності від цілого комплексу факторів соціально-культурної, політичної та економічної природи. У свою чергу, обсяг, і зміст державної влади як сукупності повноважень зумовлюються переліком і характером функцій держави. Для реалізації тих чи інших державно-владних повноважень засновуються органи державної влади. Первинним елементом у даному випадку є функції, вторинним - повноваження і на третьому місці органи цю владу реалізують 149, при цьому держава як суб'єкт державної влади залишається незмінним, змінюється лише його структура.

Єдність державної влади, як ознака державного суверенітету, в юридичному сенсі, означає, що «а) сукупна компетенція органів держави охоплює всі повноваження необхідні для реалізації функцій держави, і б) різні органи, що належать даній системі, не можуть наказувати одночасно одним і тим же суб'єктам за одних і тих же обставин взаємно виключають одне одного правила поведінки »150.

З вищесказаного випливає, що сукупна компетенція держави єдина функціонально, повноваження взаємопов'язані і мають бути несуперечливими по відношенню один до одного. Виходячи з цього, можна зробити висновок про те, що державна влада з самого початку є системним утворенням, що складається із сукупності повноважень реалізованих спеціально заснованими органами. 151

В умовах федеративної структури держави система державної влади має свою специфіку, при якій державна влада як сукупність повноважень розподіляється між органами федерації та її суб'єктів, причому на кожному з цих рівнів організації держави в тій чи іншій мірі повинен дотримуватися принцип поділу влади «по горизонталі». Отже, за змістом нашого дослідження, терміни «єдність державної влади» і «єдність системи державної влади» по суті своїй синонімічні.

Поряд з єдністю системи державної влади закріпленою у ч.3 ст.5 Конституції Російської Федерації, в ній вживаються такі терміни як «система органів державної влади та місцевого самоврядування» (п. «н» ч.1 ст.72), «система органів державної влади »(ч.1 ст.77),« єдина система виконавчої влади (ч.2 ст.77). Виникає проблема співвідношення понять «система державної влади» та «система органів державної влади». Виходячи з нашого системного розуміння державної влади, ми згодні з думкою про те, що «принцип єдності системи державної влади є більш широким поняттям, ніж принцип єдності системи органів державної влади». 152

Так, у зміст принципу єдності системи державної влади пропонується включити поряд з єдністю системи органів державної влади єдину політику законотворчості, державного регулювання і управління, механізми координації діяльності та інститути представництва 153.

Іншим сутнісним ознакою єдності системи державної влади все частіше визнається субсидіарність як гілок влади, так і влади федерації та її суб'єктів по відношенню один до одного 154 в силу єдності стоять перед ними загальних цілей і завдань. У даному випадку субсидіарність підкреслює саме єдність влади, через найбільш оптимальний розподіл повноважень між федерацією та її суб'єктами 155.

Єдність державної влади у федераціях пропонується розглядати в 3-х різних аспектах. По-перше, це соціальна єдність, що виникає з єдиної соціальної природи домінуючих у суспільстві соціальних груп. По-друге, це єдність принципових цілей, напрямків і форм діяльності органів федерації та її суб'єктів. По-третє, це організаційно-правове єдність державної влади федерації та її суб'єктів. 156

На думку С.А. Авак 'яна єдність системи державної влади виражається в єдності суті органів державної влади як федерального, так і регіонального рівнів, тобто по своїй природі, функцій і вигляд вони мають відповідати принципу поділу влади на законодавчу, виконавчу і судову. Порядок формування органів державної влади має бути однаковим, наділятися вони повинні єдиними основними повноваженнями 157.

Таким чином, єдність системи державної влади Російської Федерації, на нашу думку, означає, що, незважаючи на відносну самостійність кожного рівня державної влади, вони утворюють єдину систему, обумовлену соціальним єдністю і виражається в єдності загальних цілей і завдань, субсидіарності та взаємної відповідальності по відношенню один до одного.

Вищевказане дозволяє нам констатувати те, що принцип єдності системи державної влади своїм змістом охоплює єдність державної влади як сукупності державно-владних повноважень, про що вже сказано, єдність системи органів державної влади та єдність конституційно-правової системи.

Єдність системи органів державної влади, насамперед, виражається в її гомогенності, тобто в єдності функцій, принципів організації і діяльності, звичайно з урахуванням розмежування компетенції між федерацією і її суб'єктами.

Іншою ознакою єдності системи є субординаційні відносини між органами державної влади федерального і регіонального рівнів, що виражаються в організаційній і / або функціональної співпідпорядкованості у формі контролю, нагляду і примусових заходів.

Пункт 1 ст.77 Конституції України говорить про те, що система органів державної влади суб'єктів Російської Федерації встановлюється ними самостійно відповідно до основами конституційного ладу і загальними принципами організації представницьких і виконавчих органів державної влади, встановлених федеральним законом. Дана норма була інтерпретована Конституційним Судом Російської Федерації 158 в тому дусі, що суб'єкти Російської Федерації в побудові своєї системи органів державної влади повинні орієнтуватися на федеральну модель.

Федеральний закон від 6 жовтня 1999 р. N 184-ФЗ "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації" 159 у силу багатьох причин змістив акцент з загальних принципів організації на принципи діяльності 160, перейшовши на їх надмірно докладну регламентацію.

Ми згодні з тим, що до основних принципів організації органів державної влади суб'єктів Російської Федерації слід віднести: федералізм, республіканську форму правління і поділ влади 161.

Принцип поділу влади на рівні суб'єкта має дещо урізаний характер, тому що в системі органів судової влади простежуються риси унітаризму, і суб'єкти Російської Федерації можуть встановлювати тільки систему органів законодавчої та виконавчої влади 162. Російську судову систему можна охарактеризувати як централізовану, з практично повною відсутністю елементів децентралізації. Виняток становить тільки факт існування конституційних / статутних судів у ряді суб'єктів Російської Федерації. Інститут мирового судді, хоча і заснований в якості суду суб'єкта Російської Федерації, по суті - складовий елемент підсистеми судів загальної юрисдикції федеральної судової системи 163.

Конституція Російської Федерації не встановлює організаційної єдності органів законодавчої влади в Російській Федерації, тому мова може йти про єдність представницької природи цих органів, про їх функціональному єдності, єдності виборчих стандартів їх формування 164.

Підкреслюючи функціонально-компетенційні єдність органів законодавчої влади, І.А. Умнова відзначає єдність саме законодавчої влади, а не її органів 165, так як розділене законотворчість в межах встановленої компетенції є одним з ознак федеративної організації держави.

Єдність законодавчої діяльності забезпечується двопалатної структурою федерального парламенту, Рада Федерації якого, відповідно до ч.2 ст.95 Конституції Російської Федерації, формується з представників законодавчих та виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації 166 і покликаний виражати їх інтереси. Так само, єдність законодавчої влади, забезпечено правом законодавчої ініціативи парламентів суб'єктів Російської Федерації у федеральному парламенті, їх правом на внесення пропозицій про поправки та перегляд федеральної Конституції, схвалення вказаних поправок, що закріплено в ст. 104, 134 і 136 Конституції Російської Федерації.

Одним з важливих елементів механізму координації законодавчої діяльності відповідно до ст. 26.4 Федерального закону «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації» 167 є право регіональних парламентів на участь у прийнятті федеральних законів з предметів спільного ведення.

Організаційно-правове єдність системи органів державної влади в Конституції Російської Федерації безпосередньо закріплено у відношенні системи органів виконавчої влади. При цьому, на відміну від унітарної держави, відповідно до ч.2 ст.77 Конституції Російської Федерації єдність системи поширюється тільки на компетенцію федерації в сферах її виняткового і спільного ведення, залишаючи «за бортом» компетенцію суб'єктів Російської Федерації у сфері їх відання. Керівництво єдиною системою органів виконавчої влади в частині реалізації федеральної компетенції здійснюють Президент і Уряд Російської Федерації і в даному випадку в наявності підлегле становище регіональних органів виконавчої влади по відношенню до федеральних органів.

Виражається це, наприклад, у праві Президента Російської Федерації, відповідно до ч.2 ст. 85 Конституції Російської Федерації, призупиняти дію актів регіональних органів виконавчої влади. Стаття 78 Конституції Російської Федерації закріплює право за федеральними органами виконавчої влади формувати свої територіальні органи і призначати їх керівників, поряд, з чим є право у федеральних органів виконавчої влади та органів виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації на взаємну передачу частини своїх повноважень один одного.

У даному випадку, на думку С.М. Кухтик, система органів виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації як би «роздвоюється», коли частина з них знаходиться у подвійному підпорядкуванні федерації та її суб'єктів, а частина підкоряється виключно суб'єктам Російської Федерації 168.

Така ситуація подвійного підпорядкування отримала негативну оцінку 169, однак в іншому випадку неминуче «розбухання» системи органів державної влади та ускладнення координації між ними 170, що, з точки зору доцільності, цілком виправдовує критикують ситуацію.

Стаття 26.5 Федерального закону «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації» 171 встановлює право покладання на органи виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації окремих федеральних повноважень у формі федеральних законів, нормативно-правових актів Президента та Уряду Російської Федерації , а також у формі угод федеральних органів виконавчої влади та органів виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації про взаємну передачу повноважень, що, більш детально, врегульовано в ст. 26.8 зазначеного федерального закону, причому право контролю за дотриманням умов угоди закріплено за федеральними органами.

Стаття 26.9 Федерального закону «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації» встановлюються підстави, межі та порядок тимчасового здійснення федеральними органами державної влади окремих повноважень органів державної влади суб'єкта Російської Федерації, в тому числі і сфері виконавчої влади .

Таким чином, єдність системи органів виконавчої влади визначено єдиними принципами і правилами організації і діяльності, а також загальним управлінським характером виконавчо-розпорядчої діяльності органів виконавчої влади та різними формами адміністративної співпідпорядкованості 172.

Саме з метою забезпечення єдності системи виконавчої влади в Російській Федерації з ініціативи Президента Російської Федерації було встановлено новий порядок формування виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації 173. Ці поправки суттєво змінюють співвідношення повноважень органів державної влади суб'єктів Російської Федерації на користь законодавчих органів, а також взаємини призначених посадових осіб з федеральними органами державної влади і, перш за все, з Президентом Російської Федерації. Поза сумнівом, посилення підпорядкованості зазначених осіб Президенту Російської Федерації саме в організаційно-адміністративному аспекті.

Єдність правової системи Російської Федерації зумовлено наявністю ієрархічно побудованою системою правотворчих органів, що зумовлює виникнення субординаційних зв'язків між видаються ними нормативно-правовими актами 174. Конституційно-правова система, будучи ядром правової системи Росії, консолідує її, пов'язує воєдино її федеральний та регіональний рівні, визначає їх загальні параметри.

Регіональний рівень правової системи, виражений у сукупності нормативно-правових актів суб'єктів Російської Федерації, носить системний характер і має певну структуру, яка може бути предметної, в залежності від предмета правового регулювання, і ієрархічної, залежно від юридичної сили актів 175. Системний характер регіональних правових систем породив суперечки про наявність у системі російського права такій галузі як регіональне право. Прихильники того, що регіональне право є, за основу беруть постулат про те, що система права виражає внутрішню будову права, а система законодавства є її зовнішнє вираження.

Відповідно, за їхньою логікою раз є форма - регіональне законодавство, то має бути і зміст - регіональне право. Противники існування регіонального права вважають, що «в системі права, враховуючи її відмінності від системи законодавства, таких двох рівнів права - федеральне право і право суб'єктів РФ виділити не можна». 176 Л.А. Лукашов констатує, що в «системі російського права на сьогодні відсутній організаційно-відокремлена правова галузь, норми якої регулювали б суспільні відносини в суб'єктах Федерації ... Правові норми, що встановлюються органами державної влади суб'єктів Російської Федерації, складають самостійну галузь права - регіональне право». 177 У обгрунтування своєї точки зору зазначений автор проводить аналогію з муніципальним правом.

В.В. Толстошеєв впевнено заявляє про те, що «логічно виділення регіонального права, що являє собою комплекс правових норм, що регулюють різноманітні суспільні зв'язки в регіональному масштабі». 178 При цьому дається чітке визначення регіональних суспільних відносин є предметом правового регулювання; визначаються джерела регіонального права, а також виділяється структура регіонального права. 179

З наукової точки зору виділення в системі російського права такого елемента як регіональне право представляється дуже перспективним.

По відношенню до федерального праву регіональне право є вторинним утворенням і формується на основі принципу розподілу предметів ведення і повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади суб'єктів Російської Федерації, а також на основі суб'єктного складу Російської Федерації. Обов'язковим елементом регіонального права слід визнати норми федеральної Конституції і норми конституційного законодавства з питань спільного ведення федерації та її суб'єктів. Таким чином, норми Конституції Російської Федерації мають наскрізний характер і присутні на обох рівнях правової системи Росії 180, що є чинником, предопределяющим її єдність.

Єдність конституційно-правової системи характеризується наступними конституційними ознаками: по-перше, закріпленням юридичної верховенства федеральної Конституції, по-друге, визначенням сфер виключною і спільної компетенції федерації і її суб'єктів; по-третє, встановленням пріоритетів федерального законодавства і законодавства суб'єктів Російської Федерації; в -четверте, гарантованістю самостійності суб'єктів Російської Федерації у сфері законодавства; по-п'яте, введенням договорів та угод між Російською Федерацією і її суб'єктами в число джерел конституційного права, по-шосте, визначенням загальної процедури вирішення юридичних суперечок і колізій шляхом віднесення до відання Російської Федерації федерального колізійного права 181.

Таким чином, єдність конституційно-правової системи виражається в єдності предмета і методу правового регулювання; функціональної спільності правових норм конституційного законодавства; в наявності правового механізму забезпечення єдності конституційного законодавства і верховенства федеральної Конституції.

Розмежування компетенції між Російською Федерацією і її суб'єктами

Розмежування компетенції між федерацією і її суб'єктами є елементом, що характеризує суть будь-якої федерації, і стосовно до Російської Федерації, його можна віднести до основного принципу федеративного устрою Росії.

Як ми вже відзначали, незважаючи на основоположний характер принципу розмежування компетенції між Російською Федерацією і її суб'єктами, на жаль, формально-юридично в Основах конституційного ладу Російської Федерації він не позначений. Фрагментарно, в частині розмежування компетенції між федеральними та регіональними органами державної влади, цей принцип закріплюється в ч.3 статті 5 Конституції Російської Федерації. Розгорнуто визначити зміст цього принципу нам дозволяє системне тлумачення статей 71,72,73 Конституції Російської Федерації у взаємозв'язку з нормами Основ конституційного ладу.

Аналіз Конституції Російської Федерації і федерального законодавства приводить нас до висновку про відомої плутанини в тлумаченні змісту та застосуванні термінів «предмети ведення», «повноваження», а так само питання про їх віднесення до тих чи інших суб'єктів права. 182

З точки зору теорії, як ми вже вказували, узагальнюючим для понять «предмет ведення» і «повноваження» є поняття «компетенція». Якщо врахувати всі загальноприйняті ознаки компетенції, то під нею зазвичай розуміється коло, система повноважень (прав і обов'язків) у певній сфері відносин.

Отже, поняття «компетенція» «... характеризують стосовно до суб'єкта його права та обов'язки (тобто яким чином, як цей суб'єкт здійснює вплив) в тій чи іншій сфері (тобто в чому, на що суб'єкт може здійснювати вплив) з метою виконання його функцій (тобто напрями такого впливу у відповідності з цілями і завданнями діяльності суб'єкта), що мають просторово-територіальні або інші встановлені рамки (тобто межі такого впливу) »183.

У такому контексті предмети ведення слід розуміти як «великі області державного життя, виділені для організації управління та правового регулювання» 184.

Зазначена позиція отримує підтвердження в літературі, більше того, предмети ведення, як юридично певні сфери та об'єкти впливу, як компоненти включаються до компетенції 185.

Традиційно у російській правовій науці прийнято вважати, що компетенція належить органам влади, а предмети ведення публічно-територіальним утворенням.

Відповідно до ст.71, 72 і 73 Конституції Російської Федерації суб'єктами володіння предметів ведення визнаються сама Російська Федерація та її суб'єкти. Федеральний закон від 24 червня 1999 р. № 119-ФЗ «Про принципи та порядок розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади та органами державної влади суб'єктів Російської Федерації» 186 в ст.2 нормативно закріплював зміст понять «предмет ведення» і «повноваження », і відносив предмети ведення до Російської Федерації та її суб'єктам, а повноваження до їх органам державної влади. На жаль, при інкорпорації норм цього закону до глави Ι V.1 федерального закону «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і вищих виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації» в новій його редакції 187 ці дефінітивного норми втратили силу. Однак це зовсім не означає, що федеральний законодавець буде розуміти під приводяться поняттями щось інше, бо тут відтворювалася загальновизнані положення про те, що повноваження складають зміст компетенції, а предмети відання - сферу компетенції. 188

Вищевказаний аналіз дозволяє нам говорити про більш широкій сфері застосування категорії «компетенція», яка може відноситься як до органів влади, так і до публічно-територіальним утворенням, причому компетенція перший похідна від компетенції останніх. Отже, можна говорити про розмежування саме компетенції між Російською Федерацією і її суб'єктами. Тим не менше, з точки зору юридичної чистоти використовуваної нами термінологією, ми так само будемо використовувати нормативно закріплені поняття.

За способом структурування предметів ведення між федерацією та її суб'єктами виділяють елементи або дуалістичного, або кооперативного федералізму.

При дуалістичному федералізм вважається, що федеральна і регіональна влада здійснюється окремо і компетенція між федерацією і її суб'єктами чітко розмежовується через закріплення переліків предметів ведення федерального і регіонального рівнів або рідше через встановлення виняткової компетенції федерації.

Кооперативний федералізм передбачає наявність, крім сфер виключного ведення федерації та її суб'єктів, або тільки виключної сфери ведення федерації, так само сферу спільного ведення, в якій повноваження здійснюють і органи федерації, і органи її суб'єктів.

Російська конституційна модель розмежування компетенції за всіма ознаками визнається кооперативної, коли відповідно до федеральної Конституції виділяють три сфери ведення: ст.71 закріплює сферу виключного федерального ведення; ст.72 закріплює сферу спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів; ст. 73 по залишковим принципом визначає сферу ведення суб'єктів Російської Федерації.

Проблеми, що виникають при розмежуванні компетенції між Російською Федерацією і її суб'єктами, слід віднести щодо того, що закріплена конституційна модель розмежування є плодом компромісу між федеральними та регіональними елітами на момент прийняття чинної федеральної Конституції.

Недосконалість чинної конституційної моделі розмежування компетенції виражається зокрема в тому, що розмежовуються сфери суспільних відносин (наприклад, зовнішня політика, оборона, безпека), галузі законодавства (наприклад, п. «о» ст.71, п. «к» ст.72 ), конкретні об'єкти правового регулювання (бюджет, податки), конкретні права (наприклад, п. «г» ст.71), невизначені, з формально-юридичної точки зору категорії (питання, загальні питання, координація). Крім проблем техніко-юридичного характеру, виникають питання і зі сферою спільного ведення, у яких не встановлено принципи, критерії, межі федерального і регіонального правового регулювання і де зараз «... реалізація повноважень у цій сфері все більше нагадує здійснення федерацією своїх« власних »повноважень» . 189

Вважаючи сферу спільного ведення спочатку конфліктогенним чинником, деякі автори пропонують скасувати її 190, перейшовши до дуалістичної моделі розмежування компетенції між Російською Федерацією і її суб'єктами. Менш радикальним представляється пропозиція про «раскассірованіі» значної частини предметів спільного ведення через передачу їх або федерації, або її суб'єктам. 191

На нашу думку існування сфери спільного ведення в Росії обумовлено об'єктивно, тому що ні в однієї федерації питання розмежування компетенції на дві сфери ведення: федеральну і суб'єктів федерації не вирішене остаточно і тому модель кооперативного федералізму найбільш близька природі державного устрою Росії.

Більш важливим, на наш погляд, є питання про розмежування повноважень у сфері спільного ведення в рамках існуючої конституційної моделі.

В якості вирішення накопичених проблем пропонується не спрощення моделі розмежування предметів ведення, а навпаки - її якісне ускладнення, перехід до складної диференційованої моделі. 192 З цієї точки зору, оптимальною є австрійська модель розмежування, відповідно до якої передбачається чотири сфери ведення:

федеральна (законодавчі та виконавчі повноваження належать федерації);

земельна (законодавчі та виконавчі повноваження належать земель);

спільна (законодавчі повноваження належать федерації, а виконавчі - землям);

рамкової (законодавчі повноваження належать і федерації і земель в межах, встановлених федерацією, а виконавчі повноваження належать земель).

Симпатії до австрійської і німецької моделей висловлював Д.М. Козак, який через системне тлумачення ч.3 ст.11 Конституції Російської Федерації у взаємозв'язку з ч.1 і 2 ст.76 та іншими конституційними нормами, вивів підхід до розмежування компетенції між Російською Федерацією і суб'єктами умовно названий «компетенційних». В основі цього підходу лежить міркування про те, що розмежування предметів ведення і повноважень по вертикалі передбачає і розмежування повноважень по горизонталі.

«Компетенційних» підхід до розмежування предметів ведення і повноважень в Росії припускає, що:

розмежування предметів ведення між Російською Федерацією та суб'єктами Російської Федерації здійснюється виключно Конституцією Російською Федерацією в її ст.71, 72, 73;

предмети спільного ведення, перераховані в ст.72 Конституції Російської Федерації, не полежать розмежування (поділу) між федеральними органами державної влади та органами державної влади суб'єктів Російської Федерації;

повноваження між федеральними та регіональними органами державної влади розмежовуються федеральними законами і у випадках, встановлених у федеральних законах, договорами;

у федеральному законі по предмету спільного ведення повинні бути зазначені:

компетенція Федеральних Зборів Російської Федерації;

компетенція Президента Російської Федерації;

компетенція Уряду Російської Федерації та інших федеральних органів виконавчої влади;

законодавча компетенція суб'єктів Російської Федерації; процедури

взаємодії федеральних і регіональних органів виконавчої влади. 193

Відповідно до цих положень у законопроектній роботі Комісією при Президентові Російської Федерації з підготовки пропозицій про розмежування предметів ведення і повноважень між федеральними органами державної влади, органами державної влади суб'єктів Російської Федерації і органами місцевого самоврядування (керівник - Козак Д.Н.) було запропоновано в сфері спільного ведення виділити дві групи повноважень:

повноваження, здійснення яких фінансується з бюджетів суб'єктів Російської Федерації. Тому федеральний регулювання тут може бути тільки рамковим.

повноваження, покладені на суб'єкти Російської Федерації, але фінансуються у формі цільових субвенцій з федерального бюджету. Отже, тут передбачається детальне федеральне регулювання і контроль. 194

Фактично Федеральний закон «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і вищих виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації» у розділі Ι V.1 у новій його редакції 195 встановлює такі групи повноважень:

повноваження органів державної влади суб'єктів Російської Федерації з предметів ведення суб'єктів Російської Федерації. Суб'єкти федерації здійснюють самостійне правове регулювання цих повноважень і фінансують реалізацію цих повноважень за рахунок коштів своїх бюджетів (п.1 ст.26.1, ст.26.2);

повноваження органів державної влади суб'єктів Російської Федерації з предметів спільного ведення, здійснювані самостійно за рахунок коштів бюджетів суб'єктів Російської Федерації. Федерація тут здійснює рамкову правове регулювання (п.2 ст.26.1, п.1 та 4 ст.26.3);

повноваження органів державної влади суб'єктів Російської Федерації з предметів спільного ведення, які здійснюються за рахунок субвенцій з федерального бюджету. Федерація тут здійснює детальне правове регулювання і контроль за виконанням реалізованих повноважень (п.7 ст.26.3);

повноваження з предметів ведення Російської Федерації, які можуть здійснюватися органами державної влади суб'єктів Російської Федерації (п.3 ст.26.3).

Таким чином, «компетенційних» підхід до розмежування компетенції між Російською Федерацією і її суб'єктами з використанням критерію фінансування, активного використання делегування повноважень в законодавчих та договірних формах, привів до того, що на рівні федерального законодавства конституційна модель розмежування виявилася істотно модернізованої, причому у вигляді дуже близькому до австрійської і німецької моделями.

Спостерігалася раніше конкуренція між законодавчою і договірної формами розмежування компетенції остаточно вирішена на користь першої.

Слід визнати, що на початкових етапах розвитку російського федералізму договори про компетенцію, в політичному сенсі, відіграли певну стабілізуючу роль 196, але, на нашу думку, в правовому сенсі, їх значення носило більше деструктивний характер. Однак звідси не випливає, що необхідно взагалі відмовитися від договірних форм розмежування компетенції 197, так як різноманітність ситуацій виникають у російському федералізм не дозволяє їх повністю врегулювати законом.

Федеральний закон від 24 червня 1999 р. № 119-ФЗ «Про принципи та порядок розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади та органами державної влади суб'єктів Російської Федерації» 198 прямо не передбачаючи законодавче розмежування повноважень з предметів спільного ведення, імпліцитно допускав його і навіть стверджував його пріоритетність по відношенню до договірного регулювання. 199

Після інкорпорації норм згаданого закону в голову Ι V.1 Федерального закону «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і вищих виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації», закон остаточно закріпив пріоритет законодавчого розмежування компетенції в ст.26.7 закріпивши винятковість випадків договірного розмежування компетенції . Встановлюється дуже складна процедура підписання і схвалення договору, а також його затвердження у формі федерального закону. Однак, у ст.26.8 закон вельми ліберальний щодо взаємного делегування виконавчо-розпорядчих повноважень між федеральними та регіональними органами виконавчої влади.

Визначаючи загальні принципи розмежування, закон передбачає, що з конкретного предмета ведення повноваження будуть розмежовуватись спеціальними галузевими федеральними законами з урахуванням критерію матеріально-фінансового забезпечення.

На жаль, закон не містить чітких критеріїв визначення ступеня, глибини федерального регулювання з предметів спільного ведення, що в галузевому законодавстві виражається в тому, межі правового регулювання суб'єктів Російської Федерації надзвичайно звужуються. Надмірна централізація повноважень у руках федеральних органів державної влади дозволила зробити парадоксальний висновок про Російську Федерацію як про унітарної федерації. 200

Дуже недосконалою видається процедура участі органів державної влади суб'єктів Російської Федерації в прийнятті федеральних законів з предметів спільного ведення. Ще Федеральний закон від 24 червня 1999 р. № 119-ФЗ «Про принципи та порядок розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади та органами державної влади суб'єктів Російської Федерації» піддавався критиці на предмет того, що «... процедури узгодження законопроектів багато в чому носять формальний характер, а врахування пропозицій та зауважень цілком залежить від розсуду федерального законодавця. 201

У тому ж вигляді, з усіма недоліками, процедура відтворена у ст. 26.4 Федерального закону «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і вищих виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації».

З іншого боку, незважаючи на тенденцію до централізації, п.2 ст.3 згаданого закону підтверджує право суб'єктів Російської Федерації на випереджувальний законотворчість у сфері спільного ведення, що без визначення підстав і меж реалізації цього права представляється надмірно ліберальним. У даному випадку, вважаємо за необхідне погодитися з думкою про те, що закон повинен містити норми про винятковість права на випереджувальний законотворчість і встановлюють його межі. 202

На нашу думку, в основі розмежування компетенції між федерацією і її суб'єктами, особливо при кооперативної її моделі, повинен знаходиться принцип субсидіарності, коли «... питання, які можна вирішувати на низових рівнях управління, немає сенсу передавати нагору» 203. У відношенні Російської Федерації цей принцип можна доповнити наступними: принципом рамкового федерального регулювання, «галузевим» принципом, принципом позитивного зобов'язування і принципом співробітництва. 204

При відсутності у федеральній Конституції механізму розмежування повноважень у сфері спільного ведення російська практика розмежування на рівні федерального законодавства призводить до суттєвого звуження компетенції суб'єктів Російської Федерації. Цю ситуацію ще в 1996 р. передбачив С.А. Авакьян, який вважав, що «... найбільш раціональний наступний принцип: у сферах спільного ведення припускати великий обсяг федерального регулювання й у відносно скромних межах - регулювання в суб'єктах». 205

Рівноправність суб'єктів Російської Федерації

Частина 1 ст. 5 Конституції Російської Федерації закріплює різноманітність її суб'єктів, згадуючи про шість їх видах, і тут же в частині 4 встановлює їх рівноправність у відносинах з федеральними органами державної влади. На думку М. Глігіч-Золотарьової, маємо суперечність в конституційній моделі закріплення статусу суб'єктів Російської Федерації, з огляду на те, що при наявності шести різновидів суб'єктів про їх рівноправність не може бути й мови 206.

У першу чергу впадає в очі проблема неправноправія республік-суб'єктів Російської Федерації і інших її суб'єктів.

На даний момент в теорії існує три підходи до цієї проблеми.

Відповідно до першого з них, це нерівноправність закріплено в Конституції Російської Федерації як типологія суб'єктів на республіки і інші суб'єкти федерації 207. Прихильники цього підходу намагаються обгрунтувати винятковість статусу республік наявністю у них державного суверенітету та відсутністю його у інших суб'єктів 208.

Відповідно до другого підходу статуси поділяються залежно від шести видів суб'єктів закріплених в федеральної Конституції 209. Прихильники цієї позиції роблять висновок, що всі суб'єкти як політико-територіальні утворення мають єдиним статусом - суб'єкта Російської Федерації, але цей статус не тотожний і многоваріантен 210.

Більш перспективним видається третій підхід, що виражається в запереченні розподілу суб'єктів на види. Найбільш послідовним представником цієї точки зору, на наш погляд, є Б.С. Крилов 211. У розвиток своїх ідей він вказує, що визнання нерівноправності суб'єктів федерації означає визнання нерівноправності громадян Російської Федерації, що знаходяться на території цих нерівноправних суб'єктів, що явно суперечить духу Основ конституційного ладу. Також, на думку Б.С. Крилова, слід вважати розподіл суб'єктів на види лише даниною історичної традиції, не більше того 212.

На нашу думку, формально-юридичний аналіз ч.4 ст.5 Конституції дозволяє зробити висновок про можливу різниці в статусі суб'єктів тільки в частині їх статутних прав та обов'язків. Це відноситься до згадки в ч.2 ст.5 республіки в якості держави; республіки мають свою конституцію (ч.2 ст.5, ч.1 ст.66), тоді як всі інші суб'єкти мають статути; республіки можуть встановлювати свої державні мови .

Теза про визнання республік державами та наявності у них державного суверенітету був спростований Конституційним Судом 213, в тому сенсі, що у республік державного суверенітету немає і ніколи не було. Отже, твердження про республіках як про несуверенних державах - нонсенс.

При можливому відмінності в порядку прийняття конституцій республік і статутів інших суб'єктів, власне в сутнісно-функціональне призначення (у предметі регулювання, юридичній силі, способам охорони) ніяких відмінностей між цими актами не спостерігається 214. При такому схожості юридичних характеристик можна робити висновок лише про відмінність в найменуваннях цих актів. Формальний характер таких розходжень, які не спричиняють будь-яких правових наслідків, виражається, наприклад, в тому, що у Федеральному законі «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації» при вказівці на конституцію республіки в дужках вказується статут як засновницький документ інших суб'єктів Російської Федерації 215.

Встановлення державних мов республіками-суб'єктами Російської Федерації, на думку В.В. Іванова 216, суперечить принципу рівноправності народів (ч. 3 ст.5 Конституції Російської Федерації), а також принципу рівності прав і свобод людини і громадянина, незалежно то мови (ч.2 ст.19). З іншого боку, за наявності необхідних обставин, будь-який суб'єкт Російської Федерації, відповідно до Закону РРФСР від 25 жовтня 1991 р. «Про мови народів Російської Федерації» 217 вправі своїм законом встановити режим іншому мови, практично аналогічний державному в республіках, так що і тут ніякої ексклюзивності республік не спостерігається.

Слід погодитися з думкою про те, що розподіл суб'єктів Російської Федерації на види - данина наступності російського конституціоналізму, часткове збереження унікальності радянської федеративної моделі, заснованої на поєднанні національного і територіального принципів, при існуванні суб'єктів федерації і несуб'екти, і пріоритеті автономних республік як єдиних повноправних суб'єктів РРФСР 218.

Таким чином, можна прийти до висновку про те, що в Конституції Російської Федерації спочатку була закладена конструкція симетричної федерації, а положення, що дозволяють робити висновок про її асиметричності, є результатом політичного компромісу між новою моделлю федеративного устрою та спадщиною колишнього державного устрою. Отже, всі публічно-територіальні утворення, перераховані як суб'єкти Російської Федерації, мають спільний загальним статусом - статусом рівноправного суб'єкта Російської Федерації.

Як ми вже вказували раніше, поряд із загальним конституційно-правовим статусом суб'єкта Федерації, деякі з них можуть володіти спеціальним статусом при наявності спеціальної правосуб'єктності, і за наявності відповідної правосуб'єктності - особливим статусом.

На особливий статус, на нашу думку, може претендувати місто Москва в силу своєї особливої ​​столичної правосуб'єктності, закріпленої в ч.2 ст. 70 Конституції Російської Федерації. Цей статус регулюється спеціальним федеральним законом.

Частина 4 ст.66 Конституції Росії відтворила таку конструкцію як «складені» суб'єкти Російської Федерації, коли одні суб'єкти Російської Федерації - автономні округу, входять до складу інших суб'єктів - краю, областей. Феномен «складені» породив спеціальну правосуб'єктність, наділені спеціальним конституційно-правовим статусом як автономні округу, що входять до складу краю, областей, так і ці суб'єкти федерації, що включають в свій склад входять округу.

Спеціальний статус «вхідних» суб'єктів федерації за Конституцією Російської Федерації притаманний дев'яти з десяти автономних округів. Це Агінський Бурятський автономний округ, Комі-Пермяцький автономний округ, Коряцький автономний округ, Ненецький автономний округ, Таймирський (Долгано-Ненецький) автономний округ, Усть-Ординський Бурятський автономний округ, Ханти-Мансійський автономний округ - Югра, Евенкійський автономний округ, Ямало- Ненецький автономний округ. Винятком є Чукотський автономний округ, який за Законом Російської Федерації від 17 червня 1992 р. № 3056 - Ι «Про безпосереднє входження Чукотського автономного округу до складу Російської Федерації» 219 був виведений зі складу Магаданської області.

Спеціальний статус, «включають» до свого складу автономні округу, суб'єктів федерації притаманний шести областям і одному краю. До них відносяться Архангельська область, Іркутська область, Камчатська область, Пермська область, Тюменська область, Читинська область і Красноярський край.

У зв'язку з прийняттям Федерального конституційного закону від 25 березня 2004 р. N 1-ФКЗ «Про утворення в складі Російської Федерації нового суб'єкта Російської Федерації в результаті об'єднання Пермської області та Комі-Пермяцького автономного округу» 220 з 1 грудня 2005 р. утворюється Пермський край .

Феномен «складені» є обставиною, значно впливає на статус як «вхідного», так і «включає» суб'єкта федерації, що вимагає самостійного вивчення, чому буде присвячений спеціальний розділ нашої роботи.

§ 2. Автономні округу як суб'єкти Російської Федерації: конституційно-правові аспекти (практика реалізації)

Як ми вже вказували, структура статусу суб'єкта федерації, на наш погляд, складається з таких елементів як права, обов'язки і відповідальність. Отже, саме з цих позицій необхідно аналізувати елементи правового статусу автономних округів як суб'єктів Російської Федерації.

Права та обов'язки суб'єкта Російської Федерації

Вельми широкий перелік ознак суб'єкта федерації актуалізує питання про їх класифікації у вигляді прав і обов'язків, за однією з яких, у відношенні суб'єкта Російської Федерації, можливо виділення: 1) ознак суб'єкта федерації (куди належать норми, що включають правообязанностей суб'єкта федерації як суб'єкта права); 2) права та обов'язки суб'єкта федерації у взаємовідносинах із суб'єктами правового спілкування: федеральними органами державної влади, іншими суб'єктами федерації, місцевим самоврядуванням, суб'єктами міжнародного права, громадянами. Крім цього, у вигляді прав і обов'язків, виражаються принципи статусу, гарантії, відповідальність та організаційно-процедурний блок норм, що включає порядок набуття статусу суб'єкта федерації і його зміни 221.

На нашу думку, така класифікація прав і обов'язків суб'єкта Російської Федерації представляється надмірно докладною і не відповідає структурі правового статусу запропонованої нами. Деякі види прав і обов'язків, із запропонованої класифікації, характеризують суб'єкт федерації вже як учасника відносин регульованих переважно іншими галузями права, ніж конституційне право.

