Державний устрій РФ Конституційно-правові основи місцевого самоврядування в Росії

Тема 10

Державний устрій РФ. Конституційно-правові основи місцевого самоврядування в Росії, його сутнісні ознаки

План

Введення

1. Місцеве самоврядування як основа конституційного ладу

2. Місцеве самоврядування - форма народовладдя

3. Основні завдання місцевого самоврядування

4. Сутність сучасної концепції місцевого самоврядування

5. Конституційно-правові основи місцевого самоврядування

6. Муніципальне утворення як соціально-економічна система

7. Три головні ознаки місцевого самоврядування

Введення

Федерація - один з різновидів державного устрою (інший його вид - унітарна держава). Державний устрій є у свою чергу елементом форми держави (поряд з формою правління і політичним режимом). Державний устрій характеризує будову держави, її структуру (у національно-територіальному аспекті). Федеративний устрій Російської держави - ​​це її національно-територіальна організація, структура. Федеративний устрій характеризує склад, правове становище складових частин - суб'єктів федерації, їхні взаємини з державою в цілому. За своєю будовою Російська Федерація - суверенна, цілісне, федеративна держава, що складається з рівноправних суб'єктів. Їх декілька видів: республіки, краю, області, міста федерального значення, автономна область, автономні округу. Федеративний устрій Російської держави, його склад закріплені Конституцією РФ. Федеративний устрій Росії базується на принципах, закріплених Конституцією РФ (ст. 5, ч. 3) в числі основ конституційного ладу.

1. Першим Конституція РФ називає державну цілісність, яка лежить в основі пристрою Російської Федерації. Державна цілісність означає, що Російська Федерація - цілісне, єдине і нероздільне, хоча і федеративну, держава, що включає інші держави і державні утворення. Вони не мають права виходу зі складу Федерації, що відповідає міжнародним стандартам і світовому досвіду федеративного будівництва. Цілісність - природна риса незалежних держав. Сучасна Російська Федерація - державне за своєю природою об'єднання всіх суб'єктів федерації, а не аморфний, слабкий їх союз, не конфедерація. Російська держава виникло і розвивалося як єдине централізоване, має багатовікову історію. Протягом тривалого періоду воно було багатонаціональним. Автономні утворення у складі Російської Федерації (тоді РРФСР) в основному створювалися центральною владою, вищими органами держави. РФ виникла не як договірна федерація, не в результаті об'єднання своїх суб'єктів. Навпаки, вони були утворені нею самою у складі єдиної держави. У преамбулі нинішньої Конституції РФ наголошується, що багатонаціональний народ Російської Федерації зберігає історично склалося державне єдність. Російська Федерація має всі ознаки держави, виступає суб'єктом міжнародного права. Вона має загальну, єдину територію, що охоплює території всіх суб'єктів, здійснює, будучи суверенною державою, територіальне верховенство, забезпечує свою недоторканність. У Російській Федерації єдина правова система, в ній гарантується єдність економічного простору, вільне переміщення людей, товарів, послуг і фінансових коштів; вона сама встановлює правові основи єдиного ринку. У Конституції РФ передбачені гарантії державної цілісності РФ. Велику роль тут відіграє Президент РФ, на якого покладено обов'язок вживати заходів з охорони суверенітету Російської Федерації, її незалежності і державної цілісності.

2. Єдність системи державної влади тісно пов'язаний з державною цілісністю і нею обумовлено. Цілісна, хоча і федеративна, державна організація передбачає єдину систему влади. Вона проявляється в суверенітеті РФ, наявності загальнофедеральних органів державної влади, чиї повноваження поширюються на всю її територію, верховенство федеральних Конституції і законів. Структура державної влади багатоскладова. Суб'єкти федерації користуються значною самостійністю у здійсненні державної влади. Поза межами компетенції Російської Федерації ці суб'єкти мають усю повноту державної влади. Однак вони повинні визнавати конституційне розмежування компетенції між ними і федерацією в цілому, верховенство федеральних конституцій і законів і виконувати їх. Система державних органів суб'єктів федерації встановлюється ними самостійно, але відповідно до основами конституційного ладу РФ і загальними принципами організації представницьких і виконавчих органів державної влади, у згоді з федеральним законом. Це направлено на забезпечення єдності системи органів Російської держави в цілому. Особливо велике значення для єдності системи державної влади має те, що федеральні органи виконавчої влади та органи виконавчої влади суб'єктів федерації утворюють єдину систему виконавчої влади в усій країні в межах ведення Російської Федерації і повноважень РФ з предметів спільного ведення федерації та її суб'єктів. Для реалізації компетенції Російської Федерації (а значить, єдиного державного керівництва в цих межах на території всієї країни) федеральні органи виконавчої влади можуть створювати свої територіальні органи та призначати відповідних посадових осіб. Серйозна гарантія єдності системи державної влади, прав федерації полягає в тому, що Президент і Уряд РФ забезпечують здійснення повноважень федеральної державної влади на всій території країни.

3. Розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади се суб'єктів - ще один принцип федеративного устрою Росії. Конституція РФ визначає: перелік питань ведення Російської Федерації (ст. 71 Конституції РФ), які повноважні вирішувати тільки федеральні органи державної влади, володіючи для цього відповідними правами та обов'язками; предмети спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів (ст. 72, ч. 1 Конституції РФ). Причому правові акти останніх повинні відповідати федеральним законам з цих питань. Іншими словами, повноваження РФ і суб'єктів РФ теж розмежовані (з питань, що не входять до першої групи) федеральними законами вже в рамках предметів спільного ведення; Конституція РФ закріплює повноту влади суб'єктів федерації з питань, що знаходяться поза ведення РФ (тобто першої групи предметів відання) і поза межами повноважень федерації по другій групі питань - предметів спільного ведення. Таким чином. Залишилася компетенцією мають суб'єкти федерації. Цей "залишок" федеральної Конституцією не обмежується і не конкретизується в повній мірі. У межах своєї компетенції і федерація і суб'єкти федерації приймають правові акти, вирішують питання державного і суспільного життя. За предметів ведення Російської Федерації (перша група питань) приймаються федеральні закони, що мають пряму дію на всій її території. За предметів спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів (друга група питань) видаються федеральні закони, відповідно до яких суб'єкти федерації приймають уже свої закони та інші нормативні акти. Закони та інші нормативні правові акти суб'єктів Російської Федерації не можуть суперечити федеральним законам, які регулюють перші дві групи питань. У разі ж протиріччя між федеральним законом і іншим актом, виданим у Російській Федерації, діє федеральний закон. Однак при суперечності між федеральним законом і нормативним правовим актом суб'єкта федерації, прийнятим з питань, що знаходяться поза ведення Російської Федерації і його спільного з суб'єктами, діє нормативний правовий акт суб'єкта федерації. Таким чином, предмети ведення, повноваження самої федерації та її суб'єктів строго розмежовані, і ці кордони не повинні ними порушуватися. Спори про компетенцію між державними органами Російської Федерації і органами державної влади її суб'єктів вирішуються Конституційним Судом РФ. Він же дозволяє справи про конституційність федеральних законів, нормативних актів Президента, Уряду РФ, палат Федеральних Зборів, а також нормативних актів суб'єктів Російської Федерації, виданих з питань, що належать до відання органів державної влади РФ і його спільного з суб'єктами відання. Останнє означає, що нормативні акти суб'єктів, видані поза цих двох груп питань, не розглядаються з точки зору їх відповідності Конституції РФ Конституційним Судом РФ, так як вони поза межами компетенції федерації. Розмежування предметів ведення і повноважень між федеральними органами державної влади та органами державної влади здійснюється не тільки Конституцією, а й Федеративним договором (який присвячений саме цьому) та іншими договорами про розмежування предметів ведення і повноважень. Ці договори не повинні суперечити Конституції РФ, а в разі їх невідповідності їй, діють конституційні норми.

