Ефективність державного управління - загальнотеоретичні проблеми

Міністерство вищої освіти РФ

РГПУ імені А. І Герцена

Кафедра соціології.

Ефективність державного управління.

Бакалаврська робота.

Студента 4курса 4группи

Факультету соціальних

наук,

відділення "політологія".

Кирилова Станіслава

Юрійовича

Санкт-Петербург

1999

Зміст.

Стор.

Введення _________________________________ 3 - 6

Глава 1. "Загальнотеоретичні проблеми ефективності державного управління." 7-34_________

1. Управління, як соціальне явище ________________7 - 12

2. Специфіка державного управління __________ 13 - 15

3. Цілі, функції і принципи державного

управления_______________________________ 16 - 25

1.4 Особливості державного управління в

Російської Федераціі_________________________ 26 - 34

Глава 2. "Механізми підвищення ефективності державного управління." _______35 - 70______

2.1 Соціально-політичний аспект ефективності _____35 - 38

2. Ефективність, як спосіб антикризового

існування та розвитку ______________________ 39 - 44

2.3 Суб'єктивний фактор підвищення ефективності

державного управління. _____________________45 - 57

2.4 Інформаційний аспект підвищення ефективності _ 58 - 65

2.5 Регіональний аспект підвищення ефективності _____66 - 70

Висновок ___________________________ 71 - 76

Бібліографія _________________________ 77 - 80

Введення.

Реалії існування нашого суспільства в даний час, сувора дійсність, до якої всі змушені пристосовуватися, перебувають у прямій залежності від ефективності державного управління та нерозривно пов'язані з нею. У будь-якому суспільстві між державою і суспільством існує взаємодія, якість і рівень якого визначається ефективністю політики у сфері управління. Якщо державне управління прагне домогтися успіху, то воно повинно забезпечити громадянам комфортні умови існування відповідно до обіцянок, які зробили це управління легітимним. Не секрет, що подібні дії у ситуації обмеженості ресурсів (як кадрових, так і матеріальних) дуже скрутні. Завдання забезпечення потреб усього суспільства, а в нинішній ситуації тим більше, є майже нерозв'язною. C ледует підкреслити, що для вирішення даного завдання державні структури багато в чому мають неадекватними для вирішення цього завдання системами управління. Організація взаємовигідного та ефективного співробітництва з приватним сектором та громадськістю вимагає реорганізації або, вірніше сказати, реструктуризації системи державного управління.

Безумовно, що дана проблема є найбільш гострою і фундаментальної, а, як наслідок, майже нерозв'язною в контексті світової політики. Люди страждали, страждають і будуть страждати від неефективності державних організацій. Незаперечним фактом є те, що в Росії немає стрижневою думки в організації структури державного управління або, вірніше сказати, ефективного державного управління. Система управління, розподілу владних повноважень, врешті-решт наш основний закон-Конституція є квінтесенцією миро-вого досвіду, але досвіду неадаптованого до специфіки нашої країни, такий досвід можна охарактеризувати як звичайну, бездумну кальку.

У даному контексті напрошується дуже резонне умозах-чення, і тут доречно перефразувати слова геніального М. Булгакова, вкладені в уста професора Преображенського - "розруха починається з голови!" Якщо розглядати державу з точки зору соціального механізму, то дана метафора є оптимальною для оцінки актуальності теми "Ефективність державного управління".

У даній роботі були використані праці, пов'язані з передових розробок в області забезпечення ефективності держав-ного управління, наших вчених і зарубіжних фахівців на-тов. Серед російських фахівців у галузі державного управління хочеться відзначити наступні імена: Г.В Атаманчук, В. Ігнатов. Відносяться до новітніх досліджень західних учених і практиків у питанні підвищення ефективності держав-ного управління є використані в даній роботі праці М. Хольцер, Мері Є. Гай, Даніель В. Мартин. Одразу хочу застерегти, що західна література, на жаль, не виявляє специфіки державного управління в рамках Росії, точніше західні автори не цікавляться цією специфікою в належній мірі. Дуже важливо не сприймати всі досягнення в області західних фахівців як зразок для наслідування. Порівняльний аналіз ролі держави в суспільних процесах Росії та західноєвропейських країн показує навіть на перший погляд, що неприпустимо придушення багатьох державних функцій і самоусунення від виконання своїх обов'язків, що веде до ослаблення, а не посилення нашої державності. Але, Безус-ловний, знання та застосування західного досвіду там, де це можли-но, є необхідним. Література ж наших авторів дозволяє виявити специфіку державного управління в Росії, провисання-ти глибокі історичні дослідження та виявити ті чинники, які впливають на державне управління. Таким чином, поєднання і аналітичний підхід до даних джерел дає благодатний грунт для глибокого наукового дослідження.

Метою даного наукового дослідження є пошук і про-значення ресурсів, які могли б бути використані в підвищ-ванні ефективності державного управління, і розгляд механізмів, що сприяють цьому, враховуючи специфіку нашої держави.

Для досягнення даної мети мною було поставлено сліду ющіе завдання:

1. Визначити саме поняття "управління".

2. Розглянути специфіку державного управління.

3. Виявити складові ефективності державного управління.

4. Дати характеристику процесу формування і факторам, споконвічно впливає на державне управління в Російській Федерації.

5. Окреслити шляхи підвищення ефективності держав-ного управління в Російській Федерації.

Предметом дослідження є - специфіка державного управління, як фактор визначає безкризового істота-вання та майбутнього розвитку Російської Федерації.

Об'єктом дослідження явіляется - управління, як соціальне явище і державне управління в Російській Федерації.

При розробці даної проблеми мною були використані наступні методи: історичний, метод аналіз, метод синтез.

Глава 1. "Загальнотеоретичні проблеми ефективності державного управління."

1.1 Управління, як соціальне явище.

Приступаючи до вивчення змісту і особливостей державного управління, необхідно насамперед визначити, що ж таке управління?. Цей термін став універсальним засобом характеристики певного виду діяльності, тобто сукупності дій, скоєних заради досягнення відповідних суспільно значущих цілей.

У самому широкому розумінні управління означає керівництво чим-небудь (чи ким-небудь). У подібному розумінні воно трактується і в наші дні. Однак обмежитися такою констатацією недостатньо. Виникає потреба розкриття змісту цього керівництва, його функціонального значення. Загальнотеоретичні позиції, включаючи кібернетичні, дають достатні підстави для наступних висновків:

1. Управління є функція організованих систем різної природи (біологічних, технічних, соціальних), забезпечує їх цілісність, тобто досягнення поставлених перед ними завдань, збереження їх структури, підтримання режиму їх діяльності.

2. Управління служить інтересам взаємодії складають ту чи іншу систему елементів і які мають єдине ціле зі спільними для всіх елементів задачами.

1. Управління - внутрішня якість цілісної системи, основними елементами якої є суб'єкт (керуючий елемент) і об'єкт (керований елемент), постійно взаємодіючі на засадах самоорганізації (самоврядування).

2. Управління передбачає не тільки внутрішню взаємодію складових систему елементів. Існує безліч взаємодіючих цілісних систем різного ієрархічного рівня, що передбачає здійснення управлінських функцій як внутрішньосистемного, так і міжсистемного характеру. У останньому випадку система вищого порядку виступає в ролі суб'єкта управління по відношенню до системи нижчого порядку, що є в рамках взаємодії між ними об'єктом управління.

3. Управління по своїй суті зводиться до керуючого впливу суб'єкта на об'єкт, змістом якого є упорядкування системи, забезпечення її функціонування в повній відповідності з закономірностями її існування і розвитку. Це - цілеспрямоване впорядкує вплив, що реалізовується в зв'язках між суб'єктом і об'єктом і здійснюване безпосередньо суб'єктом управління.

4. Управління реально тоді, коли в наявності відоме підпорядкування об'єкта суб'єкту управління, керованого елемента системи її керуючому елементу. Отже, управляє (впорядкує) вплив - прерогатива суб'єкта управління.

Такі основні риси, що характеризують загальне поняття управління. Вони повністю прийнятні, і для розуміння управління в соціальній (суспільній) сфері, де в ролі суб'єктів і об'єктів управління виступають люди і їх різні об'єднання (наприклад, держава, суспільство, територіальне утворення, громадські об'єднання, виробничі і невиробничі об'єкти, сім'я і т. п.)

Звичайно, при цьому враховуються особливості соціальної сфери, найважливішою з яких є те, що управлінські зв'язки реалізуються через відносини людей. Товариство являє собою цілісний організм зі складною структурою, з різного роду індивідуальними проявами, так само як і з функціями загального характеру. Звідси потреба у вираженні загальної зв'язку й єдності соціальних процесів, якась знаходить свій вияв у здійсненні соціального управління. Воно є одним з провідних умов нормального функціонування і розвитку суспільства.

Соціальне управління як атрибут суспільного життя виражається в ознаках, зумовлених загальними рисами, властивими управлінню як наукової категорії, а також особливостями організації суспільного життя. (1 с.41) Найбільш істотне значення мають такі з них:

1. Соціальне управління є тільки там, де виявляється спільна діяльність людей. Сама по собі такого роду діяльність (виробнича та інша) ще не в змозі забезпечити необхідну взаємодію її учасників, безперебійне та ефективне виконання поставлених перед ними спільних завдань, досягнення спільних цілей. Управління організовує людей саме для спільної діяльності і певні колективи та організаційно їх оформляє.

2. Соціальне управління своїм головним призначенням має впорядкує дію на учасників спільної діяльності, що додає взаємодії людей організованість. При цьому забезпечується узгодженість індивідуальних дій учасників спільної діяльності, а також виконуються загальні функції, необхідні для регулювання такої діяльності і прямо випливають з її природи (наприклад, планування, координація, контроль тощо).

3. Соціальне управління має в якості головного об'єкта впливу поведінка (дії) учасників спільної діяльності, їхні взаємини. Це - критерії свідомо-вольового характеру, в яких опосередковується керівництво поведінкою людей.

4. Соціальне управління, виступаючи в ролі регулятора поведінки людей, досягає цієї мети в рамках громадських зв'язків, є по суті управлінськими відносинами. Виникають вони, перш за все, між суб'єктом і об'єктом у зв'язку з практичною реалізацією функцій соціального управління.

5. Соціальне управління базується на певній співпідпорядкованості воль людей - учасників управлінських відносин, тому що їх відносини мають свідомо-вольове опосередкування. Воля керуючих пріоритетна по відношенню до волі керованих. Звідси - владність соціального управління, що означає, що суб'єкт управління формує і реалізує «панівну волю», а об'єкт підкоряється їй. Так виражається владно-вольовий момент соціального управління. Отже влада є специфічний засіб, що забезпечує проходження волі керованих волі керуючих. Так відбувається вольове регулювання поведінки людей, а в умовах державної організації суспільного життя забезпечується необхідне «втручання» державної влади в соціальні відносини.

7. Соціальне управління потребує особливому механізмі його реалізації, який уособлює суб'єкти управління. У ролі таких виступає певна група людей, організаційно оформлена у вигляді відповідних органів управління (суспільних або державних), або ж окремі, уповноважені на це особи. Їх діяльність, що має специфічне призначення і особливі форми вираження, є управлінською.

Управління, розуміється в соціальному сенсі, різноманітне. У самому широкому сенсі воно може розумітися як механізм організації громадських зв'язків. У подібному сенсі можна говорити про те, що його завдання і функції практично виконують усі державні органи, незалежно від їхнього конкретного призначення, а також громадські об'єднання. Елементом системи соціального управління є також і місцеве самоврядування. В якості об'єкта управління тут виступає все суспільство в цілому, всі варіанти розвиваються в ньому громадських зв'язків.

Соціальне управління має і спеціальний зміст. У цьому варіанті його зазвичай характеризують як державне управління, під яким розуміється специфічний вид державної діяльності, що відрізняє від її інших проявів (наприклад, законодавча, судова, прокурорська діяльність), а також від управлінської діяльності громадських об'єднань та інших недержавних формувань (трудові колективи, комерційні структури і т.п.).

1.2 Специфіка державного управління.

