Воронін В. Є.
19 липня (1 серпня) 1914 р. Німеччина оголосила війну Росії. Вступ Росії у світову війну зруйнувало намітилися майже ідилічні форми взаємодії між урядом і земським самоврядуванням. З початком війни характер діяльності земств змінився, на їхні плечі була покладена відповідальність за мобілізацію всіх матеріальних, фінансових і трудових ресурсів для захисту Вітчизни. 22 липня Московська губернська земська управа утворила комітет з надання допомоги пораненим воїнам. Розпочався широкий збір пожертвувань. Крім того, московське земство прийняло рішення використовувати для прийому хворих і поранених воїнів земську лікарняну мережу і, на увазі недостатності такого заходу, перебудувати для лікувальних цілей приміщення, розташовані поблизу медичних установ.
Початок війни спонукало московське земство приступити до об'єднання всієї земської діяльності в Росії. 25 липня Московське губернське земське зібрання вирішило запропонувати всім губернським земствам утворити загальноросійську земську організацію і виділив на ці потреби 500 тис. крб. Уряд зумовило створення такого об'єднання вимогою, щоб його діяльність не виходила за рамки медичної та благодійної допомоги діючої армії. 30 липня відбувся Всеросійський земський з'їзд, на якому був утворений Всеросійський земський союз допомоги хворим і пораненим воїнам. До складу Союзу вливалася Загальноземський організація зі своїми капіталами. Головою Головного комітету Союзу та головноуповноваженим був обраний князь Г.Є. Львів. Уряд схвалив створення Земського союзу і зобов'язався відшкодовувати земству витрати, пов'язані зі створенням госпіталів і лікуванням поранених. Місцева влада отримали вказівку надавати підтримку земствам у вишукуванні приміщень для шпиталів. До 10 серпня відбулися земські сесії в 38 губерніях. Губернські земські збори утворили губернські комітети допомоги хворим і пораненим воїнам. Всього у Всеросійський земський союз вступило 40 губернських земств. Відмовилося приєднатися до діяльності Загальноземський об'єднання тільки курський земство. Формувалися також повітові комітети. Для координації роботи на місцях Всеросійський земський союз (уточнюючі слова «допомоги хворим і пораненим воїнам» на земських плакатах зазвичай набиралися дрібним шрифтом, поки, нарешті, не були всіма забуті) призначав уповноважених, які діяли його ім'ям.
8-9 серпня відбувся Всеросійський з'їзд міських голів, на якому був установлений аналогічний Всеросійський союз міст. Головні комітети обох союзів прийняли рішення тісно співпрацювати і одночасно проводити свої з'їзди. Центром об'єднання органів земського і міського самоврядування, місцем розташування їх керівних органів стала Москва. Періодичні журнали - «Известия» Земського союзу і «Известия» Спілки міст виходили два рази на місяць.
Всеросійський земський союз мав чітку вертикаль управління: Головний комітет - губернський комітет (губернське земство) - повітовий комітет (повітове земство). При центральних та місцевих органах Союзу склався величезний і розгалужений апарат управління, що складався з десятків відділів та управлінь. У міру розширення функцій Земського союзу зростала чисельність штату його співробітників. Були створені також фронтові комітети.
Перші успіхи не примусили себе чекати. До 1 вересня 1914 Земський союз забезпечив пристрій госпіталів і лазаретів на 60 тис. ліжок, до кінця 1914 р. - на 155 тис., а до кінця 1915 р. - на 173 тис. Головний комітет Земського союзу відав також створенням санітарних поїздів для перевезення поранених. До середини жовтня 1914 вже було 35 таких поїздів, до 1 січня 1915 р. - 40. Набір і підготовка медичного персоналу, забезпечення лікувальних установ медикаментами також спочатку входили до сфери діяльності Земського союзу. Лікарів не вистачало. Медики, які надходили на службу Союзу, не користувалися звільненням від призову на військову службу. За перші п'ять місяців війни з 1660 лікарів, які подали заяви про прийом на роботу в Союз, вдалося прийняти лише 298. Щоб допомогти земцами вирішити проблему, уряд санкціонував достроковий випуск фахівців медичних факультетів університетів. Для поповнення середнього медичного персоналу земські управи відкривали курси сестер і братів милосердя. Медикаменти спочатку закуповувалися Союзом за кордоном. Але потім у Москві було відкрито фармацевтичний завод, щорічно виробляв продукцію вартістю понад 1 млн руб. Для хворих закуповувалися білизна і теплий одяг. Фінанси Земського союзу складалися із внесків місцевих громад, дотацій та субсидій уряду. До кінця 1915 р. вони становили 152 млн руб. Наявність таких коштів дозволяло Головному комітету Союзу брати на своє утримання медичні та інші заклади тих земств, які були не в змозі їх утримувати.
