Еволюція роль і значення Державної Ради в державному механізмі Росії 1810-1917

Контрольна робота

з дисципліни: «Історія»

На тему: «Еволюція, роль і значення Державної Ради в державному механізмі Росії 1810-1917рр."

Зміст

1. Введення. Загальна характеристика Державної Ради Російської імперії

2. Утворення і діяльність Державний Ради (1810-1906 роки)

3. Перша "друга" палата: Державна Рада Російської Імперії в 1906-1917 роках

Висновок

Список використаної літератури

1. Введення. Загальна характеристика Державної Ради Російської імперії

Державна рада ставився до органів верховного управління в Російській імперії. 1 січня 1810 маніфестом Олександра I був заснований вищий законодавчим орган, який отримав назву Державної Ради. Державний Рада була створена за ініціативою М. М. Сперанського, його попередником був Неодмінний рада, заснований в 1801 році. Склад Державної Ради призначався імператором з числа найбільш впливових чиновників і наближених осіб. Їх кількість в різні роки коливалося від 40 до 80 осіб. До складу Ради входили також міністри. Головою Державної Ради був цар, а в його відсутність один із членів Ради за призначенням імператора. Це призначення здійснювалося тільки на один рік.

Структура Ради: загальні збори, чотири департаменту (департамент законів, департаменти справ військових, справ цивільних і духовних, державної економії), дві комісії (з охорони державного порядку, Особлива нарада для охорони спокою) та державна канцелярія. ¹

Через Державний рада повинні були проходити всі законопроекти. Він і сам повинен був розробляти найважливіші з них. Державна Рада обговорював проекти законів, які затверджуються потім імператором, питання війни і миру, введення в окремих місцевостях надзвичайного стану, бюджет, звіти всіх міністерств і відомств і деякі судові та інші справи, які виносилися царем на його розгляд. Проекти законів обговорювалися спочатку в департаментах, потім у загальних зборах, після чого надходили на затвердження імператора. Але імператор міг видати закон і без попереднього розгляду його Державною Радою, тобто цар міг схвалити рішення Державної Ради або відкинути його, не рахуючись з тим, що це рішення прийнято більшістю членів Ради. З другої чверті 19 ст. законопроекти стали розроблятися в царській канцелярії, міністерствах, спеціальних комітетах. Обговорення їх в Державній Раді стало носити формальний характер.

Державна Рада відав і кодифікацією законів. З 1882 по 1894 р. цим займався кофікаційні відділ, а з 1894 р. - Відділення зводу законів Державної канцелярії. Державна Рада контролював діяльність Сенату через створене в 1884 р. «Особливе присутність для попереднього розгляду всеподданнейший скарг на визначення департаментів Сенату». Предпринимавшиеся спроби розширити склад Державної Ради за рахунок виборних членів від дворянства, земств і міст не увінчалися успіхом.

На Державну раду покладалися також обов'язки по фінансовому управлінню.

Державна Рада проіснував з деякими змінами до 1917 року. У 1906 році у зв'язку з установою Державної думи був реформований і Державна Рада. Цар наділив Рада повноваженнями, які Рада раніше не мав. Склад, структура і компетенція оновленої Ради були визначені актами від 29 лютого 1906 року «Про перебудові установи Державної Ради» і 23 квітня 1906 року «Установа Державної Ради». Суть перетворення - перетворення Державної Ради у верхню палату, що, природно, істотно зменшувало права Державної думи. Вибори до Державної Ради були організовані так, що демократичні елементи і трудящі туди потрапити не могли. Половина членів Ради призначалася царем з великих чиновників, які займали в минулому міністерські та інші вищі пости в державі, а інша обиралася вузькими корпораціями - від губернських земських зборів, дворянських громад, буржуазних організацій, від духовенства православної церкви, від Академії наук та університетів. Отже, і призначається, і обрана частини Державної Ради забезпечували царизму можливість через Державну Раду не допустити прийняття Думою закону, неугодного режиму. Члени з виборів обиралися строком на 9 років. Кожні три роки третина їх оновлювалася. Структура державного ради була така: загальні збори, два номерних департаменту, два присутності і державна канцелярія. У міру потреби утворювалися комісії та особливі наради. З членів Ради цар щорічно призначав голову і віце-голови Державної Ради. На чолі канцелярії Державної Ради стояв державний секретар ^2.

З метою ізоляції Державної Ради від народу, до Ради заборонялося подавати прохання і заяви, а також приймати депутації від народу. Хоча закон надав Державній Раді рівні з Думою права, насправді він був поставлений над Думою, став верхньою палатою російського «парламенту». Державна Рада, як і Державна Дума, мав право законодавчої ініціативи. А головне - без його згоди законопроект, прийнятий Думою, не представлявся для затвердження. Він відкинув ряд важливих думських законопроектів, наприклад, про введення Архангельського земства. Державний Рада могла відхилити будь-який законопроект, прийнятий Думою, але неугодний царського уряду. У випадку розбіжності між цими палатами справа передавалася в погоджувальну комісію. Якщо не було досягнуто згоди, законопроект вважався відхиленим. Вважався також відхиленим і законопроект, приємний Думою і Державною Радою, але не затверджений царем.

Перетворюючи Державна рада у законодавчу палату, царський уряд грубо порушив свій Маніфест, у якому говорилося тільки про одне законодавчому установі - Державній Думі. ³

2. Утворення і діяльність Державний Ради (1810-1906 роки)

Державна Рада з моменту створення в 1810 році і до Лютневої революції займав особливе місце в державному механізмі Російської імперії. За весь цей час його роль то посилювалася то слабшала,. Проте юридично Державна Рада завжди залишався вищим законотворчим органом імперії. Він упорядковував процес законодавства: досвідчені сановники піддавали кожен надходив законопроект грунтовної обробці, домагаючись найбільш повної відповідності його норм інтересам держави.