Багато авторів підставою видів управління визнають при-роду і субстанційну специфіку суб'єктів управління, виходячи-дя з чого розмежовують державне управління (суб'єкт керуючих впливів - держава), суспільне управ-ня (суб'єкт керуючих впливів - суспільство та його структури) менеджмент (суб'єкт керуючих впливів - підприємець, власник) (8, с.34). Серед усіх видів управління державне управління займає особливе місце, тому що характеризується тільки йому притаманними властивостями. Розглянемо найважливіші з них:

1. Держава, виступаючи в якості суб'єкта управління, надає державному управлінню важлива властивість, без якого воно не могло б відбутися. Це властивість системності. Як інакше, могло б бути здійснене управління величезними масами як людських, так і матеріальних ресурсів. Дана властивість принципово адже тільки при його наявності може здійснюватися узгодженість, координація, цілеспрямованість і ефективність.

2. Опредеделяющее вплив на характер впливів, що здійснюють даним видом управління, надає його суб'єкт, тобто гоударством, і закладена в ньому владна сила. Так, звернувшись до сучасної "Короткої філософської енциклопедії" держава розуміється як "структура панування, яка постійно поновлюється в результаті спільних дій людей, дій, що робляться в завдяки представництву, і яка, в кінцевому рахунку, впорядковує суспільні дії у тій чи іншій області". Держава, тим і відрізняється від громадських структур, що ним реалізується по відношенню до людей державна влада, яка має в джерелі правову обумовленість (легітимність), а в реалізації силу державного апарату, який володіє засобами примусу. Це силовий тиск, яке веде до того, що поставлені в управлінні цілі, що містяться в ньому організаційні моменти, і встановлені ним норми повинні бути виконані. Отже, всі проблеми, пов'язані з державним управлінням, носять історичний характер: яке держава, що і як воно робить, які ставить перед собою мети.

3. Це, безумовно, межі розповсюдження державного-венного управління. Такі межі можуть бути визначені, як відбуваються у рамках усього суспільства, а виходщіе за його рамки і проявляються в зовнішній політиці цієї держави. Нормальний варіант взаємозв'язку держави і суспільства характеризується тим, що суспільне життя людей має великий обсяг свободи і самоврядування, межі ж даної автономії визначаються як громадськими інститутами, так і державою. Тобто, держава за допомогою законодавства встановлює основні типи і норми поведінки людей у всіх сферах життя та забезпечує їх дотримання своєї владної силою. У даному контексті проблемою є "поширеність державного управління на суспільство", оскільки тут вже піде мова не про технологічні зміни, а про аналіз стану самого суспільства, від здатності його до саморегуляції і адаптації до чогось нового. Дана сентенція приводить нас до висновку, що державне управління буде зберігати свій вплив на суспільство, але є питанням глибина цього впливу. Важливо відзначити те, що цей вплив буде призвано відображати і відтворювати в собі стан суспільства. Тим самим управління повинне знаходитися в корелятивного зв'язку з тим процесом і явищами на які воно спрямовує свої целеполагающее, що організують і регулюючі дії.

Отже, Державне управління - це практичне, органі-рюючої і регулюючий вплив держави на суспільну життєдіяльність людей з метою її упорядкування, збереження чи перетворення, що спирається на його владну силу.

Термін «державне управління» широко використовується у вітчизняній і зарубіжній науковій літературі, а також у законодавстві багатьох країн. Понад 70 років він вживався й у нас, даючи тим самим конституційні підстави для виділення даного виду державної діяльності.

1.3 Мета, функції і принципи

державного управління.

Оцінка і аналіз стану державного управління РФ і пошуки рішень щодо підвищення продуктивності дер-ного управління в ситуації, що в Російській Федерації ситуації утруднені нез'ясованим ряду суспільно-політичних і особливо загострилися економічних проблем, які виступу-ють об'єктивним підставами для самого державного управ-ління. У даний момент ми повинні відповісти на принципові питання, без ясного розуміння відповідей на які державне управління як технологія їх реалізації не має великого значення. Потрібно визначитися в наступних моментах:

1. У якому напрямку ми рухаємося?

У даному контексті слід відповісти на питання, що є концептуальними, системоутворюючими: Визначитися, яке суспільство ми бажаємо побудувати і дійсно можемо. Визначити адекватність ресурсів, які ми маємо і охарактерізова-ть ту політичну волю, якою ми володіємо. Так, безумовно, на даному етапі йде реструктуризація суспільно-економічної формації, відбувся перехід до приватної власності, ми знаходимося в площині ринкових відносин і живемо в демократичному-чеський країні з усіма недоліками цієї моделі в рамках нашого, специфічного суспільства. Але дані цінності і завоювання явля-ются загальним вибором і вельми невизначеним. На основі вибору на користь даних цінностей не можна побудувати і сформулювати нову концепцію державного управління. Треба визначитися в специфіці нашого суспільства і виділити загальне і приватне в рамках світового досвіду. Тут слід взяти до уваги величезний спектр чинників: від історичної специфіки до особливостей менталітету.

2. У чому витоки преутвореного нами суспільства?

Як ми бачимо, це питання органічно перегукується з попереднім, так як вибір шляху включає в себе відбір і збереження елементів накопичених знань та їх цільове викорис-тання .. Адже не можна повністю заперечувати ідеї соціалізму і вважати, що вони не затребувані. Чимало від ідей і принципів соціалізму взято і практично реалізовано в багатьох країнах. Як приклад можна взяти ідеї "нового" курсу Ф.Д Рузвельта. Значить нам потрібен більш глибокий і критичний аналіз, необхідно виокремити те, що є функціональним для розвитку майбутнього суспільства, а що виявило свою неспроможність. Нам необхідно ранжувати суспільні елементи, провести селекцію елементів, які можуть бути адаптовані. Вже більше 10 років ми живемо в перехідному суспільстві і систему державного управління необхідно адаптувати до інтересів всього соціального складу суспільства і в жодному разі не допускати соці-ального антаганізма.

3. Які дії потрібно здійснювати в перехідний період?

Це питання є цілком логічним, оскільки досягнення лю-яких цілей завжди пов'язане з використанням відповідних засобів, ресурсів, форм і методів і певною мірою вони накладають свій відбиток на кінцевий результат. Можна говорити про велику кількість подібного роду досвіду в сучасному суспільстві і розглядати історію вчинення дій по виходу з кризового, перехідного суспільства через призму аналогій, але даний розгляд втрачає свою проблематику, так як втрачена специфіка нашої країни, на матеріалі якої відбувається розгляд.

Отже, доцільно зупинитися на основоположному і дуже складному етапі формування цілей державного управління. Як відомо, цілі виконують великі спонукальні, стимулюючі і регулюючі функції. Цілі державного управління виникають на основі цілей лежать в основі життєдіяльності даного суспільства. Вони є похідними від цілей суспільства. (6, с.5)

Цілі державного управління в сучасній Росії.

1. Забезпечення внутрішньої і зовнішньої безпеки країни.

2. Розвиток і зміцнення громадських інститутів, що забез-печує стійке і надійне демократичний розвиток країни.

3. Конституційна захист прав і свобод громадян РФ, загальна адміністративно-правове регулювання.

4. Формування державної політики, спрямованої на підвищення добробуту людей.

5. Підтримання позитивної екологічної обстановки.

6. Підтримання ринкових механізмів.

7. Грамотне, взаємовигідне співробітництво регіонів і цін-тра.

Це лише дуже загальний огляд тих цілей, яким покликаний служити державне управління. Але архіважливим є створення "дерева цілей", в якому були б оперативні та стратегічні, кінцеві і проміжні, загальні та приватні цілі. Цілі повинні представляти собою симбіоз, синтез, тобто певну цілісність. Але, дану цілісність потрібно з'єднати з адекватними засобами, методами і формами їх реалізації, тому що в протилежному випадку навіть правильно поставлені цілі в процесі їх реалізації будуть перекручені.

Функції державного управління - об'єктивно обумовлює ление види владних, целеполагающій, що організують і регулюється-чих впливів держави на суспільні процеси. Це специфічний вплив держави причому важливо відзначити, що воно є цілісним. (7 с.18) На набір функцій дер-ного управління впливають принаймні 2 чинники: стан, структура, самоврядність суспільних процесів, тобто сукупності керованих об'єктів і, безумовно, місце і роль держави в суспільстві. Таким чином, можна зробити висновок, що держава, а державне управління як його похідна, є з одного боку тим елементом, який здійснює насильство, тобто так званим "легітимним насильством", а з іншого боку воно відіграє підпорядковану суспільству роль і визначається потребами , бажаннями і інтересами суспільного розвитку. Говорячи про такому протиріччі, хочеться зробити крок у бік обмеження та заміщення, а точніше, в перший момент взагалі про ліквідацію даної функції (я маю на увазі "на-сіліе"). Але, ліквідувавши цю функцію, потрібно заповнити чимось вакантне місце, і тут на думку спадає лише механізм самоврядування, в іншому випадку ми будемо поставлені перед фактом, коли організують і регулюють механізми будуть девальвовані і настане так званий вакуум керуючого впливу, тобто хаос , свавілля.

Таким чином, мова повинна йти про опрацювання, виборі та оцінці тих суспільних інститутів, які здатні взяти на себе фун-кції державного управління та забезпечити їх належну реалі-зацію.Оптімальним варіантом було б знаходження якогось балан-су, оскільки в сучасному суспільстві ми є свідками розумі-ня державного сектора (приватизація в даний момент розглядається одним з основних способів підвищення ефективності в державному секторі), але з іншого боку, підвищення ролі державного регулювання в організації та розробці політики у сфері організації ринкових відносин.

Функції державного управління.

1. Функція планування. (При цьому потрібно відповісти на питання чим, як, де, коли досягається мета. Стратегічно важлива функція.)

2. Функція організації. (Створення умов щодо взаємодії людей, що приносять бажаний результат.)

3. Функція регулювання. (Функція спрямована на те, щоб людина в рамках організації виконав відповідний об'єм діяльності.)

4. Функція роботи з персоналом. (У світовій практиці цієї функції приділяється все більше і більше уваги.)

5. Функція контролю. (Так звана зворотній зв'язок для всіх перерахованих функцій.)

На жаль, постулат неоконсерваторів про загальне, про-нізивающем всі сфери суспільного життя ринковому регу-лювання в рамках нашої країни не може знайти підтвердження. Тут важливо визначити специфічні функції держави, щоб дані функції не пішли на відкуп ринковим механізмам, а зробити так, щоб держава визначила обсяг даних функцій на федеральні рівні і на рівні ринкових механізмів. Результат-ність в даному випадку повинен здійснюватися на рівні податків,

пільг, інвестицій - це і є контроль в сфері ринкової еко-номіки. До специфічних функцій я відношу: науково-технічний розвиток, контроль і регулювання за сферою трудових відносин і, природно, фінансова система. Дані функції стоять особно-ком і вимагають суворого контролю з боку держави, тому що в противному випадку можна говорити про загрозу безпеці страни.То тобто при їх ралізації необхідно враховувати всі особ-ності розвитку країни, її специфіку.

Не секрет, що багато трансформації та перетворення у держав-дарчому управлінні проходять хаотично і вельми суб'єктивно. Методологічно цілісного підходу до державного управ-ня немає і це слід визнати. Ми поставлені в ситуацію, коли немає комплексного механізму у створенні, трансформації структур як на федеральному, так і на місцевому рівні. У даному контексті необхідно поговорити про принципи державного управління. Отже, принцип (від лат. "Principium" - першооснова, основа) як поняття теорії відображає в системі державного управління закономірності, відносини, взаємозв'язки між її елементами. (8 с.186). Тобто, ті закономірності і відносини суспільно-політичного життя, змісту, організаційної структури й життєдіяльності компонентів державного управління, виражені у вигляді певних наукових положень, закріплених в більшості своїй правом і застосовуваних у теоретичній і практичної управлінської діяльності людей. Перш за все, у проблемі принципів державного управління можна виділити 3 взаємозалежних і взаємообумовлених аспекти:

• Онтологічний (цей аспект включає в себе генезис принципів, їх взаємозв'язку з природою, сутністю, місцем і роллю тих закономірностей, відносин і взаємозв'язків, які вони відображають.)

