До питання про сутність і структуру складі адміністративних правоотно

До питання про сутність і структуру (складі) адміністративних правовідносин. М.А. Лапіна

Розуміння сутності адміністративних правовідносин і характеристика складових їх елементів є основними питаннями як у вивченні механізму адміністративно-правового регулювання в науковому плані, написанні зрозумілим для засвоєння мовою навчальних курсів з дисципліни "Адміністративне право Росії", так і у застосуванні отриманих знань на практиці.
Спочатку коротко охарактеризуємо що склалося на сьогодні в теорії права поняття правовідносини та його складу (структури). Відомо, що будь-яке правовідношення є засобом, за допомогою якого загальні правові норми (об'єктивне право) втілюються у реальне життя в конкретних юридичних правах і обов'язках учасників суспільних відносин (суб'єктивне право). Загальні уявлення про правовідносинах не відрізняються однозначністю, хоча можна виділити найбільш розповсюджені точки зору з цього питання [1]. Наприклад, можна віднести до одних з основних думку про правовому відношенні як суспільних відносинах, врегульованому нормою права. І відповідно, в галузевих науках правовідносини визначаються як суспільні відносини, врегульовані нормами відповідної галузі права.
У юридичній літературі була висловлена ​​думка про правовідносинах як про модель поведінки осіб, які взаємодіють на підставі правових норм. У цьому випадку мається на увазі наявність певної юридичної схеми передбачуваних дій, які повинні здійснити особи на виконання того чи іншого нормативного положення. Поняттям "правові відносини" позначається індивідуальне вольове взаємодія між суб'єктами права. У роботах з теорії правовідносин є спроби пояснення природи правовідносин через поняття поведінки. Вельми стійким в теорії права можна вважати уявлення про правовідносинах як єдність матеріального змісту і юридичної форми. Іноді теоретики права [2] говорять про правовідносинах як про юридичну форму, в яку убрано дійсне фактичне громадське ставлення (це, мабуть, найбільш краща точка зору).
Зокрема, див.: Якщо розглядати правовідносини як форму реалізації норм права, то мало в змісті правовідносини тільки бути наділеними правами і обов'язками, треба, щоб вони при цьому реально втілювалися в життя у вигляді конкретних дій (бездіяльності) в рамках юридичних прав і обов'язків , визначених нормами права.
Що стосується складу і структури правовідносин, то в юридичній літературі ці поняття деякі вчені розрізняють наступним чином. До складу правовідносин включають суб'єкти, їх права та обов'язки (або зміст) і іноді їх об'єкт. Структура правовідносини може розглядатися як єдність моделі і відносини. Зокрема, така конструкція запропонована Р.О. Халфіна [3]. С. С. Алексєєв виділяє наступні елементи: суб'єкти права, матеріальне і юридичний зміст і об'єкти правовідносин [4]. Звідси прийнято вважати (при широкому підході), що поняття "структура правовідносини" ідентично поняттю "склад правовідносини".
Аналізу адміністративно-правового відносини в юридичній літературі, на наш погляд, приділено недостатньо уваги. Точки зору з приводу поняття адміністративно-правового відносини практично збігаються і трактуються, наприклад, наступним чином: "адміністративно-правові відносини - це регульовані нормами адміністративного права суспільні відносини, що складаються в сфері управління, сторони яких виступають в якості носіїв взаємних прав та обов'язків, встановлених і гарантованих адміністративно-правовою нормою "[5]
Під складом (структурою) правовідносини, як правило, розуміється його внутрішня будова, що представляє собою сукупність елементів і спосіб їх взаємозв'язку. Найчастіше до даними елементів теоретики права відносять: суб'єкти, зміст правовідносин та їх об'єкт. Але в науці адміністративного права, як, втім, і в інших галузевих науках, висловлені й точки зору, що відрізняються від найбільш поширеною. Практично не можна назвати будь-який елемент у складі адміністративно-правового відношення, доцільність виділення якого не піддавалася б критиці з боку дослідників.