Діяльність, повноваження і пристрій Ради визначалися спеціальним нормативним документом - "Освіта Державної Ради" (далі "Освіта"). Цей орган покликаний був здійснювати також і кодифікування діяльність. Члени Ради призначалися імператором. Постійним головою Державної Ради оголошувався монарх. У структурному плані Рада складався з Загальних зборів, чотирьох департаментів, двох комісій і Державної канцелярії. Канцелярія була не тільки діловодних департаментом: саме в ній всі законопроекти піддавалися редакційної шліфовці ще до обговорення на Загальних зборах.

Згідно з "Освіті", юридичну силу мало думку більшості членів Ради. Хоча на практиці це правило дотримувалося не завжди: цар розглядав не тільки думку меншості, а й думки окремих членів Ради, вибираючи найбільш близьке йому. За "Освіті", законами могли ставати лише законопроекти, що обговорювалися в Державній Раді і затверджені монархом, що також не дотримувалося в дійсності.

З плином часу компетенція Ради втрачала чіткі обриси. Відбувалося наділення Державної Ради фінансовими, судовими та адміністративними функціями, не властивими його первинним призначенням. Одночасно скорочувалися функції у законотворчій сфері.

Судові питання стали розглядатися Радою вже з 1812 року. Спочатку на його рішення пропонувалися справи тільки в тих випадках, коли виникали розбіжності в думках Загальних зборів Сенату і Військової Ради. Але поступово в правило увійшло розгляд судових справ і з інших питань, причому постанови Сенату перестали мати силу до остаточного рішення Державної Ради. Останній отримав також право змінювати вирок у кримінальних справах.

Указом від 5 квітня 1812 Рада отримував надзвичайні повноваження на час відсутності монарха, підпорядковуючи собі міністерства. 29 серпня 1813 вийшов Указ, згідно з яким рішення більшості зборів Державної Ради під час тривалої відсутності царя в столиці ставали законом. Більш того, не було потрібно негайно сповіщати імператора про прийняте рішення. Ці заходи, що значно підсилили державне значення Ради, розглядалися як тимчасові. Однак при перевиданні "Освіти" в 1832 році вони були в ньому закріплені. ⁴

З 1811 року Державна Рада став розглядати фінансові справи. За 1823-1825 рр.. було прийнято кілька указів, згідно з якими Рада наділявся повноваженнями розглядати кошторису про доходи та витрати двох столиць, щорічно вносяться Міністерством внутрішніх справ в департамент державної економії.

У 1832 році з'явився особливий департамент у справах царства Польського. Його утворення було викликано повстанням 1830-1832 рр.. у Польщі.

У той же час відбувалося істотне обмеження прав Державної Ради. Так, за "Освіті" 1810 року, міністри повинні були надавати Раді щорічні звіти про виконану роботу. Однак з 1832 року обговорення навіть цих щорічних звітів було вилучено з компетенції Державної Ради. З цього часу міністри і главноуправляющім окремими частинами міністерств повинні були відправляти свої звіти до Комітету міністрів, орган малочисельний і набагато менш доступний суду громадської думки.

У 1826 році Комісія Ради з складання законів була перетворена в II відділення Власної його імператорської величності канцелярії. Департамент законів, таким чином, позбавили функції з вироблення всіх законопроектів до винесення їх на обговорення, що послабило законотворчі можливості Державної Ради в цілому. У 1835 році в самостійну установу була перетворена Комісія прохань.

У свою чергу, в "Установу військового міністерства", виданому в 1836 році, говорилося, що всі доповнення та пояснення до законів, а також заходи удосконалення законодавства з військової частини, не мають зв'язку з іншими відомствами, повинні надаватися на найвище розгляд не Державним, а Військовим Радою.

З адміністративних справ до 1842 року на розгляд Державної Ради були передані лише справи Сибірського комітету.

Важливою віхою в історії Ради стала заміна "Освіти Державної Ради" 1810 новим "Установою Державної Ради" 1842 року (далі "Установа").

Приводом до розробки "Установи" послужило намічалося загальне перевидання "Зводу законів Російської імперії".

Робота над "Установою Державної Ради" проводилася спеціальним комітетом під головуванням князя Васильчикова. До складу комітету входили графи В.В. Левашов, П.Д. Кисельов, Д.М. Блудов, В.Г. Марченко і державний секретар барон М.А. Корф. Новий документ містив два розділи: перший називався "Установа Державного сонета", другий - "Заснування Державної Канцелярії". Кожен розділ складався з трьох розділів.

І "Освіта" 1810 року, і "Установа" 1842 визначали Державна Рада як вищий в державі, постійний орган з законодавчим функціями, призначений для того, "щоб вводити порядок і здійснювати ідею законності".

У "Установу" 1842 отсутствалі положення, згідно з якими Рада мала право брати участь в обговоренні всіх законів та установ; на його розгляд представлялися будь-які проекти, а на затвердження царя надходили закони, статути та установи, після прийняття їх Радою.