Самі земства вели велику роботу щодо забезпечення грошовими посібниками сімей воїнів, по догляду за пораненими і калік. Земські управи постачали діючу армію подарунками з нагоди свят - Різдва, Великодня і ін Нарешті, земства займалися справами безпосереднього укомплектування діючої армії. У 1914-1915 рр.. за їх сприяння, на фронт були відправлені «дружини» з Саратовської, Петроградської, Ставропольської, Тульської та інших губерній. З фронту, від генералів і офіцерів, на адресу земських установ і Земського союзу надходили подяки за присилання одягу, теплих речей і ін Ведучи заготівлю необхідних речей для армії, земства активно співпрацювали з місцевими кооперативами. Однак війна увергнула земське самоврядування і місцеве господарство в глибоку кризу. У європейській Росії повсюдної була нестача робочих рук, багато господарств залишилися без чоловіків. Громадська взаємодопомога на селі, яка влаштовувалася за рішеннями сільських сходів, була ефективною тільки в перший рік війни. Фінансових і людських ресурсів земства, що виділяються на допомогу селянам, було недостатньо, і ці ресурси швидко виснажувалися. Земські управи вимагали від міністерств та відомств (перш за все - Міністерство землеробства) забезпечити сільське господарство робочою силою. У грудні 1916 р. міністр землеробства А.А. Рітті в Раді міністрів наполягав на відстрочці призову на службу частини сільського населення та фахівців, зайнятих в аграрному секторі. До того часу в європейській Росії посівна площа зернових зменшилася на 8%, приватновласницьке сільськогосподарське виробництво скоротилося - на 54,6%. Різко скоротилося використання сільськогосподарських машин: простих машин - в 12 разів, жниварок-снопов'язалок - в 3 рази, складних машин - у 14 разів. Швидко зростали ціни на товари народного споживання, боротися з дорожнечею та інфляцією земствам було не під силу. У 1914-1916 рр.. земські кошторису виросли на 20-40%, але їх зростання поглинався витратами на дорожнечу і не приводив до поліпшення становища господарства. Важкою виявилася паливна проблема (гасовий криза). Багато земства виявилися на межі розорення і перейшли під заступництво Земського союзу. З метою підтримки земств, в березні 1916 р. Головний комітет Земського союзу утворив для допомоги земствам економічний відділ, в якому вирішувалися господарські та продовольчі справи.
Повноваження Земського союзу поступово розширювалися. Уряд передав у відання Союзу постачання продовольством і медикаментами самого фронту. Головний комітет Союзу в першу чергу прийняв рішення про формування і відправлення на фронт лікарсько-живильних загонів. На фронті відкривалися польові госпіталі; діяли банно-пральні загони, почіночние майстерні, всілякі склади, пекарні та ін До кінця 1915 р. на фронті налічувалося близько 2,5 тис. різних закладів, влаштованих Земським союзом: на Західному фронті - 931, на Південно-Західному - 1239, на Північному - 176, на Кавказькому - 214. У 1915-1916 рр.. фронтові госпіталі Земського союзу забезпечили прийом понад 320 тис. поранених. По лініях проходження поїздів з пораненими в глиб Росії відкривалися поживні та перев'язувальні пункти. З 1915 р. Земський союз зайнявся організацією дрібної промисловості і майстерень з виробництва обозного спорядження та інженерно-будівельних коштів. У 1914-1916 рр.. службовці Земського союзу буквально наповнили фронт. В одній з діючих армій влітку 1916 р. налічувалося понад 280 організацій Спілки (більше 3 тис. чоловік персоналу). Основну частину становили медичні служби.
Криза військового постачання («снарядний голод»), виявили під час «великого відступу» навесні-восени 1915 р., змусив уряд доручити Земського союзу виробництво боєприпасів - бомб, артилерійських снарядів, гранат. Скориставшись нагодою, Головні комітети Земського союзу і Союзу міст повністю об'єднали свою діяльність. 5 липня 1915, в ході одночасно проводилися з'їздів уповноважених губернських земств і міст, був утворений Головний з постачання армії комітет. До нього увійшли головноуповноважений Земського союзу і Союзу міст і по чотири члени від їх головних комітетів. Поряд з офіційною назвою нової організації, з'явилося і неофіційне - Земгор. Земської-міське об'єднання вже явним чином претендувало на присвоєння собі функцій вищої виконавчої влади в країні. До лютого 1917 р. апарат Земгора налічував 1,4 тис. чоловік. Він складався з галузевих (військово-технічного, інженерно-будівельного, шкіряного, механічного, зв'язку і транспорту, снарядного тощо) і функціональних (лічильно-контрольного, довідкового, замовлень, юридичного та ін) відділів, а також Технічної ради, креслярського бюро та редакції свого друкованого органу - «Известий». Діяльність Земгора обросла безліччю структур - комісій, секцій, нарад (Комісія із закупівлі верстатів в Америці, Правління текстильних підприємств та ін.) Формувалася вертикаль управління. На місцях створювалися обласні, губернські, повітові і міські комітети з постачання армії. У Петрограді та Одесі діяли виконавчі відділи Головного комітету (Земгора). У тісній взаємодії з Земгора перебували військово-промислові комітети. Співголовами Земгора стали глави обох спілок князь Г.Є. Львів і М.В. Челноков. Уряд схвалив присвоєння Земгора ряду адміністративних і військових функцій: прав проводити мобілізацію кустарної промисловості у військових цілях, розподіляти військові замовлення, вести заготівлю сировини і матеріалів, брати участь в евакуації промислових підприємств, розміщувати біженців, завідувати військово-санітарною справою та ін Земгор став важливою політичною опорою ліберального «Прогресивного блоку», сформованого в законодавчих палатах у серпні 1915 р. Це був, по суті справи, «тіньовий кабінет» - прообраз майбутнього Тимчасового уряду. Від британського аналога, Земгор відрізняло наявність широких адміністративних повноважень, яких, в умовах міцного правового порядку, політична опозиція, як правило, не має. Ліберальна опозиція, представники якої стали на чолі Земського союзу і Земгора, готувалася до взяття влади. Примітно, що ця робота велася в чому за рахунок видаються скарбницею фінансових коштів. Лише в 1916 р. влада і праві діячі виявили велику непродуктивне витрачання Земським союзом і Союзом міст казенних грошей.