• Гнесеологіческій (Аналіз характеру принципів, мови, логіки і структури їх адекватної наукової інтерпретації)

• Методологічний (вказує на механізми теоретічес-кого і практичного застосування принципів)

Очевидним є той факт, що на даний момент не можна говорити про повне пізнанні всіх закономірностей, відносин і взаємозв'язків та описі їх допомогою принципів. Практичне ж здійснюва-ня принципів державного управління не залежить від них самих, а визначається ставленням до них людей. Не так важливо знати принципи, а вміти ними користуватися в практичній діяль-ності, в практичному управлінні. Оскільки принцип дер-

жавного управління покликаний спочатку в науковій, а потім у правовій формі висловлювати закономірності, відносини, взаємозв'язки, обьективно існуючі в державному управлінні і мають особливе значення для його організації та функціонуванні. Говорячи про технологію виявлення та обгрунтування принципів державного управління, можна запропонувати такі індикатори, вимоги:

- Відображати істотні закономірності, відносини і взаємозв'язки.

- Закономірності, відносини і взаємозв'язки повинні бути стійкими

- Закономірності, відносини і взаємозв'язки повинні бути притаманні державному управлінню, як цілісного соціального явища.

- Відображати специфіку державного управління.

Розглядаючи систематизацію принципів державного управління, можна спостерігати певну неоднорідність, що свід-чить про великі труднощі в даній області. У даній роботі використана систематизація, запозичену з праці Г.В Атаманчука "Теорія державного управління":

Принципи державного управління.

1. Суспільно-політичні (сформульовані в результаті пізнання соціальної природи державного управління, загальних закономірностей та основних особливостей його розвитку)

2. Функціонально-структурні (розкривають закономірності структури державно-управляючих впливів)

3. Організціонно-структурні (відображають характер, законо-мірності та специфіку організаційної структури державного управління та службовці відправними моменту-ми при її формуванні та вдосконаленні, а також при організації державно-управляючих впливів)

4. Державно-управлінської діяльності (розкриття - вающие закономірності, відносини і взаємозв'язки методів форм і стадій управлінської діяльності державних органів при формуванні та реалізації управлінських функцій.)

Питання про розподіл управлінських повноважень між органами державної влади є для Росії на всіх етапах її розвитку концептуальним, центральним, так як він акура-Муліро в собі кілька особливо актуальних проблем:

• Забезпечення демократизму і раціональності державного управління в масштабах всієї країни.

• Федеративну побудова державного управління.

• Цілісність, раціональність, ефективність дер-ного управління.

• Єдність законодавчого регулювання та дифференц-ції застосування правових норм у залежності від конкретних них умов, факторів і обставин.

• Міцність державно-правових засад.

Важливо сформулювати стратегічну та оперативну концепцію системного державного управління, так як, на жаль, зараз ми спостерігаємо картину, коли владні повноваження є елементом торгу і їх перерозподіл в масштабі держави має кон'юнктурний характер, характер носить політичний відтінок, коли надання тих чи інших повноважень є моментом якогось політичного шантажу. У даному контексті можна виділити два актора цієї, так званої, ігри: це федеральний центр і регіональні влади. Як ми бачимо, у поставленої проблеми чітко простежуються історичні аналогії, що підтверджує тезу про погану історичної пам'яті тих, хто ще недавно бачив панацеєю від усіх бід ліквідацію союзного центру.

Оскільки проблеми побудови працездатною здебільшого системи, здатної до саморегуляції та адаптації, не вирішують-ся на федеральному рівні, тим самим це проектується на регіо-нальний, а далі на місцевий рівень.

Таким чином, питання про цілі, функції та принципи держав-ного управління є найважливішим при спробі створити систему ефективного державного управління.

1.4 Особливості державного управління в сучасній Росії.

Раніше в роботі був висунутий і доведений теза про історичної складової державного управління та її безсумнівний вплив на всю дійсність. Тим самим, перед нами постає нова проблема дослідження - це питання про специфіку державного управління в Росії і її вираженні. Концепція державного управління не може бути сформована без урахування того особливого й унікального, що об'єктивно властиве йому в силу своєрідності історичних, географічних, виробничих, етнічних та інших підстав. Але приділяючи таку велику увагу специфіці, не можна залишати поза увагою те типове, універсальне, що повинно бути притаманне Російської держави, як складової частини світового співтовариства і країні, що розвивається в руслі загальнолюдської культури. Дуже важливим є те, що тільки злиття цих властивостей в Російській державності відкриває шлях до широкого використання світового досвіду, до ідентифікації певних державно-управлінських інститутів, і одночасно, до збереження, відтворення та розвитку суто національного, самобутнього, властивого лише Росії. Розумний синтез і його ефективне використання - ось рішення проблеми. (22 с.64). Але дані наміри легко декларуються і далеко не легко досягаються. Виходячи з цього, спробуємо виокремити ці особливості, тому що без визначення оних аналіз проблематики ефективного державного управління є навряд чи можливим.

Отже, спробуємо виділити кілька площин, в рамках яких може бути аналіз специфіки, особливостей держав-ного управління в Росії

1. Безумовно, це питання потрібно розглядати через призму вікових традицій. Це, звичайно ж, політична культура населення і правлячої еліти в більшій, чи меншій мірі визначає особливості розглянутої проблеми. Не обов'язково, щоб ці традиції визначали процес державного управління. Безсумнівно, однак, що неврахування їх, можливий на відносно короткому історичному відрізку часу, в кінцевому рахунку створює ситуацію, не дає право для наукового аналізу. Державне управління Росії має багатовікову історію, в якій проглядається набір певних констант, постійно діючих тенденцій. Росія практично завжди (за винятком коротких періодів смути, громадянської війни) мала жорстко централізоване державне управління. Співвідношення владно-управлінськими-чеських функцій (прийняття, вироблення рішень) було зміщено на користь центру, де в свою чергу все або майже все зосереджувалося навколо однієї особи і безпосередньо працював на це особа апарату. У такому контексті практично не вставав питання про інше, більш раціональному перерозподілу влади між центром і місцями (провінціями, адміні-стративно одиницями). Останнім відводилася роль безпосередня виконавця рішень центру; виконання цих рішень було головним критерієм оцінки ефективності дій місцевих управлінських фігур ( намісників, воєвод, губернаторів, перших секретарів).

Виникає резонне питання: "Чи не є ця традиція непереборної і виправданою? "Правомірна питання і про те, чи не є централізація необхідне і природний стан для країни.

• Такий же, очевидною рисою російської традиції держав-ного управління є вбудована в суспільство традиція авторитаризму, єдиноначальності. Концентрація політичних владних важелів навколо однієї особи в центрі, домінування, переважання цієї особи при прийнятті політичних рішень, створили, зокрема, обстановку відсутності системи стримувань і противаг, компромісів і угод як норми політичного процесу, тенденцію ліквідації самостійних, автономних, авторитетних, що змагаються на політичній сцені з першими особами структур, особистостей. Необхідність відмови від автори-тарності в політичній практиці Росії очевидна.

• Державне управління Росії діє в середовищі, відрізнялася своєю політичною культурою, що впливає на дії осіб, що визначають політичний процес, поведінка, дії народних мас, характер державних інститутів. У цьому плані слід насамперед враховувати, що генетично населення Росії - це люди, історично вийшли з сільського середовища, що зберігають певною мірою відбитки сільській культу-ри, перетвореної нинішнім індустріальним століттям і соціалістичних стических способом життя.

• Це відсутність розвиненого громадянського суспільства в Росії, тобто самоврядних соціальних одиниць, які знаходяться поза державою, як особливого апарату управління. Формування такого суспільства викликає прагнення у влади інтегрувати народжуються соціальні структури в державні механіз-ми, що дезавуює повністю споконвічний зміст цих соціаль-них утворень.

• Історична спадщина Росії породило також визначено-ний тип масової відносини до закордону, пов'язаний з посто-янним протиборством Росії з оточенням, боротьбою за виживання, розповсюдженням російських володінь по території Євразії, прагненням лідерів країни долучати російське го-сударство (меншою мірою - суспільство ) до форм і нормам переді-вих цивілізацій.

• Російська державна традиція носить багатонаціональні-нальний характер, відображаючи вікові контакти етнічних росіян з сусідніми слов'янськими та іншими народами, з кількома миро-вимі цивілізаціями. Багатонаціональний характер російської державності містить як звичку взаємодіяти, так і конфліктувати. Державна практика управління країною постійно має справу з національним чинником, вимагає ува-тельно враховувати його, виробляти політику і рішення з його урахуванням; бачити постійно альтернативу дестабілізації в умовах, що можуть призвести погіршенням загальної соціально-економічної обстановки в країні; враховувати у прийнятті рішень, в управлінській практиці фактори відмінностей в культурній спадщині, в релігійних конфесіях населення, в цівіліеаціонних критеріях.

2. Що теж не підлягає сумніву - це облік реалій життя на нинішньому етапі розвитку. Аналіз цього фактора необхідний по-стільки, оскільки він дозволяє, з одного боку, вибудовувати раз-робітку рішень поставленої проблеми на реальному фундаменті, з іншого, дає можливість врахувати минуще, характерне лише для сьогоднішнього моменту, зосередитися на дійсно клю-чевих проблеми оптимізації механізмів і структур держав-ного управління.

Розглядаючи проблему в цій площині, з точки зору реа-лій сьогоднішнього дня хотілося б відзначити наступні риси що склалися ситуації

• Як ми знаємо, в недавньому минулому перед Росією стояла важливе завдання демонтажу попереднього ладу і заміни його новим, більш життєздатним механізмом, але на даному етапі можна спостерігати деякі труднощі. Тут як би спостерігається подвійний стандарт: З одного боку, більшість людей хотіли змін у бік збільшення прав, а з іншого, перерозподіл обов'язків держави ніхто не хотів покладати на свої плечі. Тут хотілося б привести банальний приклад. Обстоюючи свободу і рівність, люди не побачили того, що маючи оні, їм доведеться відмовитися від істотної частки соціальної захищеності, що досить природно. Слід зазначити, що наша країна накопичила значний ресурс освіченості, інтелектуальний потенціал. По ряду показників, наприклад грамотності, охопленні навчання точними науками, цей потенціал вище середньосвітового. Однак і цей чинник став стимулом кризи, сприймаючись освіченими колами, носіями досягнень науково-технічного прогресу як аномалія, у зв'язку з тим, що прогрес в галузі освіти, в інтелектуальній сфері не вів до відповідної оцінки якості праці, не підкріплювався відповідними організаційно-управлінськими умовами .

• Оптимізація структур і механізмів федерального і регіонального управління повинна особливо стосуватися регіо-нального ланки державного управління Російської Фе-ської Федерації. Необхідність відходу від граничної концентрації вла-ти і ресурсів навколо центру, механізми передачі ресурсів і повноважень зверху вниз освоєні лише "в першому наближенні". Важко йде становлення нових управлінських зв'язків по вертикалі і горизонталі. Замість управління процесами децент-ралізації йде стихійна боротьба за захоплення влади у центру на користь регіонів, суб'єктів Федерації.

• Російська Федерація в даний час відчуває на собі вплив спадщини СРСР. Практично від радянського успадкований апарат державного управління як у плані особистому (симптоматично збереження з'явився в 30-х роках терміну "кадри" для опису персоналу державного апарату), так і в значній мірі управлінських структур та їх ка-честв. Збережено менталітет і звички колишнього апарату, вмес-ті з тенденціями до корумпованості, бюрократизації, стре-дять підминати під себе і громадян, і народжуються інститути громадянського суспільства. Апарат управління діє в такому середовищі слабкою регламентованості, безконтрольності з боку суспільства; він не захищений нормативами, що забезпечують йому "імунітет" при політичних змінах у владних структурах. Державна служба як соціально-правовий інститут не створена.

• Зараз ми особливо чітко бачимо, після кризи 17августа, що головним завданням державного управління стає завдання ефективного управління виробництвом. Ця дата як би стала "рубіконом" розуміння.

• Масові настрої відзначені значною часткою апатії, відстороненості від політичних інститутів та еліт. Зв'язки пра-вящіх груп, політичних партій з населенням розвинені слабко. Виражені спроби нав'язувати суспільству умоглядні схеми, маніпулювати громадською думкою, що посилює нігілізм громадськості щодо цинізму структур влади. Довіра на-селища до політики, до політичних лідерів після досвіду послід-нього року доведеться заробляти протягом тривалого часу. У той же час безсумнівні очікування в масі, побудовані навколо можливості появи харизматичного лідера, здатного разом вирішити проблеми суспільства.