Як ми вже вказували в попередньому параграфі, суб'єкт федерації визнається таким саме з визнання його суб'єктом федеративних відносин як складного комплексу властеотношений з приводу децентралізації державної влади і випливають з них широкого спектру інших відносин, пов'язаних з реалізацією компетенцій федерації та її суб'єктів. Таким чином, у всій сукупності прав та обов'язків суб'єкта Російської Федерації необхідно виділити як основні, його права та обов'язки як суб'єкта федеративних відносин.

Цю сукупність прав та обов'язків пропонується розділити на дві групи: статутні (сутнісні) права суб'єкта Російської Федерації і права, які реалізуються у відносинах з федеральними органами державної влади 222.

Перша, статутна група прав суб'єкта Російської Федерації виділяється з огляду на те, що виражені в цих правах ознаки характеризують публічно-територіальне утворення як суб'єкт федерації і потенційного учасника федеративних відносин. Ці права носять абсолютний характер, реалізація яких не пов'язана зі вступом в конкретні правовідносини. Конституція Російської Федерації об'єднує ці права і обов'язками в єдині правообязанностей, так як, одночасно наділяючи суб'єкт Російської Федерації правами, вона наказує їх обов'язкову реалізацію.

Друга група прав носить відносний характер, оскільки друга сторона правовідносини - федеральні органи державної влади - не тільки визначена, але і наділена відповідними обов'язками. Ці права можуть бути реалізовані тільки в конкретних правовідносинах на розсуд суб'єкта при наявності відповідного юридичного факту 223.

У відношенні прямого закріплення обов'язків суб'єкта Російської Федерації, Конституція дуже скупа, і деякі автори виділяють тільки дві обов'язки: по-перше, дотримання федеральної Конституції та законодавства, виданого з предметів виняткового ведення федерації і предметів спільного ведення, по-друге, дотримання принципу рівності конституційних права, свобод та обов'язків громадян Росії на всій території федерації (в будь-якому регіоні) 224. Слід погодитися з твердженням про те, що багато обов'язки суб'єкта Російської Федерації виражені побічно, через їх права, і «прямих обов'язків» суб'єктів федерації у вигляді заборон і позитивних обов'язків практично немає 225.

Яскравим прикладом є статутні права суб'єкта федерації кваліфікуються нами як його правообязанностей. Всі обов'язки суб'єкта Російської Федерації, як прямі, так і непрямі пропонується розділити на три групи: по-перше, загальні обов'язки, що поширюються на всіх суб'єктів конституційного права, по-друге, обов'язки, визначають правосуб'єктність суб'єкта федерації, сюди, перш за все, можна віднести обов'язки, що виводяться з статутних правообязанностей, по-третє, обов'язки у відносинах з федеральними органами державної влади 226.

Таким чином, публічно-територіальне утворення, відповідно до Конституції Російської Федерації, в якості її суб'єкта, правообязанного:

складатися (знаходиться) як рівноправний суб'єкт у складі Російської Федерації, визнавати своє перебування у складі Росії і мати офіційне найменування (ч.1 ст.5, ч.1 ст. 65);

мати власну територію (ч.1 ст.67), кордони якої не можуть бути змінені без його згоди (ч.3 ст.67);

мати обмежену установчу владу і власну компетенцію, в межах якої здійснювати всю повноту державної влади (ч.1 і 2 ст.66, ст. 73);

мати свою систему органів державної влади (ч.2 ст.11, ч.1 ст. 77);

мати свою нормативно-правову систему, що включає основний закон (конституцію, статут), який приймається самостійно, закони, інші нормативно-правові акти (ч.2 ст.5, ч.1 і 2 ст.66, п. «а» ч. 1 ст. 72, ч.2 і 4 ст. 76, ч.2 ст.85);

мати представництво в Раді Федерації Федеральних Зборів Російської Федерації (ч.2 ст.95) і т.д.

До прав і обов'язків суб'єкта Російської Федерації у відносинах з федеральними органами державної влади належать:

право законодавчої ініціативи у Федеральному Зборах, причому як у сфері спільної компетенції, так і в сфері виняткової компетенції Російської Федерації (ч.1 ст.104);

право вносити до Федерального Зібрання пропозиції про поправки та перегляд положень Конституції (ст.134);

право участі у процедурі прийняття поправок до Конституції (ст.136);

право укладати договори про розмежування компетенції та угоди про передачу здійснення частини повноважень (ч.3 ст.11, ч.2 і 3 ст.78);

право звернення до Конституційного Суду (ч.2 та 5 ст.125);

право звернення до Президента Російської Федерації для використання ним погоджувальних процедур для вирішення розбіжностей між органами державної влади Російської Федерації і її суб'єктів (ч.1 ст.85);

право висловлення згоди Генеральному Прокурору Російської Федерації на призначення прокурора суб'єкта Російської Федерації (ч.3 ст.129);

обов'язок погоджувати зміну свого статусу як суб'єкта Російської Федерацією (ч.5 ст.66).

Практика реалізації автономними округами статусу суб'єктів Російської Федерації

При характеристиці реалізації автономними округами статусу суб'єкта федерації слід зазначити, що їхні права та обов'язки у відносинах з федеральними органами державної влади, практично повністю врегульовані федеральним законодавством і тому специфіку реалізації статусу суб'єкта федерації ми проілюструємо на основі, перш за все, статутних правообязанностей, а також конституційно -правової відповідальності суб'єкта Російської Федерації.

Відповідно до ч.1 ст.5 та ч.1 ст.65 Конституції Російської Федерації в перших статтях своїх Статутів Агінський Бурятський автономний округ 227 (далі по тексту - АБАО) і Усть-Ординський Бурятський автономний округ (далі по тексту - У- ОБАО) 228 визнають своє перебування у складі Російської Федерації як її рівноправних суб'єктів. Слід зазначити, що в цій частині автономні округи були завжди найбільш «дисциплінованими» суб'єктами Російської Федерації.

Територія автономних округів

Територіальні правообязанностей суб'єктів Російської Федерації, відповідно до ч.1 і 3 ст.67 федеральної Конституції, реалізуються автономними округами наступним чином: ст. 6 Статуту АБАО встановлює, що територія округу є частиною єдиної території Російської Федерації і визначається в межах на момент підписання на момент підписання Договору про розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Читинської області та органами державної влади округу. Більш лаконічна формулювання п.1 ст.1 Статуту У-ОБАО, де фіксується, що територія округу є частиною єдиної території Російської Федерації. Гарантією територіальної цілісності АБАО, відповідно п.2 ст.6 його Статуту, є те, що територія округу може бути змінена тільки за згодою її населення, тут видимо передбачається форма прямої демократії - окружний референдум.

Установча влада автономних округів

Установча влада державно-територіального освіти виражається в реалізації його населенням свого суверенітету через його публічно-правову самоорганізацію. У випадку з суб'єктами Російської Федерації їх установча влада за визначенням є обмеженою, межі якої, відповідно до ч.1 і 2 ст. 66 Конституції Російської Федерації, встановлює федеральна Конституція і Конституція (Статут) суб'єкта федерації. Отже, установча функція Конституції (Статутів) носить вторинний характер по відношенню до установчої функції федеральної Конституції, вона обмежена рамками статусу суб'єктів Російської Федерації. 229 Варто зауважити, що обмеженість установчої влади автономних округів, як і інших суб'єктів Російської Федерації не є республіками, так само виражається в тому, що федеральна Конституція не передбачає можливість прийняття статуту цих суб'єктів на референдумі, що, на наш погляд, є дискримінаційним моментом щодо цих суб'єктів федерації.

У юридичному сенсі установча влада суб'єкта виражається в характеристиках його установчого документа, щодо автономних округів - це їх статути.

До статутів можна повною мірою віднести те, що вони ідентифікують, у правовому відношенні, суб'єкт федерації, «одягають» територіальний колектив у правову форму суб'єкта федерації, переводячи його з абстрактної моделі в реальне, фактичне, за своїм характером явище. 230

Установчий характер статуту суб'єкта федерації виражається, перш за все, в його верховенство по відношенню до інших правових актів суб'єкта, а також щодо федеральних законів, прийнятих з предметів ведення суб'єктів федерації. 231 Установчим документам притаманне їх пряме та безпосереднє дію, відсутність обов'язку і необхідності їх затвердження (реєстрації) у федеральних органах влади. Установчий характер Статуту АБАО закріплений в його преамбулі, де йдеться про те, що статут закріплює правові засади та повноваження округу, про його вторинність по відношенню до федеральної Конституції і федерального законодавства, про верховенство по відношенню до окружних правовим актам та актам місцевого самоврядування, і прямому дії Статуту на всій території округу.

Компетенція автономних округів

Стаття 73 Конституції Російської Федерації компетенцію суб'єктів Російської федерації визначає за залишковим принципом. Вся повнота державної влади суб'єкта федерації обмежена сферою виключної компетенції Російської Федерації і повноваженнями федерації у сфері спільної компетенції Російської Федерації і її суб'єктів. Також, слід зазначити, що суб'єкт федерації не може вторгатися у предмети ведення та повноваження органів місцевого самоврядування.

Як ми вже вказували, використання «компетенційних» підходу до розмежування предметів ведення і повноважень між Російською Федерацією і її суб'єктами в поточному федеральному законодавстві, призвело до встановлення чотирьох груп повноважень:

повноваження органів державної влади суб'єктів Російської Федерації з предметів ведення суб'єктів Російської Федерації. Суб'єкти федерації здійснюють самостійне правове регулювання цих повноважень і фінансують реалізацію цих повноважень за рахунок коштів своїх бюджетів;

повноваження органів державної влади суб'єктів Російської Федерації з предметів спільного ведення, здійснювані самостійно за рахунок коштів бюджетів суб'єктів Російської Федерації. Федерація тут здійснює рамкову правове регулювання;

повноваження органів державної влади суб'єктів Російської Федерації з предметів спільного ведення, які здійснюються за рахунок субвенцій з федерального бюджету. Федерація тут здійснює детальне правове регулювання і контроль за виконанням реалізованих повноважень;

повноваження, органів державної влади Російської Федерації з предметів її виняткового відання, які можуть здійснюватися органами державної влади суб'єктів Російської Федерації.

Тут же слід зазначити повноваження з предметів виняткового ведення Російської Федерації, які можуть здійснюватися лише федеральними органами державної влади.

Теоретично, зі змісту ст. 73 федеральної Конституції випливає, що у суб'єктів Російської Федерації залишається власна сфера предметів ведення, за якими їх органи вправі здійснювати правове регулювання і державне управління. Більш того, предмети відання і повноваження, не перераховані в Конституції, які можуть виникнути в майбутньому, будуть належати суб'єктам Російської Федерації.

Аналіз федерального законодавства показує, що фактично предметів ведення суб'єктів немає, і мова може йти лише про повноваження органів державної влади суб'єктів Російської Федерації, що залишилися неврегульованими федеральним законодавством і в силу ст. 73 Конституції Російської Федерації віднесених до їх відання.

Так п.2 ст.13 Статуту АБАО до ведення округу відносить:

прийняття та зміни Статуту округу, законів та інших нормативних правових актів округу, контроль за їх дотриманням і виконанням;

визначення адміністративно - територіального устрою округу;

встановлення системи органів державної влади округу, порядку їх організації і діяльності на підставі загальних принципів організації системи органів державної влади, формування органів державної влади;

законодавче регулювання місцевого самоврядування на загальних принципах організації місцевого самоврядування;

встановлення порядку управління і розпорядження державною власністю округу;

визначення напрямків соціально-економічного розвитку округу, затвердження та виконання програм соціально-економічного розвитку, затвердження та виконання окружних цільових програм округу;

встановлення нагород округу;

здійснення міжнародних та зовнішньоекономічних зв'язків округу;

інші питання, які перебувають поза предметів ведення Російської Федерації і повноважень Російської Федерації з предметів спільного ведення Російської Федерації і округу.

Важко, що-небудь із зазначеного в переліку, віднести до самостійних предметів відання, так чи інакше, не підданих федеральному регулювання, скоріше це перелік повноважень суб'єкта федерації. Представляється, що «компетенційних» підхід дозволяє нам говорити про повноваження органів державної влади суб'єктів Російської Федерації, якими вони наділені федеральним і їх власним законодавством.

Таким чином, компетенція органів державної влади автономного округу ширше компетенції автономного округу як суб'єкта Російської Федерації і включає в себе крім власних повноважень повноваження з предметів спільного ведення, що складаються з двох груп: фінансуються за рахунок коштів суб'єкта Російської Федерації і регульованих ним самостійно в рамках встановлених федерацією , та фінансуються за рахунок субвенцій з федерального бюджету, де федерація здійснює детальне правове регулювання. До повноважень органів державної влади суб'єктів Російської Федерації можна віднести і виконавчо-розпорядчі повноваження федерального рівня, делеговані суб'єктам федерації.

Серйозною проблемою в «складені» суб'єктах Російської Федерації є поширення влади області (краю) на територію округу і розмежування повноважень між їх органами державної влади. Вивченню цього питання присвячено спеціальний розділ нашого дослідження.

Система органів державної влади автономних округів

Частина 2 ст. 11 і ч.1 ст.77 Конституції Російської Федерації закріплюють правообязанность суб'єктів Російської Федерації мати свою систему органів державної влади. Отже, самостійність суб'єктів федерації у цій сфері обмежена «... по-перше, основами конституційного ладу, по-друге, загальними принципами організації органів державної влади суб'єктів, закріпленими у федеральному законі». 232

Передбачений Конституцією закон 233 був прийнятий тільки через шість років після набрання чинності федеральної Конституції, слідом за законодавством суб'єктів Російської Федерації, які на той час уже врегулювали питання організації власної державної влади.

З точки зору відповідності найменування змістом, прийнятий закон виявився небездоганним у відношенні того, що замість принципів організації він містить принципи діяльності органів державної влади, що вже було піддано критиці.

Як ми вже відзначали, до основних принципів організації державної влади суб'єктів Російської Федерації слід віднести федералізм, республіканську форму правління і поділ влади. 234 На наш погляд, принцип федералізму, в даному випадку, слід розглядати як встановлення двох підсистем єдиної системи органів державної влади: федеральної і суб'єктів Російської Федерації. Республіканська форма правління передбачає виборність органів державної влади. Поділ влади на рівні суб'єктів Російської Федерації, як ми вже вказували, має усічений характер, з огляду на те, що вертикаль судової влади, фактично повністю знаходиться у веденні Російської Федерації і на частку її суб'єктів залишається розподіл повноважень між законодавчими та виконавчими органами.

Дана обставина підтверджується ст.4 Статуту АБАО, п.2 якої встановлює, що органами державної влади в окрузі є Агинська Бурятська окружна Дума і адміністрація округу. Система органів судової державної влади, що діють в окрузі, встановлюється Російською Федерацією.

Законодавчі (представницькі) органи автономних округів

Зазначені організаційні принципи в повній мірі відносяться до законодавчим (представницьким) органам суб'єктів Російської Федерації.

Так, ст.24 Статуту АБАО встановлює, що Агинська Бурятська окружна Дума є однопалатним постійно діючим вищим і єдиним законодавчим (представницьким) органом державної влади округу. Більш лаконічною є ст. 21 Статуту У-ОБАО, в якій визначається, що Дума У-ОБАО є єдиним законодавчим органом державної влади У-ОБАО.

Думи обох автономних округів складаються з вісімнадцяти депутатів, половина яких обирається за мажоритарною системою у дев'яти одномандатних виборчих округах, а половина - по єдиному виборчому округу пропорційно числу голосів, поданих за списки кандидатів у депутати, висунутих виборчими об'єднаннями, виборчими блоками. Термін повноважень депутатів одного скликання обох окружних Дум - п'ять років.

Структура окружної Думи, відповідно до ст.28 Статуту АБАО, складається з голови окружної Думи, його заступників і постійних комітетів (комісій). Забезпечення діяльності окружної Думи покладено на її апарат (ст.32 Статуту АБАО).

В узагальненому вигляді, компетенція законодавчих (представницьких) органів, в тому числі і суб'єктів Російської Федерації, включає в себе кілька груп повноважень: 1) законотворчі, 2) представницькі; 3) контрольні, 4) установчі. 235

Стаття 5 Федерального закону від 6 жовтня 1999 р. N 184-ФЗ «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації» розподіляє повноваження законодавчих (представницьких) органів державної влади суб'єктів Російської Федерації на дві групи в залежності від форми правового акта, яким реалізуються ці повноваження: законом суб'єкта Російської Федерації або постановою регіонального парламенту.

Стаття 26 Статуту АБАО закріплює відкритий перелік повноважень окружної Думи, які можна розподілити на такі групи:

повноваження, що реалізуються у формі прийняття законів, серед яких можна виділити, власне законотворчі, контрольні та установчі;

повноваження, що реалізуються у формі прийняття постанов окружної Думи, серед яких можна виділити внутрішньоорганізаційні, представницькі та кадрові повноваження.

Перелік повноважень окружної Думи не закритий і п / п 37 п.3 ст.26 Статуту АБАО передбачає «інші питання, віднесені до відання окружної Думи».

Ст. 27 Статуту АБАО закріплює власне контрольні повноваження окружної Думи.

Ефективність реалізації повноважень регіонального парламенту у сфері фінансового контролю, безсумнівно, підвищується при наявності спеціалізованого органу парламентського фінансового контролю, з цією метою в Усть-Ординського Бурятського автономного округу Законом У-ОБАО від 10 листопада 2003 р. № 136-ОЗ 236 була заснована Контрольно- рахункова палата (далі по тексту - КСП).

У Законі встановлено, що КСП - постійно діючий орган, утворений окружний Думою і підзвітний їй. Діяльність КСП не може бути припинена у зв'язку з розпуском або у зв'язку з обранням нового складу Окружний Думи. У числі основних функцій КСП перераховані контрольно-ревізійна, експертно-аналітична та інформаційна функції. На жаль, місця такому органу фінансового контролю в системі органів державної влади Агинського Бурятського автономного округу не виявилося.

Система органів виконавчої влади автономних округів

У відношенні органів виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації реалізація принципів федералізму, республіканської форми правління і поділу влади має свою специфіку, яка обумовлена, відповідно до ч.2 ст.77 Конституції Російської Федерації, дією принципу єдності системи органів виконавчої влади в Російській Федерації.

Керівництво єдиною системою органів виконавчої влади в частині реалізації федеральної компетенції здійснюють Президент і Уряд Російської Федерації і в даному випадку в наявності підлегле становище регіональних органів виконавчої влади по відношенню до федеральних органів.

Як ми вже вказували в цілях забезпечення єдності системи виконавчої влади в Російській Федерації встановлено порядок наділення громадянина Російської Федерації повноваженнями вищої посадової особи суб'єкта Російської Федерації (керівника вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта Російської Федерації) законодавчим органом суб'єкта Російської Федерації за поданням Президента Російської Федерації 237. Поза сумнівом, посилення організаційної підпорядкованості органів виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації федеральним органам державної влади. Тим не менш, статус вищої посадової особи суб'єкта Російської Федерації (керівника вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта Російської Федерації) в частині його компетенції регулюється суб'єктом Російський Федерації самостійно.

Структура органів виконавчої влади АБАО встановлена ​​в главі VI Статуту АБАО.

Відповідно до ст.35 Статуту АБАО Адміністрація округу є вищим виконавчим органом державної влади округу і входить в єдину систему виконавчої влади Російської Федерації. Адміністрація округу забезпечує державне управління на всій території округу і складається з Голови адміністрації округу, очолюваного ним колегіального органу (власне Адміністрація), а також підпорядкованих йому виконавчих органів.

На Адміністрацію округу покладено обов'язок щодо розробки та здійснення заходів з проведення державної політики комплексного соціально-економічного розвитку округу. З цією метою ст.36 Статуту АБАО, відповідно до ст. 21, 22 Федерального закону від 6 жовтня 1999 р. N 184-ФЗ «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації», закріплює відкритий перелік повноважень Адміністрація округу.

Голова адміністрації округу відповідно до ст.37 Статуту АБАО є вищою посадовою особою округу і очолює виконавчу владу округу на принципах єдиноначальності. Компетенція Глави адміністрації округу визначена ст.38 Статуту АБАО.

Відповідно до ст. 35,37,39 і 40 Статуту АБАО, крім Адміністрації округу, що фактично є колегіальним органом при Главі адміністрації, в структуру органів виконавчої влади в АБАО входять адміністрації районів, управління, комітети, відділи та інші виконавчі органи.

Схожа структура зафіксована у Законі У-ОБАО від 22 липня 2004 р. № 09-ОЗ 238, відповідно до якої виконавчими органами державної влади округу є адміністрація округу та інші виконавчі органи. Адміністрація округу як постійно діючий вищий орган виконавчої влади складається з голови адміністрації, першого заступника та заступників голови адміністрації, керівників інших виконавчих органів державної влади округу. Якщо адміністрація округу - це орган загальної компетенції, то інші виконавчі органи - це органи, що здійснюють галузеве і міжгалузеве управління, виконавчо-розпорядчі, контрольні та інші функції, основний перелік яких закріплений у п.3 ст.2 Закону. До іншим органам відносяться і територіальні органи виконавчої влади округу.

Аналіз законодавства обох автономних округів дозволяє нам зробити висновок про те, що окружні адміністрації самостійними органами не є, скоріше це дорадчі органи при главах адміністрацій з координаційно-розпорядчими функціями. Іншою особливістю структури органів виконавчої влади в обох округах є наявність розвиненої системи територіальних органів виконавчої влади, в АБАО - це районні адміністрації (п.2 ст.40 Статуту), в У-ОБАО - територіальні управління адміністрації округу. 239 За своїм статусом ці органи є територіальними підрозділами окружних адміністрацій покликані здійснювати функції державного управління в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць округу. 240

Нормативно-правова система автономних округів

Повноваження з правового регулювання у встановлених сферах суспільних відносин є істотним елементом статусу суб'єкта Російської Федерації, результатом реалізації яких стає система нормативно-правових актів цього суб'єкта.

Як ми вже відзначали, питання про регіональний праві є дискусійним, і тому безперечно ми можемо стверджувати про нормативно-правовій системі суб'єкта Російської Федерації, під якою розуміється «... єдина, цілісна, диференційована і відносно стабільна сукупність видаються на регіональному чи муніципальному рівнях нормативних правових актів , що має спільною метою здійснення правового регулювання в суб'єкт Російської Федерації ». 241

Система нормативно-правових актів Агинського Бурятського автономного округу, у відповідності до п.2 ст.44 Статуту АБАО, складається з його Статуту, законів округу, нормативно-правових актів окружної Думи та адміністрації округу. Основному елементу нормативно-правової системи округу - закону, присвячений Закон АБАО від 14 листопада 1997р. № 29-ЗАТ 242.

В Усть-Ординського Бурятського автономного округу, у відповідності з Законом У-ОБАО від 15 серпня 1995р. № 13-03 243, у систему окружних нормативно-правових актів включаються окружні Статут, закони, підзаконні нормативно-правові акти виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Як бачимо, законодавство автономних округів неоднозначно трактує склад своїх нормативно-правових систем і тому, переходячи до аналізу елементів їх складових, візьмемо за основу теоретичне визначення нормативно-правової системи.

Деякі автори ототожнюють нормативно-правові системи суб'єктів Російської Федерації з регіональним законодавством, мабуть в широкому його розумінні, і виділяють такі його параметри 244:

Законодавство суб'єкта Російської Федерації - це невід'ємна частина правової системи Російської Федерації.

Системність законодавства суб'єкта Російської Федерації.

На доказ цієї тези можна відзначити, що в більшості суб'єктів РФ вже сформований необхідний нормативно-правовий масив, що володіє такими якостями як взаємопов'язаність, цілісність, структурованість та ієрархічність.

Відносна самостійність законодавства суб'єкта Російської Федерації.

Це положення грунтується на тому, що право самостійного правового регулювання, закріплене в Конституції Російської Федерації, неможливо без власної, самостійної системи законодавства, причому самостійної відносно, так як ця система самостійна у сфері виняткової компетенції суб'єкта Російської Федерації, у сфері ж спільного ведення пріоритет залишається за федерацією.

Будучи системним утворенням, регіональне законодавство як система нормативно-правових актів має певну структуру, яка, може бути предметної та ієрархічною. Ієрархічна структура регіонального законодавства будується залежно від юридичної сили нормативно-правових актів її складових. Предметна структура регіонального законодавства будується в залежності від предмета правового регулювання. Ця структура «... має схожість і відмінність з системою (структурою) федерального законодавства в тій мірі, в якій мають схожість і відмінність предмети ведення і повноваження Російської Федерації і її суб'єктів». 245

Теорія визначає Статут суб'єкта Російської Федерації як основний закон державно-подібного освіти (краю, області, міста федерального значення, автономної області, автономного округу) «закріплює відповідно до Конституції РФ державно-правовий статус даного суб'єкта РФ» 246 або ж «забезпечує комплексне регулювання всіх важливих сторін статусу суб'єкта Федерації і має вищу юридичну силу серед всіх його правових актів ». 247

Легальне визначення Статуту міститься, наприклад, в преамбулі Статуту Агинського Бурятського автономного округу: «Статут Агинського Бурятського автономного округу є Основним законом Агинського Бурятського автономного округу, має пряму дію і застосовується на всій його території».

Регіональні влади, спираючись на федеральне законодавство, визначили предмет статутного регулювання і «... закріпили у статутах власне уявлення про правовий статус суб'єктів Федерації даної групи, системі регіональних владних органів, їх взаємовідносини з населенням і вищестоящими установами державної влади і управління. Це найхарактерніший набір питань ». 248

Виходячи з предмета правового регулювання, можна визначити функціональне навантаження статуту суб'єкта Російської Федерації, який виконує: 1) установчу функцію, 2) регулятивну (правонаделітельную) функцію; і 3) охоронну функцію.

У теорії права під законом прийнято розуміти «... прийнятий органом законодавчої влади суб'єкта Російської Федерації в рамках його компетенції або на регіональному референдумі первинний нормативний правовий акт, який має вищу юридичну силу по відношенню до інших регіональним нормативним правовим актам». 249

Легальне визначення закону суб'єкта Російської Федерації міститься, наприклад, у ст.2 Закону АБАО «Про закони Агинського Бурятського автономного округу»: Закон автономного округу - нормативно-правовий акт, що приймається Агінський Бурятський окружний Думою (далі - окружна Дума) у встановленому порядку, регулюючий найбільш важливі суспільні відносини з питань ведення автономного округу і спільного з Російською Федерацією.

Стаття 5 Закону У-ОБАО «Про закони і інших нормативно-правових актах» визначає виняткову сферу законодавчого регулювання, в неї включаються питання правого статусу громадян, визначення порядку формування та роботи органів державної влади округу, регулювання всіх видів окружних податків, а також адміністративне, адміністративно-процесуальне, трудове і сімейне законодавство.

Федеральний закон «Про загальні принципи організації органів державної влади суб'єктів Російської Федерації» в ч.2 ст.5 значно розширює перелік питань підлягають регіональному законодавчому регулюванню. Причому цей досить великий перелік не є закритим, тобто суб'єктам РФ надається можливість в межах їх повноважень ще більше деталізувати предмет законодавчого регулювання.

Інтенсивно розвивається до останнього часу практика укладання внутріфедеральних договорів зажадала відповідної теоретичної опрацювання цього процесу. Однак можна констатувати, що теорія нормативних договорів перебуває в зародковому стані.

Конституційна природа внутріфедеральних договорів безсумнівна, так як федеральна Конституція кілька разів згадує про них, зокрема, у ч. 3 ст.11, ч.2 і 3 ст. 78, у п. «в» ч.2 ст.125. Особливо ч. 4 ст.66 Конституції Російської Федерації згадує про договори між органами державної влади краю, області і входять до їх складу автономними округами.

Нагадаємо, що до мети нашого дослідження відносяться тільки договори, що мають ознаки нормативності.

Самим точним, на наш погляд, на сьогоднішній момент є визначення випливає, що «нормативний договір - це спільний правовий акт, оформлення вираження узгоджених відокремлених волевиявлень суб'єктів правотворчості, спрямованих на встановлення правових норм». 250

Нормативність договорів визначається у відповідності з наступною логікою: сторонами договорів є публічні суб'єкти; предметом цих договорів є статус і повноваження державних органів, рух бюджетних коштів тощо; прийняті положення стосуються всіх, кого представляють ці суб'єкти і є для них загальнообов'язковими, т . е. містять правові норми. 251

Інший доказ правомірності включення нормативних договорів у нормативно-правову систему суб'єкта Російської Федерації: договір - правовий акт, що виражає погоджену волю публічних суб'єктів, відповідно враховуючи їх публічний характер «... нормативні договори можуть бути віднесені до числа нормативно-правових актів». 252

Сукупність нормативних договорів, що входять до нормативно-правову систему суб'єкта федерації, у свою чергу утворює цілу систему, елементний склад і структура якої досить складні. 253

Особливе місце в нормативно-правових системах автономних округів займають договори в «складені» суб'єктах Російської Федерації, які будуть предметом спеціального дослідження в нашої роботи.

В даний час на федеральному рівні питання укладання договорів та угод врегульовані главою Ι V.1 Федерального закону «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і вищих виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації».

Таким чином, ми розглянули більшість елементів нормативно-правової системи суб'єкта Російської Федерації, додамо, що в цю систему також входить величезний масив підзаконних нормативних актів органів виконавчої та законодавчої влади суб'єкта Російської Федерації, а також нормативні акти органів місцевого самоврядування.

Відповідальність суб'єкта Російської Федерації

Одним з найважливіших елементів забезпечення механізму правового регулювання є конституційно-правова відповідальність суб'єктів Російської Федерації.

У свою чергу конституційно-правова відповідальність суб'єктів Російської Федерації вважається одним з видів конституційно-правової відповідальності в цілому, яка, не будучи формалізована у чинному законодавстві, визнана як особливий вид юридичної відповідальності 254. Однак при визначенні змісту та поняття конституційно-правової відповідальності в науці присутні розбіжності характерні загальної теорії юридичної відповідальності 255.

Широке тлумачення конституційної відповідальності передбачає виділення в ній позитивної та негативної відповідальності. Позитивна відповідальність передбачає обов'язок суб'єкта належним чином реалізовувати нормативно закріплені повноваження, проте юридичною відповідальністю визнати її складно, так як часто немає відповідних кореспондуючих санкцій за невиконання цих обов'язків, отже, немає і відповідальності.

На наш погляд, з формально-юридичної точки зору, близька до істини вузьке трактування конституційної відповідальності, що визнає її як негативну відповідальність, відповідно до якої як елемент конституційно-правового статусу суб'єкта конституційних правовідносин, це встановлена ​​положеннями конституційного законодавства відповідальність за порушення конституційно-правових норм.

При визнанні позитивної конституційної відповідальності, в її структурі поряд з юридичною відповідальністю виділяють політичну відповідальність, а також відповідальність на основі моралі, моральності і справедливості. Таким чином, конституційна відповідальність набуває змішаний, не завжди юридичний характер 256.

Не заперечуючи найтісніший зв'язок конституційної відповідальності з відповідальністю політичної 257, ми дотримуємося точки зору про те, конституційна відповідальність як вид юридичної відповідальності настає за порушення правових норм, які охороняють конституційні правовідносини 258.

Формально-юридичний підхід до тлумачення конституційно-правової відповідальності дозволяє нам з цих же позицій аналізувати і категорію конституційно-правової відповідальності суб'єктів Російської Федерації.

На даний момент цей вид відповідальності в Росії знаходиться на етапі формування і є об'єктом активного вивчення 259, в ході якого виникли дискусії про поняття та зміст конституційно-правової відповідальності суб'єктів Російської Федерації.

Так, залишається неясним питання про співвідношення конституційно-правової відповідальності суб'єктів Російської Федерації з інститутом федерального втручання (федеральної інтервенції).

У вузькому сенсі федеральне втручання охоплюється конституційно-правовою відповідальністю, куди включаються каральні, відновлювальні, пресекательние та попереджувальні заходи примусу 260.

У широкому сенсі заходи федерального втручання охоплюють три групи заходів: 1) запобіжні заходи; 2) примусові заходи; 3) заходи пов'язані з обмеженням прав громадян 261.

У такому трактуванні конституційно-правова відповідальність явно вже за обсягом, ніж заходи федерального втручання і включається у примусові заходи. Виходячи з нашого уявлення про конституційно-правової відповідальності як відповідальності за вчинення конституційного делікту, ми вважаємо, що до цього виду відповідальності слід віднести заходи примусу карального характеру за винне вчинене правопорушення.

Іншим дискусійним питанням є проблема співвідношення конституційно-правової відповідальності самих суб'єктів Російської Федерації в цілому і конституційно-правової відповідальності їх органів державної влади.

Розрізняючи ці види відповідальності, В. Виноградов у якості критеріїв для виділення конституційно-правової відповідальності суб'єктів федерації, пропонує, що заходи, які застосовуються федеральними властями щодо суб'єкта федерації, повинні прямо або побічно торкатися всіх співтовариство суб'єкта федерації: кілька, а не один з органів влади суб'єкта федерації; безпосередньо інтереси населення суб'єкта федерації; права і свободи громадянина і людини на даній території 262.

На нашу думку, суб'єкт федерації набуває федеративні відносини в особі відповідних органів та посадових осіб, і їх відповідальність - це відповідальність суб'єкта федерації в цілому, тим більше, що юридична відповідальність може бути реалізована тільки в рамках конкретних правовідносин, учасником яких суб'єкт федерації в цілому не може бути за визначенням. У даному випадку ми маємо на увазі конституційно-правову відповідальність у рамках федеративних відносин, у всіх інших випадках, що стосуються відносин органів влади суб'єкта федерації з іншими суб'єктами конституційного права, конституційно-правова відповідальність суб'єкта федерації чітко відділяється від відповідальності його органів влади.

На підставі ч. 4 ст. 78 Конституції Російської Федерації Конституційний Суд частково вже визнавав право на федеральне втручання. Тим не менше, частина суддів не погодилася з рішенням Суду в частині або в цілому і виступила з особливими думками 263. Спірний характер вирішення вельми влучно був відзначений А. М. Лебедєв: «Правильність позицій Конституційного Суду Російської Федерації з точки зору політичної доцільності не викликає сумніву. Юридична оцінка дана в особливих думках суддів »264.

Цікаво, що, те ж саме можна сказати відносно іншого Постанови Конституційного Суду присвяченого питанням конституційно-правової відповідальності органів державної влади суб'єктів Російської Федерації 265.

Що став предметом судового розгляду федеральний закон «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації» 266 (далі - федеральний закон) до ст.3.1 встановлює загальну підставу для притягнення до відповідальності і далі визначає цілий перелік окремих деліктів і санкцій за їх вчинення.

Відповідно до п.4 ст.9 федерального закону, невжиття заходів щодо усунення причин, в межах своїх повноважень, що послужили підставою для винесення попередження Президентом Російської Федерації, є підставою для розпуску законодавчого (представницького) органу суб'єкта Російської Федерації. Розпуск оформляється федеральним законом, ініціатором якого виступає Президент Російської Федерації.

Приблизно з тих самих підстав, відповідно до ст.29.1 федерального закону, Президент може усунути вища посадова особа суб'єкта Російської Федерації (керівника вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта Російської Федерації) з посади.

Реалізація зазначених заходів відповідальності характеризується крайньою громіздкістю процесу, так як припускає судові процедури до винесення попередження і досить тривалий строк для добровільного усунення причин, які послужили підставою для винесення попередження.

Відповідно до п / п. «Б» і «в» п. 1 ст. 26.9 федерального закону за порушення фінансової дисципліни, п.3 зазначеної статті встановлюється можливість введення тимчасової фінансової адміністрації, а п.4 передбачає тимчасове здійснення повноважень виконавчих органів державної влади суб'єктів федеральними органами виконавчої влади, з одночасним вилученням відповідних субвенцій. Хоча в цілях можливості реалізації даних санкцій були прийняті необхідні зміни до Бюджетного Кодексу Російської Федерації 267, до цих пір немає відповідних змін до процесуального законодавства.

Незважаючи на не усунуті прогалини в існуючому законодавстві, інститут конституційно-правової відповідальності суб'єктів отримав новий імпульс у вигляді Федерального закону від 11 грудня 2004 р. «Про внесення змін до Федерального закону« Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації »і у Федеральний закон« Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації »№ 159 - ФЗ 268 прийнятого з ініціативи Президента Російської Федерації. Відповідно до цього закону суттєво спрощується порядок розпуску законодавчого органу суб'єкта Російської Федерації, який буде оформлятися тільки указом Президента Російської Федерації без складного законодавчого процесу. Ще більш спрощений порядок розпуску регіонального парламенту встановлюється у зв'язку з його як мінімум дворазовим не ствердженням кандидатури вищої посадової особи суб'єкта Російської Федерації (керівника вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта Російської Федерації), коли достатньо указу Президента без відповідних судових процедур як у першому випадку.