Між тим, Земгор зосередив у своїх руках значні фінансові кошти. На його утримання відраховувалося 2% від загальної вартості замовлень, а на організаційні витрати - від 1 до 10% собівартості. Г.Є. Львів прямо зізнавався в тому, що освіта Земгора відкрило земству «нові широкі перспективи» (1). У руках земсько-міського об'єднання виявилася вся місцева фабрично-заводська і реміснича промисловість. Але постачальницька діяльність Земгора терпіла провал. До лютого 1917 р., отримавши військові замовлення на суму 242 млн руб., Земгор виконав їх лише на 80 млн. Невдачі у справі військового постачання стали очевидними вже в перші місяці 1916 р., але Г.Є. Львів називав їх причиною розлад транспорту. Крім того, громадські діячі часто перекладали відповідальність на військове відомство, його неповороткість і неготовність до взаємодії.
Політичні і кола і друк союзників Росії по Антанті підтримували діяльність російської ліберальної опозиції та прославляли діяльність «російського союзу земств». Незадовго до подій лютого 1917 р., впливова англійська газета «Morning post» (22 січня 1917 р.) закликала представників британського самоврядування направити Земського союзу Росії свої «вітання» з визнанням його «заслуг», що зміцнило б «почуття дружби і відданості між англійською та російським народами ». Невтомний і бездоганний працю сотень і тисяч земців на благо своєї Вітчизни ставилося в заслугу кільком ліберально-опозиційним політикам Росії, з приходом яких до влади правлячі кола країн Антанти пов'язували майбутнє здійснення своїх геополітичних задумів.
Верховна влада намагалася перешкодити встановленню всевладдю земсько-міського об'єднання, взяти його діяльність під контроль. Ще в травні 1915 р. уряд сформував свій апарат постачання армії і його місцеві органи, формально залишаючи Земського союзу і Союзу міст лише посередництво у виконанні казенних замовлень. Але здійснювати свою практичну діяльність офіційні урядові інстанції могли лише за допомогою великого штату співробітників земсько-міський («суспільної») організації. Крім того, багато воєначальники з числа головнокомандуючих фронтами (Велика кн. Микола Миколайович (молодший), А. А. Брусилов) і командуючих арміями нерідко особисто зверталися до керівництва Земського союзу і Земгора за сприянням у справі забезпечення фронту медичною допомогою, харчами, одягом , взуттям та ін У свою чергу, службовці Земського союзу взяли під свою опіку військове інтендантство, стежачи за якістю поставляються йому виробів.
Ліберально-опозиційні політичні виступи земств поновилися в лютому 1915 р. поверненням до обговорення питання про волосному земстві. Питання було піднято подільськими земцами. Вже 4 березня 1915 IV Дума заявила про підтримку ідеї установи волосного земства. З'їзди Всеросійського земського союзу також висловлювалися на користь цього заходу. Восени 1916 р. МВС було змушене офіційно звернутися за міркуваннями з цього питання до повітовим і губернським земствам, а також зайнялося терміновим складанням власного проекту. Згідно з ним, волосне земство передбачалося наділити як господарськими, так і адміністративно-поліцейськими функціями. Проект не допускав проведення загальних і прямих виборів волосного земства місцевим населенням, але планував розширення виборчих прав та участь в земській діяльності осіб жіночої статі. Більшість земських зборів вимагало негайного установи волосного земства. Критикувалися також спроби уряду наділити волосне земство поліцейськими функціями і поставити його під контроль влади. У грудні 1916 р. законопроект про волосному земстві вступив до Державної думи. З січня 1917 земськими діячами почалося видання журналу «Волостное земство». В кінці 1916 р. громадськістю було поставлено питання про введення земських установ в усіх місцевостях, де вони були відсутні. На міжвідомчій нараді на початку листопада обговорювалося питання про введення земств у Східному Сибіру, де брали участь представники Єнісейської і Іркутської губерній, а також Забайкальської області. Відзначалася повна готовність населення до сприйняття земських установ і було схвалено введення земського самоврядування у всій Східній Сибіру, за винятком Туруханского краю. Так, в Іркутській губернії передбачалося створення 20 дільничних земств (ділянка прирівнювався до повіту) і губернського земства. У проекті встановлювався високий майновий ценз, але виборчі права, поряд з росіянами, передбачалося надати та Бурятський населенню.