Після 1842 року оформити п'ять груп законопроектів, які розглядалися без участі Державної Ради: 1) законопроекти по військовому і морському відомству, які не стикаються з іншими частинами керування (з 1836 року); 2) законопроекти, які стосуються справам Кавказького краю, Закавказзя та Сибіру , які проходили через Кавказький і Сибірський комітети; 3) законопроекти, що проходять через інші комітети, наприклад, через Єврейський комітет; 4) закони, що виходять у формі найвищих наказів, оголошених міністрами або іншими уповноваженими особами; 5) положення, укази, інструкції адміністративного характеру , затверджувані через Комітет міністрів і міністерські доповіді. ⁵

Микола I констатував такий порядок з прямотою абсолютного монарха: "Рада існує в моєму понятті для того, щоб сумлінно висловлювати своє переконання з тих питань, по яких я його запитую, не більше і не менше".

Істотно відрізнявся і нове коло діяльності Державної Ради. Він виявився значно розширеним за рахунок адміністративних і судових справ. За новим положенням, Рада займався питаннями від можливих кошторисів доходів і видатків міст, в тому числі столиць, до нагляду за діяльністю земств і міських дум.

Крім того, розширилася його діяльність з обговорення окремих законів. З 1810 року в компетенції Ради знаходилися дві категорії питань: перше - експропріація, і другий - відчуження приватної власності у приватне володіння. У 1842 році до них додалися справи: 1) про заснування акціонерних компаній із запитом про особливі привілеї, 2) про винаходи, 3) про "введення в дворянство і присвоєння почесних титулів - князівського, графського, баронського". Серед судових справ вводилося провадження слідства над міністрами і генерал-губернаторами.

Таким чином, з багатьох питань Державна Рада ставав вищою судовою інстанцією по відношенню до Сенату. Зате з компетенції Ради вилучалися справи: 1) пов'язані з доповідями міністрів; 2) належать до сфери діяльності Комітету міністрів або перебувають у владі міністрів; 3) всі зміни і доповнення законів, які відносяться до військового відомства, якщо вони не мали зв'язки з іншими частинами керування .

У "Установу" 1842 відсутні положення про контроль за діяльністю міністерств. Як вже зазначалося, щорічні звіти були виключені з числа справ, обговорюваних Державною Радою: тепер міністри надавали щорічні звіти про доходи і витрати за своїм відомствам. Це послабило значення Ради, який був в силах стримувати міністерський свавілля. Згідно з "Установі", розпочати слідство над міністром можна було лише за височайшим розпорядженням у надзвичайному випадку. Більше того, зі збільшенням кількості адміністративних справ у Державній Раді міністри - члени його за званням - отримали можливість посилено впливати на діяльність Ради ^6.

"Установа" 1842 підтвердило відділення Комісії зі складання законів від Державної Ради. Всі проекти законів і доповнення до них залишалися тепер в II відділенні Власної Його Імператорської Величності канцелярії, що послаблювало законотворчі можливості Ради.

Згідно з "Освіти" 1810 року, висновками Ради у приватних справах надавалася сила загальних законодавчих норм. А по "Установі" 1842 рішення у приватних справах повинні були грунтуватися на існуючих законах ..

З "Установи" опинилася виключена стаття, за якою рішення, затверджені більшістю членів Ради, вважалися прийнятими. З 1842 року у разі розбіжностей серед членів Ради до журналу стали заносити дві думки з зазначенням кількості членів "за" і "проти". Особлива думка могло бути лише доповненням до одного з цих двох, що утруднювало свободу висловлювань членів Державної Ради по спірних і, як правило, найбільш важливих питань.

Практика показала, що з 242 справ, за якими голоси в Раді розділилися, Олександр I затвердив думку більшості лише в 159 випадках (65,7%), причому кілька разів підтримуючи думку всього лише одного члена Ради. Крім того, були випадки, коли по судових справах він стверджував укладення Ради або департаменту цивільних справ і духовних, всупереч думці Загальних зборів Державної Ради.

У дореволюційній юридичній літературі найбільша увага приділялася фактом відсутності в тексті "Установи" знаменитої формули "послухавши думку Державної Ради". Поява цієї формули в 1810 році викликало особливе невдоволення в консервативних колах, що сприймали її як пряме зазіхання на необмеженість влади російського самодержця. Так, Н.М. Карамзін писав: "Государ Російський дослухається тільки мудрості, де знаходить її, у власному розумі, в голові чи кращих своїх підданих, але r самодержавстві не треба нічийого одобрення для законів, крім підпису Государя: він має всю владу. Рада, сенат, комітет суть тільки способи її дій або повірені Государя: їх не запитують, де він сам діє ".

3. Перша "друга" палата: Державна Рада Російської Імперії в 1906-1917 роках

У перші роки двадцятого століття вимога створення в Росії загальнодержавного представницького і законодавчого органу стало загальним. Воно було реалізовано царськими маніфестами і указами восени 1905 - взимку 1906 років. Законодавча функція покладалася на заснованої для цієї мети Державну Думу і реформованої Державна Рада, що існував з 1810. Маніфестом 20 лютого 1906 імператор встановив, що "з часу скликання Державної Ради і Державної Думи, закон не може сприйняти сили без схвалення Ради і Думи".

Державна Рада і Державна Дума повинні були щорічно скликатися і розпускатися імператорськими указами. Обидві палати повинні були самостійно перевіряти повноваження своїх членів. Одне і те ж особа не могла одночасно бути членом Державної Ради та Державної Думи.