Відмова вищої посадової особи суб'єкта Російської Федерації (керівника вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта Російської Федерації) пропонується здійснювати указом Президента в наступних випадках: по-перше, при вираженні недовіри законодавчим органом суб'єкта, по-друге, при втраті довіри Президента Російської Федерації, по- третє, за неналежне виконання своїх обов'язків. Законом можуть передбачатися інші підстави для відмови від посади.

Відповідальність як найважливіший елемент конституційно-правового статусу суб'єктів Російської Федерації, до яких відносяться і автономні округу, в повній мірі врегульовано федерацією і на частку її суб'єктів залишається лише визнання у власному законодавстві положень про відповідальність у відповідності з федеральним законодавством.

Так, п. «а» ст.2 Статуту АБАО, в числі принципів реалізації правового статусу округу, закріплює принцип відповідальності за збереження історично сформованого єдності народів Росії і державної цілісності Російської Федерації. У розвиток цього принципу ст.54 Статуту АБАО встановлює, що окружна Дума і Голова адміністрації округу несуть відповідальність згідно з Федеральним законом «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації».

Фінансово-економічна основа статусу автономних округів

З нормативно-правової точки зору автономні округи є «звичайними» суб'єктами Російської Федерації, однак реальність чи фіктивність їх статусу визначається їх фінансово-економічної забезпеченістю.

Економікам Агинського Бурятського і Усть-Ординського Бурятського автономних округів притаманний доіндустріальний характер, коли провідне місце в економіці займає аграрний сектор (переважає тваринництво), промисловість розвинена слабо, в основному це такі обробні галузі як харчова і лісова. 269 Характеристика економіки, дана за станом на 1998 р., принципових змін у структурі та кількісні параметри до 2004 р. не зазнала і, отже, самодостатніми автономні округу назвати складно.

Ситуація посилюється тим, що з початку 90-х років XX століття в Російській Федерації спостерігається наростаюча диспропорція в доходах і витратах між консолідованими бюджетами суб'єктів федерації і федеральним бюджетом на користь останнього. Як наслідок, в структурі консолідованих бюджетів суб'єктів Російської Федерації непропорційно велику частку складають кошти міжбюджетного регулювання. У окремих суб'єктів рівень власних доходів складає тільки 6-18% 270, що дуже схоже на параметри АБАО і У-ОБАО. Стан справ не змінилася і понині.

Так, в АБАО обсяг безоплатних перерахувань з федерального бюджету до консолідованого бюджету цього суб'єкта за перші 5 місяців 2004 р. склав 38,1% до доходів його консолідованого бюджету. У У-ОБАО цей показник складав і зовсім 84%. За перший квартал 2004 р., за результатами оцінки прямих і зворотних потоків консолідованих бюджетів суб'єктів входять в Сибірський федеральний округ, співвідношення безоплатних перерахувань з федерального бюджету до консолідованого бюджету і надходжень до федерального бюджету з території суб'єкта федерації з АБАО склав 126,4%, а по У-ОБАО - 979,7%. 271

У зв'язку з розмежуванням дохідних і видаткових повноважень між Російською Федерацією, її суб'єктами та муніципальними утвореннями, закріплених у Бюджетному Кодексі України, навряд чи такі суб'єкти Російської Федерації як АБАО і У-ОБАО стануть більш самостійними у фінансовій сфері. Без федеральної фінансової допомоги ці суб'єкти Російської Федерації не можуть виконувати свої основні функції, що все більш загострює питання про фіктивність їх конституційно-правового статусу і про існування їх як суб'єктів федерації.

§ 3. «Складені суб'єктів» як феномен державного устрою Росії: проблеми і шляхи вирішення

Сучасна ситуація

Конституція Російської Федерації 1993 року наділила автономні округу усіма юридичними ознаками суб'єктів Російської Федерації. Стаття 65 Конституції Російської Федерації при визначенні суб'єктного складу РФ дає простий перелік автономних округів без будь-якої згадки про входження їх в ту чи іншу область (край).

У ч.4 ст.66 Конституції Російської Федерації згадується (саме згадується) про автономних округах, що входять до складу області (краю).

Все це дає нам право стверджувати про збереження диспозитивності норми про входження автономних округів в область (край), тим більше що як рівноправні суб'єкти РФ автономні округу має право самостійно визначати своє положення.

Диспозитивність входження автономних округів за Конституцією Російської Федерації 1993 року дає привід для двоякого тлумачення, про що зауважив В.А. Кряжков: «Перше: після її прийняття автономні округу як рівноправні суб'єкти РФ в юридичному сенсі виявилися поза країв, областей і були поставлені перед необхідністю висловити свою позицію: або вони входять в область, край, або погоджуються з новим конституційним статусом. Друге тлумачення (його можна віднести до загальнопоширеним): поки автономний округ не заявляє іншого, він, як і раніше, вважається входять до складу краю, області »272.

На сьогоднішній день є всі підстави стверджувати, що практика пішла іншим шляхом.

Відповідно до ч. 2 ст. 66 Конституції Російської Федерації статус автономних округів визначається федеральної Конституцією та Статутом автономного округу, ч. 3 зазначеної статті, підтверджує раніше имевшееся право автономних округів на «іменні» закони.

Частина 4 ст. 66 Конституції Російської Федерації передбачає два способи регулювання відносин краю (області) з вхідними в їхній склад автономними округами: перший - через спеціальний федеральний закон, другий - через укладення договорів між органами влади зазначених суб'єктів РФ.

Можливість прийняття «іменного» федерального закону, з урахуванням рівноправності суб'єктів Російської Федерації і того, що їх статус визначається федеральної Конституцією та їх конституціями (статутами), ставить питання про предмет регулювання такого закону. Можливе регулювання відносин округів з областями (краєм) і федеральним законом і договорами, з урахуванням невизначеності предмета регулювання «іменного» федерального закону, присвяченого тому чи іншому автономному округу, вносить плутанину в регулювання межсуб'ектной відносин. Неясно, який спосіб регулювання має пріоритет.

Конституція Російської Федерації залишила невирішеними багато проблем, що виникають із самого факту «складені» суб'єктів Російської Федерації, хоча «такий суб'єктний симбіоз не може не породжувати умови для багатьох юридичних невизначеностей і колізій» 273.

У будь-якому випадку, такий перманентний конфліктогенний чинник, як суб'єктний симбіоз рано чи пізно мав змусити федеральний центр якось висловити своє ставлення до нього, хоча б зробити спробу вирішення цієї проблеми.

І тут в силу свого положення на перше місце вийшов Конституційний Суд Російської Федерації, у двох своїх актах, фактично, сформулювавши давно назрілу федеральну доктрину статусу автономних округів.

Першим актом є Визначення Конституційного Суду Російської Федерації від 17 липня 1996 року № 73 «Про відкладення розгляду справи про перевірку конституційності Статуту Тюменської області» 274, з якого можна зробити наступні висновки:

Входження автономного округу в край (область) передбачає особливу державно-правовий зв'язок між ними;

Є обов'язок обох суб'єктів федерації будувати свої взаємини з урахуванням історично сформованих на момент прийняття Конституції РФ і не суперечать їй державно-правових реалій;

Передбачається певне поширення, на основі взаємної згоди і домовленостей, юрисдикції органів державної влади краю (області) на територію автономного округу;

Конституційний суд рекомендував Федеральним Зборам прискорити розробку і прийняття відповідного федерального закону, передбаченого ч. 4 ст.66 Конституції Російської Федерації.

Після таких декларативних положень Конституційний Суд фактично ухилився від вирішення поставленої перед ним проблеми, переклавши все це на плечі самих сторін спору. Але ж саме за вирішенням спору і зверталися боку до Конституційного Суду!

Неясність ситуації дозволила Н.М. Добриніну, на прикладі Тюменської області, зробити висновок про те, що «підтримку конфлікту в регіоні в« тліючому "стані в якійсь мірі влаштовує його [федеральний центр - Д.Б.]» 275.

Кроком вперед, за ступенем визначеності, можна назвати Ухвала Конституційного Суду Російської Федерації від 14 липня 1997 року № 12-П у справі про тлумачення міститься у частині 4 статті 66 Конституції Російської Федерації положення про входження автономного округу до складу краю, області 276.

У даній Постанові Конституційний Суд змалював найважливіші риси, що характеризують статус автономного округу:

З входженням до складу області (краю) автономний округ зберігає всі елементи статусу - територію, населення, систему державних органів, законодавство і т.д. Однак при цьому, будучи рівноправним суб'єктом РФ, автономний округ становить частину іншого суб'єкта РФ - краю чи області. Цей стан визначає особливості статусу, як автономного округу, так і краю, області, до складу яких він входить.

Автономний округ вправі на свій розсуд розпоряджатися тим обсягом повноважень, який наданий йому Конституцією Російської Федерацією.

Для зміни статусу автономного округу відповідно до ч. 5 ст.66 Конституції РФ, не потрібно згоди чи попереднього дозволу області (краю).

Повноваження органів влади області (краю) можуть поширюватися на територію автономного округу у випадках і в межах, передбачених федеральним законом, статутами відповідних суб'єктів РФ і договором між їх органами державної влади.

Можна помітити, що ці риси, що характеризують статус автономного округу, містяться у резолютивній частині постанови.

При системному аналізі всього акту «не всі положення цієї Постанови видаються досить ясними та обгрунтованими» 277:

У правовому сенсі територія визначає, перш за все, межі розповсюдження владних повноважень різного рівня та характеру. На одній і тій же території функціонує федеральна влада, влада суб'єктів РФ, влада місцевого самоврядування декількох рівнів, що, відповідно, обумовлює розмежування їх повноважень. Слідуючи цій логіці, на території автономних округів діє федеральна влада, влада автономного округу, влада місцевого самоврядування декількох рівнів, тобто влади різного рівня та характеру. У разі поширення влади краю (області) на територію автономного округу, випливає висновок про функціонування на одній і тій же території властей двох суб'єктів федерації. Як має бути вирішене це юридичний казус?

Входження автономного округу в область (край) означає визнання населення округу складовою частиною населення області (краю). Звідси випливає ще одна особливість «складені» суб'єктів: населення автономного округу бере участь у формуванні органів державної влади двох суб'єктів Російської Федерації: власне автономного округу і за все області (краю). Як це співвідноситься з принципом рівноправності громадян, в частині виборчих прав? Про які «виборчих» договори, невідомих російському виборчому праву, йде мова в даній Постанові Конституційного Суду?

Для зміни статусу автономного округу не потрібна згода або попередній дозвіл області (краю). Однак тут же, у Постанові, говоритися про те, що «входження» як стан визначає особливості статусу, як автономного округу, так і краю (області). Відповідно, «входження» можна вважати факультативним елементом статусу обох суб'єктів Російської Федерації. Слід висновок про те, що зміна статусу автономного округу автоматично тягне за собою зміну статусу краю (області), яке може статися без його згоди, з порушенням частини 5 ст. 66 Конституції РФ. Звідси, можлива динаміка статусу автономного округу може бути заблокована областю (краєм).

У сфері спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації повноваження органів державної влади області (краю) на території автономного округу здійснюються в рамках, визначених федеральним законом і договором (угодою) між відповідними органами державної влади, які зобов'язані вжити всіх заходів для досягнення згоди. Відсутність договору не може бути перешкодою для поширення юрисдикції органів державної влади області (краю) на автономний округ. Чому в сфері спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації переваги отримує область (край)? Чим вони обумовлені?

Автономний округ як рівноправний суб'єкт Російської Федерації має право сам, безпосередньо, вирішувати свої питання з федеральним центром, наявність договору означало б згоду автономного округу на перерозподіл повноважень. Поширення влади області (краю), за відсутності договору, означає односторонню перерозподіл повноважень, причому межі цього перерозподілу ніяк чітко не визначені, що взагалі ставить під сумнів положення Конституції Російської Федерації про рівноправність і самостійності автономних округів як суб'єктів Російської Федерації.

Слід додати, що Постанова Конституційного Суду не внесло ясності і в питання здійснення повноважень у сфері спільного ведення федерації та її суб'єктів. Немає механізму взаємодії і спільного прийняття рішень органами влади округу та відповідної області (краю), у зв'язку з цим, виникає проблема ресурсного забезпечення такої спільної діяльності. Незрозумілі й процедури вирішення розбіжностей, які можуть виникнути в ході такої діяльності, в компетенції якого суду повинні бути ці питання? Ці проблеми виникли відразу з моменту конституційного закріплення феномена «складені» і, як бачимо, свого дозволу вони не отримали 278.

Ухвала Конституційного Суду Російської Федерації від 14 липня 1997 року № 12-П викликало жваву полеміку, в ході якої, було виявлено прямо протилежні точки зору.

Так, Б.С. Крилов, послідовно відстоюючи принцип рівноправності суб'єктів Російської Федерації, фактично звинуватив Конституційний Суд у порушенні цього принципу, коли останній у своїй Постанові встановив певний пріоритет областей (країв) над що входять до їх складу автономними округами 279.

Більш конструктивну позицію зайняв М.І. Піскотін, який заявив, що в принципі, Постанова не закриває автономним округам права домагатися особливого, специфічного статусу або виходу зі складу області. Воно припиняє лише спроби вирішити це питання явочним шляхом, в односторонньому порядку 280.

На наш погляд, думка Б.С. Крилова засноване на формально-юридичному аналізі норм федеральної Конституції і носить суто правовий характер, чого не можна сказати про позицію М.І. Піскотіна, багато в чому обумовленої політичними факторами, що дозволяє зрозуміти Ухвала Конституційного Суду як результат політичного компромісу.

Тим не менш, парадокси «складені» очевидні і ясно те, що рішення Конституційного суду обумовлено явно політичними причинами. Відсутність чіткої правового регулювання змушує Конституційний Суд «виступати проти законів формальної логіки, підкоряючись встановленими правилами» 281.

На думку В.В. Іванова, правовий феномен конструкції складені «регіонів», попри свою, на перший погляд, абсурдності, піддається розумінню і дослідженню 282. В обгрунтування своєї точки зору, В.В. Іванов на прикладі зарубіжної та радянської практики державного будівництва вибудовує цілу теорію складені територіальних утворень 283.

Відповідно до неї, «вхідні» і «включають» територіальні одиниці, поряд з базовими видовими статусами володіють спеціальними статусами, суть яких у визначеному переліку прав і обов'язків. Так, «входить» одиниця повинна мати: а) право чи обов'язок «входження»; б) право на реалізацію самостійності в межах «включає» одиниці; в) обов'язок встановлення відносин з «включає» одиницею; г) право на вихід зі складу « включає »одиниці. «Включаються», відповідно повинна мати: а) право чи обов'язок «включення», б) обов'язок визнавати самостійність «входить» одиниці; в) обов'язок встановлення відносин з «входить» одиницею; г) обов'язок узгоджувати вихід «входить» одиниці зі свого складу .

Відмовляючись від концепції «видів суб'єктів федерації» і визнаючи наявність кількох статусів у суб'єктів Російської Федерації, В.В. Іванов вважає, що статуси «включає» і «вхідного» суб'єктів - суть спеціальні статуси, не відбиваються на базових видових статусах суб'єктів Російської Федерації, що абсолютно не порушує принцип рівності суб'єктів 284.

Анітрохи не применшуючи гідності цитованої роботи, хочеться відзначити, що при перенесенні моделі «складені» територіальних утворень на практику «складені» суб'єктів Російської Федерації, автором допущені деякі теоретичні помилки.

По-перше, всі авторські узагальнення по конструкції «складені» територіальних утворень ставляться до випадків, коли одну освіту входить до складу іншого, будучи, поряд з «включає» освітою, частиною територіального утворення більш високого рівня. При цьому і «вхідне» і «включає» освіти між собою нерівноправні спочатку. У випадку зі «складені» суб'єктами Російської Федерації ситуація інша, оскільки обидва суб'єкта федерації визнаються рівноправними. Отже, «складені» територіальних утворень як загальна конструкція не підходить до умов «складені» суб'єктів Російської Федерації, що визнає і автор цієї конструкції. 285

По-друге, хоча в багатьох випадках спеціальна правосуб'єктність просто доповнює загальну, взаємодія між ними може бути більш складним, при якому спеціальний статус впливає на загальний, обмежуючи і видозмінюючи його. Наприклад, статус державного службовця пов'язаний з рядом обмежень у правах (на сумісництво, зайняття підприємницькою діяльністю та ін) 286.

Саме така взаємодія спеціального і загального статусів спостерігається в разі входження автономного округу до складу області (краю). Факт «входження» породжує спеціальний статус, що обмежує загальний статус суб'єкта федерації, тобто реалізація в повному обсязі загального статусу блокована «входженням» і частково цей статус стає формальним. «Входження» зумовлює обов'язок «вхідного» та «включає» суб'єктів федерації перерозподілити повноваження на користь останнього і договір у даному випадку є лише формою вираження субординаційних відносин між формально рівноправними суб'єктами федерації.

Практика межсуб'ектной взаємовідносин в умовах «складені»

Аналіз практики взаємовідносин в «складені» суб'єктах Російської Федерації до 1997 року дозволив М.А. Мітюкову вивести три моделі державно-правового регулювання таких взаємовідносин 287:

Модель жорстка, на прикладі ставлення Тюменської області до які входять у її склад автономним округам, коли проблеми намагаються вирішити в обхід принципу рівноправності суб'єктів Російської Федерації, що природно, викликає жорстку відсіч з боку колишніх автономій.

Модель м'яка, як у Статутах Архангельської, Пермської, Іркутської і Читинської областей. Ці документи рівноправність суб'єктів враховують дуже коректно і прописують контурно відносини, залишаючи рішення конкретних питань головним чином за допомогою договору, або в якійсь мірі федерального закону.

Середня модель регулювання державно-правових відносин між краєм і автономними округами, яка існує в статуті Красноярського краю, де спробували обійти деякі різкі запитання.

Майже дзеркальним відображенням моделей державно-правового регулювання межсуб'ектной взаємовідносин, визначених М.А. Мітюковим, виглядає класифікація за ступенем врегулювання договорів між областю (краєм) і автономним округом, що входять до їх складу, запропонована В.І. Ульяновим 288 у кінці 1999 року:

Високий рівень регулювання відносин, для якого характерно:

визнання входження округу до складу області, краю;

визнання входження території округу в територію області, краю;

участь населення округу у референдумі краю, області і виборах органів влади краю, області;

розмежування предметів ведення і повноважень між областю та округом з делегуванням (передачею) повноважень органам влади області;

поширення юрисдикції органів влади краю, області на територію автономного округу на основі федерального законодавства і злагоди округу;

тривалість або безстроковість договору і жорсткі умови припинення договору - як правило, за згодою сторін.

Цей рівень взаємовідносин характерний для Іркутської області і Усть-Ординського Бурятського автономного округу; для Читинської області і Агинського Бурятського автономного округу; Красноярського краю і Евенкійського автономного округу.

Середній рівень регулювання відносин, для якого характерно:

визнання входження автономного округу до складу області, краю;

розмежування предметів ведення і повноважень;

поширення юрисдикції краю, області на територію автономного округу за згодою округу;

обмеження терміну договору 4-5 роками.

Умовність виділення цього класу відносин визнає і сам автор, 289 так як практика регулювання відносин між Пермської областю і Комі-Перм'яцький автономним округом, що приводиться в якості прикладу, близька до високого рівня урегульованості, що пізніше призвело до об'єднання цих суб'єктів Російської Федерації, про що буде сказано в наступному розділі нашого дослідження.

Низький рівень регулювання відносин договором, для якого характерно:

визнання входження автономного округу до складу краю, області;

визначення тільки пріоритетних сфер (напрямів) співробітництва;

короткі строки договору і можливість припинення його дії в будь-який час за бажанням однієї зі сторін.

Така практика була характерна для Тюменської області та Ханти-Мансійського та Ямало-Ненецького автономних округів; Архангельської області і Ненецького автономного округу; Красноярського краю і Таймирського (Долгано-Ненецького) автономного округу.

На думку В.І. Ульянова, ступінь урегульованості відносин у «складені» суб'єктах залежить більшою мірою від автономних округів 290, тому зрозуміла напруженість у тих «складені» суб'єктах, де економічно сильні автономії противляться встановленню залежності від області (краю).

Відносини між Іркутської областю і Усть-Ординського Бурятського автономного округу, і Читинської областю та Агінським Бурятським автономним округом, за вищезгаданим критеріям, можна віднести до м'якої моделі з високим рівнем урегульованості, якими вони залишаються і донині.

Договір про розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної Читинської області і Агинського Бурятського автономного округу від 27 липня 1995р. 291 був одним з перших актів такого роду.

У преамбулі цей договір виходить з визнання факту входження округу до складу області та перебування в єдиному економічному просторі.

Метою укладення договору є здійснення узгодженого і єдиного [розрядка наша - Д.Б.] підходу до проблем соціально-економічного розвитку територій обох суб'єктів РФ. Стаття 1 Договору містить основні принципи взаємовідносин сторін, порядок реалізації яких визначено у ст.2.

Договір у ст.4 фіксує повноваження і предмети відання, передані округом області. Визначено та сфера спільного ведення, яка розмежована в ст.5. Відповідно до ст.7 та 8 в цілях розвитку, конкретизації та уточнення положень договору, сторони вважають можливим і необхідним підготовку та укладання додаткових угод (договорів).

Стає ясно, що аналізований договір - рамковий, що вимагає у свій розвиток видання нових правових актів. Ще одне зауваження: область отримує нормотворчі повноваження за переданими предметів відання, тобто автономний округ делегує області частину своїх правотворчих функцій.

Більш докладним за змістом і якісним за деякими елементами юридичної техніки є Договір Іркутської області і Усть-Ординського Бурятського автономного округу від 11 липня 1996р. 292

Перелік форм взаємин окружних і обласних органів державної влади закріплений у ст.3 і розгорнуто регламентований у розділі VI договору.

У ч.2 ст.4 визначені повноваження органів державної влади області, здійснювані ними на території округу, перелік предметів відання за якими передано ці повноваження автономний округ визнав у ст.5 договору. Перелік цей не закритий, у відповідності з новими угодами він може бути розширений. Обсяг переданих повноважень і додаткові предмети ведення, порядок і умови їх передачі встановлюються окремими угодами.

І тут, як і у вищевказаному договорі, договір про взаємини суб'єктів РФ є основою для подальшого нормотворчості. Також, область отримує право на поширення дії своїх нормативних актів на територію автономного округу.

Важливим моментом є зобов'язання сторін у визначений термін з моменту набрання договором чинності привести свої Статути і законодавство у відповідність з ним. Іркутська область свої зобов'язання виконала, 293 втім, як і Усть-Ординський Бурятський автономний округ. Тут важливо те, що договір між округом і областю, маючи конституційно-правову природу, вносить новели в Основні закони суб'єктів РФ. Виходить, що за своєю юридичною силою такі договори порівнянні з статутами, більше того, можна відзначити, що поряд з федеральною Конституцією, статутом суб'єкта Російської Федерацією, договір між областю (краєм) і входять до її складу автономним округом є регулятором правового статусу обох суб'єктів федерації .

Особливе значення для Іркутської області й автономного округу мали положення ст.19 договору щодо необхідності укладення єдиного [розрядка наша - Д.Б.] для області та округу Договору про розмежування предметів ведення і повноважень з органами державної влади Російської Федерації. Такий Договір був укладений 27 травня 1996р. 294, його особливістю було те, що, формально будучи тристоронньою, фактично він був двостороннім, де з одного боку виступає Російська Федерація, а з іншого, з єдиною боку - два суб'єкти РФ. Аналіз договору показує, що автономний округ знаходиться в явно приниженому положенні і його повноваження фактично «поглинені» областю. Так, стаття 2 Договору встановлювала предмети спільного ведення Російської Федерації, Іркутської області і Усть-Ординського Бурятського автономного округу, однак у Договорі не були зафіксовані принципи участі в спільному веденні автономного округу. Нерівноправність суб'єктів виділяється і при аналізі угод 295, укладених між Урядом Російської Федерації і Адміністрацією Іркутської області на виконання зазначеного трьохстороннього Договору. Всі угоди були укладені без участі автономного округу, що наводить на думки про не тільки нерівноправність, а співпідпорядкованості суб'єктів федерації 296.

У принципі, складається обстановка відображає фактичне становище, адже більшість автономних округів (за винятком, мабуть, Ямало-Ненецького та Ханти-Мансійського) - це суб'єкти з депресивною економікою і відповідним владним потенціалом. У випадку з автономними округами їх фактичне положення не збігається з їх юридичним статусом.

Договори між областями (краєм) і які входять до їх складу автономними округами встановлюють різні форми взаємин. Так, згаданий Договір Іркутської області і Усть-Ординського Бурятського автономного округу від 11 липня 1996 р., закріплює право населення автономного округу брати участь у виборах органів державної влади області. За Договором, органи державної влади округу можуть мати свого постійного представника в органах державної влади області. Закріплюється взаємний обов'язок органів державної влади області та округу координувати свою діяльність у відносинах з федеральними органами державної влади. Договір надає взаємне право законодавчої ініціативи органам державної влади обох суб'єктів у парламентах області і округи відповідно.

Потрібно відзначити, що далі все в організаційних формах взаємин просунулися Тюменська область, Ханти-Мансійський і Ямало-Ненецький автономні округи. У Договорі про відносини органів виконавчої влади Тюменської області, Ханти-Мансійського автономного округу і Ямало-Ненецького автономного округу 297 і Договорі між органами державної влади перерахованих суб'єктів 298, йдеться про такі координаційні органи як Адміністративна рада Тюменської області, Ханти-Мансійського автономного округу і Ямало -Ненецького автономного округу, пізніше перетворений у Раду Губернаторів, і про Раду Тюменської обласної Думи, Думи Ханти-Мансійського автономного округу, Державної Думи Ямало-Ненецького автономного округу. Також цими актами передбачалася можливість спільних засідань зазначених регіональних парламентів.

Справедливості ради слід відзначити те, що настільки докладна регламентація взаємин не стала перешкодою до розбіжностей, часом здавалися нерозв'язними.

Для вирішення можливих розбіжностей Договір між Іркутської областю і Усть-Ординський автономним округом закріплює можливість створення постійних або тимчасових погоджувальних комісій, а також можливість звернення до Конституційного Суду чи інші державні органи відповідно до їх компетенції.

Однак, аналіз договорів регулюють відносини області (краю) і автономних округів показує, що немає механізму юридичного захисту таких договорів, тобто, не встановлений порядок їх судового захисту, немає юридичної відповідальності за порушення положень цих договорів.

З юридичної точки зору, на наш погляд, у взаєминах у «складені» суб'єктах на перше місце виходить проблема дії на території округу правових актів області (краю), яка і визначає подальше розмежування компетенції, власності та ін

При всій нелогічності окремих положень Постанови Конституційного Суду від 14 липня 1997р. «У справі про тлумачення міститься у частині 4 статті 66 Конституції Російської Федерації положення про входження автономного округу до складу краю, області» № 12-П 299, з нього випливає один практичний висновок: обидва суб'єкта Федерації зобов'язані зберігати територіальну цілісність і єдність в інтересах населення , для чого їм необхідно зробити розмежування предметів ведення і повноважень, у тому числі і в сфері нормотворчості.

Існує обгрунтована думка Н.А. Власенко, учасника судового процесу, результатом якого стало аналізоване Постанова, про те, що «саме іркутська практика взаємин округ - область виступила фактичної основою тлумачення цієї проблеми». 300

Дійсно, ще задовго до згаданої Постанови Конституційного Суду автономні округи та області почали пошук шляхів для взаємоприйнятного розв'язання проблем, у тому числі і в сфері правотворчості.

Стаття 2 Договору між Читинської областю та Агінським Бурятським автономним округом визначає наступний порядок дії обласних нормативних актів на території округу:

Органи державної влади Читинської області при прийнятті рішень з питань що знаходяться в їхньому віданні і вимагає єдиного підходу до їх вирішення на всій території області. Направляють їх до окружних органи державної влади. Окружні органи в разі визнання обгрунтованості такого рішення, своїми актами поширюють дію правового акта області на територію округу.

Рішення обласних органів влади з питань, переданим в їх ведення автономним округом, обов'язкові для виконання на території округу.

При винесенні зазначених рішень обов'язкове наступна процедура:

а) проект обласного акта направляється на укладення відповідного окружному органу влади, його висновок і поправки до нього розглядаються обласним органом влади в обов'язковому порядку;

б) при негативному висновку окружного органу за проектом акта його розгляд обласним органом відкладається на один місяць;

в) у цей термін проект акта має бути доопрацьований погоджувальною комісією, створеною сторонами на паритетній основі.

Окружні органи вправі припиняти рішення обласних органів за переданими в їх ведення питань, якщо ці акти:

а) порушують права округу, закріплені Конституцією РФ і цим договором;

б) порушують передбачені нормативно-правовими актами РФ права народів і національних груп;

в) виходять за межі повноважень, визначених цим договором.

Дещо інший порядок дії обласних нормативно-правових актів на території автономного округу закріплює ст. 13 Договору між Іркутської областю і Усть-Ординського Бурятського автономного округу:

Обласні правові акти, що реалізують делеговані повноваження обов'язкові для виконання на території округу, причому, у межах цих повноважень, вони є пріоритетними перед правовими актами автономного округу.

Обласні правові акти, прийняті з питань, не переданим до компетенції обласних органів влади, діють на території округу в разі їх затвердження (ратифікацію) правовими актами округу.

Тут встановлена ​​наступна процедура:

а) обласні органи в десятиденний термін з моменту підписання правового акту передають його на розгляд окружним органам;

б) окружні органи розглядають у строк не пізніше двох місяців питання про ратифікацію обласного правового акта;

в) окружні органи в строк не пізніше десяти днів з моменту прийняття рішення повідомляють обласні органи про результати розгляду питання про ратифікацію.

Таким чином, автономні округу, через делегування своїх повноважень областям, фактично апріорно імплементували обласні нормативно-правові акти, що діють на території округу, в свою нормативно-правову систему. Щодо інших своїх повноважень, які можуть бути передані областям, округу закріплюють механізм імплементації обласних правових актів через процедуру їхнього затвердження (ратифікацію).

У розвиток Договору Іркутської області і Усть-Ординського Бурятського автономного округу 30 липня 2001 було укладено Угоду між Адміністрацією Іркутської області та Адміністрацією Усть-Ординського Бурятського автономного округу про соціальний, економічний, науково-технічне і культурне співробітництво 301.

По суті, Угода нічого нового в договірну практику не внесло, лише підтвердивши подальші наміри сторін співпрацювати у зазначених сферах. На нашу думку, Угода була укладена в пропагандистських цілях у період виборів Губернатора Іркутської області, і особливих правових наслідків для взаємин області і округи не мало.

Укладення нових межсуб'ектной договорів було обумовлено Федеральним законом від 6 жовтня 1999 р. N 184-ФЗ "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації" 302 (з наступними змінами), відповідно до якого, виникла необхідність уточнення виключної компетенції округів і спільної компетенції з областями (краєм).

Так, 28 березня 2003 р. був укладений Договір про розмежування повноважень між органами державної влади Читинської області та органами державної влади Агинського Бурятського автономного округу 303.

За даним Договором до спільних повноважень органів влади області і округи на території округу віднесені повноваження щодо попередження надзвичайних ситуацій, стихійних лих та їх наслідків; повноваження з транспортним комунікаціям загальнообласного значення; повноваження у сфері пам'яток, архівів і культури, в тому числі етнічні її аспекти, включаючи національно-культурну автономію; повноваження в різних видах спеціалізованої медичної допомоги. Для реалізації цих повноважень повинні бути укладені відповідні угоди.

Всі інші повноваження визначені в ст.3 Договору, за переліком відносяться до повноважень, закріплених за органами державної влади округу. По суті, в Договорі йдеться про повноваження з предметів спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів, які і розмежовуються між областю та округом.

Слід зауважити, що вступ в силу Федерального закону від 4 липня 2003 р. N 95-ФЗ «Про внесення змін і доповнень до Федерального закону" Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації »304, обумовлює висновок нових договорів між областями (краями) і які входять до їх складу автономними округами, у зв'язку з новим розмежуванням дохідно-видаткових повноважень між ними.

Відповідно до вимог даного федерального закону був укладений Договір між органами державної влади Тюменської області, Ханти-Мансійського автономного округу - Югри і Ямало-Ненецького автономного округу. 305 Сторони цього Договору, реалізуючи можливості, закріплені п.2 ст.26-3 і п .3 ст.26-6 Федерального закону «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації», підтвердили статус автономних округів, залишивши за ними повноваження у сфері спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів, за винятком повноважень , пов'язаних з реалізацією обласних програм, які здійснюються обласними органами влади на території всієї області, включаючи і автономні округу. Обласні програми стосуються питань соціального захисту та медичного обслуговування населення всієї області, розвитку дорожньо-транспортної інфраструктури, сільського господарства і т.п. Для цільового фінансування обласних програм та для забезпечення компенсації випадаючих доходів, автономні округу передали для зарахування до бюджету області кошти податку на прибуток організацій за нормативом у розмірі 29,5% і податку на видобуток корисних копалин у вигляді вуглеводневої сировини за нормативом у розмірі 100%. Сума останнього податку доходить до 10 мільярдів рублів на рік. 306

Відповідно до Договору між органами державної влади Іркутської області і Усть-Ординського Бурятського автономного округу від 24 січня 2005 307 за органами державної влади автономного округу зберігаються повноваження з предметів спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів, проте фінансування цих повноважень буде здійснюватися за рахунок субвенцій з бюджету Іркутської області, куди в свою чергу, вони надходять з федерального бюджету. Цільовий характер субвенцій надав можливість обласній владі фактично встановити фінансовий контроль за бюджетом округу, що, природно, викликало протидію окружних влади, яка намагається відновити прямі фінансові відносини з федеральним бюджетом 308.

Усталена практика регулювання межсуб'ектной відносин у «складені» суб'єктах Російської Федерації вказує на пріоритет договірної форми регулювання і мабуть, тому не виникає необхідність у прийнятті «іменного» федерального закону про той чи інший автономному окрузі.

На нашу думку слід погодитися з В.В. Івановим у тому, що необхідності в ухваленні федерального закону присвяченого основам взаємин краю, області з входять до їх складу автономними округами більше немає. Цей закон приречений дублювати положення Постанови Конституційного Суду від 14 липня 1997 309

Не нав'язуючи єдиної моделі відносин областей (країв) і входять до їх складу автономних округів необхідно запропонувати їм єдину модель встановлення та оформлення цих відносин федеральним законом про договори між цими суб'єктами федерації 310.

За відсутності спеціального закону загальні контури договірних відносин встановлюють ст. 26.6 Федерального закону від 6 жовтня 1999 р. N 184-ФЗ "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації" 311 та ч.4 ст. 56 Бюджетного Кодексу Російської Федерації 312. При відсутності Договору регулює відносини у «складені» суб'єктах і спеціального федерального закону, повноваження суб'єктів Російської Федерації у сфері спільного ведення з федерацією передаються для виконання області (краю). У наявності прагнення федерації встановити субординацію у «складені» суб'єктах Російської Федерації, що вже зазнав критики 313.

Варіанти вирішення проблеми «складені»

С.А. Авакьян пропонує кілька варіантів виходу з ситуації, що склалася:

збереження нинішнього статус-кво;

вихід автономних округів зі складу області (краю) і входження в Російську Федерацію безпосередньо;

ліквідація округів і перетворення їх у територіальні автономії у складі області (краю) 314.

Найбільшим є кількість прихильників збереження статус-кво, пропозиції яких різняться між собою не дуже істотно.

Так, В.І. Ульянов пропонує врегулювати взаємовідносини області (краю) і автономного округу через включення до їх статути однакових за змістом розділів, присвячених цим взаєминам, відповідно до положень Постанови Конституційного Суду Російської Федерації від 14 липня 1997 року № 12-П 315.

На думку В.В. Іванова, як вже вказувалося, оптимальним варіантом є прийняття Федерального закону присвяченого не основа взаємин області (краю) і автономного округу, як широко пропонувалося, а закону про договори між органами державної влади автономних округи та органами державної влади краю, області.

Іншим напрямком упорядкування відносин всередині «складені» суб'єктів федерації, може стати, як пропонує В.В. Іванов, використання Федерального закону від 17 грудня 1999 р. № 211-ФЗ «Про загальні принципи організації і діяльності асоціацій економічної взаємодії суб'єктів Російської Федерації» 316. Закон дозволяє утворювати асоціації, що об'єднують «вхідний» автономний округ і «включає» край, область 317.

Саме до цих асоціаціям можна звести пропозиції С.А. Авак 'яна про утворення «державно-правових спілок» 318 між «входять» автономними округами і «включають» краєм, областями.

А.А. Ліверовських пропонує на найближчу перспективу фактично зберегти «складені» у вигляді договірної «міні-федерації» як найбільш відповідає вимогам права і раціональності 319, що також схоже з пропозицією В.В. Іванова.

