Конгрес США
Конституція Сполучених Штатів Америки ст. 1 розділ 1: "Усі законодавчі повноваження, цим встановлені, надаються Конгресу Сполучених Штатів, який складається з сенату і палати представників." Конституція покладає на Конгрес "всю повноту влади", але вона також дає повноваження Президенту рекомендувати і накладати вето на законопроекти. Конституція США ст. 1 розділ 7: "Всі законопроекти про державні доходи виходять від палати представників, але, як і по іншим законопроектам, сенат може погоджуватися з ними або вносити до них поправки.
Кожен законопроект, прийнятий палатою представників і сенатом, перш ніж стати законом, представляється Президенту Сполучених Штатів. Якщо він схвалює законопроект, то підписує його, якщо не схвалює, то повертає його зі своїми запереченнями в ту палату, звідки виходив законопроект. Така палата заносить повністю заперечення Президента в свій журнал і приступає до повторного розгляду законопроекту. Якщо після цього розгляду законопроект буде прийнятий двома третинами голосів членів палати, він направляється разом із запереченнями Президента в іншу палату, яка також розглядає його повторно. І якщо вона схвалить законопроект двома третинами голосів, то він стає законом. У всіх зазначених випадках в обох палатах голосування проводиться у формі висловлювання "так" і "ні" членами палати, а імена осіб, які голосували за і проти законопроекту, заносяться в журнал відповідної палати. Якщо який-небудь законопроект не повернуто Президентом протягом десяти днів (не рахуючи неділі) після того, як він був йому представлений, такий законопроект стає законом так само, як якщо б він був підписаний Президентом; законопроект не стає законом, якщо через перенесення засідання він не міг бути повернений до Конгресу.
Всі розпорядження, резолюції або рішення, для яких може виявитися необхідним згоду і сенату, і палати представників (за винятком питання про перенесення засідання), подаються Президентові Сполучених Штатів і вступають в силу, тільки будучи їм затвердження; у разі несхвалення їм вони можуть бути знову прийняті двома третинами голосів сенату і палати представників відповідно до правил і обмеженнями, встановленими щодо законопроектів. "Але оскільки Конгресу вкрай важко дістати дві третини голосів, президентське вето зазвичай залишається в силі.
До 1988 р. президенти використовували вето 2469 разів; в 1050 випадках це були "кишенькові вето", не підлягають переголосування в Конгресі. Конгрес відкидав президентське вето 103 рази (трохи більше 7% випадків), коли представлялася можливість голосувати. Таким чином, загроза використовувати вето в законотворчому процесі дає Президенту важливий інструмент для торгів з Конгресом.
Стаття 1 (розділ 8) Конституції надає Конгресу набір специфічних повноважень.
"Конгрес має право: встановлювати і стягувати податки, збори, мита і акцизи, для того щоб виплачувати борги, забезпечувати спільну оборону і загальне благоденство Сполучених Штатів; причому всі збори, мита і акцизи повинні бути однаково на всій території Сполучених Штатах; позичати гроші в кредит Сполучених Штатів; регулювати торгівлю з іноземними державами, між окремими штатами і з індійськими племенами; встановлювати повсюдно в Сполучених Штатах однакові правила натуралізації та приймати однакові закони з питань про банкрутства; карбувати монету, регулювати цінність оной і цінність іноземної монети, встановлювати одиниці ваг і мір ; передбачати заходи покарання за підробку цінних паперів та знаходяться в обігу монети Сполучених Штатів; створювати поштові служби та поштові шляху; сприяти розвитку науки і корисних ремесел, закріплюючи на певний термін за авторами і винахідниками виняткові права на їх твори і відкриття; засновувати суди, нижчестоящі по відношенню до Верховного суду; визначати і карати акти піратства, тяжкі злочини, що здійснюються у відкритому морі, і злочини проти права націй; оголошувати війну, видавати свідоцтва на каперство і репресалії і встановлювати правила щодо захоплень трофеїв на суші і на воді; формувати і забезпечувати армії, але асигнування на ці цілі не повинні виділятися більш ніж на дворічний термін; створювати й утримувати військово-морський флот; видавати правила з організації сухопутних і морських сил та управління ними; передбачати заходи на заклик міліції для забезпечення виконання законів союзу, придушення заколотів і відображення