Провісником грізних політичних потрясінь став важкий продовольча криза, що вибухнула восени 1916 р. В кінці жовтня 1916 р., після наради з головами губернських земських управ, Головний комітет Земського союзу виступив з вимогами провести облік всіх наявних запасів зерна в країні, утворити на місцях установи для вирішення виниклої проблеми і винести продовольче питання на обговорення наради державних і громадських організацій. Зростання цін, небачений розмах спекуляції, погана робота транспорту, перебої в постачанні фронту і тилу, - все це характеризувало економічне життя Росії. До кінця 1916 р. в Москві, Одесі, Харкові, Іваново-Вознесенську, Воронежі та інших містах Росії були введені картки на хліб, цукор та інші продукти. Відповідальність за продовольчу кризу і його рішення покладалася Земським союзом на уряд. Керівники земсько-міського об'єднання, самі володіли багатьма адміністративними повноваженнями, не зважилися взятися за настільки небезпечна і запущене справу. 25-26 жовтня 1916 р. в Москві відбулася нарада голів губернських земських управ під головуванням Г.Є. Львова. Останній рішуче відкинув заклик одного з учасників включити продовольче питання у відання Земгора, розуміючи непосильність для неї такого починання. Для покриття своїх витрат земські установи брали позики і на третій рік війни потопали в боргах. Будучи не в змозі оплатити їх, земці сподівалися лише на швидке завершення війни. Населення, особливо селянство, відмовлялося від сплати земських зборів та земство не мало свого апарату примусу, не могло змусити неплатників виконувати свою повинність. Місцеві власті і поліція нерідко залишалися байдужими, коли земство зверталося до них за сприянням. Громадський авторитет земства різко впав.
Зі свого боку, царський уряд, як того і вимагав Земський союз, зробило спробу розв'язання продовольчої виданням закону 29 листопада 1916 про продовольчу розверстку, для поповнення державного запасу хліба на сільське населення країни покладалася «хлібна повинність». Селяни мали здавати фіксовані норми хліба за твердими цінами. Новий закон викликав люту публічну критику з боку ліберальної печатки й навіть деяких губернаторів. Земські діячі вважали отримані губерніями урядові завдання з постачання хліба непосильними. Дійсно, вихід закону запізнився - збирання врожаю закінчилася кількома місяцями раніше. Під час наради земських статистиків у Москві 14-15 грудня 1916 р., була заявлена, по суті, офіційна позиція Земського союзу, відкидав новий закон. Одночасно готувалося проведення Всеросійського продовольчого з'їзду, який повинен був заснувати продовольчу організацію і передати вирішення продовольчої справи в руки «громадськості», так як обраний урядом шлях був визнаний неприйнятним. Відсіч, даний законом про «хлібної повинності» земством і селянством, привів до зриву його виконання. Замість здійснення намічених верховною владою заходів, в грудні 1916 - січні 1917 р. йшли нескінченні суперечки та дебати про доцільність і виправданість виходу закону. Уряду довелося обмежитися тиском на земства, щоб спонукати їх до мобілізації як можна більшого числа хлібних запасів на потреби армії. Продовольча розкладка, яка повинна була завершитися до 6 січня 1917, була продовжена до 1 березня.
Розходження в поглядах про способи подолання продовольчої кризи сприяло початку прямого зіткнення між Земгора і урядом.