М. Л. Пешине наводить ті ж варіанти вирішення проблеми «складені», що і С.А. Авакьян, при цьому, вважає, що необхідний закон про основи взаємовідносин області (краю) і автономного округу, а в майбутньому необхідно ліквідувати «матрешечние» суб'єкти 320.

Збереження «складені» з дуже високим рівнем урегульованості між «вхідним» і «включає» суб'єктами, з рішенням більшості виникають між ними розбіжностей, на даному етапі є максимально привабливим. Тим більше, що нормативною базою для цього варіанту є Ухвала Конституційного Суду Російської Федерації від 14 липня 1997 року № 12-П, в розвиток положень якого залишається ухвалити федеральний закон про договори всередині «складені» суб'єктів Російської Федерації.

Однак консервація субординації між суб'єктами є проблемою російського федералізму, рішення якої лише відкладено, адже немає жодних гарантій від того, що, при можливій зміні політичної та економічної кон'юктури, «вхідний» суб'єкт федерації не підніме питання про рівноправність і вихід зі складу «включає» суб'єкта .

З приводу варіанту з виходом автономних округів з «включають» областей (краю) можна сказати, що це найменш ймовірний шлях.

Обумовлено це багато в чому тим, що більшість автономних округів є анклавні публічно-територіальними утвореннями і фактично вести самостійне державно-правове існування в якості самостійних суб'єктів федерації не в змозі.

С.А. Авакьян в якості критеріїв здатності території бути суб'єктом Російської Федерації виділяє економічний, організаційний і національний фактори 321.

З точки зору економічної спроможності автономні округу можна розділити на дві нерівні групи, до однієї групи можуть увійти лише Ханти-Мансійський і Ямало-Ненецький автономні округи, які, будучи основними джерелами вуглеводневої сировини в країні, знаходяться в числі найбільш економічно розвинених суб'єктів Російської Федерації, всі інші автономні округу з економічної точки зору є глибоко дотаційними.

З точки зору організаційного чинника, всі автономні округу представляють собою керовані, на достатньому рівні, території, відповідні поставленим вимогам.

З точки зору національного чинника все автономні округу, практично втратили свою національну основу, титульні етноси в них становлять незначну меншість. Винятком є ​​Агінський Бурятський і Комі-Пермяцький автономний округ, і, мабуть, Усть-Ординський Бурятський автономний округ.

Таким чином, жоден автономний округ, ні з точки зору економічного, ні з точки зору національного чинників, критеріям самостійності суб'єкта федерації не відповідає.

Проти цього варіанту є заперечення і юридичного плану, як ми вже вказували, можлива динаміка статусу автономного округу може бути заблокована «включає» суб'єктом федерації, тому що відповідно до ч.5 ст.66 федеральної Конституції зміна статусу можливе лише з його згоди. Вихід автономного округу з складу області (краю) однозначно є зміною статусу як «включає», так і «вхідного» суб'єкта федерації.

Більш радикальним рішенням представляється ліквідація автономних округів як суб'єктів федерації і складається враження, що саме цей варіант обраний федеральними властями.

Судячи з усього, федеральні влади визначилися на найближчу перспективу з основі напрямів реформування федеративного устрою, яке поряд з централізацією передбачає скорочення суб'єктного складу федерації шляхом укрупнення. Враховуючи неможливість на даному етапі великомасштабного й радикального перевлаштування федеративної організації держави, увагу федеральної влади притягнуто до автономних округах, як до атавізмом колишнього державного устрою. Будучи, в більшості своїй, нездатними до самостійного державно-правовому існування без фінансово-економічної допомоги федерації, автономні округу виявилися найбільш «беззахисними» перед унітарістской проявами федеральної політики.

Нормативна база для реалізації саме цього варіанту вже існує 322, також є і перша практика застосування цього закону у вигляді об'єднання Пермської області та Комі-Пермяцького автономного округу. 323

Глава 3. Укрупнення суб'єктів Російської Федерації та перспективи конституційно-правового статусу автономних округів

§ 1. Укрупнення суб'єктів Російської Федерації: правове регулювання та практика

Укрупнення суб'єктів Російської Федерації: необхідність і правове регулювання

Питання про існування асиметричної федерації в Росії з її великою кількістю разностатусних суб'єктів як історичної спадщини радянського державного устрою стає все більш актуальним.

Конституція РФ 1993 р. відобразила максимально можливий рівень домагань національних і регіональних еліт в умовах слабкості центральної влади, зафіксувавши вкрай неоднорідний суб'єктний склад, в якому особливе місце займає феномен «складені» суб'єктів.

Численність суб'єктів, їх фактичне нерівноправність між собою, економічна неспроможність багатьох з них об'єктивно зумовлюють необхідність змін у суб'єктному складі Росії в бік його скорочення через укрупнення її суб'єктів 324. Першими кандидатами на цей процес стали автономні округу, що входять до складу «складені» суб'єктів Російської Федерації.

У науковій літературі і в публіцистиці пропонувалися різні варіанти укрупнення суб'єктів РФ через їх «республиканизации» або, навпаки, через «губернізаціі», деякі бачать прообрази укрупнених суб'єктів в Асоціаціях економічної взаємодії регіонів, інші - у федеральних округах. Очевидно, що проблема назріла, проте просте механічне укрупнення регіонів Росії нічого не вирішить, тому що ні у владних структурах, ні в теоретичних колах досі немає відповіді на головне питання: «Яку федерацію ми повинні побудувати?» 325.

Прихильники укрупнення суб'єктів Російської Федерації в якості основних проблем російського федералізму, які необхідно вирішити, вказують на, по-перше, велика кількість, за світовими мірками, суб'єктів федерації, що об'єктивно викликає труднощі управлінського характеру. Другою проблемою, на їхню думку, є економічна неспроможність більшості суб'єктів Російської Федерації.

Управлінські проблеми в Російській Федерації зводяться до збільшення апаратів територіальних органів федеральних органів виконавчої влади та органів державної влади суб'єктів Російської Федерації.

Навряд чи «розбухання» системи територіальних органів федеральних органів виконавчої влади безпосередньо пов'язане з великою кількістю суб'єктів Російської Федерації, тим більше, що у федерації немає обов'язку формувати їх у кожному суб'єкті і законодавством передбачена можливість передачі їх окремих повноважень органам влади суб'єктів Російської Федерації. Немає жодних гарантій, що в результаті укрупнення на регіональному рівні скоротиться управлінський апарат суб'єктів Російської Федерації. Також, не видно ні прямий зв'язок, ні кореляція зв'язку укрупнення з підвищенням ефективності власне державно-управлінської діяльності.

Таким чином, «... корінь проблеми тут не в установленнях Конституції, а в їх реалізації» 326.

Вимагати від суб'єктів Російської Федерації повної економічної самостійності абсурдно, з огляду на те, що проблеми їхньої економічної неспроможності, багато в чому, обумовлені спадщиною попередньої епохи у вигляді диспропорцій регіональної економіки, конкретних історичних та географічних особливостей.

На сучасному етапі економічна ущербність багатьох суб'єктів Російської Федерації посилюється фіскальною політикою самої федерації, концентрує у своїх руках всі ресурси. Основне завдання будь-якої федерації - оптимальне розмежування компетенції між двома рівнями державної влади, слідом потім пропорційно повинні розподілятися економічні ресурси, і в першу чергу - фінанси. Отже, проблема у створенні такої ситуації, в якій суб'єкти Російської Федерації могли б в основному забезпечувати власне самовідтворення з максимально можливої ​​бюджетної незалежністю 327. Тоді на долю Російської Федерації залишилися б тільки основні її функції, в тому числі і економічне вирівнювання територій.

Питання тільки в тому, чи створить ситуацію економічної автаркії суб'єктів Російської Федерації їх укрупнення?

Тим не менш, після численних зволікань у грудні 2001 р. набрав чинності федеральний конституційний закон від 17 грудня 2001 р. № 6-ФКЗ «Про порядок прийняття в Російську Федерацію і утворення в її складі нового суб'єкта Російської Федерації» 328 (далі - ФКЗ 2001р.), регулюючий, в тому числі і питання укрупнення суб'єктів Російської Федерації.

Щодо докладно описуючи процедурні питання, на жаль, щодо матеріально-правових аспектів закон вкрай небагатослівним, рамковий характер закону, мабуть, у цьому відношенні пояснюється тим, що в кожному конкретному випадку буде прийматися окремий федеральний конституційний закон, що враховує регіональну специфіку.

Системне тлумачення ч.2 ст.2 та ч.1 ст.5 ФКЗ 2001 дозволяє нам зробити висновок про те, що утворення нового суб'єкта РФ здійснюється в результаті об'єднання двох і більше межують між собою суб'єктів Російської Федерації. Це єдина форма утворення нового суб'єкта Російської Федерації, яка спрямована тільки на укрупнення суб'єктів федерації, що істотно обмежує права населення на створення нових суб'єктів Російської Федерації, хоча повністю відповідає політиці централізації і зміцнення державної єдності, що проводиться в сучасній Росії.

Частина 2 ст.5 цього ж ФКЗ свідчить про те, що утворення нового суб'єкта може [розрядка моя - Д. Б.] спричинити за собою припинення існування суб'єктів Російської Федерації, території яких підлягають об'єднанню. Тлумачення цього положення приводить нас до висновку про те, що можливі два варіанти об'єднання, які тягнуть за собою 1) або припинення існування об'єднуються суб'єктів і утворення нового суб'єкта Російської Федерації, 2) або утворення нового суб'єкта Російської Федерації не виключає існування одного з об'єднуваних суб'єктів Російської Федерації.

Одночасне існування об'єднуються суб'єктів Російської Федерації при вже утвореному новому суб'єкті Російської Федерації є неможливим, тому що це означало б, що в результаті об'єднання на території нового суб'єкта Російської Федерації існують кілька інших суб'єктів федерації і ця ситуація не означає «складені», оскільки «входження »одного суб'єкта Російської Федерації до складу іншого не означає об'єднання. Об'єднання суб'єктів Російської Федерації передбачає втрату статусу суб'єкта федерації об'єднуються суб'єктами, а «входження» у відповідності до Постанови Конституційного Суду Російської Федерації від 14 липня 1997 р. № 12-П 329 передбачає лише специфіку зберігається статусу суб'єкта Російської Федерації. Очевидна нелогічність диспозитивності зазначеної формулювання. Отже, на території об'єдналися суб'єктів Російської Федерації лише один із суб'єктів може зберегти свій статус, інші суб'єкти свій статус втрачають.

З вищезазначеного випливає, що об'єднання можливе у двох формах: 1) злиття, коли припиняють своє існування об'єдналися суб'єкти Російської Федерації, і утворюється новий суб'єкт Російської Федерації, 2) приєднання, коли зберігається один суб'єкт Російської Федерації, а решта об'єднуються суб'єкти Російської Федерації входять до його складу, припиняючи своє існування. У другому випадку, що зберігся суб'єкт, виходячи зі змісту ФКЗ 2001 р., мабуть слід вважати новим суб'єктом Російської Федерації, утвореним у результаті об'єднання. В іншому випадку слід висновок про безглуздість діючої формулювання ч.2 ст.5 зазначеного ФКЗ.

Тут необхідна, як нам представляється, процедура визнання припинення існування приєднаних суб'єктів Російської Федерації і легітимації зміни території та населення суб'єкта Російської Федерації, до складу якого увійшли приєднані суб'єкти.

Аналіз процедури утворення нового суб'єкта Російської Федерації показує, що дана процедура фактично повністю знаходиться у веденні федерації, підтверджуючи тезу про фактичну унітаризація Росії: зацікавлені суб'єкти Російської Федерації вправі лише висунути пропозицію про об'єднання, представити супровідні документи та провести референдуми про об'єднання. Інакше кажучи, федеральна влада тільки враховують думку зацікавлених суб'єктів Російської Федерації, у подальшому процесі суб'єкти Російської Федерації не беруть участі, оскільки для прийняття федерального конституційного закону їх згода не потрібна.

Укрупнення суб'єктів Російської Федерації: перший досвід

Хоча неповнота і суперечливість цього закону вже зазнала справедливої ​​критики 330, його норми стали реалізовуватися щодо «складені» суб'єктів Російської Федерації, де піонерами стали Пермська область і Комі-Перм'яцький автономний округ. Практика об'єднання пішла по шляху приєднання до області входить до її складу округу, що означає фактичне поглинання, формально що несе за собою утворення нового суб'єкта Російської Федерації.

Перший досвід застосування ФКЗ 2001 показав такий його недолік, як відсутність права федеральних органів влади брати участь у підготовці об'єднання.

Так, органи влади Пермської області та Комі-Пермяцького автономного округу виявилися нездатними без допомоги федеральних органів навіть скласти документи, направлені Президенту Російської Федерації для ініціації процедури об'єднання на федеральному рівні 331.

Вкрай невдало був складений Прогноз соціально-економічних наслідків об'єднання Пермської області та Комі-Пермяцького автономного округу, який не містив характеристики методів обчислення прогнозних показників, а по суті, його автори, механічно підсумовували відповідні показники області та округу і вивели деякі усереднені цифри 332.

Про фактичне поглинанні округу говорить деяка термінологічна плутанина: якщо в Меморандумі про утворення нового суб'єкта Російської Федерації шляхом об'єднання Пермської області та Комі-Пермяцького автономного округу 333 (далі - Меморандум) говорилося про новий суб'єкта як про область (мабуть Пермської), то в Угоді між Пермської областю і Комі-Перм'яцький автономним округом про правове становище Комі-Пермяцького округу у складі Пермського краю 334 (далі - Угода) говориться вже як про край.

Приєднаний округ в Угоді визначається як особлива адміністративно-територіальна одиниця зі статусом єдиної муніципального освіти. Зазначене означає, що Комі-Перм'яцький округ фактично повертається до свого попереднього стану, певне радянськими Конституціями.

У Прогнозі соціально-економічних наслідків об'єднання Пермської області та Комі-Пермяцького автономного округу 335 визначено домагання об'єднуються суб'єктів на федеральну фінансову допомогу, майже з усіма з яких, федеральні власті погодилися, про що свідчить Указ Президента Російської Федерації від 3 листопада 2003 р. № 1283 «Про заходи щодо соціально-економічного розвитку Комі-Пермяцького автономного округу в Пермській області» 336.

Платою за втрату статусу, отриманої окружними владою, стали капіталовкладення з федерального бюджету, які можна порівняти з трьома бюджетами автономного округу 337.

У Меморандумі фіксується збереження до 01.01.2015 р. особливого порядку фінансування з федерального бюджету Комі-Пермяцького округу аналогічно існував до об'єднання порядку щодо Комі-Пермяцького автономного округу, причому в якості певної гарантії закріплюється норма про те, що рівень бюджетної забезпеченості об'єднаного суб'єкта Російської Федерації не повинен бути нижче сумарного рівня бюджетної забезпеченості області і округи до об'єднання.

Гарантіями відносної фінансової незалежності округу в об'єднаному суб'єкті є те, що Угода встановлює, що до 2005 р. окружний бюджет отримуватиме кошти з федерального бюджету безпосередньо, у 2006 - 2008 р.р. через крайовий бюджет цільовим призначенням у затвердженій сумі і тільки з 2009 р. міжбюджетні відносини між округом і краєм будуть регулюватися в повному обсязі законодавством краю.

Процес утворення Пермського краю отримав схвалення переважної більшості населення на референдумі 7 грудня 2003 в Пермській області (83,81%) і Комі-Пермяцком автономному окрузі (89,69%), логічним продовженням якого стало прийняття федерального конституційного закону від 25 березня 2004 р . № 1-ФКЗ «Про утворення в складі Російської Федерації нового суб'єкта Російської Федерації в результаті об'єднання Пермської області та Комі-Пермяцького автономного округу» 338 (далі - ФКЗ 2004 р.).

З 1 грудня 2005 року, відповідно до зазначеного ФКЗ, Пермська область і Комі-Перм'яцький автономний округ припиняють своє існування як суб'єкти Російської Федерації, і вважається утвореним Пермський край - новий суб'єкт Російської Федерації. До складу нового суб'єкта відповідно до п.2 ст.4 ФКЗ 2004 входить Комі-Перм'яцький округ як адміністративно-територіальна одиниця краю з єдиною територією і з особливим статусом, визначеним Статутом краю у відповідності з федеральним законодавством. Неминуче виникає питання про зміст особливого статусу округу, враховуючи, що ніяких згадок про це у федеральному законодавстві в даний момент немає.

З моменту утворення нового суб'єкта Російської Федерації і до завершення формування його законодавчого (представницького) органу державної влади першого скликання, але не пізніше 31 січня 2007 р., діє перехідний період з особливим правовим режимом на період утворення Пермського краю. Специфіка перехідного періоду виражається в кількох моментах.

Губернатор краю, який повинен бути обраний не пізніше першої неділі грудня 2005 р., до моменту остаточного формування інших органів державної влади краю, насамперед законодавчого, змушений взаємодіяти із продовжують діяти органами державної влади Пермської області та Комі-Пермяцького автономного округу.

Вся діяльність органів державної влади Пермського краю, Пермської області та Комі-Пермяцького автономного округу підпорядковується завданням перехідного періоду. У цих цілях п.2 ст.7 ФКЗ 2004 встановлює обмеження на повноваження Законодавчих Зборів області і округи, які не можуть:

приймати нормативно-правові акти та здійснювати інші дії пов'язані з відчуженням власності даних суб'єктів федерації;

стверджувати договори і угоди з іншими суб'єктами Російської Федерації, а також у сфері здійснення міжнародних і зовнішньоекономічних зв'язків;

приймати нормативно-правові акти, а також рішення, в тому числі про проведення референдумів, спрямованих на припинення процесу освіти Пермського краю;

приймати нормативно-правові акти, що містять вимогу про відставку губернатора краю, а також губернатора області, голови адміністрації автономного округу (до закінчення терміну їх повноважень) і призначених ними посадових осіб.

Ст.8 ФКЗ 2004 р. у п.2 містить кореспондуючі обмеження на достроковий розпуск регіональних парламентів області та округу для губернаторів краю, області і глави адміністрації округу. З приводу обмежень поширюються на регіональні парламенти є цілком обгрунтоване, на наш погляд, думка М. Яшина, президента фонду розвитку федеративних відносин "Пермський край», про спірність заборони на відчуження майна і укладення угод з іншими суб'єктами федерації, іноземними державами та комерційними структурами 339 .

Пункт 7 ст.6 ФКЗ 2004 р. для вирішення завдань перехідного періоду, з моменту вступу на посаду губернатора краю, встановлює обов'язок Законодавчих зборів області і округи приймати рішення спільно більшістю голосів від загального числа депутатів кожного представницького органу в або на спільних пленарних засіданнях, або на засіданнях із загальною порядком денним.

Губернатор краю в перехідний період здійснює безпосереднє керівництво органами виконавчої влади Пермської області і загальне керівництво органами виконавчої влади Комі-Пермяцького автономного округу, безпосереднє керівництво якими здійснює посадова особа, яка призначається губернатором краю. Надалі, після закінчення перехідного періоду, статус вказаної посадової особи пропонується врегулювати Статутом краю з урахуванням специфіки особливого статусу Комі-Пермяцького округу.

Найбільш виразно специфіка перехідного періоду відображається у фінансово-правових нормах згадуваного ФКЗ 2004 р., зокрема, в питаннях бюджетного устрою і бюджетного процесу (ст.14). До 2006 р. бюджети області та краю затверджуються окремо в звичайному порядку і виконуються самостійно відповідними органами виконавчої влади кожного суб'єкта до вступу на посаду губернатора краю, який з цього моменту, забезпечує виконання бюджетів окремо по кожній території. Проект бюджету Пермського краю на 2007 р. формується органами виконавчої влади краю, а бюджет затверджується спільним рішенням Законодавчих зборів Пермської області та Комі-Пермяцького автономного округу, якщо ж таке рішення прийнято не буде, то бюджет затверджується губернатором краю. Формування проекту бюджету краю на 2008 р., затвердження та виконання бюджету протягом 2008 р. здійснюється за загальними правилами відповідно до федерального і крайовим бюджетним законодавством, за винятком міжбюджетних відносин.

З 2006 р. по 2008 р. включно розрахунок обсягу федеральної фінансової допомоги здійснюється окремо за Пермської області та Комі-Пермяцького автономного округу відповідно до бюджетного законодавства Російської Федерації, тобто, припинивши своє існування де-юре, ці суб'єкти будуть враховуватися у міжбюджетних відносинах як існуючі. У цей же період федеральна фінансова допомога бюджету округу буде передаватися через бюджет краю. Федеральний центр погодився на збереження обсягу фінансової підтримки Пермського краю до 2008 р. у розмірі не нижче рівня, що склався в 2006 р. по Пермській області та Комі-Пермяцком автономному окрузі. Таким чином, домагання на особливий статус в отриманні федеральної фінансової допомоги до 2015 р., закріплені в Меморандумі, підтримки федерального центру не отримали.

Починаючи з 2009 р. у міжбюджетних відносинах з Російською Федерацією бюджет краю враховується як бюджет єдиній території, а міжбюджетні відносини краю та округу регулюються крайовим законодавством.

Аналіз всього масиву документів з теми об'єднання показує, що інтерес, як об'єднуються суб'єктів, так і федеральних властей знаходиться, перш за все, у фінансово-економічній сфері. Наявність суб'єктів Російської Федерації з депресивною економікою надзвичайно обтяжує федеральний бюджет, якому майбутнє об'єднання обіцяє хоча і в дальній, але в осяжній перспективі зменшення розмірів фінансової допомоги об'єднаному суб'єкту. Зі зменшенням кількості суб'єктів також об'єктивно повинні зважитися управлінські проблеми у федерації. Об'єднуються суб'єкти Російської Федерації намагаються в процесі об'єднання отримати максимальні фінансово-економічні преференції, вирішивши, таким чином, тактичні завдання, тоді як федеральний центр вирішує завдання стратегічного характеру. Результат одного такого торгу між об'єднуються суб'єктами і федеральним центром ми і отримали в аналізованому нами ФКЗ 2004 р., хоча в кожному окремому випадку ситуація може істотно відрізнятися.

Наміри федерального центру об'єднати, перш за все «складені» суб'єкти Російської Федерації виражаються, наприклад, у федеральному законі від 4 квітня 2003 р. № 95-ФЗ «Про внесення змін і доповнень до Федерального закону« Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації », 340 відповідно до якого з 1 січня 2005 р. вступають в силу ст. 26.3, 26.6 і глава IV.2 Федерального закону «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації» за умови вступу в силу не пізніше 1 січня 2005 р. відповідних змін до Бюджетного та Податковий кодекс Російської Федерації. Зазначені зміни та доповнення щодо «складені» суб'єктів Російської Федерації стосуються передачі практично всіх статутних повноважень автономних округів на користь областей (країв), до складу яких вони входять, і, перш за все у сфері дохідно-видаткових повноважень.

Реалізація цих законів призведе до того, що найбільш стійкі в економічному відношенні округу втратять велику частку своїх доходів від природної ренти на користь суб'єктів, до складу яких вони входять. Таким чином, федеральні влади недвозначно дають зрозуміти округах, незалежно від їхнього економічного становища, про свій намір укрупнити їх через ліквідацію як суб'єктів федерації.

Тут хотілося б зауважити, що набагато ефективніше адміністративного тиску була б економічна логіка об'єднання, що показують ті ж Пермська область і Комі-Пермяцький автономний округ, в разі яких об'єднуються хронічно дотаційний округ і сильніша економічно область, де 80% промислових підприємств округу виявилися структурними підрозділами обласних компаній. Сформовані обставини приводили до того, що майже вся створена в окрузі додана вартість йшла в оподатковувану базу області, після об'єднання даний дисбаланс повинен бути ліквідований за рахунок спеціальних крайових трансфертів. 341 В наявності економічний інтерес об'єднуються суб'єктів.

Абсолютно зворотна ситуація складається в Тюменській області у відносинах між нею і які входять до її складу Ханти-Мансійським і Ямало-Ненецьким автономними округами, де через адміністративний тиск федеральний центр намагається об'єднати сильні в економічному відношенні округу і відносно слабку область. Судячи з повідомлень ЗМІ, федеральний центр домігся певних успіхів 342.

Процес об'єднання Іркутської області і Усть-Ординського Бурятського автономного округу, які намагалися змагатися у швидкості об'єднання з Пермської областю і Комі-Перм'яцький автономним округом, і про який говорилося дуже багато, насправді не пройшов навіть перший етап: не спрямовані спільні пропозиції суб'єктів Президенту Російської Федерації про об'єднання. Причина в цілому комплексі проблем:

окружну Думу не задовольняє пропонований майбутній статус округу як звичайного муніципального освіти;

як наслідок зірвана процедура голосування в Думі з спільним пропозиціям про об'єднання;

федеральний центр дав зрозуміти області та округу, що не має наміру задовольняти всі фінансово-економічні домагання об'єднуються суб'єктів 343.

Видається, що за кадром залишається дуже важлива політична проблема, пов'язана з невизначеністю майбутнього статусу окружний еліти.

Цікаво зауважити, що проведення референдуму про об'єднання Іркутської області і Усть-Ординського Бурятського автономного округу зривається окружний Думою не в перший раз, вперше це сталося на осінній сесії Думи Усть-Ординського Бурятського автономного округу 2000 р 344. Тим не менше, існують науково опрацьовані пропозиції по темі об'єднання 345.

Намагаючись не допустити спроб примусу до об'єднання з Читинської областю Агинського Бурятського автономного округу, його керівництво в превентивних цілях категорично виступає проти об'єднання 346.

Як бачимо, кампанія з масового укрупнення суб'єктів Російської Федерації принесе більше шкоди, ніж користі, і питання планування укрупнення «слід вирішувати, поєднуючи комплексність критеріїв з індивідуальним підходом» 347.

§ 2. Право на самовизначення народів і перспективи конституційно-правового статусу автономних округів

Рівноправність і самовизначення народів

Частина 3 ст.5 Основ конституційного ладу в якості принципу федеративного устрою Росії закріплює рівноправність і самовизначення народів Російської Федерації.

Хоча право народів на самовизначення є загальновизнаним у міжнародному праві принципом, спостерігається відома суперечливість його тлумачення, як у доктрині, так і на нормативному рівні.

Міжнародний пакт про громадянські і політичні права 348 та Міжнародний пакт про економічні, соціальні та культурні права 349 до своїх перших статтях говорять про те, що «Всі народи мають право на самовизначення. У силу цього права вони вільно встановлюють свій політичний статус і вільно забезпечують свій економічний, соціальний і культурний розвиток ». Далі говориться, що всі беруть участь у цих Пактах держави повинні «... заохочувати здійснення права на самовизначення і поважати це право».

Декларація про принципи міжнародного права 1970 р. 350, з одного боку, підтверджуючи обов'язок держав заохочувати право на самовизначення, встановлює обов'язок держав «утримуватися від будь-яких насильницьких дій, що позбавляють народи, про які йдеться вище, в конкретизації цього принципу, їх права на самовизначення, свободу і незалежність ». У Декларації закріплюються такі форми самовизначення як «вільне приєднання до незалежної держави або об'єднання з нею, або встановлення будь-якого іншого політичного статусу, вільно визначеного народом ...». З іншого боку, Декларація вказує, що «ніщо ... не повинно тлумачитися як що санкціонує або заохочує будь-які дії, які вели б до розчленовування або часткового або повного порушення територіальної цілісності або політичної єдності суверенних і незалежних держав». При цьому «кожна держава повинна утримуватися від будь-яких дій, спрямованих на порушення національної єдності і територіальної цілісності будь-якої іншої держави».

Історично право народів на самовизначення було засноване на принципі національності, сформульованому в ході утворення національних держав у результаті розпаду багатонаціональних імперій в Європі. Заміна принципу національності правом націй на самовизначення була вперше здійснена більшовиками, причому в основі цього права перебував національний суверенітет, що виражається в державно-правової та міжнародної правосуб'єктності етносів. На практиці це право було не більше ніж популістською декларацією. Розпад колоніальних систем актуалізував право на самовизначення, однак фактично йшла реалізація права на самовизначення територій, а не націй. На сучасному етапі, на думку деяких вчених, реалізація права націй на самовизначення у формі утворення нової держави в силу міжнародно-правових норм практично неможлива і, отже, реалізація цього права у зазначеній формі є політичною декларацією без будь-яких випливають публічно-правових наслідків. Реалізація права на самовизначення в інших формах відноситься вже до сфери внутрішньодержавного регулювання 351.

Не зовсім зрозуміла трактування принципу рівноправності і самовизначення народів і в Конституції Російської Федерації.

Федеральна Конституція закріплює свободу національної самоідентифікації (ч.1 ст.26), право на збереження, вивчення і розвиток рідних мов усіх народів (ч.3 ст.68), гарантуються права корінних нечисленних народів (ст.69). До виключної компетенції Російської Федерації Конституція відносить регулювання і захист прав національних меншин (п. «в» ст.71), одночасно, захист національних меншин відноситься до спільної компетенції Російської Федерації і її суб'єктів (п. «б» ст.72), сюди ж відноситься захист споконвічній довкілля і традиційного способу життя нечисленних етнічних спільностей (п. «м» ст.72).

Конституційне закріплення загальновизнаного міжнародно-правового принципу рівноправності і самовизначення народів неминуче породжує питання щодо суб'єктів права на самовизначення, про форми реалізації цього права та їх вплив на федеративний устрій 352.

З'ясування суб'єкта права на самовизначення приводить нас до проблеми співвідношення понять «народ» і «нація», з урахуванням того, що право на самовизначення є правом колективним 353.

Деякі автори вважають, що суб'єктом права на самовизначення слід вважати тільки народ як територіальну спільність людей незалежно від їх етнічної приналежності 354. Пояснюється це тим, що в радянський період відбулася підміна поняття права на самовизначення народів в загальносуспільному розумінні на право націй на самовизначення як право етнічне. Інша точка зору полягає в тому, що пропонується розуміти націю як сукупність громадян держави без урахування етнічного чинника 355.

Зазначені погляди, так чи інакше, зводяться до деетнізаціі права на самовизначення, коли суб'єкт права на самовизначення розглядається з надетнічні загальногромадянських позицій.

При всій своїй логічності даний підхід представляється нам не беззаперечна. На наш погляд, абсолютне ігнорування етнічного чинника в питаннях самовизначення є спробою відходу від вирішення проблеми, тим більше що «народ» і «нація» (в етнічному сенсі) як суб'єкти права не тотожні, отже, і право на самовизначення цих суб'єктів, як і форми реалізації цього права, різні і початково не суперечать один одному 356.

На наш погляд цілком обгрунтовано думку про те, що право націй (саме націй, а не людей і держав) на самовизначення, засноване на національний суверенітет, є політично вибухонебезпечним 357. Однак те, що національний суверенітет має бути поглинений суверенітетом народним, як категорією більш високого порядку, представляється досить спірним. 358 Єдиним варіантом такого поглинання може бути реалізація народного суверенітету гомогенним, в етнічному сенсі, населенням публічно-територіального утворення. У всіх інших випадках, у публічно-територіальних утвореннях співіснують різні етноси, що складають його єдиний народ.

Досить докладно проблема співвідношення національного суверенітету з правом націй (в етнічному сенсі) на самовизначення була розроблена в радянському державознавстві. Загальновизнане в науці радянського державного права визначення національного суверенітету було дано Ю.Г. Судніцин. «Під національним суверенітетом, - вважав він, - розуміється політико-правове властивість нації (народу), в силу якого вона шляхом вільного волевиявлення самостійно і вільно від інших націй визначає свій політичний статус і здійснює свій економічний, соціальний і культурний розвиток на основі невід'ємного права кожного народу на самовизначення, аж до відокремлення та утворення самостійної національної держави, так само як і право на об'єднання з іншими націями на добровільних і рівноправних засадах у будь-яких державних формах з метою забезпечення прогресивного розвитку всіх націй »359.

Що стосується структури національного суверенітету, то ця проблема була, мабуть, самої дискусійною в радянському вченні про національний суверенітет.

Ю. Г. Судніцин структуру національного суверенітету пов'язував з такими поняттями як «суверенність націй (народностей)» та «принцип самовизначення націй (народів)». Зв'язок зазначених явищ, на його думку, виглядала наступним чином: «... суверенність нації як невід'ємне соціально-політичне властивість нації, що означає її державно-правову, а часто і міжнародно-правову правосуб'єктність, передбачає і включає в себе у вигляді її основного елемента право націй на самовизначення як державно-правовий засіб і форму її прояву. Це право є вихідним моментом і основою для здійснення національного суверенітету як політико-правового властивості нації, яке являє собою практичну реалізацію права на самовизначення і проявляється у вільному і самостійному розвитку даної нації в політичній, економічній, соціальній і культурній галузях »360.

У наявності певне протиріччя між поняттям національного суверенітету та його структурою даної Ю.Г. Судніцин, якщо суверенітет це властивість нації, то це явище невіддільне від неї, завжди властиве їй і в цьому сенсі правом бути не може. І.Д. Левін з цього приводу зазначав, що «суверенітет не складається з прав; він є підставою прав; висловлюючи разом з тим і характер здійснення цих прав» 361. Відповідно, первинним є національний суверенітет, а право на самовизначення лише юридичний засіб його реалізації, «воно являє собою як би правовий еквівалент національного суверенітету» 362. На думку К. Д. Коркмасовой, говорити про роздільне існування понять «суверенність націй» і «національний суверенітет» немає істотних підстав, принципово ці поняття тотожні 363.

Національний суверенітет як якісна характеристика нації і народності, на думку радянських учених, має прямий зв'язок з такою якісно-кількісної характеристикою як суверенні права нації, під якими розумілися основні життєво важливі права нації, повнота яких складає ядро ​​національного суверенітету.

До таких прав нації відносили: «1) право на самовизначення; 2) право вільно визначати свій громадський і державний лад; 3) право на національну територію; 4) право на вільне економічний розвиток, на вільне розпорядження своїми природними ресурсами, право на керівництво економічної життям; 5) право на вільний розвиток національної культури; 6) право на вільний розвиток і застосування національної мови; 7) право на повагу національної честі, національної гідності, прогресивних звичаїв і традицій націй; 8) право вільно вирішувати всі інші внутрішні життєво важливі питання національного розвитку »364.

Таким чином, ми можемо прийти до висновку про те, що національний суверенітет юридично виражається в праві народів на самовизначення як колективне етнічне право.

Аналіз норм міжнародного і внутрішньодержавного права Росії і більшості зарубіжних країн дозволяє нам прийти до висновку про те, що етнічне право на самовизначення в межах однієї держави може бути реалізований в різних формах національної автономії. Так, однією з пріоритетних форм національної автономії в Російській Федерації є національно-культурна автономія, підходяща більше, на наш погляд, дисперсно проживають етносам. 365 Інший, менш поширеною формою в Російській Федерації, є національно-територіальна автономія, розрахована на компактно проживають етноси, і про яку мова йде при аналізі статусу корінних нечисленних народів. Найбільш повно статус цих народів досліджено у публікаціях В.А. Кряжкова 366 та деяких інших авторів. 367 У практиці скандинавських країн зустрічається і така форма національної автономії як корпоративна автономія, коли ті чи інші етноси утворюють на загальнодержавному рівні консультативні органи представляють їхні інтереси. 368

Так чи інакше, всі форми вираження національного суверенітету зводяться до природних спробам національного самозбереження і перешкодити етнічної асиміляції, отже, сферою національного суверенітету, в першу чергу, є сфера етнічної культури, мови, звичаїв, релігії, традиційного способу життя, економічної діяльності та пов'язаних з ними прав на певні території та природні ресурси.

Безумовно, що реалізація національного суверенітету в багатонаціональних державах має свою специфіку, що полягає, перш за все, в розумному балансі інтересів різних етносів і в спільному вираженні народного суверенітету, що є основою державного суверенітету. Отже, питання федеративного устрою належать до сфери реалізації народного суверенітету, коли освіта суб'єктів федерації як державно-подібних утворень є вираженням суверенітету населення всієї його території, а не окремих етносів. Таким чином, в ідеалі федерація повинна формуватися за територіальним принципом з урахуванням потенційної можливості того чи іншого суб'єкта федерації самостійно реалізовувати свою компетенцію. Як показує світова практика державного будівництва, освіта федерацій на основі національного принципу є досить конфліктогенним чинником.

Проте ігнорувати етнічний чинник у практиці державного будівництва та територіальної організації на користь загальногромадянських концепцій, принаймні, на найближчу перспективу, як пропонують деякі автори 369, було б помилковим. З іншого боку, методологічно невірно намагатися реанімувати застарілі концепції реалізації національного суверенітету в національно-державних формах. 370

Етнічна федерація радянського типу отримала своє відображення в федеративний устрій сучасної Росії у вигляді поєднання національного і територіального принципів організації держави, причому «... поки національний момент є свого роду предопределяющим для нашої Федерації». 371

Конкуренція національної і територіальної почав у федеративному устрої багато в чому загострена асиметричністю в статусі «національних» і «територіальних» суб'єктів Російської Федерації. Причому, якщо правова асиметрія в статусі суб'єктів федерації поступово долається, найбільш дратівливим чинником є ​​фінансово-економічний партикуляризм у федеральній політиці, коли «національні» суб'єкти отримують істотні переваги перед «територіальними».