Так, Д.М. Бахрах відзначає, що до елементів складу (структури) адміністративно-правових відносин належать суб'єкти (учасники), об'єкт (те, з приводу чого виникли відносини) і зміст. Примітно, що професор Д.М. Бахрах враховує наявність безпосереднього і більш віддаленого об'єкта відносини. Безпосереднім об'єктом адміністративних правовідносин є вольове поводження людини, його діяння. А через керовані діяння виявляється вплив на процеси, на матеріальні предмети, продукти духовної творчості. У змісті розрізняються дві сторони: матеріальна (поведінка суб'єктів) і юридична (суб'єктивні юридичні права і обов'язки) [6]. У результаті такого трактування елементів структури вольове поведінки суб'єкта адміністративно-правового відносини одночасно виступає як у якості так званого безпосереднього об'єкта, так і в якості матеріальної сторони його змісту.
Насправді більшість вчених під об'єктом правовідносин розуміють те, на що впливають суб'єктивні права і юридичні обов'язки суб'єктів, тобто вольове фактичне поведінка учасників правовідносин щодо здійснення їх прав та обов'язків. Деякі дослідники вважають, що об'єкт взагалі не є елементом правового відносини [7]. У сучасній теорії права описані дві концепції. Перша, "моністична", проголошує, що об'єктом правовідносин можуть виступати тільки дії суб'єктів, оскільки саме вчинки людей піддаються правовому регулюванню. Друга, яка називається "плюралістичної", вважає, що об'єкти правовідносин настільки різноманітні, як різноманітні регульовані правом відносини [8]. Іншими словами, це або блага, цінності, речі, тобто об'єкти майнових відносин, або ті самі дії, поведінку людей, тобто об'єкти немайнових відносин, заради яких суб'єкти вступають у правовідносини [9].
Тут, мабуть, слід погодитися з точкою зору, висловленої групою вчених: Ю.О. Дмитрієвим, А.А. Євтеєву і С.М. Петровим - про розумність поділу поняття "об'єкт правовідносини" і "предмет правовідносини", як це робиться в кримінальному праві [10]. Здається, що такий підхід буде сприяти розвитку теорії адміністративно-правових відносин.
Інший відомий адміністратівісти - Ю.М. Старилов також виділяє три елементи адміністративного правовідносини: "адміністративно-правове відношення має структуру, до якої входять суб'єкти, об'єкти і його нормативний зміст" [11]. На його думку, суб'єкти - учасники адміністративного правовідносини, тобто ті, хто наділений спеціальною компетенцією з управління, або ті, які мають іншої адміністративно-правовий статус. Об'єктом адміністративно-правового відносини є дії (рішення) суб'єктів адміністративного права, їх позитивне або негативне поводження. Зміст адміністративно-правових відносин складають права, обов'язки, заборони, обмеження суб'єктів адміністративного права, а також процесуально-правовий режим їх здійснення, виконання, дотримання чи правового захисту. При цьому автор підкреслює, що існують різні думки з приводу об'єктів правовідносини. Їм розкривається поняття юридичного факту, що виступає умовою виникнення, зміни та припинення адміністративних правовідносин [12]. Цікаво, що матеріальну складову - реальні дії, поведінку учасників правовідносин Ю.М. Старилов на відміну від позиції Д.М. Бахраха відносить до об'єкта правовідносини, а юридичну складову - до змісту.