Обидві палати користувалися правом законодавчої ініціативи (за винятком основних державних законів, почин перегляду яких імператор залишив за собою). За загальним правилом, законодавчі припущення розглядалися в Державній Думі і щодо схвалення нею надходили до Державної Ради. Але законодавчі ініціативи Державної Ради повинні були розглядатися і схвалюватися спочатку їм і лише після цього вступати в Державну Думу. Після схвалення обома палатами законопроекти надходили на розсуд імператора. Державна Рада і Державна Дума отримували також певні контрольні повноваження: у встановленому законом порядку вони могли звертатися до міністрів та керівників державних відомств із запитами з приводу рішень і дій цих відомств і їх чиновників у разі, якщо їх законність викликала сумніви. ⁷

Зіставлення цієї конструкції з європейськими стандартами того часу дозволяє зробити висновок, що в цілому російський парламент цілком відповідав їм. Державна Дума обиралася непрямими виборами по куріях. В умовах відсутності потужних, глибоко вкоренилося серед різних груп населення партій, куріальний характер виборів забезпечував парламентське представництво основних груп населення, обмежуючи, одночасно, чисельне домінування соціальних низів, про небезпеку якого попереджали всі теоретики парламентаризму 19-го століття. Державна Рада - верхня палата першого російського парламенту - формувався за змішаним принципом. Половина його членів призначалися царем. Інша половина членів Державної Ради, обиралася частково за територіальним (по одному члену Державної Ради від кожного губернського земського зібрання), частково за станово-корпоративним принципом (шість членів від духовенства православної Російської церкви, вісімнадцять від губернських дворянських товариств, шість членів від Академії наук і університетів, по шість від промислових і торгових корпорацій).

Таким чином, у порядку формування обирається частини Державної Ради поєднувалася модель, характерна для німецьких держав першої половини і середини століття (посословной обрання членів верхньої палати) і модель третього Французької республіки (вибори від територіальних представницьких органів). Для виборних членів Державної Рада встановлювався віковий ценз у сорок років. Термін їх повноважень становив дев'ять років з оновленням однієї третини кожного розряду кожні три роки.

Першому російському парламенту не пощастило двічі. Спочатку йому не пощастило в історії. Він з'явився на світ занадто пізно, в той момент, коли протиріччя, що роздирали Росію, вже пройшли ту фатальну точка, до якої було можливо їх мирне, еволюційне дозвіл. Неминуче відображаючи у своєму складі ці протиріччя, він був безсилий відвести країну від революційної катастрофи, хоча б тому, що різні групи в ньому діаметрально протилежним чином уявляли собі бажані перспективи розвитку країни. Встановлення більшовицької диктатури стало політичною і особистою трагедією для переважної більшості думців - кадетів і помірних, трудовиків і соціал-демократів і практично поголовно - для членів Державної Ради - правих, центристів, лівих.

Але потім першому російському парламенту не пощастило вдруге - в історіографії: велика частина того, що про нього написано, витримано в критичних і навіть принизливих тонах. Причини цього очевидні: в радянській історіографії безроздільно панувало то ідейна течія, яка парламентаризм засуджувало в принципі і було мало розбірливо у виборі засобів полеміки зі своїми опонентами; за кордоном задавали тон свідки та учасники подій 1906-1917 років, для яких первинної була полеміка з політичними противниками, а не облік позитиву, накопиченого спільно з колегами по Думі з інших фракцій.

Державної Ради історіографічне шельмування торкнулося, так би мовити, в квадраті. Він ніби полурастворілся в тіні Державної Думи. У радянській історіографії він якщо поминали, то, як правило, виключно в контексті таких понять як "орган феодальної реакції", слухняний інструмент царизму і т.п. У зарубіжній російській літературі, де тон десятиліттями ставили думські діячі, його теж не любили, вбачаючи в ньому прикрий обмежувач політичної творчості. Це положення справ (принаймні дотепер) мало що змінилося і в ході революції в російській історіографії, що розгорнулася в останні десятиліття. У сучасних популярних виданнях він або не згадується зовсім, або згадується побіжно. У спеціальних роботах, присвячених Державному Раді, навіть саме поява цього органу в новій якості - як верхньої палати молодого російського парламенту - до цього дня часто оцінюється як підступний маневр царизму, спрямований на повне приниження і без того примарних почав народоправства, проголошених маніфестом 17 жовтня 1905 року, а його діяльність як однозначно шкідлива для Росії "Реформований Державна Рада, задуманий як засіб проти Державної Думи, таким залишався до кінця і зіграв дуже важливу роль у провалі спроб мирно трансформувати самодержавство в буржуазну монархію", - пише наприклад один з самих серйозних сучасних дослідників реформованого Держради А. П. Бородін.

Прихильники такого погляду міркують приблизно так. Давнє і поділюване самими широкими шарами суспільства прагнення до перетворень в дусі обмеження самодержавства інститутами народоправства реалізувалося в Росії в умовах революційної кризи осені 1905 року у формі освіти Державної Думи як законодавчого органу в сенсі Маніфесту 17 жовтня, а не законодорадчого, як було передбачено маніфестом 6 серпня того ж року. Акти 20 лютого 1906, якими підтверджувалися законодавчі права не тільки Державної Думи, але і встановлювалися відповідні права Державної Ради і визначалася процедура їх взаємодії в законодавчому процесі, тобто створювався двопалатний парламент, були по суті контрреформою.