Багато проблем конкуренції між національним та територіальним принципами організації Російської Федерації можуть бути вирішені шляхом досягнення реальної рівноправності її суб'єктів. Врівноваження фактичного становища суб'єктів Російської Федерації має стати першим кроком до формування в перспективі територіальної федерації в Росії, а на сучасному етапі, найбільш прийнятною нам представляється комплексно-територіальна організація федеративного устрою країни. 372 Існуючі «національні» суб'єкти Російської Федерації мають бути визнані формою державності не тільки «титульних» етносів, але і всього населення, тобто формою вираження народного суверенітету, а не суверенітету лише титульної нації.

Перспективи конституційно-правового розвитку автономних округів в контексті укрупнення суб'єктів Російської Федерації

Як ми вже відзначали, механізм укрупнення суб'єктів Російської Федерації запущений і з'явилися нові кандидати на цю процедуру.

Так, 17 квітня 2005 р. пройшов об'єднавчий референдум у Красноярському краї, Таймирськом (Долгано-Ненецькому) і Евенкійському автономних округах 373. З метою стимулювання об'єднання, за вже сформованою практикою, перед референдумом був виданий Указ Президента Російської Федерації 374, в якому дається доручення федеральному Уряду здійснити комплекс економічних заходів, що задовольняє запити об'єднуються суб'єктів федерацій.

З іншого боку, що намічалося об'єднання Тюменської області, Ханти-Мансійського та Ямало-Ненецького автономних округів припинено і укладено договір про розмежування повноважень між цими суб'єктами, відповідно до якого, автономні округу зберігають самостійність, як мінімум до 2010 р 375.

По всій видимості, федеральний центр у своєму прагненні укрупнити регіони, в кожному окремому випадку став застосовувати індивідуальний підхід, тим більше що багато автономних округу явно не бажають розлучатися з високим статусом суб'єкта Російської Федерації, про що ми вже згадували вище.

Збереження нинішнього статус-кво в сучасних умовах, навіть при підпорядкованому становищі автономних округів областях (краю), відповідає інтересам окружних еліт і титульних етносів.

Однак, у стратегічній перспективі ясно, що конструкція «складені» суб'єктів Російської Федерації приречена і на порядку денному постає питання про національно-територіальної автономії, як про один з варіантів реалізації етнічних прав.

Показовий перший досвід об'єднання «складені» суб'єкта Російської Федерації, коли правляча еліта, та й населення Комі-Пермяцького автономного округу, не готове до перетворення в звичайний адміністративно-територіальне утворення, тим більше до територіального розчленування, і вимагає собі особливого статусу, невідомого ні федеральному , ні регіональному законодавцям.

Такі ж вимоги висуває і частина еліти Усть-Ординського Бурятського автономного округу, саботують процес об'єднання округу та Іркутської області. 376

Тут було б доречним навести слова В.В. Невінського про те, що «російський конституціоналізм передчасно засунув на задвірки державного будівництва автономію як одну з форм територіального утворення, відому більш ніж 50 державам і має дещо іншу природу, ніж федералізм» 377.

Дійсно, якщо в радянський період з ідеологічних причин абсолютно ігнорувалася національно-культурна автономія, і на перше місце звеличувалася автономія територіальна, причому в змішаному варіанті з елементами державності, то на даний момент ситуація зворотна. Вся сучасна державна національна політика спрямована на розвиток тільки одного їх форм національного самовизначення - національно-культурну автономію 378.

Було б логічним розвивати обидва напрями національної автономії - культурну та територіальну, так як саме в цих формах може знайти своє вираження національний суверенітет того чи іншого етносу.

При цьому на наш погляд, слід звернути увагу на, поряд із закордонним досвідом, величезний позитивний досвід національно-територіальної автономії (саме автономії!) Радянського періоду. Саме в цей період було розроблено багато теоретичні положення, що стосуються принципів, критеріїв і форм організації територіальної автономії.

При рецепції радянського досвіду слід мати на увазі те, що питання державності й автономії - це принципово різні питання і змішувати етнічне право на самовизначення з правом формування государственноподобних утворень, а тим більше держав, не варто.

Право на публічно-правове самовизначення в государственноподобних і державних територіальних утвореннях в умовах поліетнічних спільнот має все населення території, а не окремі етноси.

Варто відзначити, що різні форми (види) національної автономії мають різних носіїв.

Національно-культурна автономія розрахована, в першу чергу, на дисперсні етноси, які у вигляді тих чи інших діаспор знаходяться в масі інонаціонального населення. Сюди ж, очевидно, належить і так звана корпоративна автономія.

Національно-територіальна автономія призначена для компактно розміщених етносів мають елементарні можливості для організації самостійного публічно-правового існування. Такі етноси в Росії є, причому багато з них мають багатою історичною державно-правовим досвідом.

Наука радянського державного права виробила критерії, за якими визначалася конкретна форма і вид автономії, проте слід зробити застереження про те, що ці критерії носили теоретичний характер і мали істотну розбіжність з існувала державно-правовою практикою.

У найзагальнішому вигляді, на думку Е.В. Тадевосяна різноманіття форм радянської автономії обумовлено «відмінностями в рівні соціально-економічного, політичного та культурного розвитку національних районів, чисельності їх населення, величиною території та її географічному положенні, в темпах класової диференціації та формування національного робітничого класу, в ступені національної консолідації та розвитку національної самосвідомості , у характері та складності міжнаціональних відносин, національному складі населення і спосіб його розселення і т.д. В основі обрання тієї чи іншої форми національної державності завжди лежала вільне волевиявлення націй чи народностей, що спиралося на облік умов і інтересів розвитку, як даного народу, так і всього багатонаціонального держави в цілому ». 379

У зазначеній трактуванні критерії носять вкрай суб'єктивний і невизначений характер, що суперечить природі самих критеріїв і принципів правового регулювання.

Більш конкретно з цього приводу висловилася К.Д. Коркмасова, на її думку, «найбільш стабільним критерієм, на наш погляд, є етнічний момент (мається на увазі, звичайно, нація, народність, компактно проживає в межах певної території), відсутність його робить безглуздим саме існування національної державності». 380

Близьких позицій до вищевказаної дотримуються Ю.Г. Судніцин і А.І. Потапов. Вони виділяють такі фактори як: 1) волевиявлення нації; 2) національний склад населення; 3) територіальна розподіленість і компактність розселення національностей; 4) кількісний склад населення; 5) географічне положення і розміри території та інші. 381

Особливо виділяються фактори національно-територіальної компактності. Існування національної державності в плані національних відносин пов'язано з наявністю трьох основних критеріїв, які розкривають зміст етнічної території, як основи утворення форм національної державності. До таких критеріїв належать:

Питома вага - кількість громадян корінної нації або народності, що дала ім'я конкретній формі національної державності в загальній чисельності населення, що проживає на її території. Питома вага може бути абсолютним або відносним. При абсолютному кількість жителів корінної національності складає більше 50% всього населення, а при відносному - воно вище, ніж кількість жителів будь-якої іншої національності, що проживає на цій же території.

Частка проживання - відношення чисельності корінної національності у своєму автономному освіту до загальної кількості осіб цієї ж національності, що проживають на території СРСР.

Компактність розселення - злитість проживання корінної національності на етнічній території.

А.В. Радвогін компактність трактує як розселення в межах певної економічної більш-менш цілісної території основної маси тієї чи іншої нації, яка за чисельністю перевершує групи осіб цієї ж нації, що проживає розрізнено в інших місцевостях. 382

Таким чином, всі критерії утворення національно-територіальної автономії можна розділити на об'єктивні, до яких відносяться всі вищевказані, і суб'єктивний критерій, під яким розуміється волевиявлення суб'єкта автономії. Аналіз радянської практики дозволяє нам, мабуть, додати ще один суб'єктивний критерій - воля вищих органів держави.

Не претендуючи на створення нової теорії національно-територіальної автономії, хотілося б висловити кілька практичних рекомендацій з приводу можливого статусу автономних округів в укрупнених суб'єктах Російської Федерації.

У відношенні автономних округів, які зберегли свою національну основу, можна сказати, що повернення колишнього радянського статусу адміністративної автономії, звичайно з урахуванням сучасних реалій, для них - єдиний спосіб збережеться як суб'єкт права.

Округа, що зберегли національну основу, відрізняються сильною залежністю від федеральних фінансових вливань і тому збереження статусу територіальної автономії для них - це максимум можливого.

Автономному округу як виду (формі) національно-територіальної автономії, можливо, будуть властиві такі ознаки:

В ідеалі, статус округу, в загальних рисах, повинен бути врегульований федеральним законом, а детально, законом суб'єкта федерації. Тут можливі варіанти, наприклад, якщо немає відповідного федерального закону, то суб'єкт має право в порядку випереджаючого нормотворчості своїм законом врегулювати цю проблему, в межах власної виключної компетенції та спільної компетенції з федерацією. Можливо, статус округу буде регулюватися його статутом, прийнятим ним самостійно, але що підлягають затвердженню органами влади суб'єкта федерації.

Акт, що регулює статус округу, повинен встановлювати систему органів влади округу, порядок їх формування, їх компетенцію, гарантії їх відносної самостійності.

Компетенція органів влади округу, в загальному вигляді, повинна відповідати повноважень і функцій органів влади суб'єкта федерації з урахуванням територіального масштабу і меж делегованої влади в межах їх автономії.

У систему органів влади можуть включатися або тільки орган виконавчої влади, або представницький орган і орган виконавчої влади. Залежить це від того, якого виду буде територіальна автономія - законодавча чи адміністративна. У разі адміністративної автономії, орган виконавчої влади округу може бути за статусом територіальним підрозділом обласних (крайових) органів виконавчої влади.

Повинен бути встановлений механізм забезпечення відповідності актів органів влади округу правовим актам федерального рівня і суб'єкта федерації.

Необхідно встановлення фінансових гарантій самостійності округу. У цих цілях у бюджетному законодавстві можливе закріплення у складі консолідованого бюджету суб'єкта бюджету округу, або окремої кошторису витрат і доходів округу у складі бюджету суб'єкта, з системою власних (закріплених) доходів і нормативно закріпленими витратними повноваженнями. Зміни у системі та структурі дохідних і видаткових повноважень на регіональному рівні зажадає обов'язкових змін у федеральному і регіональному бюджетному і податковому законодавстві.

Потрібне обов'язкове закріплення представництва округу в органах влади суб'єкта федерації. У цих цілях можливо закріплення у виборчому законодавстві суб'єкта федерації формування виборчих округів з урахуванням території автономного округу, встановлення особливих виборчих квот. Керівник виконавчого органу влади округу з посади може бути одним із заступників глави суб'єкта.

Окремо варто зупинитися на повноваженнях у сфері національно-культурного будівництва, які повинні мати особливі правові, організаційні та фінансово-економічні гарантії.

Всі зазначені особливості майбутнього статусу автономних округів, як виду (форми) національно-територіальної автономії, повинні бути зафіксовані у всіх «об'єднавчі» документах і, хоча б у контурному вигляді, позначені у федеральному конституційному законі про освіту нового суб'єкта Російської Федерації в результаті об'єднання області (краю), що входить (-их) до їх складу автономного округу (-ів).

У висновку хотілося б відзначити те, що надмірне форсування процесу укрупнення суб'єктів федерації, більше того, застосування примусових заходів в різних формах до цього, принесе більше втрат, ніж користі.

Здається, що суб'єкти федерації повинні самі «дозріти» до об'єднання, без активного зовнішнього втручання, і, можливо, на той час на федеральному рівні проясниться питання з вивіреною в науковому і політичному сенсі концепцією федералізму в Росії.

Висновок

Завершуючи наше дослідження конституційно-правового статусу автономних округів Російської Федерації в якості підсумку ми вважаємо за потрібне навести свої висновки.

Перебуваючи під жорстким партійно-ідеологічним контролем, радянські державознавець, у своїх дослідженнях з питань національної автономії і федеративного устрою держави, розробили ряд рекомендацій мають практичне значення і сьогодні.

Сутність автономії була, у відповідності з теорією радянського державного права, однією з основних форм реалізації народом національного суверенітету, однією з юридичних виразів принципу суверенності та рівноправності націй (народностей) у державному будівництві. Реалізація національного суверенітету допускалася лише в державно-правових територіальних формах. Відповідно, серцевиною автономії оголошувався національний суверенітет.

У радянській державно-правовій літературі виділялося три види автономій: автономна республіка, автономна область і автономний округ, які, у свою чергу, поділялися на дві форми - законодавча і адміністративна, до першої ставилася автономна республіка, до другої - автономна область і автономний (національний ) округ.

Визначення тієї чи іншої форми і виду автономії, теоретично, залежало від таких факторів як: 1) волевиявлення нації; 2) національний склад населення; 3) територіальна розподіленість і компактність розселення національностей; 4) кількісний склад населення; 5) географічне положення і розміри території та інші.

Особливо виділялися чинники національно-територіальної компактності, що виражаються в таких критеріях як питома вага, частка проживання, компактність розселення.

Національні (автономні) округу ставилися до адміністративної формі радянської автономії, яка формувалася, як вважалося, на основі національно-територіального принципу, принципу інтернаціоналізму, що виражається у патерналістських ставленні до них з боку російських країв та областей. Реальний стан округів визначав принцип демократичного централізму.

З юридичної точки зору, автономний округ був по суті адміністративно-територіальним утворенням, причому не першого порядку, з деяким національно-побутовим колоритом. За статусом округ не ставився до суб'єктів РРФСР заснованої, як полуфедерація, частково, на квазідержавної автономії національно-територіальних утворень і, частково, адміністративно-територіальних утвореннях, до складу яких і входили автономні округу.

Якщо більшість національних (автономних) округів засновувалось на територіях розселення нечисленних народів Півночі, що вимагають патерналістського підходу, то бурятські автономії були утворені для частин найбільшого корінного народу Сибіру в «обмін» за втрату більш високого статусу. У всьому іншому правове становище автономних округів було однаково і до початку 90-х років минулого століття фактично було законсервовано.

Після укладення Федеративного Договору автономні округу за статусом можна віднести до квазідержавним публічно-територіальних утворень, повноцінними суб'єктами вони стали тільки після прийняття Конституції Російської Федерації 1993 р.

При аналізі територіальної організації держави, принциповим моментом є розмежування таких видів публічно-територіальних утворень як автономне територіальне утворення і суб'єкт федерації можливо за наступними критеріями:

По-перше, статус автономного територіального утворення може бути змінений за рішенням вищих органів влади держави, чого не може бути в принципі щодо суб'єкта федерації, статус якого змінюється за її згодою.

По-друге, суб'єкт федерації має певними установчими правами, акт, що визначає його статус, приймається ним самостійно, в межах його повноважень і не потребує затвердження органами федерації, чого не можна сказати відносно автономних територіальних утворень, у яких таких прав немає.

По-третє, у суб'єктів федерації є виняткова компетенція, навіть якщо вона визначена як залишкова, власної компетенції у автономних територіальних утворень немає.

Звідси можна зробити висновок про те, що суб'єкт федерації - це публичноправового організація його народу (населення), що має на своїй території (за конституцією і / або договору, закону) всією повнотою державної влади поза межами компетенції федерації, що є учасником федеративних правовідносин, статус якого може бути змінено тільки за його згоди.

У структурі правового статусу суб'єкта федерації, який може бути загальним і спеціальним, ми виділяємо права, обов'язки і відповідальність, як предстатусних елементів виступають правосуб'єктність та принципи федеративного устрою.

На наш погляд, перелік принципів федеративного устрою Росії включає в себе наступне: державний суверенітет, єдність системи державної влади, розмежування компетенції між Російською Федерацією і її суб'єктами, рівноправність суб'єктів Російської Федерації, рівноправність і самовизначення народів Російської Федерації.

Державний суверенітет Російської Федерації означає відсутність суверенітету у суб'єктів Російської Федерації, права у них на сецесію, єдність державної влади, а також такі суверенні права як право компетенції компетенції і право федерального втручання.

Єдність системи державної влади Російської Федерації, своїм змістом, охоплює єдність державної влади як сукупності державно-владних повноважень, єдність системи органів державної влади та єдність конституційно-правової системи. Як принцип єдність означає, що, незважаючи на відносну самостійність кожного рівня державної влади, вони утворюють єдину систему, обумовлену соціальним єдністю і виражається в єдності загальних цілей і завдань, субсидіарності та взаємної відповідальності по відношенню один до одного.

Кооперативний федералізм, закріплений у російської конституційної моделі розмежування компетенції, при використанні «компетенційних» підходу з використанням критеріїв фінансування та нормативного регулювання, на рівні федерального законодавства виявився вельми близький до австрійського і німецькому федералізму.

На нашу думку, у Конституції Російської Федерації спочатку була закладена конструкція симетричної федерації, а положення, що дозволяють робити висновок про її асиметричності, є результатом політичного компромісу між новою моделлю федеративного устрою та спадщиною колишнього державного устрою, і, на сьогодні, правових наслідків не тягнуть. Отже, всі публічно-територіальні утворення, перераховані як суб'єкти Російської Федерації, мають спільний загальним статусом - статусом рівноправного суб'єкта Російської Федерації.

У принципі самовизначення народів слід розрізняти, право націй (в етнічному сенсі) на самовизначення у формі різних видів національної автономії і право народів (в сенсі населення) на самовизначення аж до утворення суб'єктів федерації в межах однієї держави. Врівноваження фактичного становища суб'єктів Російської Федерації має усунути конкуренцію між національним та територіальним принципами організації Росії.

Конституційно-правовий статус суб'єкта Російської Федерації передбачає дві групи правообязанностей: статутні (сутнісні) і реалізуються у відносинах з федеральними органами державної влади. Конституційно-правова відповідальність суб'єкта Російської Федерації, виходячи з нашого уявлення про конституційно-правової відповідальності як відповідальності за вчинення конституційного делікту, виглядає як міра примусу карального характеру за винне вчинене правопорушення в рамках федеративних відносин.

Агінський Бурятський і Усть-Ординського Бурятського автономного округу володіють всіма ознаками суб'єктів Російської Федерації: територією, компетенцією, системою органів державної влади, нормативно-правовою системою, проте з фінансово-економічної точки зору вони не здатні без федеральної фінансової допомоги виконувати свої основні функції, що все більш загострює питання про фіктивність їх конституційно-правового статусу і про існування їх як суб'єктів федерації.

Проблема конституційно-правового статусу автономних округів ускладнена феноменом «складені» суб'єктів Російської Федерації, коли факт «входження» породжує спеціальний статус, що обмежує загальний статус суб'єкта федерації, тобто реалізація в повному обсязі загального статусу блокована «входженням» і частково цей статус стає формальним. «Входження» зумовлює обов'язок «вхідного» та «включає» суб'єктів федерації перерозподілити повноваження на користь останнього і договір у даному випадку є лише формою вираження субординаційних відносин між формально рівноправними суб'єктами федерації.

Практика взаємовідносин в «складені» суб'єктах Російської Федерації дозволяє вивести три моделі державно-правового регулювання таких взаємовідносин: жорстку, м'яку й середню.

Відносини між Іркутської областю і Усть-Ординського Бурятського автономного округу, і Читинської областю та Агінським Бурятським автономним округом, можна віднести до м'якої моделі з високим рівнем урегульованості, якими вони залишаються і донині.

Потреба в єдиній моделі встановлення та оформлення договірних відносин між областями (краєм) і які входять до їх складу округами передбачає прийняття федерального закону про такі договори.

При вирішенні проблеми «складені» можливі наступні варіанти:

збереження нинішнього статус-кво;

вихід автономних округів зі складу області (краю) і входження в Російську Федерацію безпосередньо;

ліквідація округів і перетворення їх у територіальні автономії у складі області (краю).

Збереження «складені» з дуже високим рівнем урегульованості між «вхідним» і «включає» суб'єктами, з рішенням більшості виникають між ними розбіжностей, на даному етапі є максимально привабливим. Тим більше, що нормативною базою для цього варіанту є Ухвала Конституційного Суду Російської Федерації від 14 липня 1997 року № 12-П, в розвиток положень якого залишається ухвалити федеральний закон про договори всередині «складені» суб'єктів Російської Федерації.

Однак консервація субординації між суб'єктами є проблемою російського федералізму, рішення якої лише відкладено, адже немає жодних гарантій того, що, при можливій зміні політичної та економічної кон'юктури, «вхідний» суб'єкт федерації не підніме питання про рівноправність і вихід зі складу «включає» суб'єкта.

З приводу варіанту з виходом автономних округів з «включають» областей (краю) можна сказати, що це найменш ймовірний шлях, з огляду на те, що вихід округу змінює статус «включає» суб'єкта, який може і не погодитися з виходом.

Більш радикальним рішенням представляється ліквідація автономних округів як суб'єктів федерації через їх об'єднання з «включають» суб'єктами.

Федеральне законодавство передбачає об'єднання тільки в двох формах: 1) злиття, коли припиняють своє існування об'єдналися суб'єкти Російської Федерації, і утворюється новий суб'єкт Російської Федерації, 2) приєднання, коли зберігається один суб'єкт Російської Федерації, а решта об'єднуються суб'єкти Російської Федерації входять до його складу , припиняючи своє існування. Метою об'єднання є укрупнення суб'єктів і автономні округу з об'єктивних причин у «складені» суб'єктах рано чи пізно будуть ліквідовані.

Практика об'єднання показує, що автономні округу намагаються дорого «продати» статус суб'єкта федерації в обмін на щедрі федеральні інвестиції, причому округу претендують на особливий статус публічно-територіального утворення і втрачати єдність не мають наміру.

Ясно, що питання планування укрупнення повинні вирішуватися, в поєднанні комплексності критеріїв з індивідуальним підходом.

У відношенні автономних округів, які зберегли свою національну основу і стали кандидатами на об'єднання з «включає» суб'єктом, можна сказати, що статус територіальної автономії, аналогічний раніше радянському статусу, природно, з урахуванням сучасних реалій, для них - єдиний спосіб збережеться як суб'єкт права .

З цієї с цієї точки зору, дуже перспективною стає проблема розробки нової теорії національно-територіальної автономії.

Бібліографія

    1. Декларація прав трудящих і експлуатованого народу: прийнято III Всеросійським з'їздом Рад 13 січня. 1918 / / СУ. - 1918 .- № 15. - Ст. 215.

    2. Конституція (Основний закон) РРФСР: прийнята V Всеросійським з'їздом Рад на засіданні 10 липня 1918 / / СУ РРФСР. - 1918 .- № 51. - Ст.582.

    3. Конституція (Основний Закон) СРСР: затв. постановою II З'їзду Рад СРСР від 31 січня. 1924 / / Вісник ЦВК, РНК і СТО СРСР. -1924. - № 2. - Ст.24.

    4. Конституція (Основний Закон) РРФСР: Затв. постановою XII Всеросійського з'їзду Рад від 11 травня 1925 / / СУ РРФСР. - 1925. - № 30. - Ст. 218.

    5. Тимчасове Положення про управління тубільних народностей і племен північних околиць РРФСР: Затв. Декретом ВЦВК, РНК РРФСР від 25 жовт. 1926 / / СУ РРФСР. - 1926. - № 73. - Ст.575.

    6. Про виконання судових функцій органами тубільного управління народностей і племен північних околиць РРФСР: постанова ВЦВК і РНК РРФСР від 14 жовт. 1927 / / СУ РРФСР. - 1927. - № 111. - Ст.746.

    7. Про взаємовідносини між автономними областями, що увійшли до складу крайових, обласних об'єднань, та органами крайової (обласної) влади: постанова ВЦВК і РНК РРФСР від 29 жовт. 1928 / / СУ РРФСР. - 1928. - № 137. - Ст. 889.

    8. Про утворення самостійних бюджетів районними тубільними виконкомами / / СУ РРФСР. - 1929. - № 57 .- ст.551.

    9. Про доповнення і зміни ст.ст.11, 18,23,25,154,167,188,190,192 і 210 Положення про місцеві фінанси РРФСР та про доповнення того ж положення ст.ст.146-1 і 147-1 у зв'язку з утворенням бюджетів районних тубільних виконавчих комітетів: постанова ВЦВК і РНК від 20 лист. 1929 / / СУ РРФСР. - 1929 .- № 84. - Ст.823.

    10. Про утворення Ненецького національного округу / / СУ РРФСР. - 1929. - № 87. - Ст.891.

    11. Про ліквідацію округів: постанови ЦВК і РНК СРСР від 23 липня 1930 р. / / Відомості СРСР. - 1930. - № 37. - Ст.400.

    12. Про організацію національних об'єднань в районах розселення малих народностей Півночі: постанова Президії ВЦВК від 10 груд. 1930 / / СУ РРФСР. - 1931. - № 8. - Ст. 98.

    13. Про проведення перевиборів Рад районних та окружних з'їздів Рад у національних районах і округах Крайньої Півночі: постанова Президії ВЦВК РРФСР від 10 верес. 1931 / / СУ РРФСР. - 1931. - № 56. - Ст. 413.

    14. Про затвердження Положення про окружних з'їздах Рад і окружних виконавчих комітетах національних округів північних околиць РРФСР: постанова ВЦВК і РНК РРФСР від 20 квітня. 1932 / / СУ РРФСР. - 1932. - № 39. - Ст.176.

    15. Про органи юстиції в національних округах і районах північних околиць РРФСР: постанова ВЦВК і РНК від 10 березня 1933 / / СУ РРФСР. - 1933. - № 21. - Ст.70.

    16. Про затвердження Положення про кочових радах у національних округах і районах північних околиць РРФСР: постанова ВЦВК і РНК від 20 серпня. 1933 / / СУ РРФСР. - 1933. - № 49. - Ст.209.

    17. Положення «Про кочових громадських судах в національних округах і районах північних околиць РРФСР» / / СУ РРФСР. - 1933. - № 54. - Ст.241.

    18. Конституція (Основний закон) СРСР: затв. постановою Надзвичайного VIII з'їзду Рад СРСР 5 грудня. 1936 / / Известия ЦВК Союзу РСР і ВЦИК. - 1936. - 6 груд. (№ 283).

    19. Про поділ Східно-Сибірської області на Іркутську і Читинську області: постанову ЦВК СРСР від 26 верес. 1937 / / СЗ СРСР. - 1937. - № 66. - Ст.299.

    20. Конституція (Основний закон) РРФСР: Затв. постановою Надзвичайного XVII Всеросійського з'їзду Рад від 21 січня. 1937 / / СУ РРФСР. - 1937. - № 2. - Ст.11.

    21. Конституція (Основний Закон) СРСР: прийнята Верховною Радою СРСР 7 жовтня. 1977 / / Відомості Верховної Ради СРСР. - 1977. - № 41. - Ст.617.

    22. Конституція (Основний закон) Російської Радянської Федеративної Соціалістичної Республіки: прийнята Верховною Радою РРФСР 12 квітня. 1978 р. - М.: Юрид. лит., 1978.

    23. Про крайовому, обласному Раді народних депутатів РРФСР: закон РРФСР від 20 лист. 1980 / / Відомості Верховної Ради УРСР. - 1980. - № 48. - Ст.1593.

    24. Про автономних округах РРФСР: закон РРФСР від 20 лист. 1980 / / Відомості Верховної Ради УРСР. - 1980. - № 48. - Ст.1594.

    25. Декларація про державний суверенітет РРФСР: прийнято З'їздом нар. депутатів РРФСР 12 червня 1990 / / Відомості З'їзду нар. депутатів РРФСР і Верховної Ради РРФСР. - 1990. - № 2. - Ст.22.

    26. Про зміни і доповнення Конституції (Основного Закону) РРФСР: закон РРФСР від 15 груд. 1990 р. № 423-I / / Відомості З'їзду нар. депутатів РРФСР і Верховної Ради РРФСР. - 1990. - № 29. - Ст.395.

    27. Про зміни і доповнення Конституції (Основного Закону) РРФСР: закон РРФСР від 24 травня 1991 р. № 1326-I / / Відомості З'їзду нар. депутатів РРФСР і Верховної Ради РРФСР. - 1991. - № 22. - Ст.776.

    28. Про мови народів Російської Федерації: закон РРФСР від 25 жовт. 1991 р. / / Відомості З'їзду нар. депутатів РРФСР і Верховної Ради РРФСР. - 1991. - № 50. - Ст.1740.

    29. Про крайовому, обласну Раду народних депутатів і крайової, обласної адміністрації: закон РФ від 5 березня 1992 р. № 2449-I / / Відомості З'їзду нар. депутатів РРФСР і Верховної Ради РРФСР. - 1992. - № 13. - Ст.663.

    30. Про розмежування предметів ведення і повноважень між федеральними органами державної влади Російської Федерації і органами влади суверенних республік у складі Російської Федерації: договір від 31 березня 1992 р. / / Ріс. газ. - 1992. - 18 березня.

    31. Про розмежування предметів ведення і повноважень між федеральними органами державної влади Російської Федерації і органами влади країв, областей, міст Москви і Санкт-Петербурга Російської Федерації: договір від 31 березня 1992 р. / / Ріс. газ. - 1992. - 18 березня.

    32. Про розмежування предметів ведення і повноважень між федеральними органами державної влади Російської Федерації і органами влади автономної області, автономних округів у складі Російської Федерації: договір від 31 березня 1992 р. / / Ріс. газ. - 1992. - 18 березня.

    33. Про Федеративній договорі: постанову З'їзду нар. депутатів РФ від 10 квітня. 1992 р. / / Відомості З'їзду нар. депутатів РРФСР і Верховної Ради РРФСР. - 1992. - № 17. - Ст.898.

    34. Про зміни і доповнення Конституції (Основного Закону) РРФСР: закон РФ від 21 квітня. 1992 р. № 2708-I / / Відомості З'їзду нар. депутатів РРФСР і Верховної Ради РРФСР. - 1992. - № 20. - Ст.1084.

    35. Про безпосереднє входження Чукотського автономного округу до складу Російської Федерації: закон РФ від 17 червня 1992 р. № 3056 - Ι / / Відомості З'їзду нар. депутатів РФ і Верховної Ради РФ. - 1992. - № 28. - Ст.1618.

    36. Про зміни і доповнення Конституції Російської Федерації - Росії: закон РФ від 9 груд. 1992 р. № 4061-I / / Відомості З'їзду нар. депутатів РФ і Верховної Ради РФ. - 1993. - № 2. - Ст. 55.

    37. У справі про перевірку конституційності Закону Російської Федерації від 17 червня 1992 р. «Про безпосереднє входження Чукотського автономного округу до складу Російської Федерації»: постанову Конституційного Суду РФ від 11 травня 1993 р. / / Вісник Конституційного Суду РФ. - 1994. - № 23.

    38. Про затвердження Основних положень про вибори до представницьких органів державної влади краю, області, міста федерального значення, автономної області, автономного округу: указ Президента РФ від 27 жовт. 1993 р. № 1765 / / Собр. актів Президента та Уряду РФ. - 1993. - № 44. - Ст.4189.

    39. Конституція Російської Федерації: прийнято всенар. голосуванням 12 груд. 1993 р. / / Ріс. газ. - 1993. - 25 груд.

    40. Про порядок прийняття в Російську Федерацію і утворення в її складі нового суб'єкта Російської Федерації: федеральний конституційний закон від 17 груд. 2001р. № 6-ФКЗ / / Ріс. газ. - 2001. - 20 груд.

    41. Про утворення в складі Російської Федерації нового суб'єкта Російської Федерації в результаті об'єднання Пермської області та Комі-Пермяцького автономного округу: федеральний конституційний закон від 25 березня 2004 р. N 1-ФКЗ / / Собр. законодавства РФ. - 2004. - № 13. - Ст. 1110.

  • У справі про перевірку конституційності Указу Президента Російської Федерації від 30 листопада 1994 року N 2137 "Про заходи з відновлення конституційної законності і правопорядку на території Чеченської Республіки)", Указу Президента Російської Федерації від 9 грудня 1994 року N 2166 "Про заходи щодо припинення діяльності незаконних збройних формувань на території Чеченської Республіки та в зоні осетино-інгушського конфлікту ", постанови Уряду Російської Федерації від 9 грудня 1994 року N 1360" Про забезпечення державної безпеки і територіальної цілісності Російської Федерації, законності, прав і свобод громадян, роззброєння незаконних збройних формувань на території Чеченської Республіки і прилеглих до неї регіонів Північного Кавказу ", Указу Президента Російської Федерації від 2 листопада 1993 року N 1833" Про Основні положення військової доктрини Російської Федерації ": постанову Конституційного Суду РФ від 31 липня 1995 р. N 10-П / / Собр. актів Президента та Уряду РФ. - 1995. - № 33. - Ст. 3424.

  • У справі про перевірку конституційності ряду положень Статуту (Основного Закону) Алтайського краю: постанову Конституційного Суду РФ від 18 січня. 1996 р. / / Собр. законодавства РФ. - 1996. - № 4. - Ст.409.

  • У справі про тлумачення міститься у частині 4 статті 66 Конституції Російської Федерації положення про входження автономного округу до складу краю, області: постанови Конституційного Суду РФ від 14 липня 1997 р. № 12-П / / Собр. законодавства РФ. - 1997. - № 29. - Ст.3581.

  • У справі про перевірку конституційності окремих положень Конституції Республіки Алтай і Федерального закону "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації: постанову Конституційного Суду РФ від 7 червня 2000 р. N 10-П / / Російська газета. - 2000. - 21 червня.

  • У справі про перевірку конституційності окремих положень Федерального закону "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації" у зв'язку із запитами Державних Зборів (Мул Тумен) Республіки Саха (Якутія) та Ради Республіки Державної Ради - Хасе Республіки Адигея: постанову Конституційного Суду РФ від 4 квітня. 2002 р. N 8-П / / Собр. законодавства РФ. - 2002. - № 15. - Ст. 1497.

  • Про принципи та порядок розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади та органами державної влади суб'єктів Російської Федерації: федер. закон від 24 червня 1999 р. № 119-ФЗ / / Собр. законодавства РФ. - 1999. - № 26. - Ст.3176.

  • Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації: федер. закон від 6 жовт. 1999 р. N 184-ФЗ / / Собр. законодавства РФ. - 1999. - № 42. - Ст. 5005.

  • Про порядок формування Ради Федерації Федеральних Зборів Російської Федерації: федер. закон від 5 серпня. 2000 р. N 113-ФЗ / / Собр. законодавства РФ. - 2000. - № 32. - Ст. 3336.

  • Про внесення змін і доповнень до Федерального закону "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації": федер. закон від 4 липня 2003 р. N 95-ФЗ / / Собр. законодавства РФ. - 2003. - № 27 (частина II). - Ст. 2709.

  • Про внесення змін до Бюджетного кодексу Російської Федерації в частині регулювання міжбюджетних відносин: федер. закон від 20 серпня. 2004 р. N 120-ФЗ / / Собр. законодавства РФ. - 2004. - № 34. - Ст. 3535.

  • Про внесення змін до Федерального закону «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації» і у Федеральний закон «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації»: федер. закон від 11 груд. 2004 р. № 159-ФЗ / / Ріс. газ. - 2004. - 15 груд.

  • Про розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади Іркутської області і вхідного її складу Усть-Ординського Бурятського автономного округу: договір від 276 травня 1996 / / Ріс. вісті. - 1996. - 25 липня.

  • Про затвердження Концепції державної національної політики Російської Федерації: указ Президента РФ від 15 червня 1996 р. N 909 / / Собр. законодавства РФ. - 1996. - № 25. - Ст. 3010.

  • Про заходи щодо соціально-економічного розвитку Комі-Пермяцького автономного округу та Пермської області: указ Президента РФ від 3 листоп. 2003 р. № 1283 / / Собр. законодавства РФ. - 2003. - № 45. - Ст. 4359.