• Ломка суспільного устрою = ломці цілепокладання дано-ного суспільства. Виникає споконвічно російське питання: "Що робити?"

Коли соціалістично-комуністичні орієнтири втрачені, скільки-небудь значимого консенсусу в громадській думці від-носительно того, що слід висунути в якості їх заміни, немає. Те ж саме стосується і життєвих цінностей індивіда. Распространившееся захоплення комерцією, бізнесом, а вірніше ска-мовити просто легкої наживи навряд чи може претендувати в моральному аспекті на універсальність цілей у російському суспільстві. До того ж повільний і важкий перехід до ринку девальвує його цінності, разом з ідеалами демократії. І вже все частіше і частіше можна почути розмови про "сильну руку".

Це далеко не весь перелік тих недуг, які вразили наше суспільство, а точніше, перманентно присутніх у нашого життя вже протягом другого десятиліття.

3. Облік вирішення завдань державного управління в кон-тексті загальносвітового аспекти. Світовий досвід дає не тільки і не стільки знання можливих рішень конкретних управлінських завдань. Глобальний контекст дозволяє вибудовувати пропоновані рішення так, щоб "вгадати" прокладає собі шлях у всьому світі тенденції, зберегти російську самобутність і використовувати дійсно оптимальні варіанти вирішення проблем державного управління.

Історично і геополітично Росія - це вирішальний фак-тор процесів на євразійському континенті. Її вплив на населяють цей ареал народи велика і неминуче. У російському суспільстві досить гостро дебатується питання про застосування до Росії відомих у світі моделей розвитку та пристрої. Звинувачення у сліпому копіюванні тієї чи іншої моделі вельми поширені і досить обгрунтовані. Методологічно неправильно вважати можливим застосування будь-якої конкретної макромоделі державного або соціально-економічного устрою до іншої країни, крім тієї, на грунті якої склалася розглянута модель: кожна з них несе на собі неповторний-ий відбиток країни, її породила. Очевидно, що і російська модель майбутнього устрою буде конкретною і оригінальною. У той же час методологічно цінно використовувати закордонний досвід для пошуку виходу з кризової ситуації, вирішення завдань, сто-явшіх перед країною.

У зв'язку з цим ми знову повертаємося до питання, поставленого на початку роботи - "До чого ми рухаємося?". Відповідь на це питання дає можливість сконцентрувати зусилля на шляху ре-формування. У руслі цього концепцію державного управ-ління Росії слід було б базувати на вирішенні стратегічно ключового завдання розвитку суспільства - на раціональному викорис-танні створеного в країні інтелектуального, технологічного, господарського потенціалу для виходу на світовий ринок високих технологій, завоювання там конкурентоспроможних позицій, ринків збуту. Така стратегія передбачає підведення під сучасний інтелектуальний та технологічний потенціал країни відповідної інформаційної бази, нових технологій, без яких неминучі відставання та програш конкурентам. У свою чергу, стратегічно важливим є збереження тих позицій, на яких будується інтелектуальний і технологічний потенціал мінливої ​​Росії: інфраструктура, традиційні інститути, потенціал освіти, науки, техніки. Тут необхідні випереджаюче державне мислення, допомогу та управлінські рішення в сенсі політики протекціонізму.

Висновки до першого розділу

1. Державне управління має свою яскраво виражений-

ву специфіку.

2. Державне управління - це соціальне управ-

ня.

3. Система ефективного державного управління

повинна мати чітко цілями, функціями і принципами.

4. Неефективність державного управління має

свій глибокий історичний підтекст.

5. Державне управління має перебувати в

корелятивного зв'язку з тим процесом і явищами на які

воно направляє свої целеполагающее, що організують і

регулюючі дії.

Глава 2 "Механізми підвищення ефектив-ності державного управління."

2.1 Соціально-політичний аспект ефектив-ності.

Ефективність державного управління, як уже зазначалося, це не суто технологічна проблема, а проблема, що має історичний підтекст. Тобто, неефективне дер-дарственное управління є наслідком того суспільного устрою, яке не здатне включити в активні соціальні механізми більшість людей.

Зрозуміти сутність суспільного ладу важливо, бо це означає зрозуміти зміст, розміщення і співвідношення суспільних сил в країні, співвідношення їх інтересів, суть соціальних протиріч і що випливають із цього розуміння завдань, що стоять перед суспільством в цілому (з метою його виживання та сталого, стабільного розвитку) і перед громадськими політичними силами, здатними вирішувати ці задачі.В нашої політологічній літературі найбільш поширені два домінуючих способу визначення змісту суспільного ладу, біля витоків яких, на загальну думку, стоять Маркс, з одного боку, і Токвіль - з іншого. Перший спосіб: бачити зміст, суть, кореневу систему суспільного устрою - в економіці, у відносинах власності. У цьому випадку основними «ідеальними типами» сучасного устрою виступають: суспільство приватної власності - «капіталізм» і суспільство суспільної власності - «соціалізм» (з можливими варіаціями між цими двома основними полюсами). Відмінності форм політичної влади, особливостей політичних режимів в цій системі теоретичних координат - незначні. На такій точці зору стояла офіційна суспільна наука країни "реального соціалізму". І інший спосіб визначення: бачити основу, суть суспільного ладу - в політиці, в політичній системі, в режимі влади. Виходити з «верховенства політики» - як закликає Раймон Арон. І тут - свої два «ідеальні типи»: «демократія» і «тоталітаризм». У цій системі теоретичних координат другорядними і малозначними для розуміння суті суспільного ладу виступають відносини власності. (9 с.7)

Реальний зміст, дійсне обличчя суспільного устрою визначається комбінацією цих двох факторів (економіки та політики, типу власності і типу влади). Причому мова йде про чинники, які не перебувають у стані односторонньої детермінації-ції по відношенню один до одного. Вони (та їх конкретне відповід-носіння) визначаються іншими, більш глибоко лежать обставинами (в основі їх взаємодії лежить, зрозуміло, якесь "третє спільне" - те, що, можливо, може бути позначена як "культура". Зазначені чинники, взаємодіючи один з одним (у різні епохи по-різному) і визначають, в першу чергу, специфічне особа суспільного ладу, характер соціальних спільнот і тип їх взаємодії. (20 с.81). У зв'язку з цим нам ну-жно проаналізувати етапи становлення громадського ладу в нашій країні і тоді перед нами відкриється сутність, специфіка того, що заважає підвищенню ефективності державного управління:

1. 20ті роки суспільний лад складався, налагоджували, проходили випробування ті чи інші його варіанти: військовий комунізм, НЕП, державний капіталізм (в тій його своєрідне трактування - коли держава «пролетарське», а в економіці «дозволяється» приватна власність, елементи ринку і капіталізму), змішана багатоукладна економічна система і т.п. До кінця 20-х років історичний вибір був зроблений. 2. 1930-- 1953р. - Це була система, з точки зору економічної, державно-номенклатурної власності, і з точки зору політичної - система тоталітаризму.

3. 1953 - 1985р. - Економічні зрушення в рамках номенклатурного ринку, тому що не тільки займане місце прирівнюється до кількості послуг, а відбувається обмін привілеями і благами. Економічне зміна тягло за собою і зміну політичне: тоталітаризм зм'якшувався, перетворювався на «авторитаризм» (з деяким відокремленням названих «ринкових» відносин від ідеології та політики).

4. Середина 80-х років - склалися дві «реформаторські» тен-денції, які тоді ще не відділялися один від одного і разом підтримували горбачовський керівництво. Це - течія «номен-клатурного реформаторства» і рух реформаторства народ-ного, демократичного. Зовні, у загальному вигляді, їх вимоги збігалися: зміна економічних відносин, форм власності, що визначалося як роздержавлення власності, приватизація, ринок, і зміна політичних відносин від тоталітаризму (і авторитаризму) до демократії.

5. Кінець 80х - початок 90х років. Тут полягає істотний-ний, концептуальний прорахунок, який стимулював то улаштування суспільства, коли більшість населення перетворилося в соціальних аутсайдерів. Реформи були необхідні, декларує-ються завдання не співпали з реальністю. Єгор Гайдар у своїй книзі "Держава і еволюція" так охарактеризував свої реформи: "перехід від бюрократичного до відкритого ринку", "від прихованої, но-

менклатурной до відкритої, демократичної, приватизації "," від державно-монополістичного капіталізму до відкритого капіталізму ". І в результаті ми перейшли від" номенклатурного "до" напівдемократичною капіталізму ". Приватизація, що і підтверджують зараз її автори, була недостатньо продумана і не враховувала специфіки нашої країни. Вийшов варіант, коли приватизація не тільки не була формою подолання "номенклатурного капіталізму", але, навпаки, способом його закріпив ння і зміцнення. Вона закріпила вже не просто де-факто (як це було раніше), але і де-юре величезні масиви власності в руках номенклатури і здійснила відчуження переважної більшості населення від власності.

Таким чином, можна прийти до висновку про те, що однією з істотних причин неефективності державного управ-ління є відсутність включеності великої маси людей в економічну, політичну, соціальну діяльність, що про-Єцира на всю соціальну дійсність.

2.2 Ефективність, як спосіб антикризового існування і розвитку.

У дослідженнях, які проводила Північно-Кавказька академія державної служби, ефективність держав-ного управління розглядається як результат складної взаємодії різних факторів, серед яких домінуюче положення займають людський, соціально-екологічний фак-тори. З такої точки зору ефективність влади повинна оце-ється за ступенем захищеності збалансованих інтересів суспільства і держави: "Роботу держапарату можна визнати дей-ствительно ефективною лише в тому випадку, якщо він успішно вирішує проблему оптимального захисту інтересів держави і оптимального захисту інтересів населення, соціальних груп і каж-дого людини. У цій двоєдиної завданню - найважливіша сторона поня-тия ефективності державного апарату "(27 с.84)

Таким чином, можна спробувати виділити наступні кри-терії ефективності соціального управління:

- Ступінь відповідності напрямів, змісту та результатів діяльності управлінських структур та працівників тим її параметрів, які визначені функціями і статусом управлен-чеського працівника.

- Законність рішень і дій відповідних управлінських-чеських структур та працівників, бо дотримання правових та інших встановлених норм є елементарною передумовою ефек-тивності управління.

- Реальність впливу управлінської діяльності на стан і розвиток управлінських об'єктів, оскільки будь-які управлінські рішення і дії втрачають будь-який сенс, якщо вони не спрямовані на управлінські об'єкти і, в кінцевому рахунку, не забезпечать і реального функціонування та розвитку;

- Глибина обліку і вирази в управлінських рішеннях і діях корінних і комплексних потреб, інтересів та цілей людей

- Характер та обсяг взаємозв'язків з трудовими колективами, широким колом людей, демократизм діяльності, який за будь-яких витратах завжди підвищує її обгрунтованість і результативність тативного;

- Авторитетність рішень і дій управлінських структур і працівників;

- Правдивість і доцільність управлінської інформації, що видається управлінськими структурами і працівниками.

Таким чином, можна зробити сумний, але вельми чесний і адекватний ситуації висновок - державне управління в сучас-ною Росії є зразком невисокої ефективності. У зв'язку з цим доречно нагадати оцінку, яка була дана положе-нію у Росії у висновку Конституційного судячи РФ "Про відбутися у-янии конституційної законності в Російській Федерації", спрямо-леному 5 березня 1993 Верховній Раді РФ: "Росія пережив-кість один з найскладніших періодів своєї історії. Економіка в занепаді. Не забезпечені економічні та соціальні права громадян, не слабшають міжнаціональні конфлікти. Росте злочинність. Набирають силу радикальні рухи, що переслідують антікон-ституційні мети. Державний апарат вражений корупцією. Правовий нігілізм набув широкого поширення навіть серед вищих посадових осіб Російської Федерації і її суб'єктів. Невдоволення людей бездіяльністю влади, конфронтацією між ними загрожує перетворитися на соціальний вибух. Під загрозою конституційну лад Російської держави ". (28) Пошук і реалізація найважливіших шляхів підвищення ефективності державного управління - необхідна об'єктивна передумова недопущення кризи влади і управління та його подолання, життєво важливих не тільки для подальшого розвитку, а й навіть збереження Російської державності.