вторгнень; передбачати заходи з організації, озброєння і навчання міліції і керівництву тією її частиною, яка може бути використана на службі Сполучених Штатів, зберігаючи за штатами право призначення посадових осіб та організації підготовки міліції відповідно до вимог, встановлених Конгресом; здійснювати у всіх випадках виняткові законодавчі повноваження щодо округу (не перевищує десяти квадратних миль), якою, будучи уступлен окремими штатами і прийнятий Конгресом, стане місцем перебування урядів Сполучених Штатів; здійснювати подібну владу щодо всіх земель, придбаних за згодою законодавчих зборів штату, в якому ці землі знаходяться, для зведення фортів, будівлі складів, арсеналів, верфей та інших потрібних споруд; видавати всі закони, які будуть необхідні і доречні для приведення в дію перерахованих вище повноважень і всіх інших повноважень, наданих цією Конституцією уряду Сполучених Штатів або будь-якому департаменту або посадовій особі оного. "
Стаття 5: "Конгрес, коли б не визнали за необхідне дві третини членів обох палат, може пропонувати поправки до цієї Конституції або за клопотанням законодавчих зборів двох третин штатів-може скликати Конвент для пропозиції поправок; такі поправки в обох випадках будуть мати юридичну силу під глянь як частина цієї Конституції після їх ратифікації законодавчими зборами трьох чвертей штатів або конвентами у трьох чвертях оних залежно від того, яку форму ратифікації запропонує Конгрес. При цьому жодна поправка, яка може бути прийнята до тисячі вісімсот восьмого року, жодним чином не повинна зачіпати першу і четверту частини дев'ятої розділу першої статті; жоден штат без його згоди не може бути позбавлений свого рівного з іншими штатами голосу в сенаті. "
Білль про права-поправка 1: "Конгрес не повинен видавати жодного закону, що відноситься до встановлення релігії або забороняє вільне віросповідання оной, або обмежує свободу слова чи друку чи право народу мирно збиратися і звертатися до уряду з петиціями про задоволення скарг." Таким чином , найбільша влада Конгресу полягає в його праві приймати закони, безпосередньо зобов'язують всіх громадян країни. Величезне значення мають його повноваження розпоряджатися - 5 скарбницею держави. Конгрес визначає і виділяє фонди для Президента і установ виконавчої гілки влади. Президенти можуть пропонувати бюджети для федерального уряду, але остаточне рішення про витрати виносить Конгрес. Конгрес уповноважений створювати агентства та департаменти для виконавчої гілки влади і контролювати їх діяльність. Сенат затверджує кандидатури членів кабінету, послів, Верховного суду і призначаються федеральних суддів і прокурорів до заняття ними своїх крісел. Президент не може виконувати зобов'язує його договір з іноземним урядом, не отримавши схвалення двома третинами голосів у Сенаті, не може він також "оголосити війну" - повноваження, навмисно віддане Конституцією Конгресу.
Таким чином, Конституція надає Конгресу більшість повноважень, необхідних для формування стратегічної тріади консолідованого стримування: збройних сил, міжнародної торгівлі та економічної політики.
Імпічмент-драматичний і тому рідко використовуваний спосіб контролю за діяльністю Президента. Офіційні особи виконавчої гілки влади можуть бути піддані імпічменту більшістю голосів Палати представників і засуджені Сенатом. Якщо дві третини сенаторів проголосують за звинувачення, офіційна особа відсторонюється від посади. Лише один Президент-Ендрю Джексон-був підданий подібної процедури, але тоді не вистачило одного голосу для формального вироку.
Взаємодія Конгресу і Президента визначається не тільки відмінністю їх електоральної бази, але також і відмінностями терміном їх повноважень. Члени Палати представників обираються кожні два роки; сенатори-кожні шість років. Президенти мають всього чотири роки, можливо, вісім років, щоб здійснити свої програми. Вони визначають політику національних пріоритетів і, як завжди, швидко просуваються з реалізацією в перший рік повноважень до традиційного падіння популярності. Конгрес працює повільніше, він непродуктивна головним чином тому, що представляє великий спектр місцевих інтересів. Конгрес приймає нові закони неспішно, а переглядає старі дуже уважно. Оперативність прийняття рішень Конгресом і Президентом неоднакова через різних термінів перебування на посаді. Наслідки цього-часті конфлікти і тупикові ситуації.