  • Про заходи щодо соціально-економічного розвитку Красноярського краю, Таймирського (Долгано-Ненецького) автономного округу і Евенкійського автономного округу: указ Президента РФ від 12 квітня 2005 р. № 412 / / Собр. законодавства України .- 2005. - № 16. - Ст. 1439

  • Статут Агинського Бурятського автономного округу: закон Агинського Бурятського автономного округу від 23 лист. 1994 р. № 8 / / Агинська правда. - 1994. - 6 - 10 груд. (В ред. Законів Агинського Бурятського автономного округу від 08.06.1995 р. № 4, від 16.02.1996 р. № 4, від 09.09.1996 р. № 12, від 26.12.1997 р. № 34 - ЗАТ, від 26.03. 1998 р. № 41 - ЗАТ, від 02.06.1998 р. № 56 - ЗАТ, від 11.10.1999 р. № 107 - ЗАТ, від 04.07. 2000 р. № 146 - ЗАТ, від 24.10.2000 р. № 155 - ЗАТ, від 24.10.2000 р. № 156 - ЗАТ, від 28.04.2001 р. № 170 - ЗАТ, від 28.04.2001 р. № 179 - ЗАТ, від 06.07.2001 р. № 202 - ЗАТ, від 17.09.2001 р. № 209 - ЗАТ, 01.11.2002 р. № 291 - ЗАТ, від 22.04.2003 р. № 291 - ЗАТ, від 17.12. 2003 р. № 386 - ЗАТ, від 20.04. 2004 р. № 424 - ЗАТ) .

  • Про затвердження (ратифікацію) Договору про розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної Читинської області і Агинського Бурятського автономного округу: закон Агинського Бурятського автономного округу від 01.11.1995 р. № 7 / / Агинська правда. - 1995. - 9 листоп.

  • Про закони Агинського Бурятського автономного округу: закон АБАО від 14 лист. 1997 р. № 29-ЗАТ / / Собр. законодавства Агинського Бурятського автономного округу. - 1998. - № 3. - С. 51-57.

  • Про затвердження Договору між органами державної влади Читинської області та органами державної влади Агинського Бурятського автономного округу: закон Агинського Бурятського автономного округу від 22.04.2003 р. № 343 - ЗАТ / / Агинська правда. - 2003. - 5 червня.

  • Статут Усть-Ординського Бурятського автономного округу від 13 червня 1995 р. № 8 - ОЗ / / Статут Усть-Ординського Бурятського автономного округу. - Усть-Ординський, 1995. (В ред. Законів Усть-Ординського Бурятського автономного округу від 28.09.1995 р. № 15 - ОЗ, від 02.11.1995 р. № 17 - ОЗ, від 08.12.1997 р. № 26 - ОЗ, від 09.12.1997 р. № 26 - ОЗ, від 09.12.1998 р. № 70 - ОЗ, від 07.06.1999 р. № 94 - ОЗ, від 03.01.2001 р. № 1 - ОЗ, від 05.12.2002 р. № 91 - ОЗ, від 02.06.2003 р. № 99 - ОЗ, від 10.11. 2003 р. № 146 - ОЗ, від 16.12.2003 р. № 153 - ОЗ).

  • Про закони і інших нормативно-правових актах: закон Усть-Ординського Бурятського автономного округу від 15 авг. 1995 р. № 13-03 / / Збірник законів Усть-Ординського Бурятського автономного округу (1994-1996рр.). - Усть-Ординський, 1997. - С.94-102.

  • Про Контрольно-рахунковій палаті Усть-Ординського Бурятського автономного округу: закон Усть-Ординського Бурятського автономного округу від 10 лист. 2003 р. № 136-ОЗ / / Панорама округу. - 2003. - 18 лист.

  • Про структуру виконавчих органів державної влади Усть-Ординського Бурятського автономного округу: закон Усть-Ординського Бурятського автономного округу від 22 липня 2004 р. № 09-ОЗ / / Панорама округу. - 2004. - 23 липня.

  • Про структуру виконавчих органів державної влади Усть-Ординського Бурятського автономного округу: постанову Глави адміністрації Усть-Ординського Бурятського автономного округу від 23.07.2004 р. № 175-п / / Панорама округу. - 2004. - 26 липня.

  • Про створення територіального управління адміністрації округу з аларском району: постанову Глави адміністрації Усть-Ординського Бурятського автономного округу від 23.07.2004 р. № 176-п / / Панорама округу. - 2004. - 26 липня.

  • Про внесення змін та доповнень до Статуту Іркутській області: закон Іркутської області від 07.12.1998г. № 55-03 / / Сх .- Сиб. правда. - 1998. - 23 груд.

  • Про взаємовідносини між органами державної влади Іркутської області та органами державної влади Усть-Ординського Бурятського автономного округу: договір від 11 липня 1996 р / / Сх.-Сиб. правда. - 1996. - 15 червня.

  • Договір про відносини органів виконавчої влади Тюменської області, Ханти-Мансійського автономного округу і Ямало-Ненецького автономного округу / / Вісник Тюменської обласної Думи. - 1995. - № 10.

  • Договір між органами державної влади Тюменської області, Ханти-Мансійського автономного округу і Ямало-Ненецького автономного округу / / Новини Югри. - 1997. - 27 березня.

  • Угода між Адміністрацією Іркутської області та Адміністрацією Усть-Ординського Бурятського автономного округу про соціальний, економічний, науково-технічне і культурне співробітництво від 30 червня 2001 р. / / Панорама округу. - 2001. - 7 липня.

  • Договір між органами державної влади Тюменської області, Ханти-Мансійського автономного округу - Югри і Ямало-Ненецького автономного округу від 9 липня 2004 http:// www.admhmao.ru / pravo / dogovor.htm

  • Договір між органами державної влади Іркутської області і Усть-Ординського Бурятського автономного округу від 24 січня 2005 р. / / Архів автора

  • Прогноз соціально-економічних наслідків об'єднання Пермської області та Комі-Пермяцького автономного округу / / http://krai.perm.ru/news.asp?id=462 15.02.03

  • Меморандум про утворення нового суб'єкта Російської Федерації шляхом об'єднання Пермської області та Комі-Пермяцького автономного округу / / http://krai.perm.ru/doc/asp 17.02.03

  • Угода між Пермської областю і Комі-Перм'яцький автономним округом про правове становище Комі-Пермяцького округу у складі Пермського краю від 11 листопада 2003 р. / / http://krai.perm.ru/doc/asp 15.02.03

  • Абдулатіпов Р.Г. Федералізм в історії Росії / Р.Г. Абдулатіпов, Л.Ф. Болтенкова, Ю.Ф. Ярів .- М.: Республіка, 1993 .- Кн. 3., Ч. 1 .- 351 с.

  • Алексєєв С.С. Загальна теорія права / С.С. Алексєєв. - М.: Юрид. лит., 1982 .- Т.2 .- 360 с.

  • Барціц І.М. Федеративна відповідальність. Конституційно-правові аспекти / І.М. Барціц. - М.: Изд-во науково-освітньої літератури РЕА, 1999. -160 С.

  • Барціц І.М. Правовий простір Росії: питання конституційної теорії і практики / І.М. Барціц .- М.: Изд-во МГУ, 2000 .- 150 с.

  • Боброва Н.О. Відповідальність у системі гарантій конституційних норм / Н.А. Боброва, Т.Д. Зражевська. - Воронеж: Изд-во ВДУ, 1985.-152 с.

  • Братусь С.Н. Суб'єкти цивільного права / С.М. Братусь .- М., 1950 .- 142 с.

  • Бродський М.М. Правовий статус та економічний розвиток суб'єкта Російської Федерації / М.Н. Бродський, А.А. Ліверовських. - СПб.: Вид-во СпбГУ, 2000 .- 372 с.

  • Васильєв В.І. Законодавчі органи суб'єктів Російської Федерації: правові проблеми формування, компетенції та організації роботи / В.І. Васильєв, А.В. Павлушкін, А.Є. Постніков .- М.: Городец-издат, 2001 .- 288 с.

  • Вінницький Д.В. Суб'єкти податкового права / Д.В. Вінницький .- М.: Изд-во НОРМА, 2000. -192 С.

  • Вітрук Н.В. Основи теорії правового становища особистості в соціалістичному суспільстві / Н.В. Вітрук .- М.: Наука, 1979.-230 с.

  • Габричидзе Б.М. Конституційний статус органів Радянської держави / Б.М. Габричидзе .- М.: Юрид. лит., 1982.-184 с.

  • Демидов В.А. Народи Сибіру на шляхах інтернаціоналізму / В.А. Демидов, В.В. Демидов, В.С. Познанський. - К.: Наука, 1990. 178 с.

  • Добринін М.М. Конституційно-правові основи відносин краю або області з вхідними в їхній склад автономними округами / Н.М. Добринін .- К.: Вид-во ТюмГУ, 1998.-238 с.

  • Договірні принципи і форми федеративних відносин у Росії. - М.: ИНИОН РАН, ІЗіСП при Уряді РФ, Центр правових проблем північних територій, 1999 .- 283 с.

  • Договори між Російською Федерацією і її суб'єктами: проблеми і перспективи / Т.А. Рабці, Т.М. Товста, А.В. Федоров. - М.: Изд-во МГУ, 2001 .- 96 с.

  • Елаев А.А. Бурятія: шлях до автономії і державності / А.А. Елаев .- М.: Антал 1994 .- 176 с.

  • Железнов Б.Л. АРСР - вища форма радянської автономії / Б.Л. Железнов. - К.: Вид-во Казанського університету, 1984 .- 144 с.

  • Зибарев В.А. Радянське будівництво у малих народностей Півночі (1917 - 1932) / В.А. Зибарев. - Томськ: ТГУ, 1968 .- 354 с.

  • Златопольський Д.. Л. Державний лад СРСР / Д.Л. Златопольський .- М.: Госюріздат, 1960 .- 300 с.

  • Златопольський Д.Л. СРСР - федеративна держава / Д.Л. Златопольський .- М.: Изд-во МГУ, 1967 .- 335 с.

  • Іванов В.В. Автономні округу в складі краю, області - феномен «складені суб'єктів Російської Федерації» (конституційно-правове дослідження) / В.В. Іванов .- М.: Изд-во МГУ, 2002 .- 256 с.

  • Іванов В.В. «Складені суб'єкти» Російської Федерації: конституційна реальність і проблеми регулювання внутрішніх відносин / В.В. Іванов. - Красноярськ: Краснояр. держ. аграрний університет, 1998 .- 102 с.

  • Ігнатенко В.В. Регіональне правотворчість і законодавство. Основні поняття і терміни / В.В. Ігнатенко .- К.: Вид-во ІГЕА, 1996 .- 56 с.

  • Історія Усть-Ординського Бурятського автономного округу / отв. ред. Дамешек Л.М. - М.: Прогрес, 1995 .- 544 с.

  • Казанцев М.Ф. Законодавча діяльність суб'єктів Російської Федерації: Проблеми становлення та досвід законодавчого кодексу / М.Ф. Казанцев .- К.: Інститут філософії та права УРО РАН, 1998 .- 180 с.

  • Колосова Н.М. Конституційна відповідальність в Російській Федерації: відповідальність органів державної влади та інших суб'єктів за порушення конституційного законодавства Російської Федерації / Н.М. Колосова .- М.: Городец, 2000 .- 192 с.

  • Конституційне право суб'єктів Російської Федерації / отв. ред. проф. В.А. Кряжков .- М.: Городец-издат, 2002 .- 864 с.

  • Конституційний статус особи в СРСР / [Ред.кол.: Н.В. Вітрук, В.А. Масленников, Б.М. Топорнін] .- М.: Юрид. лит., 1980 .- 256 с.

  • Коркмасова К.Д. Національна державність в СРСР / К.Д. Коркмасова. - Ростов н / Д: Вид-во РГУ, 1970 .- 167 с.

  • Курашвілі К.Т. Федеративна організація Російської держави / К.Т. Курашвілі. - М.: Компанія Супутник +, 2000 .- 172 с.

  • Кучинський В.А. Особистість, свобода, право / В.А. Кучинський-М.: Юрид. лит, 1978 .- 208 с.

  • Левін І.Д. Суверенітет / І.Д. Левін. - М.: Госюріздат, 1948 .- 376 с.

  • Лепьошкін А.І. Радянський федералізм (теорія і практика) / А.І. Лепьошкін .- М.: Юрид. лит., 1977 .- 319 с.

  • Лучин В.О. Конституція Російської Федерації. Проблеми реалізації / В.О. Лучин .- М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002 .- 687 с.

  • Малий А.Ф. Органи державної влади області: проблеми організації / А.Ф. Малий. - Архангельськ: Вид-во Поморського держуніверситету, 1999 .- 240 с.

  • Мамут Л.С. Народ в правовій державі / Л.С. Мамут. - М.: Изд-во НОРМА, 1999 .- 160 с.

  • Маркс К. Маніфест комуністичної партії / К. Маркс, Ф. Енгельс / / Соч. - Т.4. - С.419-459.

  • Миронов О.О. Суб'єкти радянського державного права / О.О. Миронов .- Саратов: Изд-во СГУ, 1975 .- 80 с.

  • Міцкевич А.В. Суб'єкти радянського права / О.В. Міцкевич .- М.: Госюріздат, 1962 .- 214 с.

  • Мулукаев Р.С. Радянська автономія / Р.С. Мулукаев .- М., 1960. - 115 с.

  • Національне питання в Бурятії / І.С. Урбанаева і [ін]. - Улан-Уде: БІОН, 1989 .- 21 с.

  • Новосьолов В.І. Правове становище громадян у галузях державного управління / В.І. Новосьолов .- Саратов: Изд-во СГУ, 1977 .- 166 с.

  • Оніщук М.Т. Створення радянської національної державності народностей Півночі / М.Т. Оніщук .- Томськ: Изд-во ТГУ, 1986 .- 230 с.

  • Проблеми суверенітету в Російській Федерації. - М.: Республіка, 1994 .- 160 с.

  • Ржевський В.А. Територіальна організація радянської держави / В.А. Ржевський. - Саратов: Поволзькому книжкове видавництво, 1966. - 180 с.

  • Стан законності в Російській Федерації (1993 - 1995 роки): аналітична доповідь. - М.: НДІ проблем зміцнення законності та правопорядку при Генеральній прокуратурі РФ, 1995 .- 200 с.

  • Суб'єкт федерації. Правове становище і повноваження: науково-практичний посібник / відп. ред. Б.С. Крилов .- М.: Юрид. лит, 1998 .- 240 с.

  • Тихомиров Ю.А. Теорія компетенції / Ю.О. Тихомиров .- М.: Юринформцентр, 2001 .- 355 с.

  • Ткаченко Ю.Г. Методологічні питання теорії правовідносин / Ю.Г. Ткаченко .- М.: Юрид. лит, 1980. - 176 с.

  • Толстошеєв В.В. Регіональне економічне право Росії / В.В. Толстошеєв. - М.: Изд-во БЕК, 1999. - 392 с.

  • Умнова І.А. Конституційні основи сучасного російського федералізму: навчально-практ. посібник / І.А. Умнова. - М.: Справа, 1998 .- 280 с.

  • Федералізм: теорія та історія розвитку (порівняльно-правовий аналіз) / відп. ред. М.М. Марченко .- М.: Юрист, 2000 .- 344 с.

  • Федералізм: теорія, інститути, відносини (порівняльно - правове дослідження) / відп. ред. Б.М. Топорнін .- М.: Юрист, 2001 .- 376 с.

  • Халілов А.М. РРФСР - соціалістичне федеративну державу / А.М. Халілов .- К.: Вид-во Казанського ун-ту, 1967 .- 138 с.

  • Халфіна Р.О. Загальне вчення про правовідносинах / Р.О. Халфіна .- М.: Юрид. лит, 1974. - 352 с.

  • Шевцов В.С. Суверенітет Радянської держави / В.С. Шевцов .- М.: Юрид. лит., 1982. - 264 с.

  • Шишкін С.І. Державно-правові проблеми регіоналізації Російської Федерації / С.І. Шишкін .- К.: Вид-во ІГУ, 1996 .- 234 с.

  • Юсубов Е.С. Теорія федералізму в Росії / Е.С. Юсубов .- Томськ: Вид-во НТЛ, 1998 .- 110 с.

  • Якимів А.Ю. Статус суб'єкта адміністративної юрисдикції та проблеми його реалізації / О.Ю. Якимів. - М.: Проспект, 1999 .- 200 с.

  • Арановський К.В. Державне право зарубіжних країн: підручник для вузів / К.В. Арановський .- М.: Форум-Инфра-М, 1998 .- 487 с.

  • Карапетян Л.М. Федералізм і права народів: курс лекцій / Л.М. Карапетян .- М.: ПРІОР, 199 - 112 с.

  • Конін Н.М. Адміністративне право Росії. Загальна та Особлива частини: курс лекцій / Н.М. Конін. - М.: Юрист, 2004 .- 560 з

  • Конституційне право: енциклопедичний словник / відп. ред. і рук. авт. кол. С.А. Авакьян. - М.: Изд-во НОРМА, 2000 .- 688 с.

  • Конституційне (державне) право зарубіжних країн: підручник: у 4 томах. Т. 1-2.Общая частина / отв. ред. Б.А. Страшун .- М.: Изд-во БЕК, 1995 .- 778 с.

  • Курс радянського державного права: навч. посібник / під ред. Щетиніна Б.В., Горшенєва О.М. - М.: Вищ. шк., 1971. - 448 с.

  • Курс радянського державного права. Т. 2. / А.І. Лепьошкін і [ін]. - М.: Госюріздат, 1962. - 592 с.

  • Рахлевскій В.А. Форми радянської автономії: лекція / В.А. Рахлевскій .- М.: ВЮЗІ, 1975 .- 50 с.

  • Рахлевскій В.А. Радянська соціалістична федерація: навч. посібник / В.А. Рахлевскій .- М.: ВЮЗІ, 1980. - 80 с.

  • Радянське державне право: підручник / за ред. С. С. Кравчука. - 2-е вид., Испр. і доп. - М.: Юрид. лит., 1985. - 464 с.

  • Радянське конституційне право / під ред. С.І. Русинова, В.А. Рянжіна .- Л.: Вид-во ЛДУ, 1975 .- 464 с.

  • Сучасний федералізм: порівняльний аналіз. - М.: ИНИОН РАН, 1995. - 72 с.

  • Судніцин Ю.Г. Національно-державний устрій СРСР: конспект лекцій / Ю.Г. Судніцин. - Свердловськ: СЮЇ, 1979 .- 49 с.

  • Тадевосян Е.В. Національно-державний устрій СРСР / Е.В. Тадевосян. - М.: Знание, 1978 .- 56 с.

  • Теорія права і держави: підручник / за ред. Г.Н. Манова .- М.: БЕК, 1996 .- 336 с.

  • Тихомиров Ю.А. Правові акти: навчально-практ. і справ. посібник / Ю.О. Тихомиров, І.В. Котелевська .- М.: Юринформцентр, 1999 .- 381 с.

  • Уманський Я.М. Радянське державне право: підручник / Я.М. Уманський. - М.: Вищ. шк., 1970 - 448 с.

  • Чиркин В.Є. Конституційне право: Росія і зарубіжний досвід / В.Є. Чиркин. - М.: Зерцало, 1998. - 448 с.

  • Чиркин В.Є. Державознавство: підручник / В.Є. Чиркин .- М.: Юрист, 1999. - 400 с.

  • Авакьян С. Законодавство в центрі і на місцях: перехрестя без тупиків / / Російська Федерація. - 1996. - № 20. - С.15-17.

  • Авакьян С.А. Автономні округи: перспективи конституційно-правового розвитку / / Федералізм .- 1998 .- № 3 .- С. 107-136.

  • Авакьян С.А. Зміна статусу суб'єкта Російської Федерації: проблеми та шляхи вирішення / / Вісн. Моск. ун-ту. Сер. 11, Право. - 2003. - № 2. - С. 18 - 37.

  • Авакьян С.А. Національне питання і державне будівництво: проблеми Росії та досвід зарубіжних країн / С.А. Авакьян / / Національне питання і державне будівництво: проблеми Росії та досвід зарубіжних країн: матеріали наук. конф. Москва, 27-28 квітня. 2000 р. / під ред. С.А. Авак 'яна .- М., 2000 .- С. 5-17.

  • Авакьян С.А. Проблеми єдності та самостійності інститутів влади в Росії / / Журнал російського права. - 1997. - № 7. - С.51-69.

  • Автономні округу Росії: матеріали парламентських слухань / / Думський вісник. - 1997 - № 2. - С.116-134.

  • Андрєєва А.В. Організація і розвиток радянської державності в національних округах / О.В. Андрєєва / / Представницькі органи соціалістичних країн: радянсько-монгольське спільне дослідження: зб. / [Ред. кол.: Е. Авірмед, О.В. Іванов, В.А. Німців]. - Іркутськ - Улан-Батор: Вид-во ІГУ, 1975 .- С. 36-55.

  • Андріченко Л.В. Правове становище корінних нечисленних народів Російської Федерації / Л.В. Андріченко, Є.В. Білоусова / / Адміністративний поділ Росії: історія і сучасність. - М., 1995 .- С.137-153.

  • Андріченко Л.В. Правові засади національно-культурної автономії в Російській Федерації / Л.В. Андріченко, Є.В. Білоусова / / Адміністративний поділ: реалізація Конституції Російської Федерації: зб. - М., 1995. - С. 137-151.

  • Барціц І.М. Територіальна цілісність Російської Федерації: питання теорії / І.М. Барціц, І.В. Левакін / / Журнал російського права .- 2002. - № 10. - С.11-12.

  • Бахрах Д.Н. Індивідуальні суб'єкти адміністративного права / / Держава і право. - 1994. - № 3. - С. 15-25.

  • Бахрах Д.Н. Суб'єкти адміністративного права / / Адміністративне право та адміністративний процес: актуальні проблеми / відп. ред. Л.Л.. Попов, М.С. Студеникіна. - М., 2004. - С.72-90.

  • Безруков А.В. Спільна компетенція та вдосконалення взаємодії Російської Федерації і її суб'єктів / / Изв. вузів. Правознавство. - 2003. - № 4. - С. 16-23.

  • Бєлкін А.А. Про деякі питання розмежування предметів ведення і повноважень в російському федеральному устрої / / Право і життя. -1996. - № 9. - С. 38-45.

  • Бобракова Є.Є. Федеративні відносини в Російській державі та проблеми взаємодії органів державної влади автономних округів і краю, області, до складу яких вони входять / / Російська державність: стан та перспективи розвитку: зб. - М., 1995. - С.235-278.

  • Богданова Н. Категорія статусу в конституційному праві / / Вісн. Моск. ун-ту. Сер. 11, Право. - 1998. - № 3. - С.3-20.

  • Болтенкова Л.Ф Співвідношення прав Російської Федерації і його суб'єктів у сфері організації системи органів державної влади / / Російська державність: стан та перспективи розвитку: зб. - М., 1995. - С.152-210.

  • Варламова Н. Конституційна модель російського федералізму / / Російський федералізм: конституційні передумови і політична реальність: зб. доповідей / під ред. Н.В. Варламової, Т.А. Васильєвої. - М., 2000. - С.49-66.

  • Виноградов В. Конституційно-правова відповідальність суб'єктів федерації / / Конституційне право: східноєвропейське огляд. - 2004. - № 2 (47). - С. 210-218.

  • Вітрук Н. Права національних меншин в Російській Федерації / / Конституційне право: східноєвропейське огляд. - 2001. - № 2. - С.65-79.

  • Вітрук Н. Федералізм, автономія та права національних меншин: сучасна ситуація в Росії / / Право і життя. - 1996. - № 11. - С.64-82.

  • Східно-Сибірський економічний район / / Федералізм. - 1998. - № 3 .- С. 217-239.

  • Видрін Н. Статут області і правовий простір / / Російська Федерація. - 1995. - № 23. - С. 53-55.

  • Гаганової Н.А. Концепція поділу влади і ідея субсидіарності / / Держава і право. - 2003. - № 3. - С. 88-91.

  • Глігіч-Золотарьова М. Конституція Росії про федеративний устрій: минуле і думи / / Федералізм. - 2003. - № 2. - С.37-66.

  • Глігіч - Золотарьова М. Укрупнення суб'єктів федерації: pro et contra / / Федералізм. - 2002 - № 1. - С. 93-108.

  • Гриценко О.В. Нормативні договори і угоди органів державної влади суб'єктів Федерації / / Питання правознавства .- Іркутськ, 1999. - Вип.2. - С. 10-24.

  • Гошуляк В.В. Теоретичні проблеми єдності системи конституційного законодавства Російської Федерації / / Журнал російського права. - 2001. - № 9. - С. 66-74.

  • Дамдіни Б.Д. Державний суверенітет у системі принципів федеративного устрою Росії: деякі проблеми теорії та практики / / Сибірський юридичний вісник. - 2003. - № 4. - С. 15 - 19.

  • Дамдіни Б.Д. До питання про об'єднання «складені» суб'єктів Російської Федерації: перший досвід і перспективи (конституційні та фінансово-правові аспекти) / / Сибірський юридичний вісник. - 2004. - № 2. - С. 20 - 23.

  • Дамдіни Б.Д. Про поняття суб'єкта федерації теоретичні аспекти / / Сибірський юридичний вісник. - 2003 .- № 2. - С. 27 - 30.

  • Дамдіни Б.Д. Проблема правового статусу автономних округів: федеральна доктрина. / / Сибірський юридичний вісник. - 1999. - № 3. - С. 6-10.

  • Дамдіни Б.Д. Розвиток правового регулювання статусу автономних округів в Російській Федерації. / / Сибірський юридичний вісник. - 1998. - № 2. - С. 82-83.

  • Дамдіни Б.Д. Регіоналізація законодавства: практика автономних округів / / Сибірський юридичний вісник. - 2000. - № 3. - С.17-24.

  • Дамдіни Б.Д. Теоретичні проблеми правового статусу суб'єкта Російської Федерації / / Сибірський юридичний вісник. 2002. № 3. с. 12-16.

  • Дамдіни Б.Д. Укрупнення суб'єктів Російської Федерації: перший досвід і подальші перспективи (конституційні та фінансово-правові аспекти) / / Наукові праці РАЮН. Випуск 4. Том 1. М.: РАЮН, 2004. с.309-311.

  • Демидов А.І. Влада в єдності та різноманітті її вимірів / / Держава і право. - 1994. - № 11. - С.3-11.

  • Дмитрієв Ю.А. Проблема контролю та відповідальності в діяльності органів державної влади / Ю.О. Дмитрієв, Ф.Ш. Ізмайлова / / Держава і право. - 1996. - № 4. - С. 88-96.

  • Добринін М.М. Новий російський федералізм і конституційна реформа як неминучість змін / / Журнал російського права. - 2004 .- № 3. - С. 9-15.

  • Єрмаков В.Г. Федеральний центр і складені суб'єкти / / Журнал російського права. - 1998. - № 7. - С.19-24.

  • Золотарьова М. Національний суверенітет: на стику права і політики / / Федералізм. - 1999. - № 3. - С.139-160.

  • Іванов В.В. Питання теорії державного устрою / / Журнал російського права. - 2002. - № 1 .- С.91-100.

  • Іванов В.В. До питання про теорію нормативного договору / / Журнал російського права. - 2000. - № 7. - С.85-97.

  • Іванов В.В. Нові підходи до теорії територіального устрою та федеративна система Росії / / Изв. вузів. Правознавство. - 2002. - № 3 .- С.63-84.

  • Іванов В.В. «Складнопобудованих» суб'єкти РФ: конституційна реальність і проблеми регулювання / / Журнал російського права. - 1998. - № 2 .- С.49-58.

  • Карапетян Л. Суб'єкти федерації. Перспективи вирівнювання конституційного статусу / / Вільна думка. - 1996. - № 11. - С.83-93.

  • Карасьов М.М. Інститут спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів федерації: необхідні серйозні зміни / / Журнал російського права. - 2001. - № 9. - С.37-42.

  • Кім А.І. До питання про державно-правову природу РРФСР / / Изв. вузів. Правознавство. - 1960. - № 1. - С.26-33.

  • Кім А.І. Національна меншина і етнографічна група як суб'єкти радянської автономії / А.І. Кім, Ф.А. Муртаза-огли / / Конституційне регулювання національного суверенітету і державності в СРСР: зб. - Свердловськ, 1982. - С. 105-116.

  • Ковешніков Є.М. Правове регулювання становища автономних округів РРФСР / О.М. Ковешніков, М.А. Шафір / / Радянська держава і право. - 1981. - № 12. - С. 11-19.

  • Козак Д.Н. Проблеми розмежування повноважень між федеральними органами державної влади та органами державної влади суб'єктів Російської Федерації / / Журнал російського права. - 2002. - № 5. - С.3-11.

  • Козлов В.І. Націоналізм, націонал-сепаратизм і російське питання / / Вітчизняна історія. - 1993. - № 2. - С.44-65.

  • Колосова Н.М. Конституційна відповідальність - самостійний вид юридичної відповідальності / / Держава і право. - 1997. - № 2. - С. 86-91.

  • Кондрашев А.А. Правовий статус суб'єкта Російської Федерації: досвід доктринального дослідження / / Изв. вузів. Правознавство. - 2003. - № 6 .- С.4-20.

  • Коркмасова К.Д. Критерії форм національної державності СРСР / / Радянська держава і право. - 1970. - № 11. - С.45-51.

  • Крилов Б. Як руйнується основа федералізму. Про Конституційний суд Російської Федерації і одному з його рішень / / Незалежна газета .- 1997 .- 3 верес.

  • Крилов Б.С. Проблема розмежування предметів ведення Російської Федерації і її суб'єктів / / Адміністративний поділ: реалізація Конституції Російської Федерації. - М.: ІЗіСП, 1995. - С. 43-54.

  • Крилов Б.С. Проблеми рівноправності і рівності в російському конституційному праві / / Журнал російського права. - 2002. - № 11 .- С.13-24.

  • Кряжков В.А. Правові проблеми статусу корінних нечисленних народів Росії / / Держава і право. - 1994. - № 6. - С.3-12.

  • Кряжков В.А. Права корінних нечисленних народів Росії: методологія регулювання / / Держава і право. - 1997. - № 1. - С.18-23.

  • Кряжков В.А. Статус автономних округів: еволюція та проблеми / / Російська Федерація. - 1996. - № 2. - С. 48-50.

  • Кряжков В.А. Участь корінних нечисленних народів у політичному волеобразованія (державно-правові питання) / / Держава і право. - 2000. - № 1. - С. 20-25.

  • Купріц Н.Я. Про автономної області як однієї з форм радянської автономії та її правове становище / / Радянська держава і право. - 1940. - № 5. - С. 15-20.

  • Кушнір А. Федерація чи унітарна держава (біля витоків Російської Федерації. 1917 - 1921 роки) / / Народний депутат. - 1992. - № 6. - С. 55-60.

  • Лаврівський Б. Сибірський вектор / / Експерт-Сибір. - 2004. - № 21. - С.10-15.

  • Левін І.Д. Національно-державне будівництво / / Жовтень і соціалістична держава: зб. / Н.П. Фарберов [и др.]. - М., 1967. - С. 85-98.

  • Левін І.Д. Радянська федерація - державно-правова форма розв'язання національного питання в СРСР / / Питання радянської держави і права. 1917 -1957 рр..: Зб. / Ред. кол.: П.Є. Орловський, І.В. Павлов, В.М. Чхіквадзе. - М., 1957 .- С. 231-255.

  • Лексин І.В. Інститут договору про розмежування компетенції: можливості та межі застосування в сучасній Росії / / Право і влада. - 2002. - № 2. - С. 67-77.

  • Ліверовських А.А. Історичні та правові особливості суб'єктного складу Російської Федерації / / Изв. вузів. Правознавство. - 2001. - № 1 .- С. 63-86.

  • Ліверовських А.А. Про народ і території суб'єкта Російської Федерації / / Вчені записки Інституту права СПб ГУЕФ. Вип. 2. / Під ред. А.А. Ліверовських. - СПб., 1999. - С.14-22.

  • Ліверовських А.А. Про статус суб'єкта Російської Федерації / / Изв. вузів. Правознавство. - 2000. - № 2. - С.89-96.

  • Ліверовських А.А. Суб'єкт федерації: суверенітет, сецесія, акцессія / / Вчені записки Інституту права СПб ГУЕФ. Вип. 3. / Під ред. А.А. Ліверовських .- СПб., 1999. - С. 15-22.

  • Ліверовських А.А. Федеральне втручання / / Журнал російського права. - 2002. - № 9 .- С.33-41.

  • Лукашов Л.А. Регіональне право в системі російського права / / Законотворча діяльність суб'єктів Російської Федерації: матеріали науково-практ. конф. (26-27 лист. 1997р.). - Саратов, 1998 .- С.35-36.

  • Лисенко В.М. Розвиток Федерації і Конституція Росії / / Держава і право. - 1997. - № 8. - С.14-20.

  • Марченко М.М. Державний суверенітет: проблеми визначення поняття і змісту / / Изв. вузів. Правознавство. - 2003 .- № 1. - С.186-197.

  • Малий А.Ф. Державна влада як правова категорія / / Держава і право. - 2001. - № 3. - С.94-99.

  • Миронов О.О. Конституційне право Російської Федерації та його суб'єкти / / Особистість і влада: зб. - Ростов н / Д., 1995. - С.76-85.

  • Михальова Н.А. Правові аспекти сучасного російського федералізму: огляд / / Адміністративний поділ Росії: історія і сучасність: зб. - М., 1995. - С.76-118.

  • Муратшін Ф.Р. Законодавство суб'єкта Федерації - реальність, яка потребує осмислення / / Журнал російського права. - 1999. - № 9. - С.78-87.

  • Мухаметшин Ф.Х. Російський федералізм: проблеми формування відносин нового типу / / Держава і право. - 1994. - № 3. - С.49-59.

  • Нарутто С.В. Теоретико-правові проблеми конституційного принципу єдності державної влади в Російській Федерації / / Изв. вузів. Правознавство. - 1999. - № 4. - С.27-34.

  • Невинський В.В. Автономний округ в краї, області (до питання про слабкість формальної логіки перед конституційною практикою) / / Особливості проведення конституційно-правової реформи в Арктичних регіонах Російської Федерації: науково-практ. конф. 18 лютого. 1998 р. - Салехард, 1998. - С.15-22.

  • Невинський В.В. Проблеми і рішення в конституційно-правовому самовизначенні автономних округів (до питання про слабкість формальної логіки перед конституційною практикою) / / 5 років Конституції Російської Федерації: по дорозі до федералізму і місцевого самоврядування: тези виступів учасників круглого столу .- М., 1999. - С. 120-128.

  • Некрасов С.І. Конституційні основи статусу суб'єктів Російської Федерації (проблеми рівноправності і рівності) / / Журнал російського права. - 1997. - № 9. - С.62-70.

  • Нікітіна Є.Є. Статут області (краю) як джерело конституційного права / / Журнал російського права. - 1997. - № 11. - С.60-69.

  • Онохова В.В. Проблеми розвитку міжнаціональних відносин в Російській Федерації / / Сибірський юридичний вісник. - 1999. - № 2. - С.8-12.

  • Палхаева Є.М. До питання утворення бурятських національних округів / / Взаємини народів Росії і Далекого Сходу: історія та сучасність. Національне, соціальний і економічний розвиток у Байкальської Азії: матеріали міжнар. науково-практ. конф. 16 -20 верес. 1999 р. - Улан-Уде, 2000. - С. 88-90.

  • Пешине Н.Л. Проблеми взаємовідносин автономних округів з краями (областями), до складу яких вони входять / / Вісн. Моск. ун-ту. Сер. 11. Право. - 2002. - № 6. - С.66-73. .

  • Піскотін М. Федерація - це єдина держава. Рішення Конституційного Суду по справі «Про автономних округах» піде на користь Росії / / Незалежна газета. - 1997. - 27 лист.

  • Поздняков А. Політика регіонального вирівнювання в Росії (основні підходи та принципи) / А. Поздняков, Б. Лавровський, В. Масако / / Питання економіки. - 2000. - № 10. - С.74-91.

  • Поленіна С.В. Система законодавства суб'єктів Російської Федерації / / Регіонологія. - 2000. - № 2. - С. 40-48.

  • Потапов А.І. Правове становище автономного округу / / Радянська держава і право. - 1979. - № 6 .- С.12-18.

  • Потапов А.І. Теоретичні проблеми радянської автономії в умовах розвиненого соціалізм / / Конституційне регулювання національного суверенітету і державності в СРСР. - Свердловськ, 1982. - С.95-104.

  • Радвогін А.В. Національний округ - суб'єкт національної автономії / / Изв. вузів. Правознавство. - 1961. - № 3. - С.25-34.

  • Радвогін А.В. Про поняття радянської національної державності / / Радянська держава і право. - 1966. - № 7. - С. 125-131.

  • Резніченко Л.Ю. Федеральний закон «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації». Яким повинен бути предмет його регулювання з позицій Конституції Російської Федерації? / / Сибірський юридичний вісник. - 2000. - № 2. - С.8-10.

  • Ржевський В.А. Суб'єкти Російської Федерації: типологія і конституційні основи організації / В.А. Ржевський, А.В. Кисельова / / Держава і право. - 1994. - № 10. - С.38-46.

  • Рівний В.В. Про категорію «правовий модус» і її зміст / / Держава і право. - 1998. - № 4. - С.86-88. .

  • Саленко А.В. Росія - унітарна Федерація: парадокс чи реальність? / / Изв. вузів. Правознавство. - 2001. - № 2. - С.63-73.