Здається, що такий підхід не повністю враховує реалії тих років, коли створювався перший російський парламент, а в чомусь грішить і проти фактів. За європейськими стандартами початку XX століття однопалатний парламент був рідкісним винятком із загального правила, якоїсь екзотикою, відомої по революційних спогадами та досвіду кількох дрібних країн. Говорячи про парламент, вчений-правознавець і чиновник практик тієї епохи природним і автоматичним чином мали на увазі двопалатну конструкцію. Треба сказати, що всі проекти російського парламенту, відомі діячам початку століття, були проектами двопалатних зборів. Нарешті, Державна Рада як найактивнішого учасника законотворчого процесу, існував вже без малого 100 років і уряд ніколи не розглядав можливості його скасування. Однопалатні проекти революційних партій не могли прийматися режимом всерйоз вже тому, що ці партії виключали будь-яку співпрацю з режимом і відверто ставили питання про насильницьку зміну державного ладу. Що ж стосується реформаторських сил, то вони, як ми бачили, перейшли до гасла однопалатність на хвилі наростаючих революційних настроїв і у проектувальників і будівельників першого російського парламенту були всі підстави не ухвалювати їх раптової ворожості по відношенню до двопалатної конструкції як чогось виношеного і незмінного .

Не однозначні і оцінки реформованого Державної Ради як "кошти, задуманого проти Думи". Точніше, це вірно як загально методологічні принцип світового бікамералізму в XIX-початку XX століть - друга палата є спосіб обмеження законодавчого всевладдя першою. Але в Росії початку XX століття завдання стояло інакше. До прийняття основних законів 1906 року вся повнота влади була, включаючи законодавчу була зосереджена в руках урядового апарату, очолюваного монархом.

У ході великих реформ Олександра II і потужного економічного і культурного зростання останніх десятиліть століття суспільство досягло того рівня зрілості і самосвідомості, на якому воно не могло більше миритися зі своєю відстороненістю від влади. Революційні партії, включаючи з кінця 1905 року і кадетів, вимагали радикального зламу стану речей - не тільки створення представницького органу і включення його в законодавчий процес, а й створення уряду парламентської більшості.

Радикалізація громадських настроїв після поразки в російсько-японській війні призвела до того, що ця вимога була підтримана більшістю суспільства, що й відбилося у складі Першої (а потім і Другий) Державної Думи і було недвозначно висловлено в її відповіді на тронну промову, виголошену Імператором 27 квітня в Георгіївському залі Зимового палацу. "Тільки перенесення відповідальності перед народом на міністерство (тобто Рада Міністрів - П.Ф.) може укоренити в умах думка про повну безвідповідальність Монарха; тільки міністерство, яке користується довірою більшості Думи, може зміцнити довіру до уряду, і лише при такому довірі можлива спокійна і правильна робота Державної Думи ", - йшлося в цьому документі. Іншими словами, Дума вимагала повної капітуляції монархії і самоліквідації Монарха як органу влади. Але до цього була не готова монархія, що мала в той момент ще величезний запас міцності, якого надалі вистачило ще на один промисловий зліт і три роки світової війни. Лобове зіткнення було неминуче. "У Росії було тоді дві сили, - писав пізніше активний учасник подій В.А Маклаков. - Була історична владу з великим запасом знань та досвіду, але яка вже не могла ред одна. Було суспільство, багато правильно розуміє, повне хороших намірів, але не вміли керувати нічим, навіть собою.

Порятунок Росії було в примиренні і союзі цих двох сил, в їх спільній і приголосною роботі. Конституція 1906 року - - і в цьому її основна ідея - не тільки давала можливість такої роботи, але робила її обов'язковою. Вона відкривала шлях для легальної і мирної боротьби влади і суспільства "Державна Рада в тому вигляді і з тими повноваженнями, які він придбав після реформування, і повинен був стати посередником і символом цієї" мирної боротьби ". Саме це мав на увазі С.Ю Вітте. "Для того, щоб вивести Росію з пережитого нею кошмару, не можна ставити Державну Думу разом з Государем. Між ними повинен бути поставлений Державна Рада в оновленому складі. Рада повинна бути другою палатою і бути необхідною противагою Думі, стримуючи її "

Відповідно до цієї функції - демпфувати прямі зіткнення суспільства в особі Державної Думи і Держави в особі царя - і був збудований Державна Рада, що представляв своїми призначеними членами держава, а обраними - еліту суспільства. Під цю ж задачу були визначені повноваження Державної Ради. "Державна Рада і Державна Дума користуються рівними у справах законодавства правами", - визначала ст. 106 "Основних державних законів".

На перший погляд, права двох палат дійсно були ідентичними. Державна Рада користувався правом законодавчої ініціативи, правом розглядати першим власні законодавчі припущення, право пропонувати поправки до законопроектів, прийняті нижньою палатою, право непереборного вето на її рішення. Але це тільки на перший погляд.

При більш уважному розгляді стає очевидним, що Державна Дума мала деякими найважливішими повноваженнями, якими не мав у своєму розпорядженні Державна Рада. Це, по-перше, право першого розгляду законодавчих припущень уряду. "Законодавчі припущення розглядаються в Державній Думі і, за схвалення нею, надходять до Державної Ради", свідчила ст. 110 Оскільки в Російській Імперії, на відміну, до речі, від Російської Федерації єльцинського періоду, левову частку законодавчих ініціатив, як і в усьому світі продукувало уряд, Державна Дума опинялася в цьому відношенні ключовою інстанцією законодавчого процесу. І якщо до моменту початку роботи першої Думи уряд не запропонував будь-якої законодавчої програми, то другу Думу уряд П. А. Столипіна зустріло цілим пакетом законодавчих ініціатив. Це, по-друге, норми, встановлені горезвісної 87 статтею Основних законів. У Радянській історичній літературі, та й у ряді досліджень останніх років 10 зверталася увага переважно на встановлене цієї статті право Імператора "під час припинення занять Державної Думи" (тобто в періоди між розпуском однієї Думи і скликанням наступної) видавати з питань, які вимагають обговорення в порядку законодавчому, Укази, які мають силу закону.