З 1915 р. земсько-міське об'єднання у своїй діяльності все більш схожий на ретельно отмобилизованная і впливову політичну опозицію. Перші спільні з'їзди уповноважених Земського союзу і Союзу міст пройшли в Москві в березні, червні і вересні 1915 р. У вересні 1915 р. Микола II відмовився прийняти загальну земсько-міську депутацію. Він похвалив земських і міських діячів за їх корисну діяльність, але був незадоволений їх втручанням в політику. Однією з причин такого царського рішення був перехід Земгора до прямої підтримки ліберально-опозиційного думського «Прогресивного блоку». У грудні 1915 р. спільний з'їзд Земського союзу і Союзу міст був заборонений. Щоправда, влада посилалися на введене в Москві військовий стан. Уряд не наважився тоді на відкритий розрив з земсько-міським політичною спільнотою. Тому його з'їзд був незабаром дозволений і пройшов в березні 1916 р. Таємна поліція пильно відстежувала хід з'їзду, звертаючи особливу увагу на хід політичних дебатів. Незабаром, на початку квітня 1916 р., у Москві на квартирі подружжя С.М. Прокоповича та Є.Д. Кусковий відбулася нарада ліберальних діячів, на якому, за ініціативою Д.І. Шаховського, був узгоджений передбачуваний склад майбутнього ліберального кабінету. На пост глави уряду призначався Г.Є. Львів. Як показали майбутні події, намічений список майбутніх міністрів приблизно відповідав першого складу Тимчасового уряду, сформованому в березні 1917 р. У травні 1916 р. Рада міністрів наклав заборону на проведення подальших земсько-міських з'їздів «з міркувань загальнодержавного характеру». Спроби Г.Є. Львова домогтися скасування заборони успіхом не увінчалися. 14 червня поліція ледь не розігнала засідання Головного комітету Земського союзу за участю великої групи лікарів, запідозривши, що це - нелегальний з'їзд. Львову насилу вдалося спростувати таке припущення градоначальника і пристава. Командувач Московським військовим округом дозволив проведення засідання з умовою, що воно відбудеться в присутності поліції. Влітку 1916 р. права друк (газета «Русское слово» та ін), що підтримувала уряд, розгорнула проти ліберально налаштованих лідерів Земгора потужну політичну кампанію. Земгор звинувачувався у розтраті 500 млн руб., Виданих йому скарбницею, а також у фінансовій підтримці революційних організацій і довільному звільнення різних осіб від військової служби. Праві діячі бачили в діяльності Земгора спробу створення паралельного уряду. Потім верховна влада обмежила права громадських організацій. Закон 10 вересня 1916 розширював права поліції щодо громадських зборів. На наступний день вийшов циркуляр міністра внутрішніх справ А.Д. Протопопова губернаторів з приписом вжити заходів «щодо припинення спроб органів місцевого самоврядування вступити в політичну боротьбу з урядом»: скасовувати земські постанови політичного характеру, піддавати цензурі резолюції приватних нарад земських гласних, вести роботу з головами земських зборів.
До найрішучіших дій проти земської-міського об'єднання уряд перейшов після того, як 28 листопада 1916 Головний комітет Земського союзу призначив з'їзд Союзу на 9 грудня. На цей же день був намічений з'їзд Союзу міст. Губернатори унеможливили прибуття до Москви низки голів губернських земських управ, вимагаючи від них своєчасного проведення «розверстки продовольчих продуктів». У свою чергу, командувач Московським військовим округом заборонив проведення обох з'їздів «до особливого розпорядження» і проігнорував прохання Головного комітету Земського союзу про дозвіл з'їзду в зв'язку з нагальною потребою. Прибула поліція не пускала делегатів до залу засідання, а на випадок прориву винесла звідти стільці та меблі. Але під натиском громадськості, з'їзд пройшов у формі приватного наради уповноважених. Тут без дебатів було прийнято постанову, яка фактично містила заклик до державного перевороту. Оголосивши уряд знаряддям якихось «темних сил», земські уповноважені закликали до заміни його новим урядом, відповідальним перед народом і представницьким органом. Текст документа був розісланий губернським управам. Через тиждень Державна дума засудила розгін земсько-міського з'їзду. Земські зборів, більшою частиною, висловилися на підтримку свого Союзу, різко критикували уряд і приєднувалися до вимоги створення уряду, що спирається на «довіру народу». Ліберально-опозиційні настрої превалювали в земстві. Це змусило уряд, пославшись на військові умови, оголосити про відстрочення нових земських виборів на рік.
Опозиційна політична демонстрація Земгора в грудні 1916 р. не обійшлася без непорозумінь і скандалів у місцевих колах. Діяльність лідерів земсько-міського об'єднання вже давно не відповідала реальним потребам місцевого самоврядування. Між земцами та міськими установами накопичилися серйозні протиріччя з питань розподілу сфер відповідальності, упорядкування місцевих зборів та багато інших. ін У кінці грудня 1916 з'їзд міст Полтавської губернії заявив про вихід міст зі складу повітових земств і своєму прямому входження в Союз міст. Полтавський з'їзд міст звернувся до міських дум інших губерній із закликом наслідувати їхній приклад.
Незважаючи на непримиренну опозиційність багатьох земських діячів, імператор Микола II не полишав надій на порозуміння і співпраця влади з земством. У рескрипті на ім'я голови Ради міністрів князя Н.Д. Голіцина 6 січня 1917 государ дякував земства за їх самовіддану роботу в умовах важкої війни. У рескрипті говорилося: «У майбутній діяльності по влаштуванню господарського життя країни незмінною опорою уряду з'являться земства, які роботою своєю як у мирний час, так і в годину війни довели, що в них незгасно зберігаються світлі заповіти організатора земської життя, незабутнього мого діда імператора Олександра Другого ».