У зв'язку з цим представляється необхідним виявити ті риси, які найбільш сильно впливають на невисоку ефективність державного управління і, які можуть погіршити те кризове становище, що склалося в Росії.

1. У вересні 1997 р., виступаючи на першому засіданні осінньої сесії Ради Федерації, Президент РФ Б.М. Єльцин зробив дуже важливу заяву про необхідність "нового економічного порядку", відповідно до якого механізм ринку і дер-дарственное регулювання працювали б злагоджено. На жаль, однак, 6 років знадобилося для того, щоб переконатися в не-ефективності руйнівних заходів і зробити очевидно витікаючи-ющій з історії нашої країни і розвинених капіталістичних країн висновок: "... треба підвищувати роль держави в економіці ... Від політики невтручання рішуче переходимо до політики попереджувального регулювання економічних процесів, контролю за життєво важливими галузями та ефективністю витрачання бюджетних коштів. Це ... повернення держави до продуманої економічної стратегії. Тепер саме воно починає визначати основні напрямки економічної діяльності ". (29) Хоча декларовані наміри в 1997году не призвели до реальних дій, тим не менш час показав правоту цього судження і необхідність дій у даному напрямку, але на жаль, в нашій дійсності розуміння, як правило приходить після.

2. Часто триває конфронтація представницької та виконавчої влади на всіх рівнях. Нерідко розбіжності між виконавчими і законодавчими органами доводиться вирішувати в Конституційному суді України та в місцевих органах судової влади. Тут слід зазначити численне використання пра-ва вето президентом, що свідчить про різне розуміння шляхи ефективного розвитку державного управління, а, следоват-льно, і розвитку держави в цілому.

3. Все частіше виникає питання про взаємини центру і суб'єктів федерації, їх перегляду. Прийняття Конституції РФ 1993 р. і підписання договорів між РФ і суб'єктами Федерації багато в чому послабили внутрішньополітичну напруженість у сфері федералізму. Проте підписання їх йшло без згоди інших суб'єктів незалежно ектов Федерації, без урахування їхніх інтересів, при недостатній роз-ботаном принципів розмежування повноважень і предметів ве-

дення. У Росії доведеться ще чимало зробити, щоб створити таке федеративний устрій, яке забезпечить дійсну ін-ність і непорушність єдності і територіальної цілісності країни, ефективність діяльності федеральних і регіональних органів влади та управління.

4. Це одвічні проблеми Росії, які так влучно і вельми чітко зазначив президент РФ Б.Н Єльцин своєму виступі в Фе-Федеральний зборах. "Злочинність сьогодні нахабно вповзає в по-літики і диктує там свої закони. Сумнівні особистості рвуться до влади. Їм у цьому допомагають нечисті на руку чиновники ". (29) Проблема корумпованості чиновників - це загальносвітова проблема, особливо зачепила Росію і придбала в Росії гіпертрофованих розмірів.

5. Дана проблема знову таки була позначена, а, точніше, її нагальність була відтворена ще у 1995 році вищим повинна-стним особою РФ у своєму посланні до Федеральних зборів:

"Влада в Росії буде ефективна тільки тоді, коли вона стане відкритою, зрозумілою і передбачуваною, коли вона навчиться відгукуватися на болі людей, коли сучасні технологія, культура і демократичні традиції влади не залишать проломів для бездарності і недобросовісності. І, нарешті, коли зуміємо мобілізувати гігантський потенціал російських людей і природ-них багатств, потенціал завойованої нами свободи ". (30 с.15) А вже через два роки президент констатує посилюється положення:" Головна причина неефективності влади невідповідність між нової конституційної організацією держави, новими завданнями, які повинна вирішувати влада, і багато в чому зберігши-шіміся старими підходами, структурами, методами управління "

(31 с.7)

Позначивши дані проблеми, хотілося б визначити виходи, які роблять можливим прорив у вирішенні проблеми підвищення ефективності державного управління. Рішення даних завдань дозволить зрушити величезний ком проблем:

(8 с.21)

- Переглянути принципи фінансування державного апарату. Не збільшуючи нинішні бюджетні витрати, забезпечити зростання ефективності праці управлінців і на цій основі обмежити зростання чисельності державного апарату.

- Виробити єдині для федерального і регіонального рівнів принципи посадового зростання державних службовців, у тому числі механізми ефективного використання кадрового резерву та ротації кадрів в єдиній системі державної служби

- Створити нормативну основу і сучасну інфраструктуру функціонування державної влади і управління, місцевого управління та самоврядування, підготовки, підвищення кваліфі-кації та оцінки праці державних і муніципальних службовців, щих.

- Встановити чіткі підстави, а також процедури притягнення до дисциплінарної та матеріальної відповідальності державних службовців; запровадити інститут дисциплінарного розгляду.

2.3 Суб'єктивний фактор підвищення ефективності державного управління.

Позначення даних проблем виводить нас на суб'єктивних-ний фактор державного управління, тобто на людей, на персонал, який повинен забезпечувати провідність тих рішень, які дозрівають у надрах владних структур.

Реформування державної служби РФ об'єктивно зажадало забезпечити органи влади надійними, ініціативними, професійно грамотними фахівцями, здатними ефективно виконувати покладені на них функції.

Необхідною умовою вирішення поставленого завдання є нормативно-правове регулювання діяльності державної служби та функціонування її персоналу, визначення порядку регулювання процесів підбору, переміщення, оцінки кадрів ...

Управління персоналом державної служби є важливою основною частиною державного управління. Проте, в Конституції РФ, прийнятої в 1993 р., немає такого терміну як "державне управління", що призвело до появи точки зору про неправомірність визнання державного управління як державно-правової категорії.

Такі судження не можна визнати об'єктивними. Дух і літера таких статей Конституції припускають активний вплив держави на економічні, політичні, соціально-культурні процеси. Особливо це стосується органів державної влади, їх персоналу, що отримало юридичне вираження у прийнятті Федерального закону "Про основи державної служби РФ". (4 с.14-15) Закон дозволяє поставити роботу з персоналом органів державної влади на міцну законодавчу основу і науковий фундамент .

Серед дванадцяти (12) принципів державної служби, містяться у ст.5 Закону, до проблем управління персоналом відноситься сім (7):

• рівний доступ громадян до державної служби відповідно до здібностей та професійної підготовки;

• єдність основних вимог, що висуваються до державної служби.

• професіоналізм і компетентність державних службовців;

• гласність у здійсненні державної служби;

• відповідальність державних службовців за підготовлювані і прийняті рішення, невиконання або не належне виконання своїх посадових обов'язків;

• позапартійність державної служби.

• стабільність кадрів державних службовців в державних органах.

З одного боку, закон чітко визначив вимоги до чиновника, з іншого - визначив права і гарантії службовця у відносинах з державою. Управління персоналом дер-жавної служби - явище складне і слабо вивчене. Майже не виявлено його специфіка та пріоритетні напрями в умовах демократизації суспільства і переходу до ринку. Управління персоналом - це внутрішня якість системи (державної служби), основними елементами якої є суб'єкт - керуючий елемент (керівник органу державної влади та кадрова служба цього органу) і об'єкт - керований елемент (персонал органу державної влади), постійно взаємодіючі на засадах самоорганізації. Проблема не така проста й очевидна, як може здатися на перший погляд.

Ефективність управління персоналом може бути забезпечена тільки на основі чіткого визначення суб'єктів і об'єктів цього впливу, розмежування функцій керівництва та кадрової служби у вирішенні кадрових питань, тим більше перебільшення ролі останнього.

Саме керівництво органу державної влади вирішує головні кадрові значення, затверджує склад атестаційних та конкурсних комісій, приймає по їх висновками управлінські рішення, звільняє від займаних посад співробітників.

У підготовці та нормативному оформленні цих рішень велика роль кадрових служб органів державної влади, але їхні функції в управлінні персоналом зводяться до проблем поліпшення якості персоналу, його професійного розвитку, підготовки, перепідготовки, консультування.

Отже, управління персоналом державної служби виступає як цілеспрямоване впорядковане вплив, що реалізовується в зв'язках між суб'єктом і об'єктом і здійснювані безпосередньо суб'єктом управління.

У серйозному науковому обгрунтуванні потребують функції управління персоналом. Функції управління - важливий елемент понятійного апарату, теорії управління. Однак різні джерела дають різну їх тлумачення. Але більшість дослідників дотримуються тієї точки зору, що функції управління пов'язані з діяльністю і є відображенням властивостей функціонуючого об'єкта (суб'єкта управління), конкретною формою прояву по суті.

Стосовно до сфери управління персоналом державної служби можна вважати, що функції - це основні напрями змісту управлінської діяльності органу державної влади, його кадрової служби. Чи правомірно виділити функції універсальні, придатні для будь-якого процесу управління, і конкретні специфічні функції кадрової служби, що виражають зміст її управлінського впливу.

До універсальних функцій відносяться: планування, організація, координація, регулювання, контроль. Саме вони відображають сутність процесу управління.

До специфічних функцій кадрових служб і служб управління персоналом відносяться: адміністративна, функція прогнозування, соціальна, підвищення якості службової діяльності мотивації, інформаційно-аналітична.

Специфіки функції є робочим інструментом здійснення загальних функцій. Принципово важливо підкреслити, що специфічні функції рухливі.

З викладом соціально-політичних умов, місця і ролі держави в суспільстві вони розширюються або звужуються в залежності від суспільних потреб і можливостей держави.

Управління персоналом державної служби явище багатогранне. Воно одночасно виступає як система організації, як процес, як структура.

Проблеми реформи державної служби РФ

Аналіз чинного законодавства та сучасних тенденцій розвитку державної служби в РФ дозволяє зробити основні висновки щодо напрямів реформи державної служби.

1. Сучасна держава характеризується наявністю безлічі різноманітних завдань і функцій від професійного та точного здійснення яких залежить існування всієї суспільно-політичної системи. Тому воно повинно включати в свій організм професійний службовий корпус, організації і діяльність якого регламентуються законодавчими актами. Очевидно, що в даному випадку мова йде про такому обов'язковому державно-правовому інституті, який називається "державна служба", в багатьох країнах її називають "публічна служба" (ФРН, Іспанія, Бельгія), а в деяких - "цивільною службою". У Росії вживається термін "державна служба".

У царській Росії поряд з поняттям "державна служба" використовувався термін "суспільна служба" (останню можна було розглядати еквівалентом "публічної служби"). Термін "державна служба" поширений також в Англії, Ірландії.

Колишня радянська державна служба за своїми критеріями і істотним ознаками суперечила концепції раціональної бюрократії. Багато в чому вона базувалася на абстрактних, отже другорядних і не важливих для практики принципах. Зміна соціалізму і державно-правової ситуації в країні зумовило необхідність реформування державної служби.

Сучасна державна служба Росії представляє собою з юридичної точки зору правову матерію, яка перебуває в постійному русі: вона змінюється, доповнюється, йде пошук нових інструментів у вирішенні існуючих проблем, розробляються нові нормативні акти, які регламентують державно-службові відносини. У цій області в майбутньому повинні відбутися важливі зміни. Сучасне законодавство дозволяє стверджувати, що Росія знаходиться на шляху відродження інституту професійного чиновництва. Цей інститут, грунтуючись на професіоналізмі,

здібностях політичному нейтралітет службовців та якісним виконанням ними службових обов'язків, забезпечує в багатьох країнах стабільне державне управління і є найважливішим чинником збереження і позитивного розвитку державності.

2. Реформа державної служби в РФ почалася разом з прийняттям 1990-94 рр.. нових законів та інших нормативних актів. На необхідність проведення реформи державної служби вчені постійно звертали увагу. Однак ці заходи здійснювалися до останнього часу без достатньо розробленого плану реформування державної служби, без чітких уявлень про етапи і суті нововведень у сфері державної служби. І тільки в кінці 1993 року одночасно із затвердженням указу Президента РФ від 22 грудня 1993 року "Положення про федеральної державній службі" (44) були опубліковані тези концепції реформування державної служби в Росії. У науковій літературі вже з'явилися критичні замітки з приводу цих тез. У 1992 році в спеціальному виданні Російських кадрів Росії були також опубліковані тези концепції розвитку державної служби.