Професором А.П. Кореневим було висловлено думку, що елементами (складовими частинами) адміністративно-правових відносин є: суб'єкти, об'єкти та юридичні факти. При цьому відносно об'єкта правовідносини позиція вченого співзвучна позиції Д.М. Бахраха: загальний об'єкт регулювання адміністративно-правових норм - це суспільні відносини, і безпосередній об'єкт - поведінка суб'єктів. Далі йде пояснення А.П. Коренєва: "Реалізація прав і обов'язків суб'єктів адміністративного правовідносини може бути пов'язана не тільки з їх поведінкою і діями (правомірними чи неправомірними), бо такі відносини можуть встановлюватися і з приводу речей або продуктів творчої діяльності (наприклад, при передачі їх від одного органу управління в розпорядження іншому органу, при вилученні і конфіскації їх в адміністративному порядку і реквізиції), а також з приводу особистих нематеріальних благ (наприклад, при охороні честі та гідності громадян, при отриманні ними безкоштовної освіти й так далі). Однак і в подібних випадках об'єктом адміністративно -правових відносин є дії сторін, а речі або продукти творчої діяльності та особисті нематеріальні блага - предметом правовідносин "[13]. Відповідно до цієї позиції зі структури адміністративного правовідносини взагалі виключили такий елемент, як зміст, і, по суті, пішли врозріз із складаним в теорії права думкою. А.П. Коренєв, навпаки, обов'язковим елементом складу правовідносини вважає об'єкт правовідносини, а не зміст. В аналізованій структурі адміністративного правовідносини є, на наш погляд, і позитивний момент: А.П. Коренєв виділив в якості самостійного елементу юридичний факт. На жаль, вчений не акцентував увагу на тому, який саме юридичний факт таким є? Чи це той, який виступає в якості обставини, з якого виникають правовідносини, або той, який змінює виникло правовідношення або припиняє адміністративно-правове відношення.
Більш чіткої видається позиція Н.М. Конина, який під "структурою адміністративно-правового відношення розуміє сукупність складових його взаємопов'язаних обов'язкових елементів, якими є: суб'єкти; об'єкти; права, обов'язки і характер зв'язку учасників; умови виникнення адміністративно-правових відносин (юридичні факти)". Отже, на думку вченого, тільки юридичні факти, що є підставою виникнення адміністративно-правових відносин, є суттєвими і входять в структуру адміністративних правовідносин [14].
Лаконічно і разом з тим ємко і чітко висловлювання Н.Г. Саліщева з приводу структури конкретних адміністративно-правових відносин. Вона зумовлюється "нормою права, в якій в абстрактному вигляді сформульовані права та обов'язки суб'єктів правовідносин і позначені юридичні факти, при наявності яких може виникнути, змінитися або припинитися зв'язок прав і обов'язків суб'єктів правовідносин" [15]
Однак не всі вчені-адміністратівісти визнають юридичні факти елементами структури адміністративного правовідносини. Так, у класичному університетському підручнику А.П. Альохіна і А.А. Кармолицкий юридичний факт перерахований серед необхідних передумов виникнення адміністративних правовідносин - адміністративно-правової норми і адміністративної правосуб'єктності учасників правовідносини [16].
Вельми своєрідно розкриті елементи адміністративно-правового відношення в курсі лекцій А.А. Дьоміна: "... суб'єкт права - це носій прав і обов'язків; суб'єктивна сторона адміністративного правовідносини виражається у відношенні суб'єкта до свого діяння - воля, намір, вина ...; об'єкт - передбачений законодавством коло охоронюваних правом суспільних відносин. Або зміст відносини. Конкретний об'єкт - предмет правовідносини ...; об'єктивна сторона - зовнішній прояв даного правовідносини, проявляється назовні у вигляді реальної дії чи бездіяльності суб'єкта права ... Це звичайна 4-звенная структура вінчається згадкою про закон ... Таким чином, формується 5-звенная структура правовідносини "[17]. При цьому вчений концептуально виходить з того, що для адміністративного права характерний складу правовідносини, аналогічний правопорушення. Однак адміністративні правовідносини, пов'язані із здійсненням адміністративних проступків, іншими словами, адміністративно-деліктні правовідносини, займають у загальній масі адміністративних правовідносин приблизно одну третину або ще менше. Все-таки левову частку адміністративних правовідносин становлять регулятивні відносини в сфері державного управління.