Дійсно, ця норма використовувалася царизмом і одного разу, в 1911 році з питання про порядок обрання земських зборів у західних губерніях, навіть стала основою для явно штучного прийому - триденного розпуску обох палат для проведення рішення вказні порядком. Рідше звертається увага на другу половину тієї ж статті, яка серйозно обмежує це право царя і закріплює за Державною Думою суттєві прерогативи, яких не мав Державна Рада. Перше обмеження полягало в тому, що таким способом не могли вноситься зміни ні в "Основні закони", ні в установу Державної Думи або установа Державної Ради, ні до постанов про вибори до Ради або Думу ⁸

Особлива прерогатива Думи полягала в тому, що встановлені в близько 87-ої статті норми втрачали силу, якщо "протягом двох місяців після відновлення занять Думи" уряд не вносив в неї "відповідний прийнятої мірою законопроект, або його не приймуть Державна Дума чи Державна Рада . "12 Остання норма особливо знаменна. Потенційно закладений у ній механізм був докладно проаналізований великим російським юристом і державним діячем В.А. Маклаковим. "Головне, де основні закони давали Думі явну перевагу перед Другою палатою була вісімдесят сьомого стаття. За згодою Государя і Думи Державна Рада за конституцією був зовсім безсилий. Припустимо, що якоїсь дорогої Держдумі проект був би Державною Радою відкинутий. Тоді в перерві між двома сесіями Государ проводить його по 87-ої статті, а по скликанні палати негайно вносить його на розгляд Думи. Варто Думі скористатися цим невід'ємним правом і на порядок цього законопроекту не ставити, щоб він залишався в силі всупереч Державній Раді. До нього він ніколи не дійде. У Думі (Третьої і Четвертої - П.Ф.) було багато законопроектів, які понад десять років не розглядалися. Я сам у травні 1916 року доповідав один з таких законопроектів про селянське рівноправність, введений чинності 5 жовтня 1906 року і досі не розглянутий Думою ". ⁹

Цим механізмом уряд в союзі з Думою користувалося й на практиці. Саме він був використаний під час знаменитої боротьби навколо закону про земства в Західному краї. Державна Рада, як відомо, відхилив його, після того, як Дума його прийняла практично в редакції уряду. Тоді Столипін схилив Царя на три дні призупинити діяльність обох палат, провів закон царським указом і негайно вніс його в нижню палату знову, причому в думської редакції. Тим самим він дав Думі перемогу над Державною Радою, що і прокоментував у своїй відповіді на обурену реакцію верхньої палати: "14 березня (1911 року - П.Ф.), - сказав він тоді, трапилося щось, що не порушила, а укрепившее права молодого російського представництва ", (тобто був створений прецедент прийняття урядом і Думою узгодженого рішення через голову Державної Ради). Таким чином, при узгоджених діях Думи і уряду Державна Рада був безсилий перешкодити ухваленню рішення. У випадках же, коли Дума приймала закони, не схвалювані урядом, перешкодою і без Державної Ради могло стати абсолютне право вето, яке належало за основними законами Імператору. І при двопалатної системи нижня палата при узгодженні своїх дій з урядом зберігала визначальну роль у законодавчому процесі.

Інше питання, чи була Дума готова до такого узгодження та повсякденному законодавчій роботі. Є вагомі підстави дати на це питання негативна відповідь.

По-перше, перша і друга Думи з їх ліво-кадетських більшістю в політичному плані не були налаштовані на таку роботу. Значна більшість депутатів спало на представницький орган не для того, щоб відповідно до Основних державними законами співпрацювати з урядом і верхньою палатою у справі створення правової держави, а для того, щоб вирвати у монархії повноваження, що далеко виходять за рамки цих законів. Це випливає вже з тексту адреси на височайше ім'я, складеного думцами у відповідь на тронну промову. За формою цей документ офіційно-ввічливий і відтворює всі умовності тодішнього верноподданеческого стилю, обов'язкового при зверненні до монарха. Але за змістом він є ультиматумом переможця по відношенню до переможеного. У ньому, по суті, висувається вимога корінного перегляду Основних державних законів з ряду основоположним пунктам. Думці зажадали переходу до формування кабінету міністрів на основі довіри думської більшості, тобто практично переходу до парламентської форми правління. "Тільки міністерство, яке користується довірою більшості Думи, може зміцнити довіру до уряду і лише за такої умови можлива спокійна і правильна робота Державної Думи." Думський більшість вимагало далі ліквідації Державної Ради, існування і прерогативи якого були недвозначно закріплені основними законами. "Державна Дума вважає боргом совісті заявити вашій імператорській Величності від імені народу, що весь народ з правдою силою і натхненням, з правдивою вірою в близьке преуспеяніе батьківщини буде оновлювати творча справа відновлення батьківщини, коли між ним і престолом не буде стояти Державна Рада." Ще однією вимогою Думи стало скасування міститься в Основних законах обмеження її законодавчої компетенції. Таким чином пропонувалася програм повної ревізії щойно встановлених конституційних основ імперії, "вимога для Думи установчої влади". Не менш радикальної була і сформульована в думському адресі програму вирішення селянського питання - через примусове відчуження земель приватновласницьких, що в тих умовах означало б добровільна відмова царизму від підтримки свого основного оплоту - дворян-землевласників, з усіма наслідками, що випливають звідси наслідками аж до палацових переворотів і повномасштабної громадянської війни. Почавши з неконституційною програми дій, Перша Державна Дума завершила свою діяльність прямо протизаконним закликом до громадянської непокори, що пролунав із Виборга у відповідь на цілком законне рішення царя про її розпуск.