***
Однак не минуло й двох місяців, як в ході лютневих революційних подій 1917 р. відбулося крах старого державного ладу Росії. Давно пропагується демократизація земств і передача в їх руки важелів місцевої влади незабаром відбулася. У декларації Тимчасового уряду від 3 березня 1917 р. було оголошено про майбутню реорганізацію земств демократичних принципах загальних, рівних, прямих і таємних виборів. Розпорядженням голови Тимчасового уряду Г.Є. Львова від 5 березня 1917 інститут губернаторів скасовувався, а їх повноваження передавалися головам губернських земських управ, главами повітів стали голови повітових управ. Нові місцеві начальники отримували звання комісарів Тимчасового уряду, але одночасно залишалися і керівниками земських установ. Таким чином, земства ставали основою політичного ладу постсамодержавной Росії або, за словами Б.Б. Веселовського, «фундаментом нового державного ладу» (2). Рішення Тимчасового уряду дещо запізніло - влада на місцях уже була зосереджена в руках громадських виконавчих комітетів, складених з місцевих організацій та установ і більш демократичних за складом. Тому розпорядження Львова викликало вельми критичні оцінки. Тим не менше, воно було виконано. Вся влада в 43 губерніях європейської Росії формально перейшла в руки земства. Між тим, політична ситуація в Росії після лютого стала стрімко скочуватися до хаосу. Деякі новоспечені комісари були змушені подавати у відставку відразу після свого нового призначення. Тільки протягом березня 1917 відбулася зміна комісарів в 17 губерніях. Таким же виявилося положення справ в повітах. До кінця квітня на посаді повітових комісарів утрималося лише 177 осіб з 439, призначених згідно з розпорядженням Львова.
Постанова Тимчасового уряду від 9 червня 1917 р. «Про зміну чинного Положення про губернські і повітові земські установи надалі до видання нового про них Положення» внесло зміни в старе земське законодавство 1864 і 1890 рр.. Новий закон вводив демократичні початку загального виборчого права. Скасовувалися губернські по земським і міським справам присутності, господарські та адміністративні права земств значно розширювалися. Над земствами більше не стояло жодної місцевої влади, вони самі ставали органами місцевого управління. У липні 1917 р. наказом товариша міністра народної освіти О.П. Герасимова справа народної освіти було повністю передано у відання органів земського і міського самоврядування.
Проте юридичне повновладдя земств на місцях не дозволило їм вирішити гостру проблему справляння земських зборів. Якщо за старих часів земствам відмовляли в підтримці представники старої адміністрації, то тепер добиватися надходження зборів виявилося фізично неможливо. Через небезпеку великих соціальних заворушень, нова влада не наважувалася примушувати селянство до сплати боргів земству. Тому надходження земських зборів у багатьох місцевостях значно скоротилося або припинилося зовсім.
Після лютого багато земські діячі з оптимізмом дивилися у майбутнє. У результаті скасування колишньої коронної адміністрації на місцях у відання земств передавалися агрономічні, ветеринарні та інші місцеві установи, перш перебували в підпорядкуванні уряду. Протягом літа і осені 1917 р. земства доклали чимало зусиль у забезпеченні сільського населення необхідним інвентарем, матеріалами та навіть дорогими сільськогосподарськими машинами, незважаючи на галопуючу інфляцію. Але продовження війни призвело до занепаду земської медицини, статистики, страхової справи, благодійності, народної освіти та інших галузей. Багато земські службовці були призвані в армію. Продовольче постачання армії, що лежало на плечах земства, погіршувався. Селяни відмовлялися здавати хліб державі. Тому багато земці прагнули переконати їх, що хліб потрібен не державі, а солдатам на фронті. Така агітація приносила свої плоди. Так, у Саратовській губернії з 65 волостей тільки в 31 було отримано згоду на здачу хліба державі, інші 34 волості погодилися здати хліб виключно на потреби фронту. Відсутність доходів від земських зборів вело до розорення і зубожіння земств. «Немає коштів, немає матеріалів, немає робочих рук. Кращі працівники на фронті »(3), - резюмувала газета« Тамбовський земський вісник »ситуацію, що склалася. У багатьох земств майже не залишалося грошей на утримання штату службовців. Так, у Тверській губернії восени 1917 р. відбувалося масове звільнення вчителів та закриття земських шкіл. Пензенська управа в жовтні 1917 р. скаржилася до друку на те, що місцеве населення не розуміє її «благих намірів» і відмовляється платити збори.