Деякі адміністратівісти при розгляді елементів правовідносини змішують поняття адміністративно-правового відносини і управлінського відносини. На наш погляд, це неприйнятно в науці адміністративного права і для навчального курсу. Наприклад, у посібнику Д.М. Овсянко наголошується, що "елементами правовідносини є учасники (сторони) правовідносин; їх суб'єктивні права і юридичні обов'язки; заохочення і відповідальність, юридичний факт (факти) ... Суб'єкт - учасник (сторона) правовідносини у сфері виконавчої влади, наділений відповідними державно-владними повноваженнями. Звичайно як суб'єкта адміністративно-правових відносин (керуючої сторони) виступає орган виконавчої влади ... Об'єкт - інший учасник (сторона правовідносини), який може бути наділений правами і обов'язками у сфері виконавчої влади, але в якості керованої сторони: громадяни, державні службовці, державні органи ..."[ 18]. Разом з тим, згідно із загальними положеннями теорії права, обидві сторони (учасники) є суб'єктами правовідносин.
У ряді інших підручників (навчальних посібників) з адміністративного права є аналогічне подання про склад адміністративно-правових відносин, оскільки автори відштовхуються від загального поняття управління, державного управління та виникають у процесі цього управління управлінських рішень. Так, при розкритті основних рис адміністративно-правових відносин представниками школи МГЮА характер таких відносин зумовлюється "домінуючим становищем одного боку - суб'єкта управління ... Об'єктом адміністративно-правового відносини є ВОЛЯ, СВІДОМІСТЬ (виділено мною. - М. А) і опосередковане ними поведінку (дії), керовані в сфері реалізації виконавчої влади ... У адміністративно-правових відносинах опосередковується саме державне управління "[19]. Але не можна в якості об'єкта правовідносини вказувати волю і свідомість керованих, тим більше ставити знак рівності між безпосередньо державним управлінням і що виникають при цьому адміністративними правовідносинами! Предметом адміністративного права є суспільні відносини в сфері державного управління, а не сама сутність соціального управління, державного управління.
Слід погодитися з думкою, висловленою Б.М. Габричидзе спільно з А.Г. Чернявським, які виділяють дві групи адміністративно-правових відносин: "а) відносини, що безпосередньо виражають формулу керуючого впливу (" суб'єкт-об'єкт ") [20], у якій чітко виявляється владна природа державно-управлінської діяльності або, іншими словами, виконавчої влади; б) відносини, що складаються за рамками безпосереднього керуючого впливу на той чи інший об'єкт, але органічно пов'язані з його здійсненням ... (формула "суб'єкт-суб'єкт") [21].
У класичному розумінні складу або структури адміністративних правовідносин можна, звичайно ж, визнати всі три вищезгаданих елемента (суб'єкти, об'єкт, зміст) та доповнити ще й вказівкою на юридичні факти. Але практика викладання курсу адміністративного та адміністративно-процесуального права у ряді провідних вузів країни показує, що в цьому випадку при засвоєнні навчального курсу студентами відбувається іноді плутанина між поняттям складу адміністративного правовідносини і поняттям складу відносини управління. Спробуйте, наприклад, студентам-заочникам, що вивчають самостійно дану тему за підручниками для студентів вузів, (до речі, рекомендованим або допущеним уповноваженими на те органами для використання в освітньому процесі), дати наступне завдання.
Розглянемо склад адміністративного правовідносини внутріорганізаційного характеру у сфері діяльності державних службовців. Державний службовець А. не справляється з посадовими обов'язками, самовільно, без поважних причин покидає робоче місце, зафіксовані випадки прогулів. Держслужбовця А. викликає на прийом його керівник і після з'ясування обставин справи видає наказ про оголошення цього держслужбовцю догани. Необхідно вказати елементи складу даного адміністративного правовідносини.