Сенатори і члени Палати представників зазвичай самостійно і за свій рахунок організовують виборчі кампанії. Те, як вони враховують місцеві умови, має мало спільного з загальнонаціональними партійними платформами або політикою Президента. Члени Конгресу вільно діють для досягнення власних інтересів без будь-якого побоювання партійних дисциплінарних заходів з боку Президента.
Незалежність від політичних партій та Президента дозволяє законодавцям домагатися переваг для власних виборців і обслуговувати спеціальні інтереси.
Протягом двохсот років Конгрес продовжував представляти локальні інтереси і відгукуватися на політичні вимоги і тиск громадськості. Тим не менш, цей інститут управління кардинально змінився. Реформи останніх двох десятиліть зробили Конгрес ще більш представницьким і підзвітним. Вони змінили методику у виробки законів і затвердження бюджету, а також ще краще оснастили його для контролю за діяльністю виконавчої гілки влади.
Резолюція 1973 року про військові повноваження і Акт 1974 року про бюджет поряд з контролем за фондами привнесли зміни, які допомогли Конгресу "відняти" у Президента частину повноважень загублених в попередні десятиліття. Інституційні реформи 70 - х років привели до децентралізації та, що зробила Конгрес більш демократичним, але також і менш ефективним у законодавстві. З новою відкритістю з'явилася велика підзвітність і чуйність на вимоги виборців, але сталося це за рахунок зниження продуктивності та ефективності Конгресу, як законотворчого інституту. Нинішні глави виконавчої влади вважають, що їм на багато важче, ніж їхнім попередникам в Білому домі, впливати на Конгрес. Зараз конгресмени більш незалежні. З ослабленням строгих правил старшинства, якими оперували сильні партії, координація законодавчого процесу стала більш скрутною для партійних лідерів палат.
Хоча в 70-х роках Конгрес виробив нові способи обмеження влади Президента, ігрища між виконавчою і законодавчою гілками аж ніяк не закінчуються нульовим результатом. Якщо одна гілка домагається якийсь влади, інша не обов'язково її втрачає. Підвищення ролі федерального уряду з часів другої світової війни надала обом гілкам нові широкі повноваження. Події, що відбуваються і проблеми державної політики дають можливість, як Президенту, так і Конгресу знаходити повноваження в процесі вироблення своєї позиції. Війна з наркобізнесом, екологічні проблеми, економічний і кредитний кризи, що триває зростання бюджетного дефіциту породили нові повноваження для обох гілок влади.
На відміну від інших законодавчих установ, які головним чином реагують і зазвичай схвалюють пропозиції виконавців, сам він, на думку деяких вчених, є джерелом найважливіших політичних ініціатив. На відміну від інших законотворчих органів, яким Конституція забороняє видавати закони, що відносяться до сфери прерогатив виконавчої гілки, або чиї рішення можуть бути припинені президентським вето і голосами виборців, американський Конгрес практично користується такою ж юрисдикцією, як і національний уряд. Швидше за Конгресом, ніж за Президентом або виборцями, залишається останнє слово з проблем державної політики. Хоча Конгрес приділяє серйозну і часто пріоритетний вплив пропозиціям Президента і виконавчих відомств, він заявляє Президенту "ні" так само часто, як і "так". Але навіть коли він підтримує ініціативи виконавчої влади, її пропозиції - 8 рідко проходять через законодавчий процес, не будучи піддані значним змінам.
Конгрес має обслуговуючий персонал, не порівнянний ні за якістю, ні за кількістю з іншими законодавчими установами країн світу. Крім того, у нього є система вузькоспеціалізованих комітетів, які мають повну автономію. Члени Конгресу добре освічені, і більшість з них мають політичний досвід, отриманий на різних рівнях управління. Будучи якось обраними, вони виявляють тенденцію залишатися у займаних ними кріслах Конгресу. Оклади у них відносно високі, додаткові привілеї значні, а пенсійне забезпечення по-справжньому чудово. Інституційна влада Конгресу доповнюється повноваженнями, якими законодавці користуються індивідуально. Виконуючи завдання комітетів, члени Конгресу набувають політичний досвід, а разом з ним здатності визначати державну політику у сфері повноважень відповідних комітетів. Але вплив окремих законодавців на політику не обмежується відтепер сферою діяльності в якомусь одному з комітетів. Вже протягом деякого часу формальні і неформальні правила Сенату підтримують індивідуальну ініціативу, а тому сенатори можуть брати участь у прийнятті рішень з широкого спектру політичних проблем. Що стосується Палати представників, то її роботу характеризують "егалітарний норми, які допускають і заохочують широку участь будь-якого члена у виробленні остаточних рішень." Незалежна політична база законодавців у багатьох відношеннях є джерелом автономних рішень, які приймає Конгрес і його члени. У США загальнонаціональні партійні організації набагато слабкіше, ніж у багатьох інших державах.