Політичні надії земських діячів були пов'язані з остаточним набуттям всієї повноти «безпосередній виконавчої влади». Реформи Тимчасового уряду надали земству ці права. Тепер статус земств як «органів державної влади на місцях» належало законодавчо закріпити рішення Установчих зборів, усунувши, на думку теоретика земського самоврядування Б.Б. Веселовського, «штучний поділ адміністративних і господарських функцій» (4). Тому земські установи, демократизація та оновлення яких відбулися під час літніх та осінніх виборів 1917 р., активно включилися в політичну боротьбу на стороні Тимчасового уряду, підтримуючи його на шляху до скликання Установчих зборів. У липні 1917 р. земства підтримали придушення збройного виступу більшовиків і зосередження всієї вищої державної влади в руках Тимчасового уряду, а у вересні - придушення військового заколоту генерала Л.Г. Корнілова - «узурпатора влади». Рішення Тимчасового уряду проголосити Росію «демократичною республікою" викликало в земській середовищі захват і бурхливе схвалення. На Демократичній нараді 14-22 вересня 1917 р. представники земства на чолі з В. Ченикаевим повністю схвалили курс уряду на «коаліцію демократії з цензовими елементами» (буржуазією). Уряду Г.Є. Львова та А.Ф. Керенського виправдовували надії земців. З серпня 1917 р., на підставі виданого Тимчасовим урядом закону, почалося очікуване протягом багатьох десятиліть формування волосних земських установ. Переважна більшість їх було створено у вересні-жовтні 1917 р.; в грудні цей процес був, в цілому, завершено.
Але розрахунки земців не виправдалися. Внаслідок сповзання країни до хаосу після Лютого 1917 р., можливості демократизації суспільно-політичного життя були вичерпані. У липні 1917 р. в Росії встановився режим особистої диктатури Керенського. Помітних конфліктів між земствами і Радами, що склалися на місцях навесні і влітку 1917 р., не виникало, тому що існування органів місцевого самоврядування та політичних революційних організацій робітників, селян і солдатів ніяк не суперечило одне одному. Становище кардинально змінилося в кінці жовтня 1917 р. - після повалення Тимчасового уряду і приходу до влади уряду більшовиків - Ради Народних Комісарів. В кінці 1917 р. в Наркоматі внутрішніх справ був утворений відділ у справах місцевого самоврядування на чолі з лівим есером В.Є. Трутовського. Створення цієї установи означало намір нового уряду поставити місцеве самоврядування під контроль центральної влади. Але для боротьби з Радянською владою у земства не залишалося ні людських ресурсів, ні фінансових коштів. 18 грудня РНК відкрив кредит для органів земського і міського самоврядування у розмірі 200 млн руб., Зумовивши його отримання припиненням боротьби з новою владою. Про визнання Радянської влади заявила, на увазі свого катастрофічного фінансового становища, майже половина земств і міських дум. До весни 1918 р. ним було видано, у загальній складності, 96100 тисяч руб. Решта земства продовжували сподіватися на перехід влади до Установчих зборів («великому зібранню»), яке поверне їм право вважатися місцевими органами державної влади. Починаючи з грудня 1917 р., новообрані земські голосні складали присягу на вірність Установчих зборів. На сесіях звучало засудження більшовиків - «загарбників народної влади». Майбутній правлячою партією земці вважали есерів, а майбутнім главою Установчих зборів - лідера есерів В.М. Чернова. Девіз земців, сформульований Б.Б. Веселовським, звучав так: «Вся влада Установчих зборів, що спирається на повновладні органи самоврядування по всій країні» (5). Земці створювали комітети та спілки на захист Установчих зборів, посилали своїх представників до Петрограда для участі в боротьбі антибільшовицьких сил. Але випадки прямого непокори Радянської влади були рідкістю. Одним з небагатьох яскравих прикладів того служить Новгородське губернське земське зібрання. У грудні 1917 р. воно заявило про невизнання влади РНК і звернулося за підтримкою до військ, закликавши їх розігнати місцева Рада. Але атака військового загону, який підтримав земство, на Раду була відбита. Війська, які прибули в Новгород з Петрограда, змусили земців без бою розбігтися по губернії. До боротьби з Радянською владою закликав на початку листопада Головний комітет Всеросійського земського союзу. Але ініціатива колись впливовій організації не знайшла істотного відгуку. У самісінький переддень скликання і розпуску Установчих зборів - 4 січня 1918 Земський союз був офіційно розпущений декретом РНК. Розпуску також підлягали всі земства, не визнали нову владу.
Після розгону «Установчих зборів» доля земств була вирішена наперед. Рішенням III Всеросійського з'їзду Рад (січень 1918 р.) Росія була оголошена Республікою Рад робітничих, солдатських і селянських депутатів. Проведення в Москві обласного з'їзду земств і міст, наміченого на середину січня 1918 р., було заборонено РНК. 24 січня 1918 Наркоматом внутрішніх справ було наказано приступити до скасування органів земського і міського самоврядування. Органи самоврядування, які виступають проти Радянської влади, підлягали розпуску. Земським і міським установам, що визнала Радянську владу, належало «злитися» з Радами, «щоб не було однорідних органів, що відають однієї і тієї ж роботою» (6). Таким був компроміс, запропонований земцами Радянським урядом. Процес ліквідації земських установ зайняв період з листопада 1917 по липень 1918
***
Підіб'ємо підсумки. Взаємовідносини земських органів місцевого самоврядування та державної влади являють собою безцінний історичний досвід і служать дуже повчальним уроком. «Уряд, роз'єднане з землею, безсило; земля, роз'єднана з урядом, безплідна» (7), - писав на початку 1880-х рр.. юрист-західник Б.М. Чичерін, по-своєму розвиваючи відомий давню тезу мислителя-слов'янофіла К.С. Аксакова. У гармонійному поєднанні громадської самодіяльності та державної влади, огороджувальної єдність країни, законність і порядок від всякого роду посягань, обидва бачили заставу благополучного і поступального розвитку всіх сторін народного життя, суспільних сил Росії.