Автори програми (тез) реформи державної служби визначили кілька етапів реформи. Однак у цих тезах важко побачити конкретну мету правової реформи і модель майбутньої державної служби: реформувати стару державну службу (з якими цілями і на яких принципах?) Або створювати нову (що відповідає яким вимогам?). Які цілі правового регулювання відносин у сфері державної служби? Очевидно, що з юридичної точки зору до цих пір не встановлена ​​мета реформи і правова модель державної служби в Росії.

Соціально-політична мета реформи, що показує практичний бажаний результат, гранично ясна: "Основний сенс реформи державної служби полягає в тому, щоб, з одного боку, утворити кількісно невеликий корпус професійних службовців, а з іншого - здійснювати порядок і управління не порушуючи прав і свобод громадян ".

Однак залишається без відповіді питання: яка правова оболонка майбутньої державної служби?. Адже важко погодитися з такою, яка домінує в суспільній свідомості метою реформи як "створення невеликого корпусу державних службовців, які вміють якісно здійснювати державні функції".

Здається, що метою реформи є створення ефективної державної служби та професійного чиновництва, організація і діяльність якого регламентується законодавчими актами традиційного для цієї сфери правового змісту.

Наприклад, в Польщі законодавці обрали шлях виокремлення з усіх державних службовців такої категорії, як чиновники. Передбачається, що інші закони будуть регулювати правовий статус "простих" службовців і технічного персоналу зайнятих роботою в органах публічної влади. У залежності від вибору моделі державної служби необхідно формувати систему законодавства про державну службу, яка повинна встановлювати ознаки (обов'язкові риси) поняття державного службовця, види службовців, класифікації державної посад і критерій їхнього заміщення, питання проходження служби та підвищення по службі, привілеї чиновників і багато інше.

Яка існувала в СРСР і нині діюча класифікація державних службовців (керівники, фахівці і технічні виконавці) є принципово невірним, так як вона неефективна і породжує на практиці безліч проблем. Адже крім зазначених видів службовців знадобилося обгрунтування встановлення в законодавстві таких категорій службовців як "посадові особи", "представники влади", "відповідальні працівники". На практиці ж цим створювалися часто нездоланні труднощі. Недосконалість нинішнього законодавства про державну службу також є причиною багатьох проблем у законотворчій діяльності.

Наприклад, проект закону РФ про боротьбу з корупцією (жовтень 1991 р.) розпливчатістю і нечіткістю страждає чи не кожна стаття, тому що в законодавстві про державну службу основні поняття належним чином не визначені.

Правове регулювання державних службових процесів в даний час відстає від рівня розвитку тенденцій і закономірностей у реформуванні системи державного управління, апарату держави, муніципальних органів. Адже державна служба як правовий інститут або галузь права (службове право) повинна забезпечити стабільне управління. Вона може грати певну роль в стабілізації соціально-політичного життя, вирішенні політичних конфліктів, урівноважування дій різних політичних сил. Очевидно, що рішення окремих політичних і економічних проблем багато в чому залежать від створення та поліпшення правового механізму регулювання службових відносин.

3. Державна служба являє собою систему правовідносин, які регулюються не лише адміністративно-правовими нормами, а й нормами інших галузей права: державного, муніципального, трудового ...

У зв'язку з цим, очевидно, буде посилюватися також тенденція щодо виділення подібних правовідносин в одну правову галузь. Законотворчий процес в області державної служби Росії призведе до те, що в найближчому майбутньому з'явиться нова галузь права - службове право - зі своїм предметом правового регулювання, тобто як система правових нор, яка регулює відносини в галузі державної служби. Підсумком реформування державної служби стане, очевидно, виникнення на місці застарілою і неефективною державної служби сучасної публічної служби.

Службове право має стати регулятором державних службових відносин, не тільки в сфері діяльності державних органів, всередині державної адміністрації, але і в області функціонування органів місцевого самоврядування. Звичайно, в системі державної служби залишається багато місця і для відносин, регульованих приватним правом. Адже певні державні функції будуть здійснювати службовці, які мають відмінне від правового статусу професійних чиновників правове становище.

Чиновники - це службовці зі спеціальним набором прав і обов'язків. У багатьох країнах вони є суб'єктами реалізації вищих політичних повноважень державної влади, виконують особливо важливі державні функції, складаються в особливих правових відносинах з державою (вірності і довіри) і призначаються на посаду шляхом видання адміністративно-правового акту.

4. Встановлюючи в законодавчому порядку класичне державно-правове службове ставлення, необхідно створювати законодавство, що регулює правовий статус інших

державних службовців, які перебувають у трудових (приватно-правових) відносинах з державними органами. (34 с.35) Ці особи також зайняті певним працею на державній службі, однак вони не повинні виконувати специфічних державних завдань і функцій, які знаходяться в компетенції тільки Вищої категорії службовців. Державно-службові відносини "простих" державних службовців будуть виникати на основі іншого способу заміщення посади в державній адміністрації - шляхом укладення трудового договору, зміст якого підлягає регулюванню приватним правом (наприклад, трудовим). Початок реформи всієї системи державної служби може покласти реформування адміністративного права, що регулює відносини публічно-правового характеру. У майбутньому належить розвиток і конституція-

Онно-правових норм про державну службу. У 1991 році в одному з проектів Конституції Росії містилася глава, присвячена державній службі. Слід зазначити, що всі проекти Конституції Росії 1991-93 рр.. включали в текст статтю про рівний доступ громадян до державних посад (для вступу на державну службу). Сучасний рівень конституційно-правового регулювання питань дер-жавної служби є вельми не повним і страждає невизначеністю.

На основі політичного консенсусу про необхідність єдиної федеральної державної служби (і, отже, єдиного федерального службовця законодавства та службового права), федеральним органам державної влади потрібно зробити все можливе з реалізації закріплених у Конституції РФ повноважень з метою створення так званого "рамкового законодавства" про державну службі. Усі суб'єкти РФ, грунтуючись на розроблених і прийнятих на федеральному рівні законодавчих актах, будуть розробляти і приймати власні нормативні акти, що регулюють державно-службние питання.

Концепція реформування державної служби РФ визначає наступні етапи реформи:

1. Конституювання інституту федеральної державної служби.

2. Встановлення статусу федерально-державного службовця.

3. Систематизація та специфікація процесу проходження федерально-державної служби.

4. Формування єдиної системи державної служби.

Великий фахівець в галузі управління персоналом профес-сор К. С. Бєльський визначає три етапи реформування державної служби:

1. Початковий етап охоплює 1993-94 рр.. повинен був характеризуватися на його думку затвердженому указами Президента РФ низки найважливіших норм правових актів про державну службу:

• положення про федеральної державній службі;

• типових положень про державну службу суб'єктів РФ і органів місцевого самоврядування (багато з яких на жаль, в цей період не були прийняті).

2. Основний етап охоплює 1993-97 рр.. Протягом цього часу реформа державної служби здійснюється не тільки на федеральному рівні, а й на інших управлінських рівнях: в апараті управління суб'єктів РФ і в органах місцевого самоврядування

5 липня 1995 "Закон про основи державної служби РФ" Російська газета 1995 р. 3 серпня. (41)

3. Завершальний етап охоплює весь наступний час до кінця 90-х років. Головний захід на цьому етапі - координація всього нормативно-рівневого матеріалу про державну службу, відома всіх законодавчих актів в один і створення Кодексу цивільного служби, норми які могли б регламентувати весь коло державних службових відносин в РФ.

5. Реформування державної служби до планованих меж - триваючий процес, пов'язаний (а багато в чому і залежить від інших обставин з іншими реформами з багатьма доповненнями та змінами, що відбуваються всередині самої держави та законодавства). Серйозний державний підхід до проблем державної служби вимагає врахування багатьох факторів управлінських, політичних, економічних, правових. Зміни, що відбуваються в суспільстві, економіці і політиці, неодмінно будуть впливати на формування нової системи державної служби. Реформа державного управління та реформа державної служби взаємопов'язані між собою. Треба враховувати дореволюційний досвід радянський, міжнародний. Реформування дер-жавного служби в інших державах - колишніх соціалістичних, підтверджують, що цей процес дуже повільний.

Можна сказати, що вже сформувалася загальносвітова закономірність, яка виражена в тому, що місце держави та її позиції на світовій арені від двох взаімоопределяющіх чинників-якості підготовки фахівців та умов, що створюються для розкриття та використання їх потенційних можливостей і здібностей,. Стратегічне завдання державної кадрової полі-тики - формування високопрофесійного, стабільного і оп-оптимальній збалансованого апарату управління. Його покликання - ефективно вирішувати завдання і виконувати функції федеральних орга-нів.

2.4 Інформаційний аспект підвищення еф-бництва державного управління.

Світова суспільствознавча думка другої половини двадцятих-того століття розглядає все, що відбувається у світі в рамках парадигми: аграрне суспільство - індустріальне суспільство - інформаційне суспільство (постіндустріальне). Можна сказати, що ми живемо зараз в інформаційному суспільстві, де цінність ін-формації важко переоцінити, а, точніше, вона є однією з базових засад, які цементують суспільство. "Хто володіє інфо-рмаціей, той володіє світом" - це аксіома. Особливо важливе значення вона преобретает в органах державного управління, що забезпечує чівая його раціональність і ефективність. Інформаційне забезпечення є базою, на якій будується управлінська діяльність державного апарату. Інформацію тут слід розглядати як певну сукупність різних повідомлень, відомостей, даних про відповідних предметах, явища, процеси, відносини і т.д. Ці відомості, будучи зібраними, систематизованими і перетвореними в придатну для використання форму, грають в управлінні виняткову роль. Інформація, що циркулює в органах державного управління, різнорідна і різноманітна. Вона може ставитися до зовнішньополітичної, економічної, соціально-політичної та екологічної обстановці. Інформація цих видів має самостійну цінність також для відповідних регіональних управлінських структур, коли вони виступають як органи, що приймають рішення в межах своєї

компетенції. Крім того, вона служить в якості основи для нормативних документів. Інформацію в органах державного управління можна класифікувати за різними підставами та ознаками. У літературі вже робилися спроби класифікації соціально-управлінської інформації при вивченні проблем інформатизації та технологізації соціального простору (Г. Атаманчук, М. Рассолов, Ю. Батурин та ін.) Оскільки упра-вленческая інформація являє собою певне відображення соціальної дійсності (а також природної в тій мірі, в якій вона залучена в орбіту громадської людської

діяльності), визнано, що її слід класифікувати перш за все залежно від ступеня співвіднесення із цією дійсністю, реальними процесами, що протікають в ній

Інформація може бути як офіційна, так і неофіційна, загальна та галузева, горизонтальна і вертикальна. При поділі інформації всередині органу управління на перше місце ставиться інформація для керівника, на друге - для посадових осіб.

Спробуємо визначити головну мету державного управління. Така полягає в тому, щоб на базі зібраних вихідних даних отримати вторинну, оброблену інформацію, яка служить основою для прийняття управлінських рішень. Досягнення цієї мети складається з рішення низки приватних завдань, таких, як збір первинної інформації, її зберігання, розподіл між структурними підрозділами органу управління та їх працівниками, підготовка до переробки, власне переробка, надання органу управління в переробленому вигляді, забезпечення прямих і зворотних зв'язків у її циркуляції.

Говорячи про класифікацію інформації в органах державної ного управління, доцільно скористатися класифікацією, даною дуже кваліфікованим фахівцем у галузі управлінської інформації Т. Закупень, експерта Департаменту з питань СНД Апарату Уряду РФ. "(39) Видається, що інформацію, яка циркулює в органах державного управління , треба класифікувати спочатку на рівні структурних підрозділів. Потім слід виділити і розглянути специфічні види соціальних відомостей, даних, повідомлень і фактів, які характеризують інформацію, що проходить через органи управління. Далі, грунтуючись на так званих конкретних, приватних класифікаціях, можна ставити питання про класифікацію інформації на рівні всіх управлінських структур.