Це означає, що члени Палати представників і сенатори обираються у своїх округах головним чином власною гідністю і зусиллям. Дана обставина має два важливих наслідки. Перше: у законодавців виробляється сильна особиста - 9 прихильність до своїх виборчих округах і зацікавленим групам, фінансували їх виборну кампанію. Друге: зайнявши крісло в Конгресі, його члени знаходять велику автономність від своїх партійних лідерів. Щоб зберегти займане становище, члени Конгресу уважно стежать за нагальними потребами своїх виборців і груп, які підтримують їх зусилля по переобранню, і надходять вони подібним чином навіть тоді, коли це може суперечити бажанням Президента або партійних лідерів.
Законотворча сила Конгресу, його децентралізований процес прийняття політичних рішень, а також його опірність окремих членів тиску партійних лідерів і керівництва виконавчої гілки, безумовно, ведуть до політичних конфліктів і тупикам у відносинах між Президентом і Конгресом. Але ці ж властивості законодавчої гілки можуть також змусити цей механізм взаємовідносин "крутитися" краще, ніж очікується при Президентської системі управління. Відсутність партійної дисципліни і міцна прихильність конгресменів до виборців дійсно призводять до частих тупикових ситуацій, але ці ж чинники змушують законодавців зважати на вплив Президента.
У президентських системах з сильними політичними партіями, орієнтованими на загальнонаціональні проблеми, контроль будь-якої з партій, що не є прихильником Президента, завжди заводив б у глухий кут, бо Президенту було б надзвичайно важко зібрати більшість голосів на підтримку ініціатив виконавчої гілки влади. У рамках американської політичної системи Президент може схилити опозиційних законодавців на свою сторону за допомогою ідеологічних міркувань або прихильністю, які вони можуть звернути на користь своїх виборців.
Наприклад, Президент Рейган ніколи не мав партійною більшістю в Палаті представників, але в перші два роки своєї адміністрації йому вдавалося переконувати численних демократів у Конгресі голосувати на його користь. Сильна і більш дисциплінована партійна система не допустила б освіти подібної двопартійної коаліції.
Система комітетів Конгресу нерідко зривала зусилля Президентів у здійсненні планів широких заходів, але не меншою мірою сприяла стабільності президентської системи. По-перше, поділ обов'язків у комітетах дозволяє їм справлятися з надзвичайно збільшеним навантаженням, викликаної разросшимся масштабом діяльності федеральних властей в ХХ ст. Хоча система комітетів дійсно робить законотворчий процес повільним і нудним, без неї розробка політичних рішень взагалі б застопорилася. У нестабільних політичних системах комітети зазвичай отримують незначну підтримку з боку персоналу і розташовують невеликий автономією, але мають дуже широкі і аморфно окреслені сфери повноважень.
По-друге, комітетам властивий тісний зв'язок з керівництвом федеральних відомств, на які поширюється їх юрисдикція. Ці "невеликі квазіправітельства", заважаючи Президентам керувати своєю бюрократією, роблять зв'язку між чиновництвом і законодавцями міцнішими, ніж у більшості інших політичних систем. Якщо в країнах "третього світу" громадянська бюрократія зазвичай міцно прив'язана до Президента і військовим, що створює небезпеку для парламентських інститутів, то в США постійне чиновництво часто куди ближче до законодавців комітетів, які затверджують і субсидують федеральні програми, ніж до Президента і членам кабінету, здатним проявити неприязнь до справ установи. З цих та інших причин Президенти, схильні до проведення змін, потенційно можуть призвести дестабілізацією, часто зазнають поразки від сил коаліції Конгресу та чиновництва, що об'єдналися заради захисту поточної політики; звичайно, подібна коаліція навряд чи можлива в більшості інших політичних систем.