  • Саликов М. Конституційний федералізм Росії: досвід десятирічного розвитку / / Федералізм. - 2003. - № 3. - С. 5-18.

  • Семенов П.Г. Автономія в радянському державному будівництві / / Радянська держава і право. - 1959. - № 3. - С.30-40.

  • Суверенітет в державному та міжнародному праві / / Держава і право. - 1995. - № 5. - С.3-28. .

  • Судніцин Ю.Г. Суверенітет соціалістичних націй в умовах Радянського загальнонародної держави / / Збірник наукових праць. Вип. 6. - Свердловськ, 1966. - С.51-66.

  • Сурков Д.Л. Проблеми реалізації загальних принципів організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації / / Академічний юридичний журнал. - 2000. - № 1. - С.45-47.

  • Сурков Д.Л. Об'єднання Іркутської області і Усть-Ординського Бурятського автономного округу: юридичний аспект / / Україна в сучасному світі: Матеріали міжвузівської науково-теоретичної конференції (Іркутськ, 27 квітня 2004 р.). Частина 1: Актуальні проблеми правотворчості та правозастосування / Східно-Сибірський філія Російської академії правосуддя. - Іркутськ, 2004. С.17-25

  • Тавадов Г.Т. Конституційні основи російського федералізму / / Соціально-політичний журнал. - 1995. - № 6. - С.40-51.

  • Тадевосян Е.В. До питання про характер державної влади суб'єкта федерації / / Держава і право. - 2002. - № 3. - С.17-26.

  • Тадевосян Е.В. Російський федералізм і сучасний національно-державний нігілізм / / Держава і право. - 1996. - № 10. - С.3-14.

  • Тимофєєв Є.В. Нові аспекти принципу права націй на самовизначення / / Московський журнал міжнародного права. - 1993. - № 4. - С.100-113.

  • Тишков В. Концептуальна еволюція національної політики в Росії / / Федералізм. - 1997. - № 3. - С. 71-108.

  • Умнова І.А. Як забезпечити єдність законодавчої і виконавчої влади в умовах Федерації / / Журнал російського права. - 1998. - № 4 / 5. - С.36-46.

  • Умнова І.А. Еволюція правового статусу краю, області як суб'єкта Російської Федерації / / Держава і право. - 1994. - № 8 / 9. - С. 43-51.

  • Ус А.В. Проблеми освіти суб'єктів Російської Федерації та зміни їх конституційно-правового статусу в контексті перспектив російського федералізму / О.В. Ус, А.В. Безруков, А.А. Кондрашов / / Журнал російського права. - 2004. - № 7. - С.15-29.

  • Ушаков Н.А. Суверенітет і його втілення у внутрішньодержавному і міжнародному праві / / Московський журнал міжнародного права. - 1994. - № 2. - С. 3-21.

  • Філіппов В. Договірна федерація і ексклюзивна етнічність / / Федералізм. - 2002. - № 4 .- С.185-216.

  • Філіппова Н.А. Конституційно-правовий статус автономних округів у складі сложноустроенних суб'єктів федерації: проблеми вдосконалення / / Російський юридичний журнал. - 1999. - № 4. - С. 19-34.

  • Хабрієва Т.Я. Національно-культурна автономія: сучасні проблеми правового регулювання / / Журнал російського права. - 2002. - № 2. - С.5-15.

  • Хабрієва Т.Я. Правові та організаційні основи національно-культурної автономії в Російській Федерації / / Журнал російського права. - 2003. - № 7. - С.3-19.

  • Хабрієва Т. Розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Федерації і суб'єктів Російської Федерації / / Федералізм. - 2003. - № 2. - С. 5-20.

  • Черданцев А.Ф. Державна влада та її обгрунтування / / Изв. вузів. Правознавство. - 1992. - № 2. - С.3-12.

  • Черепанов А.В. Про принципи поділу державної влади між Російською Федерацією і її суб'єктами / / Журнал російського права. -2003. - № 9. - С.32-39.

  • Чертков О.М. Чіткість і однаковість конституційно-правових понять і розмежування компетенції / / Журнал російського права .- 2004. - № 2. - С.34-39.

  • Чиркин В.Є. Державна влада суб'єкта Федерації / / Держава і право. - 2000. - № 10. - С.5-12.

  • Чиркин В.Є. Про публічної влади (постановка проблеми) / / Держава і право. - 2003. - № 10. - С.8-15.

  • Чиркин В.Є. Про сутність суб'єкта федерації: традиції і реалії / / Держава і право. - 2003. - № 7. - С. 5-9.

  • Чиркин В.Є. Предмети ведення федерації та її суб'єктів: розмежування, співпраця, субсидіарність / / Держава і право. - 2002. - № 5. - С.5-12.

  • Широкова Є.М. До характеристики національних округів / / Вчені записки Пермського університету. - Перм, 1970. - С.115-165.

  • Шон Д.Т. Конституційна відповідальність / / Держава і право. - 1995. - № 7. - С. 35-43.

  • Штурнев А.Є. Конституційно-правова відповідальність за виборчі правопорушення: поняття та особливості юридичної природи / / Академічний правовий журнал. - 2003. - № 2. - С.4-17.

  • Штурнев А.Є. Поняття, принципи і види нормотворчої компетенції / / Сибірський юридичний вісник .- 1998. - № 2. - С.74-75.

  • Ебзеев Б.С. Російський федералізм: рівноправність і асиметрія конституційного статусу суб'єктів / Б.С. Ебзеев, Л.М. Карапетян / / Держава і право. - 1995 .- № 3. - С.3-12.

  • Юсубов Е.С. Федералізм і його цінність для державної цілісності Росії / / Особистість і держава на межі століть: зб. наук. ст. / Під ред. В.В. Невінського. - Барнаул, 2000. - С.197-206.

  • Андрєєва А.В. Проблеми законодавчого регулювання правового становища національних округів РРФСР (на матеріалах Усть-Ординського Бурятського і Агинського Бурятського національних округів): автореф. дис. ... Канд. юрид. наук / О.В. Андрєєва. - Іркутськ, 1971. - 19 с.

  • Бабурін С.М. Територія держави: теоретико-правові проблеми: авторефер. дис. ... Докт. юрид. наук / С.М. Бабурін. - М., 1998 .- 19 с.

  • Гошуляк В.В. Теоретико-правові проблеми конституційного та статутного законодавства суб'єктів Російської Федерації: автореф. дис. ... Докт. юрид. наук / В.В. Гошуляк .- М., 2000 .- 45с.

  • Євдокимов І.В. Проблеми правового регулювання статусу суб'єктів Російської Федерації: автореф. дис. ... Канд. юрид. наук / І.В. Євдокимов. - Єкатеринбург, 1999. - 24 с.

  • Жамсуев Б.Б. Національна політика сучасної Росії: становлення і перспективи: автореф. дис. ... Канд. політичне життя. наук / Б.Б. Жамсуев .- М., 1999. - 25 с.

      1. Заметіна Т.В. Конституційний статус корінних нечисленних народів Росії: автореф. дис. ... Канд. юрид. наук / Т.В. Заметіна. - Саратов, 1998. - 25 с.

      2. Золотарьова М.В. Федерація в Росії: проблеми і перспективи: автореф. дис. ... Канд. юрид. наук / М.В. Золотарьова. - М., 1999. - 21с.

      3. Калашников О.А. Статут області як основний закон суб'єкта Російської Федерації (теоретико-правові проблеми): автореф. дис. ... Канд. юрид. наук / О.А. Калашников. - М., 2002. - 26 с.

      4. Кондрашов О.О. Конституційно-правова відповідальність суб'єктів федерації: питання теорії та законодавчого регулювання в Російській Федерації: автореф. дис. ... Канд. юрид. наук / А.А. Кондрашов. - М., 2001. - 25 с.

      5. Кочево В.А. Система державної влади в Російській Федерації: основні публічно-правові параметри: автореф. дис. ... Докт. юрид. наук / В.А. Кочевих. - М., 2002. - 48 с.

      6. Кухтик С.М. Конституційно-правові основи органів державної влади в суб'єктах Російської Федерації: автореф. дис. ... Канд. юрид. наук / С.М. Кухтик. - М., 1998. - 22 с.

      7. Лебедєв О.М. Конституційний статус суб'єкта Російської Федерації: автореф. дис. ... Канд. юрид. наук / О.М. Лебедєв. - М., 1998. - 22 с.

      8. Лукашева Н.В. Правове становище автономних утворень у країнах північної Європи: автореф. дис. ... Канд. юрид. наук / Н.В. Лукашева .- Єкатеринбург, 1998. - 23 с.

      9. Нарутто С.В. Федералізм і єдність державно-правової системи Росії: автореф. дис. ... Докт. юрид. наук / С.В. Нарутто. - М., 2002. - 41 с.

      10. Палхаева Є.І. Становлення і розвиток Агінського і Усть-Ординського Бурятського автономного округу, як національно-державних утворень (1937 -1995): дис. ... Канд. історич. наук / Є.І. Палхаева. -Улан - Уде, 2000. - 189 с.

      11. Потапов А.І. Автономний округ в системі національно-територіальної організації РРФСР: автореф. дис. ... Канд. юрид. наук / А.І. Потапов. - Свердловськ, 1977 .- 24 с.

      12. Саломаткін А.С. Територіальна організація російської держави (державно-правові аспекти): автореф. дис. ... Докт. юрид. наук. / А.С. Саломаткін. - М., 1996 .- 39 с.

      13. Собянін С.С. Правове становище автономних округів як суб'єктів Російської Федерації: автореф. дис. ... Канд. юрид. наук / С.С. Собянін. - М., 1999. - 23 с.

      14. Сурков Д.Л. Законодавча та виконавча влада суб'єктів Російської Федерації в конституційному праві Росії: автореф. дис. ... Док. юрид. наук / Д.Л. Сурков. - М., 1999. - 43 с.

      15. Ульянов В.І. Сложноустроенние суб'єкти Російської Федерації в системі федеративних відносин: автореф. дис. ... Канд. юрид. наук / В.І. Ульянов. - Тюмень, 1999. - 24 с.

      16. Хамнуев Ю.Г. Конституційне законодавство республіки-суб'єкта Російської Федерації в системі законодавства Російської Федерації (на прикладі Республіки Бурятія): автореф. дис. ... Канд. юрид. наук / Ю.Г. Хамнуев. - М., 2003. - 27 с.

      17. Горищ С.В. Органи державної влади суб'єкта Російської Федерації (на прикладі Амурської області): автореф. дис. ... Канд. юрид. наук / С.В. Горищ. - М., 2001. - 27 с.

      18. Юндунова І.Б. Конституційно-правовий статус Агинського Бурятського автономного округу: автореф. дис. ... Канд. юрид. наук / І.Б. Юндунова. - М., 1999. - 21 с.

      19. Ямалов Р.К. Ідея національно-культурної автономії: історико-соціологічний аспект: дис. ... Канд. філос. наук / Р.К. Ямалов. - Єкатеринбург, 1993. - 198 с.

    1 Конституційне (державне) право зарубіжних країн: Підручник: У 4 т. Т. 1-2.Общая частина / Відп. ред. Б.А. Страшун. М., 1995. С.653.

    2 Наприклад, см.: Саломаткін А.С. Територіальна організація російської держави: Автореф. дис. на соіск. учений. степ. д-ра юрид. наук. М., 1996. С.13.

    3 Арановський К.В. Державне право зарубіжних країн: Підручник для вузів. М., 1998. С. 227.

    4 Конституційне (державне) право зарубіжних країн: Підручник: У 4 т. Т. 1-2 / Відп. ред. Б.А. Страшун. С. 657-658.

    5 Іванов В.В. Автономні округу в складі краю, області - феномен «складені суб'єктів Російської Федерації» (конституційно-правове дослідження). С.23.

    6 Іванов В.В. Автономні округу у складі краю ... С.37-40.

    7 Наприклад, див: Курс радянського державного права. М., 1962. Т. 2. С. 167.; Радянське конституційне право. Л., 1975. С. 239; Железнов Б.Л. АРСР - вища форма радянської автономії. Казань, 1984. С. 14.

    8 Рахлевскій В.А. Форми радянської автономії. М., 1975. С. 10.

    9 Златопольський Д.. Л. Державний лад СРСР. М., 1960. С. 48.

    10 Див: Купріц Н.Я. Про автономної області як однієї з форм радянської автономії та її правове становище / / Рад. держава і право. 1940. № 5 / 6. С.18 -19.

    11 Див: Левін І.Д. Національно-державне будівництво / / Жовтень і соціалістична держава. М., 1967. С.92.

    12 Рахлевскій В.А. Форми радянської автономії. М., 1975. С. 12.

    13 Див: Златопольський Д.Л. Державний лад СРСР. М., 1960. С.207; Уманський Н.Я. Радянське державне право. М., 1970. С.286; Мулукаев Р.С. Радянська автономія. М., 1960. С.23.

    14 Див: Рахлевскій В.А. Указ. соч. С.12.

    15 Див: Курс радянського державного права. М., 1962. Т.2. С.177.

    16 Лебедєв О.М. Конституційний статус суб'єкта Російської Федерації: Автореф. дис. на соіск. учений. степ. канд. юрид. наук. М., 1998. С.10.

    17 Ліверовських А.А. Історичні та правові особливості суб'єктного складу Російської Федерації / / Правознавство. 2001. № 1. С.66.

    18 Іванов В.В. Автономні округу в складі краю, областей - феномен «складені суб'єктів Російської Федерації» (конституційно-правове дослідження). С. 7.

    19 Лазаревський Н.І. Російське право. Т.1. Конституційне право. Вип.1. 4-е вид. Пг., 1917. С.46.

    20 Шевцов В.С. Суверенітет Радянської держави. М., 1982. С. 94

    21 Бабурін С.М. Територія держави: теоретико-правові проблеми: Автореф. дис. д-оа юрид. наук. М., 1998. С.32.

    22 Мамут Л.С. Народ в правовій державі. М., 1999. С.21.

    23 Миронов О.О. Конституційне право Російської Федерації та його суб'єкти / / Особистість і влада. Ростов н / Д, 1995. С.79.

    24 Див докладніше: Барціц І.М., Левакін І.В. Територіальна цілісність Російської Федерації: питання теорії / / Журнал російського права. 2002. № 10. С.11 - 12.

    25 Трайнін І.П. Питання території в державному праві / / Изв. АН СРСР. 1947. № 4. С.225. Цит. за статтею: Барціц І.М., Левакін І.В. Територіальна цілісність Російської Федерації: питання теорії / / Журнал російського права. 2002. № 10. С.11 - 12.

    26 Чиркин В.Є. Державна влада суб'єкта Федерації / / Держава і право. 2000. № 10. С.6.

    27 Переконливу аргументацію див.: Марченко М.М. Державний суверенітет: проблеми визначення поняття і змісту / / Правоведеніе.2003. № 1. С.190-196

    28 Ушаков Н.А. Указ. соч. С. 13.

    29 Мюллерсон Р.А. Суверенітет в державному та міжнародному праві / / Держава і право. 1995. № 5. С. 15-16.

    30 Там же. С. 17.

    31 У справі про перевірку конституційності окремих положень Конституції Республіки Алтай і Федерального закону "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації: Постанова Конституційного Суду РФ від 7 червня 2000 р. N 10-П / / Ріс. газ. 2000. 21 червня.

    32 Малий А.Ф. Державна влада як правова категорія / / Держава і право. 2001. № 3. С.94.

    33 Див наприклад: Демидов А.І. Влада в єдності та різноманітті її вимірів / / Держава і право. 1995. № 11. С. 3 - 11.

    34 Див докладніше: Черданцев А.Ф. Державна влада та її обгрунтування / / Правознавство. 1992. № 2. С. 3 - 12.

    35 Малий А.Ф. Указ. соч. С. 96.

    36 Див докладніше: Конституційне (державне) право зарубіжних країн. Підручник: У 4 т. Т. 1 - 2 / Відп. ред. Б.А. Страшун.С.673 - 674.

    37 Див докладніше: Федералізм: теорія, інститути, відносини (порівняльно - правове дослідження) / Відп. ред. Б.М. Топорнін. М., 2001. С. 71 - 72.

    38 Детальніше див: Чиркин В.Є. Суб'єкти федерації та несуб'екти у федеративній державі / / Федералізм: теорія, інститути, відносини (порівняльно - правове дослідження) / Відп. ред. Б.М. Топорнін. М.2001. С. 72 - 77.

    39 Матузов Н.І. Право і особистість / / Теорія держави і права: Курс лекцій. М., 1997. С.232.

    40 Конституційний статус особи в СРСР. М., 1980. С.21-26.

    41 Вітрук Н.В. Основи теорії правового становища особистості в соціалістичному суспільстві. М., 1979. С.29.

    42 Кучинський В.А. Особистість, свобода, право. М., 1978. С.115.

    43 Новосьолов В.І. Правове становище громадян у галузях державного управління. Саратов, 1977. С. 7 - 8; Див також: Новосьолов В.І. Правове становище громадян у радянському державному управлінні. Саратов, 1976.

    44 Вітрук Н.В. Указ. соч.; Кучинський В.А. Указ. соч.

    45 Міцкевич А.В. Суб'єкти радянського права. М., 1962. С.12; У цієї точки зору є послідовники і в сучасний час, як серед теоретиків права, так і серед представників галузевих наук, наприклад див: Комаров С.А. Загальна теорія держави і права. М., 1997. С.294 - 295; Вінницький Д.В. Суб'єкти податкового права. М., 2000. С.8.

    46 Наприклад: Матузов Н.І. Указ. соч. С.238.

    47 Докладніше, див: Якимів А.Ю. Указ. соч. С.19 - 20.

    48 Про це, наприклад, див: Бахрах Д.М. Індивідуальні суб'єкти адміністративного права / / Держава і право. 1994. № 3. С.19.

    49 Лебедєв О.М. Статус суб'єкта Російської Федерації (основи концепції, конституційна модель, практика). М., 1999. С.33. Цит. по: Кондрашев А.А. Правовий статус суб'єкта Російської Федерації: досвід доктринального дослідження / / Изв. вузів. Правознавство. 2003. № 6. С.8.

    50 Іванов В.В. Питання теорії державного устрою / / Журнал російського права.2002. № 1.С.93.

    51 Богданова Н. Категорія статусу в конституційному праві / / Вісн. Моск. ун-ту. Сер. 11, Право. 1998. № 3. С.5.

    52 Умнова І.А. Конституційні основи сучасного російського федералізму: Навчальний практ. посібник. М., 1998. С.47.

    53 Воєводін Л.Д. Поняття правового становища особи і особливості статусу різних категорій осіб в СРСР / / Радянське державне право / Под ред. С. С. Кравчука. М., 1985. С. 139 - 150.

    54 Лукашева Е.А. Права і свободи людини / / Теорія права і держави / Під ред. Г.Н. Манова. М., 1996. С.233 - 234.

    55 Богданова Н. Категорія статусу в конституційному праві / / Вісн. Моск. ун-ту. Сер. 11, Право. 1998. № 3. С. 14 - 18.

    56 Ліверовських А.А. Про статус суб'єкта Російської Федерації / / Изв. вузів. Правознавство. 2000. № 2. С. 90

    57 Ліверовських А.А. Указ. соч. С. 92; Див також Бродський М. Н., Ліверовських А.А. Правовий статус та економічний розвиток суб'єкта Російської Федерації. СПб., 2000.

    58 Конституційне право суб'єктів Російської Федерації / Відп. ред. В.А. Кряжков. М., 2002. С.118.

    59 В даному випадку ми солідарні з точкою зору А.А. Кондрашева. Детальніше див: Кондрашев А.А. Правовий статус суб'єкта Російської Федерації: досвід доктринального дослідження / / Изв. вузів. Правознавство. 2003. № 6. С.6-8.

    60 СУ РРФСР. 1918. № 51. Ст.582.

    61 Кушнір А. Федерація чи унітарна держава (біля витоків Російської Федерації. 1917 - 1921 роки) / / Нар. депутат. 1992. № 6. С. 57.

    62 Там же. С.59.

    63 Цит.: За кн.: Златопольський Д.Л. СРСР - федеративна держава. М., 1967. С. 78.

    64 Кім А.І. До питання про державно-правової природи / / Правознавство. 1960. № 1. С. 23.

    65 Там же. С. 28.

    66 Наприклад, Фарберов Н.П.О деяких спірних питаннях в теорії радянського державного права / / Рад. держава і право. 1961. № 9. С.143.

    67 Лепьошкін А.І. Радянський федералізм (теорія і практика). М., 1977. С.203.

    68 Рахлевскій В.А. Радянська соціалістична федерація. М., 1980. С. 48.

    69 Курс радянського державного права / за ред. Щетиніна Б.В., Горшенєва О.М. М., 1971. С.248.

    70 Див: Левін І.Д. Радянська федерація - державно-правова форма розв'язання національного питання в СРСР / / Питання радянської держави і права. 1917 -1957 рр.. М., 1957. С. 246.

    71 Див: Уманський Я.М. Радянське державне право. М., 1970. С. 210; Златопольський Д.Л. Державний лад СРСР. М., 1960. С. 68.

    72 См.: Рахлевскій В.А. Указ. соч. С. 46-47.

    73 Ковешніков Є.М., Шафір М.А. Правове регулювання становища автономних округів РРФСР / / Рад. держава і право. 1981. № 12. С. 12.

    74 Рахлевскій В.А. Указ. соч. С. 47.

    75 Коркмасова К.Д. Національна державність в СРСР. Ростов н / Д, 1970. С.96.

    76 Наприклад, див: Радвогін А.В. Національний округ - суб'єкт національної автономії / / Изв. вузів. Правознавство. 1961. № 3. С.26.

    77 Див: Широкова Є.М. До характеристики національних округів / / Вчені записки Пермського університету. - Перм, 1970. С. 118-121.

    78 Радвогін А.В. Указ. соч. С.26.

    79 Див: Рахлевскій В.А. Форми радянської автономії. М., 1975. С.44 -46.

    80 Широкова Є.М. Указ. соч. С.124-125.

    81 Див докладніше: Широкова Є.М. Указ. соч. С.130 -132.

    82 Семенов П.Г. Автономія в радянському державному будівництві / / Рад. держава і право. 1959. № 3. С.38.

    83 Радвогін А.В. Указ. соч. С.29.

    84 Див докладніше: Левін І.Д. Суверенітет. М., 1948. С.346 - 347; Аналогічної точки зору дотримувалися і автори підручника: Радянське конституційне право. Л.: Вид-во ЛДУ, 1975. С.291 - 292.

    85 Див: детальніше: Широкова Є.М. Указ. соч. С.147.

    86 СЗ СРСР. 1930. № 37. Ст. 400.

    87 Андрєєва А.В. Організація і розвиток радянської державності в національних округах / / Представницькі органи соціалістичних країн: Радянсько-монгольське спільне дослідження. Іркутськ; Улан-Батор, 1975. С.38.

    88 Радвогін А.В. Указ. соч. С.31.

    89 Детальніше див: Оніщук М.Т. Створення радянської національної державності народностей Півночі. Томськ, 1986. С.92 - 99.

    90 Тимчасового Положення про управління тубільних народностей і племен північних околиць РРФСР: Затв. Декретом ВЦВК і РНК РРФСР від 25 жовтня 1926 / / СУ РРФСР. 1926. № 73. Ст.575.

    91 Про виконання судових функцій органами тубільного управління народностей і племен північних околиць РРФСР: Постанова ВЦВК і РНК РРФСР від 14 жовтня 1927 / / СУ РРФСР. 1927. № 111. Ст.746.

    92 Зибарев В.А. Радянське будівництво у малих народностей Півночі (1917 - 1932). Томськ, 1968. С. 307.

    93 Про утворення Ненецького національного округу / / СУ РРФСР. 1929. № 87. Ст.891.

    94 СУ РРФСР. 1931. № 8. Ст. 98.

    95 СУ РРФСР. 1931. № 56. Ст. 413.

    96 СУ РРФСР. 1932. № 39. Ст.176.

    97 Широкова Є.М. До характеристики національних округів / / Вчені записки Пермського університету. Перм, 1970. С. 142.

    98Шірокова Є.М. Указ. соч. С. 129.

    99 СУ РРФСР. 1933. № 49. Ст.209.

    100 СУ РРФСР. 1933. № 21. Ст.70.

    101 СУ РРФСР. 1933. № 54. Ст.241.

    102Кряжков В.А. Статус автономних округів: еволюція та проблеми / / Ріс. Федерація. 1996. № 2. С.48.

    103 СУ РРФСР. 1937. № 2. Ст.11.

    104 Андрєєва А.В. Проблеми законодавчого регулювання правового становища національних округів РРФСР (на матеріалах Усть-Ординського Бурятського і Агинського Бурятського національних округів): Автореф. дис ... канд. юрид. наук. Іркутськ, 1971. С. 15 - 17.

    105 Потапов А.І. Автономний округ в системі національно-територіальної організації РРФСР: Автореф. дисс ... канд. юрид. наук. Свердловськ, 1977. С.21.

    106 Відомості Верховної Ради СРСР. 1977. № 41. Ст.617.

    107 Конституція Російської Радянської Федеративної Соціалістичної Республіки. М., 1978.

    108Ковешніков О.М,. Шафір М.А. Указ. соч. С. 13.

    109 Див: Потапов А.І. Правове становище автономного округу / / Рад. держава і право. 1979. № 1. С. 13-16.

    110 Відомості Верховної Ради УРСР. 1980. № 48. Ст.1594.

    111 Відомості Верховної Ради УРСР. 1980. № 48. Ст.1593.

    112 Кряжков В.А. Указ. соч. С. 49.

    113 ЗЗ СРСР. 1937. № 66. Ст.299.

    114 Історія Сибіру. Л., 1968. Т.2. С. 286.

    115 Известия ЦВК і ВЦИК. 1922. 12 січня

    116 Детальніше див: Палхаева Є.І. Становлення і розвиток Агінського і Усть-Ординського Бурятського автономного округу, як національно-державних утворень (1937 -1995): Дис ... канд. іст. наук.Улан - Уде, 2000. С. 21 - 25.

    117 Елаев А.А. Бурятія: шлях до автономії та державності. Улан-Уде, 1994. С.122.

    118 Елаев А.А. Указ. соч. С.123.

    119 Наприклад, див: Андрєєва А.В. Організація і розвиток радянської державності в національних округах / / Представницькі органи соціалістичних країн. Радянсько-монгольське спільне дослідження. Іркутськ; Улан-Батор, 1975. С. 40 -43; Демидов В.А., Демидов В.В., Познанський В.С. Народи Сибіру на шляхах інтернаціоналізму. Новосибірськ, 1990. С.80.

    120 Андрєєва А.В. Указ. соч. С.43 -44.

    121 Детальніше див: Чімітдоржіев Ш.Б. Як зникла єдина Бурят-Монголія. 1937-1958 р.р. / / Конгрес бурятського народу. Улан-Уде, 1997. С.41 -43.

    122 Національне питання в Бурятії. Улан-Уде, 1989. С.5.

    123 Палхаева Є.М. До питання утворення бурятських національних округів / / Взаємини народів Росії і Далекого Сходу: Історія і сучасність. Національне, соціальний і економічний розвиток у Байкальської Азії: Матеріали міжнар. наук.-практ. конф., 16 -20 верес. 1999 Улан-Уде, 2000. С.133 - 137

    124 Історія Усть-Ординського Бурятського автономного округу / Под ред. Л.М. Дамешека. М., 1995. С.436.

    125 Детальніше див: Палхаева Є.І. Становлення і розвиток Агінського і Усть-Ординського Бурятського автономного округу, як національно-державних утворень (1937 -1995): Дис. на соіск. учений. степ. канд. іст. наук. - Улан - Уде, 2000. С. 37 - 42.

    126 Відомості Верховної Ради УРСР. 1980. № 27. Ст.1594.

    127 Відомості З'їзду нар. депутатів і Верховної Ради РРФСР. 1990. № 2. Ст.22.

    128 Див: Абдулатіпов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Ярів Ю.Ф. Федералізм в історії Росії. Кн. 3, ч. 1. М., 1993. С.53.

    129 Відомості З'їзду нар. депутатів і Верховної Ради РРФСР. 1990. № 29. Ст.395.

    130 Див: Іванов В.В. «Складені суб'єкти» Російської Федерації: конституційна реальність і проблеми регулювання внутрішніх відносин. Красноярськ, 1998. С.15-16.

    131 Рос. газ. 1992. 18 березня (після підписання Договір офіційно не публікувався)

    132 Див: Іванов В.В. Автономні округу в складі краю, області - феномен «складені суб'єктів Російської Федерації» (конституційно-правове дослідження). М., 2002. С.92-95.

    133 Детальніше див: Михалева Н.А. Правові аспекти сучасного російського федералізму. Огляд / / Адміністративний поділ Росії: історія і сучасність. М., 1995. С. 86-87.

    134 Болтенкова Л. До історії та утримання Федеративного Договору / / Етнополіс. 1992. № 1. С. 34.

    135 Відомості З'їзду нар. депутатів і Верховної Ради РФ. 1992. № 20. Ст.1084.

    136 Іванов В.В. «Складнопобудованих» суб'єкти РФ: конституційна реальність і проблеми регулювання / / Журнал російського права. 1998. № 2. С.51.

    137 Вісник Конституційного Суду Російської Федерації. 1994. № 23.

    138 Відомості Верховної Ради та Уряду РФ. 1993. № 44. Ст.4189.

    139 Див докладніше: Стан законності в Російській Федерації (1993 - 1995 роки): Аналіт. доповідь. М., 1995. С. 53 - 55. (Автор розділу - Скуратов Ю.І.)

    140 Див, наприклад: Тавадов Г.Т. Конституційні основи російського федералізму / / Соц.-политий. журн.1995. № 6. С.40 - 51.

    141 Умнова І.А. Конституційні основи сучасного російського федералізму. С. 46 - 48.

    142 Дана точка зору отримала визнання в літературі, наприклад: Юсубов Е.С. Федералізм і його цінність для державної цілісності Росії / / Особистість і держава на межі століть: Зб. наук. ст. / Под ред. В.В. Невінського. Барнаул, 2000. С. 203.

    143 Умнова І.А. Указ. соч. С. 48.

    144 У справі про перевірку конституційності окремих положень Конституції Республіки Алтай і Федерального закону "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації: Постанова Конституційного Суду РФ від 7 червня 2000 р. N 10-П / / Ріс. газ. 2000. 21 червня.

    145 Кисельова О.В. Принципи федералізму в Російській Федерації: Дис ... канд. юрид. наук. Ростов н / Д, 1996. С.148. Цит. по: Курашвілі К.Т. Федеративна організація Російської держави. М., 2000. С.112.

    146 Курашвілі К.Т. Указ. соч. С. 112.

    147 Детальніше, см.: Дамдіни Б.Д. Державний суверенітет у системі принципів федеративного устрою Росії: деякі проблеми теорії та практики / / Сибірський юридичний вісник. - 2003. - № 4. - С. 15 - 19.

    148 Детальніше див: Малий А.Ф. Державна влада як правова категорія / / Держава і право. 2001. № 3. С.94.

    149 Найбільш характерним прикладом є численні реорганізації системи федеральних органів виконавчої влади, коли основні функції системи залишаються постійними, а конкретні державно-владні повноваження передаються від одних реформуються органів до інших, причому орган може бути скасований, а повноваження як такі залишаються і передаються для реалізації іншому державному органу

    150 Левін І.Д. Суверенітет. С.64.

    151 Про системний характер державної влади докладніше див: кочове В.А. Система державної влади в Російській Федерації: основні публічно-правові параметри: Автореф. дис ... д-ра юрид. наук. М., 2002.

    152 Умнова І.А. Як забезпечити єдність законодавчої і виконавчої влади в умовах Федерації / / Журнал російського права. 1998. № 4 / 5. С.36.

    153 Умнова І.А. Конституційні основи сучасного російського федералізму. С. 115.

    154 Наприклад, див: Чиркин В.Є. Предмети ведення федерації та її суб'єктів: розмежування, співпраця, субсидіарність / / Держава і право. 2002. № 5. С.11.

    155см., Наприклад: Гаганової Н.А. Концепція поділу влади і ідея субсидіарності / / Держава і право. 2003. № 3. С. 90; Барціц І.М. Федеративна відповідальність. Конституційно-правові аспекти. М., 1999. С.12.

    156 Федералізм: теорія, інститути, відносини (порівняльно-правове дослідження). С. 100 - 102.

    157 Єдність системи державної влади / / Конституційне право: Енциклопедичний словник. Відп. ред. і рук. авт. кол. С.А. Авакьян. М., 2000. С. 204 - 205.

    158 У справі про перевірку конституційності ряду положень Статуту (Основного Закону) Алтайського краю: Ухвала Конституційного Суду Російської Федерації від 18 січня 1996 р. / / Собр. законодавства РФ. 1996. № 4. Ст.409.

    Ця позиція неодноразово критикувалася, з тієї точки зору про те, дотримання загальних принципів організації не є уніфікація, з чим ми абсолютно згодні

    159 Собр. законодавства РФ.1999. N 42, ст. 5005.

    160 Див, наприклад: Сурков Д.Л. Проблеми реалізації загальних принципів організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації / / Академ. юридичний журн. 2000. № 1. С. 46; Резніченко Л.Ю. Федеральний закон «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації». Яким повинен бути предмет його регулювання з позицій Конституції Російської Федерації? / / Сибірський юридичний вісник. 2000. № 2. С.10.

    161 Сурков Д.Л. Законодавча та виконавча влада суб'єктів Російської Федерації в конституційному праві Росії: Автореф. дис ... д-ра юрид. наук. М., 1999. С. 10-15.

    162 Авакьян С.А. Проблеми єдності та самостійності інститутів влади в Росії / / Журн. зростав. права. 1997. № 7. С. 52-53.

    163Подробнее див.: Конституційне право суб'єктів Російської Федерації / Відп. ред. В.А. Кряжков. М., 2002. С.464-465.

    164 Нарутто С.В. Теоретико-правові проблеми конституційного принципу єдності державної влади в Російській Федерації / / Изв. вузів. Правознавство. 1999. № 4.С.31; Нарутто С.В. Федералізм і єдність державно-правової системи Росії: Автореф. дис ... д-ра юрид. наук. М., 2002. С. 29-30.

    165 Умнова І.А. Як забезпечити єдність законодавчої і виконавчої влади в умовах Федерації / / Журн. зростав. права. 1998. № 4 / 5. С.39-40.

    166 Про порядок формування Ради Федерації Федеральних Зборів Російської Федерації: ФЗ від 5 серпня 2000 р. N 113-ФЗ / / Собр. законодавства РФ. 2000. N 32. Ст. 3336.

    167 Про внесення змін і доповнень до Федерального закону "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації: ФЗ від 4 липня 2003 р. N 95-ФЗ / / Собр. Законодавства РФ. 2003. N 27. (частина 2). Ст. 2709.

    168 Кухтик С.М. Конституційно-правові основи органів державної влади в суб'єктах Російської Федерації: Автореф. дис ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 18.

    169 Нарутто С.В. Указ. соч. С.32.

    170 Умнова І.А. Конституційні основи сучасного російського федералізму. С.116.

    171 Про внесення змін і доповнень до Федерального закону "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації»: ФЗ від 4 липня 2003 р. N 95-ФЗ / / Собр. Законодавства РФ. 2003. N 27 . (частина 2). Ст. 2709

    172 Конін Н.М. Адміністративне право Росії. Загальна та Особлива частини: курс лекцій. М., 2004. С. 107

    173 Про внесення змін до Федерального закону «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації» і у Федеральний закон «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації»: ФЗ від 11 грудня 2004 р. № 159 - ФЗ / / Ріс. газ. 2004. 15 грудня.

    174 Детальніше див: Поленіна С.В. Система законодавства суб'єктів Російської Федерації / / Регіонологія. 2000. № 2.С.41.

    175 Див докладніше: Дамдіни Б.Д. Регіоналізація законодавства: практика автономних округів / / Сибірський юридичний вісник. 2000. № 3. С. 17 - 24.

    176 Гошуляк В.В. Теоретико-правові проблеми конституційного та статутного законодавства суб'єктів Російської Федерації: Автореф. дис ... д-ра юрид. наук. М., 2000. С.11.

    177 Лукашов Л.А. Регіональне право в системі російського права / / Законотворча діяльність суб'єктів Російської Федерації: Матеріали наук.-практ. конф. (26-27 листопада 1997р.). Саратов, 1998. С.36.

    178 Толстошеєв В.В. Регіональне економічне право Росії. М., 1999.С.5.

    179 Там само. С. 5 ..

    180 Детальніше див: Хамнуев Ю.Г. Конституційне законодавство республіки-суб'єкта Російської Федерації в системі законодавства Російської Федерації (на прикладі Республіки Бурятія): Автореф. дис ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 8, 19.