Власне законодавчої продукцією перших двох дум стали схвалений Першої Думою і підтриманий Державною Радою закон про асигнування коштів на допомогу голодуючим - перший в історії Росії законодавчий акт, прийнятий через парламентську процедуру, і близько 20 законодавчих актів переважно технічного властивості, прийнятих другою Думою. По жодному принципового питання, висунутому в програмі законодавчих робіт Столипіна, ніяких рішень Дума прийняти не змогла.

Інакше це все йде в Третій Державній Думі. Протизаконні обмежувальні заходи, вжиті Царем 3 червня, змінили політичний склад нижньої палати, радикально зменшивши в ній питома вага лівих революційних елементів. Вперше з'явилася можливість узгоджених дій у законодавчій парламенту і уряду - передумова яка необхідна для правильного перебігу законодавчого процесу в будь-якій країні і в будь-яку епоху. Результатом стало розгляд понад двох тисяч законів (2380), причому багато хто з них представляли собою реальні кроки з модернізації Росії. У ключовому для Росії земельному питанні Дума створила законодавчу базу для столипінських реформ за емансипації селянина приватника, полегшенню його виходу з общини. Відповідний указ царя був підписаний ще в листопаді 1906 року і відповідно до вісімдесят сьомого статті внесений у Другу Державну Думу. Але розглянутий і прийнятий він був лише третім Державною Думою. Слідом за Думою але без однієї статті, яка форсувала руйнування громади, його прийняв державний Рада і він став законом 14 липня 1910. У результаті до 1912 року в особисті власники перейшли п'ять з половиною мільйонів селянських господарств. Трохи пізніше обома палатами був прийнятий найважливіший закон про землеустрій, що визначив порядок виділення селянських наділів.

Певний прогрес був досягнутий в законодавстві про судоустрій в частині вирівнювання умов підсудності для селян. Після прийняття Державною Думою закон надійшов до Державної Ради, але був відкинутий ім. Верхня палата не погодилася із закладеним в законі знищенням волосного суду. Законопроект надійшов в погоджувальну комісію палат, думська частина якої, зрештою, погодилася з пропозицією представників Державної Ради - зберегти інститут волосних суддів, що обираються односельцями. Закон повернувся в Думу і був прийнятий в ній більшістю голосів. Гостра боротьба розгорнулася з питання про порядок обрання земств в західних губерніях. Вище ми бачили, що з цього питання Державна Дума в союзі з урядом обіграла Державна Рада. Легше пройшло введення земства в Астраханській, Оренбурзькій і Ставропольської губерніях. Тут більш демократична позиція Думи - допущення обрання на посади голів земських управ осіб без майнового цензу - не була підтримана Державною Радою, і закон пройшов у редакції Державної Ради. ¹⁰

Всі ці та безліч інших прикладів показують, що протягом діяльності третьої і четвертої Державних Дум йшла нормальна законодавча робота, нормальне, часом плавне, часом конфліктне, але в цілому конструктивну взаємодію палат.

Не підтверджується історичними фактами і те поширену думку, що Державна Рада був монолітним спільнотою консерваторів, торпедувати будь-яке починання перший дум в не законодавчій сфері. Це, зокрема, яскраво проявилося у дискусії про амністію, яка поряд з обговоренням проекту регламенту ("Наказу") склала основний зміст першої сесії державної Ради. Думський більшість, як відомо, звернулося до Царя з проханням про загальну амністію для політичних злочинців, тобто включаючи і тих, хто в ході революційних подій здійснював вбивства, грабежі, підпали та інші тяжкі злочини. Причому ця вимога поширювалася тільки на правопорушників антиурядового табору, але не зачіпало осіб, що скоїли злочини (перевищення влади, надмірна жорстокість, корисливі злочини і т.д.) при придушенні революційних виступів. У Державній Раді розгорілася з цього питання гостра дискусія, в результаті якої була прийнята зважена формулювання, просила монарха про амністію осіб, які вчинили правопорушення і заарештованих, як з боку революціонерів, так і з боку сил придушення, але за винятком осіб, винних у вбивствах і грабежах, або в підбурюванні до цих дій.

Другою стороною неготовність Дум до законодавчої роботи був недосвідченість і неорганізованість. За свідченням очевидців, в Думу вносилося більше законопроектів, ніж вона могла розглянути, утворилися і постійно зростали поклади нерозглянутих справ. Більшість законопроектів застрявали у думських комісіях. В. А. Маклаков згадував в наслідок, що "якщо дрібні закони, які Н.А Хомяков картинно називав вермішеллю, проходили без дебатів і без уваги, цілими пачками під віртуозним головуванням князя Волконського, то більш-менш серйозні займали нескінченно багато часу без будь-якої користі, при повній байдужості Думи. Дума ще не навчилася законодавствувати, вона тонула у власному багатослівності ... Стаття 87 дала їй самий несподіваний і рятівний вихід. Під час Вакант не розглянуті їй нагальні закони стали проводитися в цьому порядку ".