Інформацію у структурних підрозділах органу управління можна класифікувати за такими основними ознаками:

• функціональним призначенням і характером діяльності структурних підрозділів;

• відношенню повідомлення до суб'єкта, керуючому структурним підрозділом;

• типу зв'язку структурного підрозділу і зовнішнього середовища (здійснюється пряма і зворотний зв'язок з обміну інформацією шляхом налагодження постійних контактів, проведення прес-конференцій, брифінгів, інформаційних зустрічей.)

• відношенню до цільової функції структурного підрозділу.

• логічного змісту. Інформація структурного підрозділу може підрозділятися на три самостійних під-множини - про суб'єктів органу управління, об'єктах його управлінського впливу (регіонах, підприємствах і організаціях, громадян) і притаманних їм властивості і взаєминах.

• фізичній формі подання

• процедур перетворення (імовірнісні, соціологічні, моделюють, аналітичні, обчислювальні і т.д.).

• ступеня перетворення (основна, або знову надходить; оброблена в аналітичні і прогнозні записки, теле-радіо-фотоматеріали; згрупована в інформаційні Ежен-дельнікі і бюлетені)

Дана класифікація є аж ніяк не беспорно, але представляється найбільш повною. Слід зупинитися на іншому важливому моменті, пов'язаних з класифікацією інформації - це її необхідність. У цілому класифікація дозволяє отримувати дуже цінні відомості про інформацію, що міститься в структурних підрозділах держапарату, сприяє рішенню багатьох принципових питань проектування інформаційної системи держуправління та аналізу відповідного забезпечення структурних підрозділів. (52) Не маючи вичерпних даних про найважливіших властивості і характеристики інформації, не можна оптимізувати її , забезпечувати задану точність, надійність та ефективність використання.

Вимога до інформації як до засобу підвищення ефективності державного управління:

1. Інформація - це стратегічний ресурс. Вона повинна бути повною, актуальною, достовірної, охоплювати весь спектр цікавлять держструктуру проблем, збиратися регулярно, з певною періодичністю і в необхідних обсягах.

2. Інформація повинна відповідати комбінації цілей, які ставить управлінська структура, з тими засобами, якими вона має намір їх досягати. Її якісність і достатність дозволяють держструктурі мати перед собою дієвий план, визначати реальні та точні цілі управлінських впливів.

3. Систематизація, обробка, акумулювання та експертиза. Організацію цієї роботи, а також аналіз надходить, її обсягів, якості та актуальності можна покласти на відповідний орган, наприклад інформаційно-аналі-тичний відділ або аналітичну групу. Такий підрозділ поряд з визначенням результативності надходить інформації має прогнозувати її вплив на діяльність органу управління. Говорячи про функціональні обов'язки даної служби можна виділити наступні побажання:

• відстежування інформації

• узагальнення інформації з конкретного питання

• систематизацію оцінок конкретної проблеми

• формулювання висновків

В якості пріоритетного напрямку в організації даної служби має бути правове регулювання питання, що стосується відповідальності за інформаційне забезпечення в органах держав-ного управління. В іншому випадку велика ймовірність, що інформація, яку направляють в управлінську структуру, буде спотворена. Оскільки від достовірності, своєчасності і повноти інформації залежить якість прийнятих рішень, ці акти повинні також передбачати конкретну жорстку відповідь-відальність за надану інформацію. Введення таких заходів дозволить істотно підвищити якість інформаційного обидві-печення та керуючого впливу органів державної влади.

4. Крім офіційної інформаційної системи повинна використовуватися і неформальна система. Неформальна система на відміну від формальної не пов'язана структурними обмеженнями і послідовністю окремих операцій.

5. Аксіомою є той факт, що інформація має тільки потенційною можливістю стати корисною для користу-ча. Дійсна ціна інформації виявляється після її ви-користування, часто через кілька років. Отже, принцип, якого дотримуються японські менеджери, є єдиний-ного вірним - не ділити первинну інформацію на потрібну і непотрібну, а збирати всю. В органах державного управління даний умовивід набуває особливо глибокий сенс.

6. Серед технологічних нововведень, які обіцяють зростання про-дуктивності праці як рядових співробітників, так і Руководяще-го ланки, хотілося б відзначити наступні нововведення - розширення можливості управління базами даних. Система управління ба-зами даних - це пакет програм, призначений для того, щоб забезпечити системний та гнучкий підхід до організації даних та доступ до них. Існує технологія, що дозволяє накопичувати дані в одній центральній базі і забезпечувати доступ співробітників-фахівців до відомостей, що відносяться до їх ком-ної.

На жаль, поряд з рецептом підвищення ефективності інформаційних потоків, виникають проблемні моменти (18 с.120), пов'язані з інформацією:

- Деякі види інформації з великими труднощами піддаються кількісній оцінці (наприклад, мотивація)

- Інформаційна система здатна враховувати тільки форма Патерналізм інформаційні зв'язки (у той же час велике значення мають неформальні контакти)

- Незважаючи на підвищення гнучкості інформаційних систем шляхом децентралізації, як і раніше сфера їх застосування обмежена певними внутрішніми і зовнішніми умовами

Безумовний той факт, що інформаційні системи, інфор-ційних технології можуть призвести до підвищення вироб-тації державного управління. Однак, технологія - це не сам успіх, необхідно компетентний, енергійне, відповідальне керівництво. Важливо оцінити варіанти передбачуваного використання інформаційної технології з точки зору організаційної системи в цілому. (2 с. 810) У свою чергу, відповідь-ність і ефективність управління знаходяться в тісному зв'язку і взаємозалежності. Відповідальність - це суб'єктна склад-ляющая ефективності управлінської діяльності. Фіксуючи цю взаємозалежність, можна дати наступне її визначення: відповідальність - це націленість і можливість суб'єкта до ефективного (результативному) виконання обов'язків та досягненню цілей його діяльності відповідно до розділяються їм суспільними цінностями.

2.5 Регіональний аспект підвищення ефек-тивності державного управління.

П.А. Столипін, виступаючи 8 червня 1906 в Державній Думі, говорив: "Влада не може вважатися метою. Влада - це засіб для охорони життя, спокою і порядку. Тому, засуджуючи всіляко свавілля і самовладдя, не можна не вважати небезпечним безвладдя уряду. Не потрібно забувати, що бездіяльність влади веде до анархії , що уряд не є ап-парат безсилля і відозву "(56)

Перед визначенням механізмів підвищення ефективності державного управління слід ще раз визначити критерії ефективності - це здатність державних структур на різному рівні успішно вирішувати економічні, соціальні, фінансові, організаційні та інші завдання, досягати поста-леному цілей, узгоджувати і координувати економічні та політичні інтереси різних груп населення , діючи при цьому в строго визначеному правовому просторі.

Для Росії, як для федеративної держави існує цілком виправдана модель розвитку, яка полягає в наступному: у перехідний період, в реформованому суспільстві особливо потрібна сильна центральна влада, що володіє надійними важелями управління. Тим не менш, не можна не давати собі звіт у тому, що життєдіяльність даної стадії повинна бути обмежена і на зміну їй повинні прийти збалансовані механізми в модель: Потужний федеральний "центр" з його владними повноваженнями і фінансовими ресурсами повинен взаємодіяти з сильними регіонами, здатними ефективно вирішувати самостійно або спільно з "центром" основні питання, пов'язані з життє-діяльністю людей. Дотримуючись такої точки зору виникає питання про розподіл повноважень у рамках цієї моделі. Тут можна виділити 3 рівні взаємин "центру" і регіонів (8 с.131):

• Економічні та соціальні проблеми знаходяться у веде-нии регіонів.

• Виділяється коло проблем для спільного вирішення.

• Власне питання державної ваги (оборона, зовнішня політика и.т.д) знаходяться у веденні федерального "центру".

В контексті світової теорії управління все частіше проявляється тен-денція до делегування повноважень при загальному контролі, що представляє собою дуже здорове зерно і є способом розвантаження "центру" від регіональних проблем, тим самим сконцентро-лися на проблемах стратегічного значення.

Делегувати повноваження можна за наступною схемою, тобто все, що стосується роботи з регіоном повинно бути розплановано таким чином:

• Пріоритетність, то є всі проекти повинні бути поділені на три категорії: а .. Найважливіші. б. Насущні. в. Другорядні.

• Структура вирішення питань.

• Проміжні "летючки" (корекція позицій).

• Точна дата рішення питань.

• Особиста відповідальність у проекті.

"Раб нерадив. Не буде змушений пан велінням суворим до справи його - він сам не візьметься з полюванням" - ця антична цитата чітко відображає людську природу і природу управлінського впливу. Діючи відповідно до цієї схеми, можна припустити, що взаємини "центру" і регіонів перейдуть на якісно новий рівень, коли буде визначена відповідальність, рамки виконання завдань і коло ведення завданнями з кожної сторони.Тогда взаємні звинувачення повинні перейти вже в правове поле, яке буде регламентувати дані взаємовідносини та суперечки, Возника ющіе в їх ході.

Правильно делегуючи повноваження, можна створити бездоганний механізм, який буде вражати своєю ефективністю.

Тим не менше, не можна говорити про універсальність даної схе-ми адже між регіонами існують відмінності і потрібно розробити конструкцію тать таких схем з певними нюансами пропорційно колі-честву регіонів. Але основною думкою в даному контексті є те, що одним з напрямків підвищення ефективності дер-жавної влади в цілому може стати зміцнення її регіональ-ної складової.

У такій непростій ситуації видається лише один вихід з даної ситуації - зміцнення економічної та фінансової основи регіонів. Це дієвий шлях підвищення ефективності регіональної влади, яка отримує можливість формувати нормальний бюджет і позабюджетні фонди і тим самим вирішувати поставлені перед нею питання, не випрошуючи гроші у Федерального "центру". Такі підходи можуть бути реалізовані на практиці стосовно до депресивних регіонах. Їм важливо дати допомогу на старті, надати на цільовій основі капітал для запуску економіки, пожвавлення виробництва. Але для цього потрібні добре опрацьовані програми з чітко поставленими цілями і зада-чами. З цією метою можливо доведеться навіть структурно пере-групувати фінансові ресурси з федерального фінансового фонду підтримки регіонів. Їх доцільно розділити на дві з-

дової: фонд поточної підтримки (дотації через систему трансфертів) і фонд розвитку. Сьогодні дотації, що йдуть на задоволення нагальних потреб регіонів, домінують. Але вони кардинально не вирішують проблему. До того ж трапляються випадки, коли ці кошти використовуються не за призначенням. Під вся-кому разі, у нашій пресі постійно повідомляється про те, що гроші «не дійшли» до регіонів, де-то «загубилися» і численні контролюючі органи починають їх шукати.

Потрібно надавати регіонам не безповоротні дотацій, а надавати кредити під конкретні проекти .. Для цього є умови. Регіони мають у своєму розпорядженні природними ресурсами, багато хто має розвинену видобувну та переробну промисловість, володіють власністю, мають акції. Це означає, що кредити є чим матеріально забезпечувати. Такий порядок підвищить відповідальність регіонів за більш раціональне та ефективне використання фінансових ресурсів, зацікавить їх самостійно заробляти гроші, а не чекати дотацій з федерального бюджету.

Ще один ресурс, мабуть найбільш ефективний, якщо його реалізувати. Перетворити частину доходів населення в інвестиції. Адже населення сьогодні кожен місяць купує валюти на суму в декілька мільярдів доларів. На ці цілі витрачається приблизно чверть всіх доходів. Тобто гроші або не працюють, або знаходяться в спекулятивному секторі економіки.

Успішний економічний і соціальний розвиток регіонів - це центральний аспект підвищення ефективності державного управління. Саме на цьому грунті регіональні структури влади набудуть впевненості, стійкість і необхідну динаміку. А це головні складові ефективності державного управ-ня.

Висновки до другому розділі:

Механізмами підвищення ефективності державного управління є:

1. Помірна децентралізація.

2. Поліпшення використання інформаційної составля-нього державного управління

3. Поліпшення якості державних послуг та механізму їх розподілу.

4. Необхідність включення мас в активну життєдіяльність.

5. Реформування державної служби і розвиток

людських ресурсів.

Висновок.