У ході створення в Росії основ бессословного громадянського суспільства (1860-ті - 1870-і рр..), В повітах і губерніях була сформована система всесословного земського самоврядування. Незважаючи на неминучі недоліки і пізніші поправки обмежувального властивості, земське «Положення» 1864 р. створював необхідні умови для співпраці і взаємодії між суспільством і владою. Спроба уряду реставрувати всевладдя адміністрації і «патрімоніальную» влада дворянства на місцях на рубежі 1880-х - 1890-х рр.. не привела до наміченої мети, хоча й суттєво урізала права земства. Консервативно-охоронний перегляд земського «Положення» 1864 втілився в законі про земських начальників 1889 р. і земському «Положенні» 1890 р.
У наступні роки ліберальна земська опозиція чекала свого часу для розгортання самої непримиренної політичної боротьби з верховною самодержавної владою. Деяке ослаблення влади, помічене земськими лібералами в середині 1890-х рр.., Дало їм привід для рішучої атаки на уряд. Діячів ліберальної опозиції, які вийшли зі стін земських установ, не зупинила навіть проявлена монархом готовність стати на шлях ліберальних перетворень. Відповіддю на прагнення реакційних урядових сановників ліквідувати земство і інші види місцевого самоврядування з'явилися руйнівні дії земсько-ліберальної опозиції, спрямовані на знищення старої монархічної державності. Переслідуючи цю мету, земсько-ліберальні діячі фактично порвали з власне земської діяльністю. Після появи першої легальної можливості розпочати діяльність політичну - восени 1905 р. вони зайнялися вирішенням суто партійних питань. Майже всі з них при цьому остаточно попрощавшись з земством як таким.
Розквіт земської діяльності в Росії припадає на епоху столипінських перетворень. Уряд звільнив земське самоврядування від безлічі всіляких перепон і заборон, від гніту своєї надмірної опіки. Відносини між владою і земством почали будуватися на основі діалогу, узгодження позицій, співробітництва і взаємодії.
Події Першої світової війни показали високоорганізований характер земського самоврядування. Земські установи і Всеросійський земський союз зуміли забезпечити вирішення найважливіших завдань, пов'язаних з необхідністю підтримки діючої армії, - з надання медичної та благодійної допомоги, з постачання армії продуктами харчування та одягом, за сприяння військової промисловості та ін Разом з тим, в керівництві земського руху запанувало намір вступити в боротьбу з урядом за вищу політичну владу. Після падіння монархічного ладу в лютому 1917 р. земства були формально наділені всією повнотою державної влади на місцях, відбулася їх демократизація. Але скористатися своїми новими великими правами земські установи не встигли. Після лютневого перевороту Росія занурювалася в революційний хаос. До кінця 1917 р. органи земського самоврядування повністю втратили колишньої громадський авторитет і зазнали фінансове банкрутство. Їх скасування органами Радянської влади наприкінці 1917 - першій половині 1918 р. виявилося порожньою формальністю. Країна вибирала між правою військовою диктатурою, якої віддавали перевагу імущі класи, і лівою партійно-революційною диктатурою, що спирається на політично активну частину соціальних низів. Не надавши нового режиму ніякого серйозного опору, земські установи зійшли з історичної сцени практично непомітно.
Досвід більш ніж півстолітньої діяльності земського самоврядування в Росії підтверджує необхідність вибудовування гармонійної системи взаємодії влади і громадського самоврядування. Це - важке завдання. Проте спроби створення всесильної адміністрації за відсутності небезпечного для неї самоврядування, з одного боку, і наділення органів місцевого самоврядування всю повноту державної влади, з іншого, стали рівноцінними згубними для нашої країни, її єдності і майбутнього. Втілення обох утопій коштувало Росії занадто дорого. Земля і Влада в Росії можуть існувати лише разом, їх наявність представляється однаково нагальним.
Список літератури
1. Известия Головного комітету Всеросійського земського союзу. 1915. № 17. С. 2.
2. Веселовський Б.Б. Самоврядування на рубежі нового життя / / Земське справу. 1917. № 5-6. С. 203.
3. Тамбовський земський вісник. 1917. 26 серпня.
4. Веселовський Б.Б. Указ. соч. С. 203.
5. Народна життя. 1917. 13 грудня.
6. Вісник Відділу місцевого самоврядування Комісаріату внутрішніх справ. 1918. 24 січня. № 4. С. 7-8.
7. Чичерін Б.М. Спогади. Земство і Московська дума. М., 1934. С. 130