Як показує практика, приблизно половина і більше студентів невірно впораються з даним завданням і вкажуть в якості суб'єкта адміністративного правовідносини керівника, державного службовця назвуть об'єктом, а змістом або юридичним фактом - наказ.
Зрозуміло, що правильна відповідь полягає в наступному:
1. Суб'єкти адміністративного правовідносини - це особи та організації, яким адміністративним законодавством надано можливість або здатність бути носіями прав і обов'язків у сфері управлінської діяльності (таким чином ставати учасниками адміністративних правовідносин) і вступати в конкретний адміністративно-правове відношення. Отже, суб'єктом адміністративно-правового відносини є той, хто наділений адміністративними правами і (або) на кого покладені адміністративні обов'язки. Суб'єктами правовідносин виступають право - та дієздатні фізичні особи, юридичні особи і держава в цілому. У нашому прикладі - суб'єкти правовідносин, тобто його учасники, - керівник з одного боку, держслужбовець А. - з іншого.
2. Під об'єктом правовідносин в даний час більшість вчених розуміють то, на що впливають суб'єктивні права і юридичні обов'язки суб'єктів. У даному випадку об'єктом є коло охоронюваних адміністративним правом суспільних відносин у сфері державного управління з приводу державної служби; безпосереднім об'єктом є встановлений режим державної служби.
3. Третім елементом складу є утримання адміністративного правовідносини. У змісті адміністративного правовідносини розрізняються дві сторони: матеріальна або фактична (поведінка суб'єктів) і юридична (суб'єктивні права і юридичні обов'язки). У нашому випадку зміст - фактична сторона (поведінка суб'єктів при розмові, тобто держслужбовця А. з керівником) і юридична сторона (суб'єктивні права і обов'язки - права керівника щодо накладення дисциплінарного стягнення державному службовцю А., не виконав своїх посадових обов'язків).
4. В якості юридичного факту, який став умовою виникнення даного адміністративно-правового відношення, виступили неправомірні дії держслужбовця А. (не справляється з посадовими обов'язками, самовільно, без поважних причин покидає робоче місце, зафіксовані випадки прогулів).
5. Юридичним фактом, що припинив дане правоотношение, виступив наказ керівника про оголошення догани держслужбовцю А. Цей наказ є індивідуальним актом управління або адміністративним актом. Цей юридичний факт повною мірою слід віднести до самостійного елементу складу (структури) адміністративно-правового відношення.
На даному прикладі наочно можна пояснити так звану класичну конструкцію складу адміністративних правовідносин.
Дозволу розглянутих проблем, на наш погляд, буде сприяти конструкція складу адміністративних правовідносин, що складається з п'яти елементів:
1. Суб'єкти адміністративного правовідносини, тобто безпосередні учасники (їх може бути два і більше). Тут необхідно врахувати специфіку таких відносин і виділити, по-перше, те, що серед суб'єктів обов'язково або, як правило, буде орган виконавчої влади [22], що виконує виконавчо-розпорядчі або контрольно-наглядові функції, а також надає державні послуги. По-друге, необхідно виділити суб'єкт, який виступає в якості ініціатора таких правовідносин (у якості якого може виступити будь-який з потенційно можливих суб'єктів адміністративно-правового відносини).
Можливий інший орган - орган місцевого самоврядування, орган представницької чи судової влади, який здійснює в рамках, встановлених державою, повноваження, пов'язані з виконавчою діяльністю. Ряд функцій органів виконавчої влади можуть виконувати і інші суб'єкти адміністративного права, наприклад громадські об'єднання, деякі юридичні особи. Відповідно, такі суб'єкти будуть виступати на підставі наданих їм повноважень і реалізовувати функції органів виконавчої влади.