Велика система комітетів дозволила Конгресу залучити й утримати на службі професійно підготовлених людей. Вдосконалене поділ праці в комітетах дає можливість талановитим політикам посилювати свій вплив і залишати слід в державній політиці. Децентралізація повноважень у комітетах-ще одне джерело опірності Конгресу радикальних змін у політики. Чільне місце в комітетах і підкомітетах займають, як правило, члени Палати представників і співробітники служб, особисто зацікавлені у проведеній державній політиці. Це означає, що зміни в політиці будуть надзвичайно диференційованими і тому далекі від дестабілізації. Більше того, децентралізований характер прийняття рішень Конгресом обумовлює тривалу процедуру проходження більшості політичних ініціатив і необхідність підтримки з боку широкої коаліції законодавців. Все це практично виключає можливість надмірних чи радикальних дій в Конгресі і гарантують, що результатом законотворчого процесу виявиться компромісне пропозиції закликає в кращому випадку до помірних змін у політиці.
Повільність і обачність законотворчого процесу в Конгресі таким же чином впливають на зміни, які можуть пропонуватися Президентами. Плебісцитної характер сучасного американського президентства змушує кандидатів в Президенти обіцяти під час своїх виборчих кампаній більше, ніж вони в змозі виконати, а це викликає надмірні надії у громадськості. Як наслідок, новообрані Президенти можуть зайняти свою посаду, обіцяючи "море змін" у державній політиці; незабаром, однак, вони стикаються в Конгресі з вельми консервативним процесом прийняття політичних рішень, який завжди уповільнює темпи намічуваних змін; крім того, більш радикальні пропозиції та ініціативи Президентів зазвичай модифікуються, якщо взагалі не відкидаються.
Протягом понад 200 років Конгрес США перебував у центрі системи прийняття політичних рішень. Він був залучений у процес вироблення політики глибше, ніж будь-який інший законодавчий інститут у світі. Причина цього не якісь особливі достоїнства в його пристрої або діяннях. Задум Медісона про децентралізацію політичної влади між різними гілками управління країною створив умови, за яких ні виконавча, ні законодавча гілки влади не були здатні на національному рівні нав'язувати свою волю один одному. В інших країнах виникли політичні партійні організації, які в аналогічній ситуації інституційної перекидають мости між виконавчою і законодавчою гілками. А в США ця функція виявилася неможливою через слабку і децентралізованої партійної системи, корені якої-во фрагментації політичної влади нав'язаної федеральної системою.
Цей конституційний план "розділених інститутів, що поділяють владу", є головним джерелом прерогатив Конгресу у виробленні політики. За винятком коротких періодів незвичайного піднесення президентської влади, Конгрес США змушував Президентів мати справу з законодавцями. Конгрес завжди має можливість нав'язати свою думку, йому часто вдавалося взяти верх в конфронтації з Президентом. Ці перемоги найчастіше означають, що Конгрес змушував Президента відмовитися від здійснення його політичних планів; рідше траплялося, що Конгрес пропонував альтернативну державну політику, і вже зовсім рідко він висував кращі політичні альтернативи.
Хоча Конституція надає Конгресу "влада гаманця", вона не наказує, яка бюджетна система буде використовуватися. Отже, цю систему Конгрес розробляє сам, а Президент спирається на свої власні правила, статути та законодавчі традиції. За минулі 200 років Конгрес делегував Президенту значні бюджетні повноваження, але одночасно він намагався контролювати його влада щодо витрат.
Щоб знову відібрати у Президента деякі з його бюджетних повноважень і поліпшити методи прийняття рішень про витрати і доходи, Конгрес в 1974 році схвалив закон про контроль за бюджетом і його заморожуванням. Закон зобов'язує Конгрес щороку приймати дві резолюції встановлюючи рівні доходів і витрат та визначаючи дефіцит.
В кінці 1985 року у відповідь на широке замішання через бюджетного дефіциту Конгрес схвалив закон про збалансований бюджет і контролі за незапланованим бюджетом. Але через невдачі в досягненні межі річного дефіциту і, таким чином, введення в дію автоматичного механізму скорочення бюджету Конгрес ефективно обмежив власні повноваження.