    181 Гошуляк В.В. Теоретичні проблеми єдності системи конституційного законодавства Російської Федерації / / Журн. зростав. права. 2001. № 9.С.1-2.

    182 Умнова І.А. Конституційні основи сучасного російського федералізму. С. 159-172.

    183 Детальніше див: Штурнев А.Є. Поняття, принципи і види нормотворчої компетенції / / Сибірський юридичний вісник. 1998. № 2.С.74-78.

    184 Бєлкін А.А. Про деякі питання розмежування предметів ведення і повноважень в російському федеральному устрої / / Право і життя. 1996. № 9. С.41.

    185 Тихомиров Ю.А. Теорія компетенції. М., 2001. С.55 - 56.

    186 Собр. законодавства РФ.1999. № 26. Ст.3176.

    187 Про внесення змін і доповнень до Федерального закону «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації» »: ФЗ від 4 липня 2003 р. N 95-ФЗ / / Собр. законодавства РФ. 2003. N 27. (Частина 2). Ст. 2709.

    188 Чортків О.М. Чіткість і однаковість конституційно-правових понять та розмежування комепетенціі / / Журн. зростав. права. 2004. № 2. С.35.

    189 Глігіч-Золотарьова М. Конституція Росії про федеративний устрій: минуле і думи / / Федералізм. 2003. № 2. С.50

    190 Карасьов М.М. Інститут спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів федерації: необхідні серйозні зміни / / Журн. зростав. права. 2001. № 9.С.37-42.

    191 Лисенко В.М. Розвиток Федерації і Конституція Росії / / Держава і право. 1997. № 8. С.17.

    192 Глігіч-Золотарьова М. Указ. соч. С.52-53.

    193 Детальніше див: Козак Д.Н. Проблеми розмежування повноважень між федеральними органами державної влади та органами державної влади суб'єктів Російської Федерації / / Журн. зростав. права. 2002. № 5. С.3-11.

    194 Хабрієва Т. Розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Федерації і суб'єктів Російської Федерації / / Федералізм. 2003. № 2. С.9-10.

    195 Про внесення змін і доповнень до Федерального закону «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і вищих виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації»: ФЗ від 4 липня 2003 р. N 95-ФЗ / / Собр. законодавства РФ. 2003. N 27. (Частина 2). Ст. 2709.

    196 Детальніше див: Шахрай С.М. Договори про розмежування предметів ведення і повноважень як інструмент регіональної політики федеративної держави / / Договірні принципи і форми федеративних відносин у Росії. М., 1999. С. 30-43.

    197 Наприклад, див: Лексин І.В. Інститут договору про розмежування компетенції: можливості та межі застосування в сучасній Росії / / Право і влада. 2002. № 2. С. 67-77.

    198 Собр. законодавства РФ.1999. № 26. Ст.3176.

    199 Варламова Н. Конституційна модель російського федералізму / / Російський федералізм: конституційні передумови і політична реальність: Збірник доповідей. М., 2000. С.61.

    200 Детальніше див: Саленко А.В. Росія - унітарна Федерація: парадокс чи реальність? / / Изв. вузів. Правознавство. 2001. № 2. С.63-72.

    201 Варламова Н. Указ. соч. С.61-62.

    202 Безруков А.В. Спільна компетенція та вдосконалення взаємодії Російської Федерації і її суб'єктів / / Изв. вузів. Правознавство. 2003. № 4. С.22; Хабрієва Т. Указ. соч. С. 11-13.

    203 Федералізм: теорія, інститути, відносини (порівняльно - правове дослідження) / Відп. ред. Б.М. Топорнін. С. 188.

    204 Детальніше див: Черепанов А.В. Про принципи поділу державної влади між Російською Федерацією і її суб'єктами / / Журн. зростав. права. 2003. № 9. С.32-39.

    205 Авакьян С. Законодавство в центрі і на місцях: перехрестя без тупиків / / Ріс. Федерація.1996. № 20. С.15.

    206 Глігіч-Золотарьова М. Конституція Росії про федеративний устрій: минуле і думи / / Федералізм. 2003. № 2. с.46

    207 Карапетян Л.М. Федеративний устрій Російської держави. М., 2001. С.99.

    208 Мухаметшин Ф.Х. Російський федералізм: проблеми формування відносин нового типу / / Держава і право. 1994. № 3. С. 54-56; Тадевосян Е.В. Російський федералізм і сучасний національно-державний нігілізм / / Держава і право.1996. №. С.13

    209 Проблеми суверенітету в Російській Федерації. М., 1994. С.140; Ржевський В.А., Кисельова О.В. Суб'єкти Російської Федерації: типологія і конституційні основи організації / / Держава і право. 1994. № 10. С.39.

    210 Козлов А.Є. Федеративні початки організації державної влади в Росії. М., 1996. С.43. Цит. по: Кондрашев А.А. Правовий статус суб'єкта Російської Федерації: досвід доктринального дослідження / / Изв. вузів. Правознавство. 2003. № 6. С.15.

    211 Наприклад, див: Суб'єкт федерації. Правове становище і повноваження: Наук.-практ. посібник. М., 1998. С.10.

    212 Крилов Б.С. Проблеми рівноправності і рівності в російському конституційному праві / / Журн. зростав. права. 2002. № 11. С.21-23.

    213 У справі про перевірку конституційності окремих положень Конституції Республіки Алтай і Федерального закону "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації": Ухвала Конституційного Суду РФ від 7 червня 2000 р. N 10-П / / Російська газета. - 2000. - 21 червня.

    214 Наприклад, див: Нікітіна Є.Є. Статут області (краю) як джерело конституційного права / / Журн. російського права. 1997. № 11. С.60.

    215 Ус А.В., Безруков А.В., Кондрашев А.А. Проблеми освіти суб'єктів Російської Федерації та зміни їх конституційно-правового статусу в контексті перспектив російського федералізму / / Журн. зростав. права. 2004. № 7. С. 16.

    216 Іванов В.В. Нові підходи до теорії територіального устрою та федеративна система Росії / / Изв. вузів. Правоведеніе.2002. № 3. С.78.

    217 Відомості СНР і ЗС РРФСР. 1991. № 50. Ст.1740.

    218 Ус А.В., Безруков А.В., Кондрашев А.А. Указ. соч. С. 21.

    219 Відомості З'їзду нар. депутатів і Верховної Ради РФ. 1992. № 28. Ст.1618.

    220 Собр. законодавства РФ. 2004. N 13. Ст. 1110.

    221 Детальніше, див: Лебедєв О.М. Конституційний статус суб'єкта Російської Федерації. С.13-14.

    222 Детальніше, див: Лебедєв О.М. Конституційний статус суб'єкта Російської Федераціі.С. 15-16; Іванов В.В. Нові підходи до теорії територіального устрою та федеративна система Росії / / Изв. вузів. Правознавство. 2002. № 3. С.73; Кондрашев А.А. Правовий статус суб'єкта Російської Федерації: досвід доктринального дослідження / / Изв. вузів. Правознавство. 2003. № 6. С.9-10.

    223 Детальніше див: Лебедєв О.М. Указ. соч. С.15-16.

    224 Євдокимов І.В. Проблеми правового регулювання статусу суб'єктів Російської Федерації: Автореф. дисс ... канд. юрид. наук. Єкатеринбург, 1999. С.19.

    225 Кондрашев А.А. Указ. соч. С.10-11.

    226 Лебедєв О.М. Указ. соч. С.18.

    227 Статут Агинського Бурятського автономного округу: Закон Агінського Бурятського автономного округу від 23 листопада 1994 р. № 8 (в ред. Законів Агинського Бурятського автономного округу від 08.06.1995 р. № 4, від 16.02.1996 р. № 4, від 09.09. 1996 р. № 12, від 26.12.1997 р. № 34 - ЗАТ, від 26.03.1998 р. № 41 - ЗАТ, від 02.06.1998 р. № 56 - ЗАТ, від 11.10.1999 р. № 107 - ЗАТ, від 04.07. 2000 р. № 146 - ЗАТ, від 24.10.2000 р. № 155 - ЗАТ, від 24.10.2000 р. № 156 - ЗАТ, від 28.04.2001 р. № 170 - ЗАТ, від 28.04.2001 р. № 179 - ЗАТ, від 06.07.2001 р. № 202 - ЗАТ, від 17.09.2001 р. № 209 - ЗАТ, 01.11.2002 р. № 291 - / / Агинська правда. 1994. 6 - 10 груд.

    228 Статут Усть-Ординського Бурятського автономного округу від 13 червня 1995 р. № 8 - ОЗ / / Статут Усть-Ординського Бурятського автономного округу. п. Усть-Ординський, 1995 (у ред. Законів Усть-Ординського Бурятського автономного округу від 28.09.1995 р. № 15 - ОЗ, від 02.11.1995 р. № 17 - ОЗ, від 08.12.1997 р. № 26 - ОЗ , від 09.12.1997 р. № 26 - ОЗ, від 09.12.1998 р. № 70 - ОЗ, від 07.06.1999 р. № 94 - ОЗ, від 03.01.2001 р. № 1 - ОЗ, від 05.12.2002 р . № 91 - ОЗ, від 02.06.2003 р. № 99 - ОЗ, від 10.11. 2003 р. № 146 - ОЗ, від 16.12.2003 р. № 153 - ОЗ)

    229 Конституційне право суб'єктів Російської Федераціі.С.196.

    230 Хамнуев Ю.Г. Конституційне законодавство республіки-суб'єкта Російської Федерації в системі законодавства Російської Федерації (на прикладі Республіки Бурятія): Автореф. дис ... канд. юрид. наук. М., 2003. С 21.

    231Калашніков О.А. Статут області як основний закон суб'єкта Російської Федерації (теоретико-правові проблеми): Автореф. дис ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 15-16.

    232 горищ С.В. Органи державної влади суб'єкта Російської Федерації (на прикладі Амурської області): Автореф. дис ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 13-14.

    233 Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації: ФЗ РФ від 6 жовтня 1999 р. N 184-ФЗ / / Собр. законодавства РФ.1999. N 42. Ст. 5005.

    234 Сурков Д.Л. Законодавча та виконавча влада суб'єктів Російської Федерації в конституційному праві Росії. С. 10-15.

    235 Васильєв В.І., Павлушкін А.В., Постніков А.Є. Законодавчі органи суб'єктів Російської Федерації: правові проблеми формування, компетенції та організації роботи. М., 2001. С.68.

    236 Про Контрольно-рахунковій палаті Усть-Ординського Бурятського автономного округу: Закон У-ОБАО від 10 листопада 2003 р. № 136-ОЗ / / Панорама округу. 2003. 18 лист.

    237 Про внесення змін до Федерального закону «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації» і у Федеральний закон «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації»: ФЗ від 11 грудня 2004 р. № 159 - ФЗ / / Ріс. газ. 2004. 15 грудня.

    238 «Про структуру виконавчих органів державної влади Усть-Ординського Бурятського автономного округу: Закон У-ОБАО від 22 липня 2004 р. № 09-ОЗ / / Панорама округу. 2004. 23 липня.

    239 Про структуру виконавчих органів державної влади Усть-Ординського Бурятського автономного округу: Постанова Голови адміністрації У-ОБАО від 23.07.2004 р. № 175-п / / Панорама округу. 2004. 26 липня.

    240 Наприклад, див: Про створення територіального управління адміністрації округу з аларском району: Постанова Голови адміністрації У-ОБАО від 23.07.2004 р. № 176-п / / Панорама округу. 2004. 26 липня.

    241 Ігнатенко В.В. Регіональне правотворчість і законодавство. Основні поняття і терміни. Іркутськ, 1996. С.24.

    242 Про закони Агинського Бурятського автономного округу: Закон АБАО від 14 листопада 1997р. № 29-ЗАТ / / Собр. законодавства Агинського Бурятського автономного округу. 1997. № 3. С. 51-57.

    243 Про законах та інших нормативно-правових актах: Закон У-ОБАО від 15 серпня 1995р. № 13-03 / / Збірник законів Усть-Ординського Бурятського автономного округу (1994-1996рр.). Усть-Ординський, 1997. С.94-102.

    244 Детальніше, см.: Муратшін Ф.Р. Законодавство суб'єкта Федерації - реальність, яка потребує осмислення / / Журн. зростав. права. 1999. № 9. С.78-87.

    245 Казанцев М.Ф. Законодавча діяльність суб'єктів Російської Федерації: Проблеми становлення та досвід законодавчого кодексу. Єкатеринбург, 1998. МС.24.

    246 Ігнатенко В.В. Регіональне правотворчість і законодавство. Основні поняття і терміни. С.42.

    247 Тихомиров Ю.А, Котелевська І.В. . Правові акти: Навчальний практ. і справ. посібник. М., 1999. С.73.

    248 Видрін Н. Статут області і правовий простір / / Ріс. Федерація. 1995. № 23. С.53.

    249 Ігнатенко В.В. Указ. соч. С.11.

    250 Іванов В.В. До питання про теорію нормативного договору / / Журн. зростав. права. 2000. № 7. С.86.

    251 Детальніше, см.: Гриценко О.В. Нормативні договори і угоди органів державної влади суб'єктів Федерації / / Питання правознавства / ІГЕА. Іркутськ, 1999. Вип. 2. С.14.

    252 Казанцев М.Ф. Указ. соч. С. 15-16.

    253 Гриценко О.В. Указ. соч. С.21.

    254 Наприклад, див: Боброва Н.О., Зражевська Т.Д. Відповідальність у системі гарантій конституційних норм. Воронеж: Изд-во ВДУ, 1985; Шон Д.Т. Конституційна відповідальність / / Держава і право. 1995. № 7. С.35-43; Дмитрієв Ю.А., Ізмайлова Ф.Ш. Проблема контролю та відповідальності в діяльності органів державної влади / / Держава і право.1996. № 4. С.88-96; Колосова Н.М. Конституційна відповідальність - самостійний вид юридичної відповідальності / / Держава і право. 1997. № 2. с.86-91;

    255 Детальніше див: Штурнев А.Є. Конституційно-правова відповідальність за виборчі правопорушення: поняття та особливості юридичної природи / / Академ. правової журн. 2003. № 2. С. 4 - 17

    256 Штурнев А.Є. Указ. соч. С. 9.

    257 Колосова Н.М. Конституційна відповідальність в Російській Федерації: відповідальність органів державної влади та інших суб'єктів за порушення конституційного законодавства Російської Федерації. М., 2000. С.21 - 22.

    258 Колосова Н.М. Конституційна відповідальність - самостійний вид юридичної відповідальності / / Держава і право. 1997. № 2. С. 86.

    259 Наприклад, див: Умнова І.А. Конституційні основи сучасного російського федералізму. С. 218 - 253; Барціц І.М. Федеративна відповідальність. Конституційно-правові аспекти. М., 1999; Барціц І.М. Правовий простір Росії: питання конституційної теорії і практики. М., 2000.

    260 Кондрашов О.О. Конституційно-правова відповідальність суб'єктів федерації: питання теорії та законодавчого регулювання в Російській Федерації: Автореф. дис ... канд. юрид. наук. М., 2001. С.20-21

    261 Ліверовських А.А. Федеральне втручання / / Журн. зростав. права. 2002. № 9. С.37-38.

    262 Виноградов В. Конституційно-правова відповідальність суб'єктів федерації / / Конституційне право: Східноєвропейський огляд. 2004. № 2 (47). С.210.

    263 "По справі про перевірку конституційності Указу Президента Російської Федерації від 30 листопада 1994 року N 2137" Про заходи з відновлення конституційної законності і правопорядку на території Чеченської Республіки) ", Указу Президента Російської Федерації від 9 грудня 1994 року N 2166" Про заходи з припинення діяльності незаконних збройних формувань на території Чеченської Республіки та в зоні осетино-інгушського конфлікту ", постанови Уряду Російської Федерації від 9 грудня 1994 року N 1360" Про забезпечення державної безпеки і територіальної цілісності Російської Федерації, законності, прав і свобод громадян, роззброєння незаконних збройних формувань на території Чеченської Республіки та прилеглих до неї регіонів Північного Кавказу ", Указу Президента Російської Федерації від 2 листопада 1993 року N 1833" Про Основні положення військової доктрини Російської Федерації ": Ухвала Конституційного Суду РФ від 31 липня 1995 р. N 10-П / / Відомості Верховної Ради та Уряду РФ. 1995. N 33. C т. 3424.

    264 Лебедєв О.М. Статус суб'єкта Російської Федерації (основи концепції, конституційна модель, практика). М., 2001.С .182. Цит. по: Ліверовських А.А. Федеральне втручання / / Журн. зростав. права. 2002. № 9. С.34

    265 У справі про перевірку конституційності окремих положень Федерального закону "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації" у зв'язку із запитами Державних Зборів (Мул Тумен) Республіки Саха (Якутія) та Ради Республіки Державної Ради - Хасе Республіки Адигея ": Ухвала Конституційного Суду РФ від 4 квітня 2002 р. N 8-П / / Собр. законодавства РФ. 2002. N 15. Ст. 1497.

    266 Про внесення змін і доповнень до Федерального закону "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації": федер. закон від 4 липня 2003 р. N 95-ФЗ / / Собр. законодавства РФ. - 2003. - № 27 (частина II). - Ст. 2709.

    .

    267 "Про внесення змін до Бюджетного кодексу Російської Федерації в частині регулювання міжбюджетних відносин: федер. Закон 20 серпня. 2004 р. N 120-ФЗ / / Собр. Законодавства РФ.2004. N 34. Ст. 3535.

    268 Рос. газ. 2004. 15 грудня.

    269 ​​Східно-Сибірський економічний район / / Федералізм. 1998. № 3. С.234-235, 238-239

    270 Детальніше див: Поздняков А., Лаврівський Б., Масако В. Політика регіонального вирівнювання в Росії (основні підходи та принципи) / / Питання економіки. 2000. № 10. С.76-78.

    271 Детальніше, см.: Лаврівський Б. Сибірський вектор / / Експерт-Сибір. 2004. № 21. С.13.

    272 Кряжков В. А. Статус автономних округів: еволюція та проблеми / / Ріс. Федерація. 1996. № 2. С.50.

    273 Шишкін С.І. Державно-правові проблеми регіоналізації в Російській Федерації. С. 206.

    274 Собр. законодавства РФ. 1996. № 31. Ст.3837.

    275 Добринін М.М. Конституційно-правові основи відносин краю або області з вхідними в їхній склад автономними округами. Тюмень, 1998. С.53.

    276 Собр. законодавства РФ. 1997. № 29. Ст. 3581.

    277 Собянін С.С. Правове становище автономних округів як суб'єктів Російської Федерації: Автореф. дис. ... Канд. юрид. наук. М., 1999. С.7.

    278 Бобракова Є.Є. Федеративні відносини в Російській державі та проблеми взаємодії органів державної влади автономних округів і краю, області, до складу яких вони входять / / Російська державність: стан та перспективи розвитку. М., 1995. С. 240-241.

    279 Крилов Б. Як руйнується основа федералізму. Про Конституційний суд Російської Федерації і одному з його рішень / / Незалежна газ. 1997. 3 вересня.

    280 Піскотін М. Федерація - це єдина держава. Рішення Конституційного Суду по справі «Про автономних округах» піде на користь Росії / / Незалежна газ. 1997. 27 лист.

    281 Невинський В.В. Автономний округ в краї, області (до питання про слабкість формальної логіки перед конституційною практикою) / / Особливості проведення конституційно-правової реформи в Арктичних регіонах Російської Федерації: наук.-практ. конф. 18 лютого 1998. Салехард, 1998. С. 21;. Невинський В.В. Проблеми і рішення в конституційно-правовому самовизначенні автономних округів (до питання про слабкість формальної логіки перед конституційною практикою) / / Тези виступів учасників круглого столу: «5 років Конституції Російської Федерації: по дорозі до федералізму і місцевого самоврядування». М., 1999. С.128.

    282 Іванов В.В. Автономні округу в складі краю, області - феномен «складені суб'єктів Російської Федерації» (конституційно-правове дослідження). С.117.

    283Там ж. С. 42-47.

    284 Там само. С.115 - 145.

    285 Іванов В.В. Указ. соч. С. 47.

    286 Бахрах Д.М. Суб'єкти адміністративного права / / Адміністративне право та адміністративний процес: актуальні проблеми / Відп. ред. Л.Л.. Попов, М.С. Студеникіна. М., 2004. С.79.

    287 Матеріали парламентських слухань «Автономні округу Росії» / / Думський вісник. 1997. № 2. С. 132.

    288 Ульянов В.І. Сложноустроенние суб'єкти Російської Федерації в системі федеративних відносин. Автореф. дис ... канд. юрид. наук, Тюмень, 1999. С.22-23.

    289 Ульянов В.І. Указ.соч. С.22.

    290 Ульянов В.І. Указ. соч. С. 23.

    291 Про затвердження (ратифікацію) Договору про розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної Читинської області і Агинського Бурятського автономного округу: Закон АБАО від 01.11.1995 р. № 7 / / Агинська правда. 1995. 9 листоп.

    292 Сх.-Сиб. правда. 1996. 15 червня.

    293 Див: Про внесення змін та доповнень до Статуту Іркутській області: Закон Іркутської області від 07.12.1998г. № 55-03 / / Сх.-Сиб. правда. 1998. 23 грудня.

    294 Рос. вісті. 1996. 25 липня.

    295 Збірник договорів та угод між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади суб'єктів Російської Федерації про розмежування предметів ведення і повноважень. М., 1997. С.406-444.

    296 Детальніше, див: Єрмаков В.Г. Федеральний центр і складені суб'єкти / / Журн. зростав. права. 1998. № 7. С.22-23.

    297 Вісник Тюменської обласної Думи. 1995. № 10.

    298 Новини Югри. 1997. 27 березня.

    299 Собр. законодавства РФ. 1997. № 29. Ст.3581.

    300 Шлюб з розрахунку? І по любові теж. Область і округ: законодавчі перспективи розвитку / / Сх.-Сиб. правда. 1997. 13 серпня.

    301 Панорама округу. 2001. 7 липня.

    302 Собр. законодавства РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

    303 Про затвердження Договору між органами державної влади Читинської області та органами державної влади Агинського Бурятського автономного округу: Закон АБАО № 343 - ЗАТ від 22.04.2003 р / / Агинська правда. 2003. 5 червня.

    304 Собр. законодавства РФ. 2003. N 27 (частина 2). Ст. 2709.

    305 http: / / www. Admhmao. Ru / pravo / dogovor. Htm

    306 Хамраєв В. Укрупнення смерті подібно / / Коммерсант-Власть. 2004. № 30. С.22.

    307 Архів автора

    308 Єловський Д. Усть-Орда шукає зниклі федеральні гроші в Пріангарье / / Комерсант. Східна Сибір. 2005. 7 травня

    309Іванов В.В. Автономні округу в складі краю, області - феномен «складені суб'єктів Російської Федерації» (конституційно-правове дослідження). С.198. Аналогічну думку висловлював і В.І. Ульянов, докладніше див: Ульянов В.І. Сложноустроенние суб'єкти Російської Федерації в системі федеративних відносин. Тюмень, 1999. С.19.

    310 Іванов В.В. Указ. соч. С. 199.

    311О внесення змін і доповнень до Федерального закону "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації": федер. закон від 4 липня 2003 р. N 95-ФЗ / / федер. закон від 4 липня 2003 р. N 95-ФЗ / / Собр. законодавства РФ. - 2003. - № 27 (частина II). - Ст. 2709.

    312 Про внесення змін до Бюджетного Кодексу Російської Федерації в частині регулювання міжбюджетних відносин: Федер. закон від 20 серпня 2004 р. № 120-ФЗ / / Собр. законодавства РФ. 2004. № 34. Ст.3535.

    313 Добринін М.М. Новий російський федералізм і конституційна реформа як неминучість змін / / Журн. зростав. права. 2004. № 3. С.15.

    314 Детальніше див: Авакьян С.А. Автономні округи: перспективи конституційно-правового розвитку / / Федералізм. 1998. № 3. С. 134-135.

    315 Ульянов В.І. Сложноустроенние суб'єкти Російської Федерації в системі федеративних відносин. С.21.

    316 Собр. законодавства РФ. 1999. № 51. Ст.6286.

    317 Іванов В.В. Указ.соч.С.198 - 203.

    318 Авакьян С.А. Автономні округи: перспективи конституційно-правового розвитку. С. 121.

    319 Ліверовських А.А. Історичні та правові особливості суб'єктного складу Російської Федерації / / Изв. вузів. Правознавство. 2001. № 1.С.80.

    320 Пешине Н.Л. Проблеми взаємовідносин автономних округів з краями (областями), до складу яких вони входять / / Вісн. Моск. ун-ту. Сер. 11, Право. 2002. № 6. С.73.

    321Авакьян С.А. Указ. соч. С. 114.

    322 Про порядок прийняття в Російську Федерацію і утворення в її складі нового суб'єкта Російської Федерації: ФКЗ від 17 грудня 2001 р. № 6-ФКЗ / / Ріс. газ. 2001. 20 грудня.

    323 Про утворення в складі Російської Федерації нового суб'єкта Російської Федерації в результаті об'єднання Пермської області та Комі-Пермяцького автономного округу: ФКЗ від 25 березня 2004 р. № 1-ФКЗ / / Собр. законодавства РФ. 2004. № 13. Ст. 1110.

    324 Наприклад, див: Глігіч - Золотарьова М. Конституція Росії про федеративний устрій: минуле і думи / / Федералізм. 2003. № 2.с. 36-66; Саликов М. Конституційний федералізм Росії: досвід десятирічного розвитку / / Федералізм. 2003. № 3. С. 5-18.

    325 Див докладніше: Глігіч - Золотарьова М. Укрупнення суб'єктів федерації: pro et contra / / Федералізм. 2002. № 1. С.99 - 101.

    326 Іванов В.В. Нові підходи до теорії територіального устрою та федеративна система Росії / / Изв. вузів. Правознавство. 2002. № 3. С.83.

    327 Детальніше, см.: Ліверовських А.А. Історичні та правові особливості суб'єктного складу Російської Федерації / / Изв. вузів. Правознавство. 2001. № 1.С.83-86.

    328 Рос. газ. 2001. 20 грудня.

    329 Вісник Конституційного Суду РФ. 1997. № 5.

    330 Авакьян С.А. Зміна статусу суб'єкта Російської Федерації: проблеми та шляхи вирішення / / Вісн. Моск. ун-ту. Сер. 11, Право. 2003. № 2. С. 18 - 37.

    331 Ус А.В., Безруков А.В., Кондрашев А.А. Проблеми освіти суб'єктів Російської Федерації та зміни їх конституційно-правового статусу в контексті перспектив російського федералізму / / Журн. зростав. права. 2004. № 7. С. 23.

    332 Там само. С. 25-26.

    333 http://krai.perm.ru/doc/asp 17.02.03

    334 http://krai.perm.ru/doc/asp 15.02.03

    335 http://krai.perm.ru/news.asp?id=462 15.02.03

    336 Собр. законодавства РФ. 2003. № 45. Ст. 4359.

    337 Ус А.В., Безруков А.В., Кондрашев А.А. Указ. соч. С.24.

    338 Собр. законодавства РФ. 2004. № 13. Ст. 1110.

    339 Хамраєв В. Як переділять Росію / / Коммерсант-Власть. 2004. № 11.С.36.

    340 Собр. законодавства РФ. 2003. № 27 (частина 2). Ст. 2709.

    341 Кравцова М. Геноцид матрьошок / / Експерт. 2004. № 12.С.67-72.

    342 Кулешов І., Ричкова Л. Дружнє поглинання: Ямало-Ненецький округ здався Тюменської області / / Комерсант. 2004. 26 февр.

    343Железнова Ю., Єловський Д. Усть-Ординці «продали округ» неостаточно / / Комерсант. Східна Сибір. 2004. 21 травня.

    344 Провалили референдум / / Панорама округу. 2000. 9 верес.

    345 Детальніше див: Сурков Д.Л. Об'єднання Іркутської області і Усть-Ординського Бурятського автономного округу: юридичний аспект / / Україна в сучасному світі: Матеріали міжвузівської науково-теоретичної конференції (Іркутськ, 27 квітня 2004 р.). Частина 1: Актуальні проблеми правотворчості та правозастосування / Східно-Сибірський філія Російської академії правосуддя. - Іркутськ, 2004. С.17-25

    346 Укрупнення суб'єктів - тема надумана / / Агинська правда. 2003. 9 верес.

    347 Іванов В.В. Нові підходи до теорії територіального устрою та федеративна система Росії / / Изв. вузів. Правознавство. 2002. № 3. С.84.

    348 Відомості Верховної Ради СРСР. 1976. N 17.Ст. 291.

    349 Там само. Ст.292.

    350 ООН: Резолюції Генеральної Асамблеї на XXV сесії. Нью-Йорк, 1970. С. 151 - 155.

    351 Детальніше див: Тимофєєв Є.В. Нові аспекти принципу права націй на самовизначення / / Моск. журн. міжнар. права. 1993. № 4. С.100-111.

    352 Детальніше див: Умнова І.А. Конституційні основи сучасного російського федералізма.С. 151.

    353 Онохова В.В. Проблеми розвитку міжнаціональних відносин в Російській Федерації / / Сибірський юридичний вісник. 1999. № 2. С. 10.

    354 Умнова І.А. Указ. соч. С.152. Аналогічна позиція була висловлена ​​Л.Ф. Болтенковой: Вона ж. Російська державність: стан і перспективи. М., 1995. С.62.

    355 Золотарьова М.В. Федерація в Росії: проблеми і перспективи: Автореф. дис ... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 19.

    356 Аналогічна позиція в літературі вже висловлювалася: Онохова В.В. Указ. соч. С.11-12.

    357 Золотарьова М. Національний суверенітет: на стику права і політики / / Федералізм. 1999. № 3. С.157-159

    358 Там само. С.157-159.

    359 Судніцин Ю.Г. Теоретичні проблеми національного суверенітету в державах світової соціалістичної системи: Автореф. дис. ... Д-ра юрид. наук. Свердловськ, 1967. С.6;

    Вперше дане визначення було викладено вказаним автором в наступній роботі: Судніцин Ю.Г. Національний суверенітет у Радянській соціалістичній державі: Автореф. дис. ... Канд. юрид. наук. Свердловськ, 1954. С.5.

    360 Судніцин Ю.Г. Національно-державний устрій СРСР: Конспект лекцій. Свердловськ, 1979. С. 11 - 12.

    361 Левін І.Д. Суверенітет. М., 1948. С.74.

    362 Коркмасова К.Д. Національна державність в СРСР. Ростов н / Д, 1970. С.27.

    363 Там само. С.30.

    364 Судніцин Ю.Г. Національно-державний устрій СРСР. С. 28.

    365 Детальніше, наприклад див: Андріченко Л.В., Бєлоусова Є.В. Правові засади національно-культурної автономії в Російській Федерації / / Адміністративний поділ: реалізація Конституції Російської Федерації. М., 1995. С.137-151; Жамсуев Б.Б. Національна політика сучасної Росії: становлення та перспективи: Автореф. дис ... канд. політ. наук. М., 1999; Хабрієва Т.Я. Національно-культурна автономія: сучасні проблеми правового регулювання / / Журн. зростав. права. 2002. № 2. С. 5-15; Хабрієва Т.Я. Правові та організаційні основи національно-культурної автономії в Російській Федерації / / Журнал ріс. права. 2003. № 7. С.3-19.

    366 Наприклад, див: Кряжков В.А. Правові проблеми статусу корінних нечисленних народів Росії / / Держава і право. 1994. № 6. С. 3-12; Він же. Права корінних нечисленних народів Росії: методологія регулювання / / Держава і право. 1997. № 1. С.18-23; Він же. Участь корінних нечисленних народів у політичному волеобразованія (державно-правові питання) / / Держава і право. 2000. № 1. С.20-25; Конституційне право суб'єктів Російської Федерації / Відп. ред. В. А. Кряжков. М., 2002. С.269-307.

    367 Наприклад, див: Андріченко Л.В., Бєлоусова Є.В. Правове становище корінних нечисленних народів Російської Федерації / / Адміністративний поділ Росії: історія і сучасність. М., 1995. С. 137-152; Заметіна Т.В. Конституційний статус корінних нечисленних народів Росії: Автореф. дис ... канд. юрид. наук. Саратов, 1998; Вітрук Н. Федералізм, автономія та права національних меншин: сучасна ситуація в Росії / / Право і життя. 1997. № 11. С.64-82; Він же. Права національних меншин в Російській Федерації / / Конституційне право: східноєвропейське огляд. 2001. № 2. С.65-79.

    368 Детальніше, см.: Лукашева Н.В. Правове становище автономних утворень у країнах північної Європи. Автореф. дис ... канд. юрид. наук. Єкатеринбург, 1998.

    369 Наприклад, див: Тишков В. Концептуальна еволюція національної політики в Росії / / Федералізм. 1997. № 3. С. 71-108; Філіппов В. Договірна федерація і ексклюзивна етнічність / / Федералізм.2002. № 4. С.185-216

    370 Наприклад, див: Тадевосян Е.В. Російський федералізм і сучасний національно-державний нігілізм / / Держава і право.1996. № 10. С. 3-14; Карапетян Л.М. Федералізм і права народів: курс лекцій. М., 1999.

    371 Авакьян С.А. Національне питання і державне будівництво: проблеми Росії та досвід зарубіжних країн / / Національне питання і державне будівництво: проблеми Росії та досвід зарубіжних країн: Матеріали наук. конф. Москва, 27-28 квітня 2000 р. / За ред. С.А. Авак 'яна. М., 2000. С.8

    372 Детальніше, см.: Чиркин В.Є. Конституційне право: Росія і зарубіжний досвід. М., 1998. С. 295-310; Курашвілі К.Т. Федеративна організація Російської держави. М., 2000. С. 73-85.

    373 Наприклад, див: Полін Д. Новий старий суб'єкт Федерації / / Експерт-Сибір. 2005. № 16. С.9; Мішкін М., Барахова А. Беріть стільки суверенітету, скільки зможете поглинути / / Коммерсант-Власть. 2005. № 16. С.30-32

    374 Про заходи щодо соціально-економічного розвитку Красноярського краю, Таймирського (Долгано-Ненецького) автономного округу і Евенкійського автономного округу: Указ Президента РФ від 12 квітня 2005 р. № 412 / / Собр. законодавства РФ. 2005. № 16. ст. 1439

    375 Детальніше див: Конфлікт вичерпано / / Експерт. 2004. № 28-29. С. 49; Хамраєв В. Укрупнення смерті подібно / / Коммерсант-Власть. 2004. № 30. С.22-25.

    376 Сто днів Думи / / Панорама округу. 2004.16 липня

    377 Невинський В.В. Автономний округ в краї, області (до питання про слабкість формальної логіки перед конституційною практикою) / / Особливості проведення конституційно-правової реформи в Арктичних регіонах Російської Федерації: Наук.-практ. конф., 18 лютого 1998 року. Салехард, 1998. С. 20; Він же. Проблеми і рішення в конституційно-правовому самовизначенні автономних округів (до питання про слабкість формальної логіки перед конституційною практикою) / / Тези виступів учасників круглого столу: «5 років Конституції Російської Федерації: по дорозі до федералізму і місцевого самоврядування». М., 1999. С.127.

    378 Про затвердження Концепції державної національної політики Російської Федерації: Указ Президента РФ від 15 червня 1996 р. N 909 / / Собр. законодавства РФ. 1996. N 25. Ст. 3010.

    379 Тадевосян Е.В. Національно-державний устрій СРСР. М., 1978. С. 53-54.

    380 Коркмасова К.Д. Критерії форм національної державності СРСР / / Рад. держава і право. 1970. № 11. С. 50.

    381 Див: Судніцин Ю.Г. Національно-державний устрій СРСР. Свердловськ, 1979. С. 43-45; Потапов А.І. Теоретичні проблеми радянської автономії в умовах розвинутого соціалізму / / Конституційне регулювання національного суверенітету і державності в СРСР. Свердловськ, 1982. С. 97-100.

    382 Див: Радвогін А.В. Про поняття радянської національної державності / / Рад. держава і право. 1966. № 7. С. 129.

    Додати в блог або на сайт

    Цей текст може містити помилки.

    Держава і право | Дисертація
    848.8кб. | скачати


    Схожі роботи:
    Конституційно-правовий статус Російської Федерації
    Конституційно-правовий статус Уряду Російської Федерації
    Конституційно-правовий статус Уряду Російської Федерації
    Конституційно-правовий статус Державної Думи Російської Федерації
    Конституційно-правовий статус Конституційного Суду Російської Федерації
    Конституційно-правовий статус автономій у Російській Федерації
    Конституційно-правовий статус Конституційного Суду Російської Фе
    Адміністративно-правовий статус громадян Російської Федерації
    Правовий статус Центрального банку Російської Федерації
    © Усі права захищені
    написати до нас