У цих умовах неоціненне значення набували правова кваліфікація і досвід державної роботи членів Державної Ради, і не тільки його членів по виборах, а й членів за призначенням. Відсутність у переважної більшості думців професійної підготовки до законодавчої діяльності робили участь бюрократії в законодавчому процесі і неминучим і бажаним. "У 1906 році слуги старого режиму були не тільки значною політичною силою, і в них одних були державний досвід і школа", - писав у наслідок Маклаков. Цей досвід виявився вже в тому, як швидко вирішував Державна Рада процедурні питання - про порядок голосування, порядок формування постійних комітетів, яким відпрацьованим якби регламент палати. Про рівень апаратної роботи в Державній Раді свідчить хоча б уже темп видання стенографічних звітів, відпрацьованість довідкового апарату цих видань, якість довідкових видань про верхньої палати - всі ті дрібниці, за якістю яких і через багато десятиліть так легко оцінити рівень постановки справ в установі, а мабуть і ширше - рівень професійної культури державної бюрократії.

Великий інтерес представляє питання про те, як бачилася членам кожної з палат перспектива вибудовування їх відносин один з одним. Це питання отримав віддзеркалення у відповідних адресах до палат на тронну промову. Ці документи обговорювалися в Державній Раді та Державною Думою майже одночасно - у травні 1906 року. На третьому засіданні Державної Ради С.Ю. Вітте зробив такі заяву: "Державна Рада має працювати в єднанні та щирість стосунків з Державною Думою. .. Єдино тільки за цієї умови можливі ті реформи, яких жадає російський народ. Якщо не буде цього єднання, то ніяке подальше вдосконалення державності в Російській імперії неможливо. "

У результаті, на адресу на височайше ім'я (фактично, програмну заяву), прийнятий Державною Радою, увійшла наступне формулювання: "У прямодушному прагненні до взаємодії з Державною Думою, Державна Рада живить надію, що нові законодавчі установи ... зімкнуться в загальних зусиллях до водворению порядку і внутрішнього світу, до ... освіти народу, ... до охорони його прав та розвитку його продуктивних сил. "

Обговорення аналогічного питання, що проходило в Державній Думі, дало прямо протилежний результат. Думці вимагали ліквідації Державної Ради, порушуючи тим самим не тільки парламентську етику, але й Основний закон країни. Третя і Четверта Думи, як ми бачили вище, працювали з верхньою палатою в нормальному, діловому режимі.

Висновок

З виникненням і зміцненням перший двопалатного російського парламенту були створені інституційні передумови для синхронізації внутрішніх російських політичних процесів із загальноєвропейськими. Але, за загальним правилом демократичних транзитів, модернізація політичних інститутів відбувається швидше, ніж модернізація поведінки політичних авторів. Ні монархія, ні її вороги не відчували себе пов'язаними демократичними нормами і процедурами.

Імператор довів це, провівши вже через рік після створення парламенту державний переворот зверху: 3 червня 1907 р. цар вдруге скористався своїм законним правом розпуску Державної Думи і при цьому серйозно змінив порядок виборів. Своє рішення цар мотивував повільністю Державної Думи у розгляді бюджету і урядових законопроектів, пов'язаних з придушенням революційних заворушень, а також антидержавною діяльністю частини депутатів. Новий виборчий закон був введений в дію одноосібним рішенням царя, що суперечило ст. 86 і 87 Зводу основних державних законів, остання з яких спеціально обумовлювала неправомочність внесення змін до постанови про вибори в Державну Думу одноосібним рішенням царя. До речі, незаконний характер дій верховної влади не тільки констатувала опозиція, але цілком усвідомлював і сам імператор, що і коментував наступним пасажем з Маніфесту: "Від Господа Бога вручена нам влада наша над народом нашим. Перед престолом його ми дамо відповідь за долі держави Російської ".

Десятьма роками за активної участі лідерів Думи цар був фактично змушений до зречення: на цей раз герої парламенту продемонстрували, що і для них політична доцільність була вище закону, чим і створили прецедент, яким скористалися більшовики, спочатку нізлагая Тимчасовий уряд, а потім розганяючи Установчі збори . До того часу подання радикального крила російських соціал-демократів про парламент і парламентаризм принципово змінилися. Гасло однопалатного парламенту поступився місцем прямому заперечення парламенту і парламентаризму заодно з принципом поділу влади, а принцип законності остаточно поступився місцем принципу революційної доцільності.

Останнє засідання Загальних зборів Державної Ради відбулося 20 лютого 1917 року, пізніше засідали тільки комісії та групові зборів.

Державний Рада була фактично ліквідована в травні 1917 року: з 1 травня були скасовані посади членів Ради за призначенням, 5 травня - департаменти, а особливі присутності реорганізовані. Фактично не діяла і Державна канцелярія, що забезпечує діловодство в Державній Раді. У червні були об'єднані відділення зводу законів і місцевих узаконень канцелярії, а у вересні це відділення було перетворено в кофікаційні відділ при Сенаті, до якого перейшли бібліотеки і архів Ради.

Державна Рада і Державна канцелярія були офіційно скасовані декретом Ради народних комісарів 13 грудня 1917.

Список використаної літератури

1. Ісаєв І.А. Історія держави і права Росії повний курс лекцій. М., 1994. 448 с.

2. Історія держави і права Росії Підручник За ред. Ю. П. Титова. М. Билина, 1996.503 с.

3. Історія вітчизняного держави і права. Під ред. О. І. Чистякова. М., 1992. Ч. 12.

4 Політична історія Росії, с. 578.

5. "Про перебудові установи Державної Ради", Указ 20 лютого 1906р., В кн. Політична історія Росії, стор 580.

6. А. П. Бородіна "Державна Рада Росії. 1906-19017. (Склад і роль в історії третьочервневої монархії). Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня доктора історичних наук. М. 2000, с. 19.