До 1974 року Конгрес розглянув підготовлений Президентом щорічний бюджет в децентралізованою манері по кожній його частині. Твердження федеральних органів і програм розглядалося окремо відповідними комітетами Конгресу. Виділення фондів для цих органів і програм також розглядалося у відповідних комітетах Сенату і Палати представників після вивчення в підкомітетах.
Політикою доходів займалися комітет з асигнувань Палати представників і фінансовий комітет Сенату. Конгрес ніколи не визначав взаємозв'язок між усіма витратами і всіма доходами чи економічні наслідки розрізнених бюджетних рішень.
Військова сфера: Конституція однозначно встановлює цивільний контроль над збройними силами; збройні сили повинні формуватися Конгресом, популярної гілкою влади уряду; за винятком військового часу, розміри армії повинні бути обмежені; Конгресу належить провідна роль при виборі моменту і визначенні необхідності вступу Америки у війну.
Сьогодні ситуація значно змінилася. Тепер Конгрес повинен доводити, чому Президенти не повинні вживати військові дії за кордоном. Після того, як Конгрес надав війська, погодився зі існуванням баз на заморських територіях, виділив асигнування на озброєння і схвалив союзні структури, необхідні для здійснення військової політики за межами США, у себе вдома він зберіг за собою лише право реагувати на хід подій.
Конгрес має право визначати, протягом якого терміну федеральні службовці можуть займати ту чи іншу посаду. Шляхом прийняття відповідних положень він встановлює межі тривалості перебування на якомусь посту.
У 1820 році Конгрес провів законодавство, яке обмежує термін служби більшості федеральних службовців чотирма роками.
Кожна з двох палат Конгресу може схвалити просту резолюцію, або обидві палати можуть схвалити спільну резолюцію пропонуючи Президенту звільнити певного службовця виконавчої гілки влади. На відміну від спільної резолюції по УДТ ці резолюції суто консультативних, вони не мають юридичної сили. Тим не менш, вони створюють обстановку, яка віщує звільнення або відставку. З іншого боку Конгрес часто втручається, щоб відстояти термін служби та його безперервність для федеральних службовців. Оскільки Сенат у своєму розпорядженні право давати поради особам, призначеним Президентом на ті чи інші посади у федеральному уряді, і правом затверджувати такі призначення, він намагається диктувати свої умови і в деяких інших питаннях, пов'язаних з кадровими переміщеннями, включаючи звільнення або тимчасове відсторонення від роботи.
Постійно виявляючи увагу до програм державної служби та питань інформаційного забезпечення федеральних органів, конгресмени завжди цікавляться випадками тимчасове відсторонення і звільненнями федеральних посадових осіб. Федеральні службовці залишаються в проміжній зоні, зачепленої конфліктуючими прагненнями Президента і Конгресу.
Дещо з техніки Конгресу щодо участі в процесі звільнення сьогодні не спрацьовує: сюди відноситься можливість Сенату діяти спільно з Президентом, використання "влади гаманця" для відсторонення конкретних службовців, ліквідація постів, щоб поставити потім на ці посади інших осіб, вимоги Сенату до Президента повернути на перегляд твердження тих, хто вже затверджений і призначений. Але Конгрес все ще може ліквідувати посади шляхом реорганізації і урізування програм, за умови, що це не порушує положення про неприпустимість законопроектів із засудженням конкретної особи чи свобод по першій поправці. Конгрес все ще може вдатися до чарівною тиску, використовуючи своє право на розслідування, а також шляхом прийняття резолюцій і дій партійних фракцій.
На щастя Конгрес зберігає неминущий інтерес до захисту посадових осіб від загрози звільнення Президентом або керівником якого-небудь федерального установи. Створюючи пост, Конгрес може встановити умови звільнення, і зажадати захисних процедур. Він може визначити статус цієї посади як "непартійного" і "незалежного", поставивши його поза контролем Президента або його помічників. Завжди буде існувати обставини, що вимагають активного втручання Конгресу в питання, пов'язані з призупиненням служби, звільненням, пониженням на посаді або переміщенням. Справи, що входять в компетенцію Конгресу в області законодавства або нагляду за програмами, ніколи не залишаться "монополією або заповідником" Президента.