2. Суб'єктивна сторона одного з учасників правовідносини, який виступив ініціатором такого правовідносини, або, можна сказати, "винуватця правовідносини". Що це означає? Це внутрішнє ставлення даного суб'єкта до конкретного адміністративного або адміністративно-процесуального правовідносин. Тут можна виділити такі властивості (форми), як інформація, інтерес, ініціатива і в кінцевому рахунку воля ... до якого-небудь юридичному факту, з якого і виникає або завдяки яким змінюється таке правовідносини.
3. Об'єкт - суспільні відносини у сфері державного управління (це так званий загальний об'єкт). Можна виділити родовий і безпосередній об'єкт за аналогією з однойменною елементом складу адміністративного правопорушення.
4. Об'єктивна сторона - це безпосередні дії (або бездіяльність) суб'єктів (учасників) правовідносин (іншими словами, їх матеріальне утримання, яке виражається в поведінці суб'єктів), які, у свою чергу, засновані на відповідних права й обов'язки суб'єктів (іншими словами, юридичний зміст) .
5. Результатом таких дій, як правило, обов'язково буде інший юридичний факт (у більшості випадків юридичний акт, акт управління..), Завдяки якому припиниться або зміниться поточне правовідносини. Цей же юридичний факт може лежати і в основі іншого виникає правовідносини [23]. Тут слід зазначити, що юридичні факти, що виступають підставою припинення адміністративно-правових відносин, не завжди будуть виступати обов'язковим елементом адміністративно-правових відносин. Такими є лише ті з них, які одночасно будуть юридичними актами, індивідуальними актами управління.
Специфіка адміністративно-правових відносин визначається в першу чергу об'єктом складу, під яким у широкому значенні розуміють суспільні відносини у сфері державного управління, далі відомий і обов'язковий один із суб'єктів (учасників) правовідносин - це виконавча влада, а її ознаки і, відповідно, специфіка самих відносин досить добре визначені (досліджені) у працях А.П. Альохіна, А.А. Дьоміна, Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова, В.Д. Сорокіна, Ю.М. Старілова, Ю.А. Тихомирова, А.П. Шергіна та ін вчених-адміністративістів.
При цьому необхідно підкреслити наступне:
1) оскільки обов'язковим суб'єктом буде виконавча влада (її орган чи посадова особа), можна стверджувати, що закінчуватися, як правило, такі відносини будуть певним юридичним фактом. Тому-то юридичний факт у пропонованій конструкції складу можна розглядати як обов'язковий елемент адміністративно-правових відносин (на відміну, приміром, від цивільно-правових);
2) оскільки одним з головних ознак виконавчої влади є те, що вона носить підзаконний характер, то мова в першу чергу повинна йти про правозастосовчої діяльності, а отже, і правозастосовчому правовідносинах. Обов'язковою ж умовою (підставою) виникнення адміністративно-правового відношення буде юридичний факт (на основі норм закону чи іншого нормативно-правового акта).
У запропонованій конструкції складу (структури) адміністративно-правових відносин вирішується давня суперечка про те, що слід розуміти під об'єктом правовідносини, виключивши точку зору, що це поведінка учасників правовідносин. У даній конструкції поведінка є об'єктивною стороною правовідносини, що реалізовується на основі норм права (об'єктивного права). Перевагою пропонованої конструкції можна назвати і те, що поняття об'єктивної сторони включає в себе безпосередні дії учасників правовідносин, тобто має фактичне матеріальне утримання правовідносини, а не можливе (потенційне) поведінка, що представляє собою права і обов'язки учасників правовідносин.
Викладена конструкція адміністративних правовідносин, звичайно ж, не беззаперечна. Можна сказати, що це всього лише спроба позначити особливості елементів структури або складу адміністративних правовідносин, підкреслити між ними взаємозв'язок. У будь-якому випадку, якщо автор змогла привернути увагу до проблеми сутності та структури (складу) адміністративно-правових відносин, вона вважає своє завдання виконаним.