Перебудова державного управління вимагає перш за все відновлення відносин довіри, взаєморозуміння, щирості і чесності між державою і громадянами, між державними органами і всіма громадськими структурами. Необхідно досягти розумного відповідності між го-жавної-правовим регулюванням і природністю життя, її досвідом і традиціями, стійкістю і адаптивністю, багатошаровістю і самоврядності. Мова йде про широку соціалізації державного управління, в процесі і результаті якої воно зблизиться, зіллється з суспільством, стане суспільно актуальним компонентом його вільної, демократичної та ефективної організації і функціонування. Представляється, що державне управління не може бути просто викоренене, відкинуте народом, а має бути трансформовано в нього, стати його складовою частиною і зайняти те місце, яке об'єктивно зумовлена ​​сучасним рівнем суспільного розвитку та його власними організующе-регулюючими можливостями.

Виходячи з аналізу наукової літератури, історичної практики і тенденцій соціального прогресу (у рамках і соціалізму, і капіталізму, і змішаних форм), проглядається кілька напрямків руху до цієї мети.

1. Особлива роль належить, зрозуміло, широким, відкритим, повнокровним і активним прямим і зворотним зв'язкам між усіма компонентами суб'єкта державного управління, їх рішеннями і діями з одного боку, і різними одиничними і масовими проявами життя людей - з іншого.

2. Держава тільки в тому випадку може вважатися адекватною формою вираження інтересів громадянського суспільства, якщо воно за допомогою системи своїх органів, службовців апарату та учасників управлінських процесів, по-перше, сприймає всю сукупність всенародних, колективних і особистих, загальних і специфічних, довгострокових і короткочасних, історичних і конкретних інтересів населення країни, по-друге, об'єктивно, справедливо і оперативно оцінює актуальність і пріоритетність інтересів і представляє їх у своїх правових веління і організаційні дії, рівнозначно відноситься до всіх суб'єктів інтересів, по-третє, сприяє своїми ресурсами, можливостями, силою практичної реалізації інтересів, реально забезпечує задоволення запитів людей.

3. При аналізі взаємозв'язків держави і суспільства слід також враховувати, що соціально-класова і національна структура суспільства перебуває в динаміці, в країні йдуть активні міграційні процеси, змінюються статево-віковою склад населення і демографічна ситуація, а значить весь час перетворюються потреби та інтереси людей, установки і мотиви їх вчинків і дій. Тим самим, рівновагу відносин між державою і суспільством не може бути стійким, раз заданим: воно буде постійно порушуватися і має так само постійно відновлюватися. Належний рівень соціальності державного управління немислимий без сильно розвинених в його системі механізмів пізнання суспільного середовища, адаптації та самовдосконалення.

4. Високі вимоги висуває суспільство перед державними управлінням з точки зору рівня його демократичності. Причому, в самому розумінні демократичності вимальовуються два аспекти. Перший визначає демократичність масовістю і дієвістю участі населення у виробленні, прийнятті та реалізації державно-управлінських рішень. Другий пов'язує управління з державною владою, що забезпечує і гарантує практичну реалізацію державно-управлінських рішень. Керування без опори на владу, без її введення в управлінські процеси, є уявним, примарним, створює нерідко видимість діяльності. Обидва аспекти взаємозалежні і в громадському русі представляють цінність тоді, коли виступають в єдності.

Кінець XX століття актуалізує наукову обгрунтованість державного управління. Адже сьогодні, при всій значимості накопиченого досвіду, тільки наука має здатність і необ-ходимо даними об'єктивного визначення тенденцій суспільного розвитку. Досвід звернений зазвичай до минулого, мистецтво - інтуїтивно, наукове ж знання може з достатнім ступенем вірогідності прогнозувати і навіть програмувати шляхи і засоби руху в майбутнє. Звичайно, для цього годиться тільки справжня наука, а не її сурогат, наука, звільнена від обов'язку пояснювати поточну політику чи виправдовувати невдалу практику. Тому наукова обгрунтованість державного управління в перспективі буде визначатися взаємодією двох чинників: рівнем розвитку наукового знання (суспільного, природного і технічного) і готовністю, здатністю і вмінням державного управління його вбирати і використовувати. Щоправда, в цій взаємодії багато що залежить і від самого державного управління, яке може її стимулювати і підтримувати.

Ще одне важливе суспільне вимога до державного управління набуває все більш голосне звучання. Два століття індустріального типу виробництва показали обмеженість і небезпека виробничого, або, як частіше називають, технократичного підходу до організації суспільного життя і, природно, до державного управління. Саме під впливом цього підходу ідеї Відродження і Просвітництва, що виростив нашу цивілізацію, ідеї глибоко гуманістичного характеру були відсунуті убік. Людина зазвичай бачився лише у двох іпостасях: як виробник і як споживач, із застосуванням до нього одного - економічного - критерію оцінки розвитку. Фактично в системі таких координат з часів Тейлора розвивалася і наука управління виробництвом, багато постулати якої пізніше були взяті і сприйняті теорією державного управління. Положення, що складається на межі тисячоліть, вимагає конкретного зміни всієї філософії та методології державного управління. У центр повинен бути поставлено людину, державне управління покликане придбати справді гуманістичну забарвлення. Треба шукати нетрадиційні форми взаємозв'язків людей між собою, людей з природою, зі своїм минулим і майбутнім. А це можливо при широкій гуманізації державного управління, при уважному обліку філософських, соціологічних, психо-логічних, правових, педагогічних знань.

З позицій саме інтересів людини, його самозбереження, продовження роду людського доведеться, напевно, державному управлінню аналізувати і оцінювати наявні та нововводімие технології, знаряддя і предмети праці, використовувані сировину і матеріали, якість продукції, спосіб життя, умови побуту та багато іншого.

І, звичайно, суспільство хоче бачити державне управління соціально ефективним. Не "які поспішають слідом" за суспільними процесами і вічно відстаючим, не тільки зорієнтованим на економіку, а володіє комплексним підходом і прогностичним баченням. Управління, в якому широке поширення набуде випереджувальний, евристичне початок, засноване на знанні об'єктивних закономірностей, здатне утримувати за собою суб'єктивні фактори, дієве, активне, ефективно вирішальний суспільні проблеми і забезпечує прогресивний розвиток суспільства.

Хотілося б відзначити, що в суспільстві все головне: виробництво, розподіл, обмін і споживання, соціальна сфера, наука, література і мистецтво, право і мораль, архітектура й комунікації, історія і духовна культура, здоров'я і фізичний розвиток людей та багато іншого. Але все це може тоді створити сприятливий і раціональний спосіб життя, коли буде зведено в цілісну, динамічну, гармонійну систему і "працювати" на людину. Незважаючи на те, що є природні взаємозв'язку між усіма явищами і процесами, належну системність, розвиток, продуктивність і економічність суспільного життя надає управління. Бо тільки і виключно воно має єдністю таких здібностей, як цілепокладання, організація та регулювання.

Бібліографія.

1. Атаманчук Г.В. Управління - соціальна цінність і

ефективність. М., 1995

2. Ефективність державного управління ред. С.А Батчіков

і С.Ю Глазьєв М., 1998 (пер. з англ.)

3. Державне та муніципальне управління ред. А.Я Понама-

реву С-П., 1997

4. Чіканова Л.А Державні службовці М., 1998

5. Державне управління та державна служба за кордоном. Ред. В.В Чубинського С-П., 1998

6. Атаманчук Г.В. Загальна теорія управління М., 1994

7. Ефективність державної влади та управління в сучасній Росії ред. Ігнатов В.Г Р-на-Дону 1998

8. Проблеми підвищення ефективності державної влади і управління в сучасній Росії ред. Ігнатов В.Г Р-на-Дону 1998.

9. Атаманчук Г.В. Теорія державного управління. М. 1997.

9. Батаніна І.А Політичне управління в регіоні Тула ​​1997

10. Атаманчук Г.В. Функціонування державного апарату управління М., 1998

11. Осипов В.І Влада - проблеми державного управління Саратов 1997

12. Коротка філософська енциклопедія. М., 1994

13. Реформування державного апарату: світова практика і російські проблеми / / Проблеми теорії і практики управління 1999 номер 1

14. Оптимізація державного управління в перехідному суспільстві / / Проблеми теорії і практики управління 1997 номер 4

15. Адміністративні реформи: виклик і рішення / / Проблеми теорії і практики управління 1998 номер 1

16. Від чого залежить дієвість державного управління / / Проблеми теорії і практики управління 1996 номер 1

17. Аков.Р, Емері.Ф. Про цілеспрямованих системах. М., 1974

18. Управлінські інформаційні системи / / Проблеми теорії і практики управління 1996 номер 2

19. Стратегічна ефективність управлінських рішень / / Проблеми теорії і практики управління. 1996 номер 5

20. Бачило І.Л. Організація радянського державного управління. М. 1984.

21. Гончаров В.В У пошуках досконалості управління: керу-во вищого управлінського персоналу. М., 1993

22. Ігнатов В. Становлення системи державного та місцевого

управління та самоврядування в сучасній Росії. Р-на-Дону.

1997.

23. Коржухіна Т., Сенін А. Історія російської дер-ності. М. 1995

24. Кочетков А. Ефективність системи державної влади / / Влада. 1997 номер 5

25. Скідмор М. Дж., Трапп М.К. Американська система держав-ного управління. М., 1993 (пер. з англ.)

26. Столипін П.А. Нам потрібна велика Росія. Повне зібрання промов у Державній Думі. М., 1991.

27. Ігнатов В., сулемою В., Радченко О., Івлєв А., Беклемішев Є., Огарьов А., Понеделков О. Кадрове забезпечення державної служби. Р-на-Дону. 1994.

28. Російська газет 1993. 11 березня.

29. Російська газета 1997. 25 вересня.

30. Послання Президента Російської Федерації Федеральним Зборам "Про дієвість державної влади в Росії"

М., 1995

31. Послання Президента Російської Федерації Федеральним Зборам "Про становище в країні та основні напрямки політики Російської Федерації" М., 1997

32. Известия. 29 жовтня. 1996

33. Курашвілі Б.П. Нарис теорії державного управління. М., 1987.

34. Юридичні записки 1995 номер 2

35. Проблеми підвищення ефективності державної влади у Росії / / Росія і сучасний світ. 1997 номер 3

36. Мільнер Б.З., Євенко Л.І., Рапопорт B. C. Системний підхід до організації управління. М., 1983.

37. Пітерс Т., Уотермен Р. У пошуках ефективного управління. М., 1986 (пер. з англ.)

38. Адміністративно-державне управління: Досвід Фран-ції / / Проблеми теорії і практики управління 1997 номер 1

39. Японія: адміністративна реформа і державний апарат-рат / / Проблеми теорії і практики управління 1996 номер 5

40. Якісні аспекти інформації в органах державного управління / / Проблеми теорії і практики управління 1999 номер 1

41. Россіійская газеті 3 серпня 1995.

42. Дон Фулер. Керуй або підкоряйся М., 1992 (пер. з англ.)

43. Раціональний вибір у політиці та управлінні ред. Сморгу-нів Л.В С-П., 1998

44. Положення про федеральної державній службі 22 грудня 1993.

45. М. Вебер Вибрані твори М., 1990

46. Аганбегян А.Г Управління та ефективність М., 1981

47. Тейлор Ф.У Принципи наукового менеджменту М., 1991 (пер. з

англ.)

48. Якокка Л. Кар'єра менеджера М., 1991 (пер. з англ.)

49. Управлінське консультування ред. Мілана Кубра М., 1992 (пер. з англ.)

50. Теоретичні проблеми державного управління і дер-жавної служби. Ред. Безсонов Б.Н М., 1997

51. Тихомиров М.М Система інформаційної та інте-лектуальной підтримки управлінської діяльності в структурах державної служби. М., 1996

52. Токтибеков А.А Теоретичні основи механізму держав-ного управління. М., 1996

53. Тихонов Р.Є Оптимізація структур і механізмів федерального і регіонального управління М., 1994 Випуск 6

54. Клепцов М.Я Принципи побудови та реалізації мобільного інформаційної системи для керівних органів державної влади М., 1996

55. Клепцов М.Я Інформаційні системи органів держав-ного управління М., 1996

56. Известия 29октября 1996

57. Друкер П. Ефективне управління М., 1998 (пер. з англ.)

58. Омаров А.М Соціальне управління. Деякі питання теорії і практики М., 1980

59. Облонский А.В Людина і державне управління М., 1987