4. У числі принципів федеративного устрою Росії - принципи рівноправності і самовизначення народів в Російській Федерації. Значення їх підкреслено в преамбулі Конституції РФ. Росія є багатонаціональною державою, і її федеративний устрій це відображає. Світовий досвід федерального будівництва свідчить, що в деяких випадках федеративна форма державного устрою може бути обумовлена ​​багатонаціональним складом населення і служить державно-правовою формою, що допомагає вирішувати національне питання (наприклад, колишні СРСР, Чехословаччина). Однак багато федерації побудовані не за національним принципом (наприклад, США, Швейцарія, Німеччина). Російська федерація (а також колишній СРСР) розглядалися як державно-правові форми розв'язання національного питання, як федерації, побудовані за національно-територіальним принципом. Численні національні держави та національно-державні утворення в Російській Федерації розглядалися як різноманітні форми національної державності, як форми здійснення права націй на самовизначення, втілення суверенітету націй. В даний час РФ включає суб'єкти федерації, утворені за національною (національно-територіальному) принципі (республіки, автономна область, автономні округу) та за територіальним (краю, області, міста Москва і Санкт-Петербург). При цьому населення республік, автономних утворень має багатонаціональний характер; в краях, областях, двох найбільших російських містах також живуть представники багатьох націй і народностей (хоча в них, в основному, зосереджено російське населення). У сучасному федеративний устрій Росії отримує розвиток територіальний (регіональний) принцип. Зазначені два принципи організації суб'єктів федерації (національно-територіальний і територіальний) - також суттєві характеристики федеративного устрою Росії. Рівноправність народів проявляється в рівних правах на національний розвиток, розвиток національної культури, мови, на користування ним. Держава гарантує всім народам нашої країни право на збереження рідної мови, створення умов для її вивчення та розвитку. Воно гарантує рівність прав і свобод людини і громадянина, незалежно від раси, національності, мови. Кожна людина має право на користування рідною мовою, на вільний вибір мови навчання, виховання, творчості. Державною мовою Російської Федерації на всій її території залишається російська мова, але республіки мають право встановлювати свої державні мови. Вони вживаються поряд з російською мовою в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, державних установах республік. Для здійснення принципу рівноправності стосовно нечисленних народів, велике значення має те, що згідно з Конституцією Росія гарантує права корінних нечисленних народів відповідно до загальновизнаних принципів і норм міжнародного права та міжнародними договорами РФ. Що стосується права націй на самовизначення, то воно закріплене в сучасному міжнародному праві, в офіційних актах Російської Федерації. Самовизначення націй може здійснюватися в різних національно-державних і національно-культурних формах. Способами реалізації права націй на самовизначення можуть бути: створення суверенної, незалежної держави, вільне приєднання до незалежної держави, об'єднання з іншою державою, встановлення будь-якого іншого політичного статусу. Таким чином, суверенітет нації може проявлятися у створенні різних форм державності, але не завжди - суверенної держави, вона може змінити форму свого державного існування, жити в багатонаціональній державі. Право націй на самовизначення не передбачає, що у всіх випадках воно відбудеться у вигляді незалежної держави. Сучасне міжнародне право, визнаючи право націй на самовизначення, вимагає, однак, дотримання територіальної цілісності незалежних держав. Зарубіжні конституції так само, як і Конституція Російської Федерації, не передбачають право на відокремлення, вихід зі складу федерацій, забезпечуючи їх територіальну цілісність, не допускаючи розчленування незалежних держав. Федеративний устрій Росії відображає її багатонаціональний склад. Вона має у своєму складі багато національних держав і національно-державних утворень, у тому числі 21 республіку, автономну область, 10 автономних округів. Деякі автономні утворення створювалися як форма національної державності не тільки однієї нації (а, наприклад, двох і більше). Формами самовизначення багатьох народів, народностей виступають республіки, автономні утворення у складі Російської Федерації - се суб'єкти, організовані на основі національно-територіального принципу. Всі народи, народності, етнічні групи можуть здійснювати право на самовизначення в галузі культури, освіти, розвиваючи національну культуру, свої мови, організовуючи навчання на них. Народи, народності, що проживають в Росії, в тому числі найбільший за чисельністю - російський народ, історично самовизначилися в одному великому багатонаціональному федеративній державі - Російській Федерації. Не випадково в преамбулі Основного Закону РФ, що закріплює статус Росії як цілісного федеративної держави (його багатонаціональний характер, пристрій, склад), підкреслюється, що Конституція приймається виходячи із загальновизнаних принципів рівноправності і самовизначення народів. Таким чином. Російська Федерація - це державна форма самовизначення всього багатонаціонального народу Росії і, разом з тим, хто входив у нього народів, народностей.

5. Рівноправність суб'єктів Російської Федерації - принцип федеративного устрою, який вперше отримав закріплення в нинішній Конституції РФ. Вона спеціально підкреслює його важливе прояв - рівноправність усіх суб'єктів між собою у відносинах з федеральними органами державної влади. Це рівноправність насамперед виявляється: в рівності їхніх прав та обов'язків як суб'єктів федерації; в конституційно встановлених рівних межах компетенції суб'єктів усіх видів, однаковою мірою обмеженою компетенцією самої Російської Федерації; в рівному представництві всіх суб'єктів у Раді Федерації. Нинішня Конституція РФ, закріпивши принцип рівноправності суб'єктів, внесла і деякі інші нововведення, які стверджують його. У Федеративній договорі і в тексті колишнього Основного Закону були відмінності в компетенції суб'єктів, зокрема, там надавалися більші права республікам; тепер це усунуто. У той же час є відмінності у державній організації суб'єктів федерації. Серед них є республіки, що володіють ознаками держави і державно-територіальні утворення, що не мають, наприклад, своїх конституцій, громадянства, вищих органів держави, що, однак, не впливає на їх рівне становище у федерації. Природні і фактичні відмінності між суб'єктами в економічному потенціалі, чисельності населення, розміри території, географічному положенні і т.д.

Принцип федералізму життєво важливий для інтеграції Російської держави, що відрізняється не тільки своїми масштабами, а й різноманіттям регіонів: економічним, національним, історичним, соціально-політичним, ідеологічним. Вже в процесі переходу від колишньої жорстко централізованої економіки до ринкових господарських відносин швидко виявилася необхідність багатьох специфічних форм і методів такого переходу. Федералізм покликаний стати твердою гарантією історично сформованого державної єдності Росії на основі загальноросійського згоди. У багатонаціональній Росії федералізм сприяє, з одного боку, реалізації загальновизнаних принципів рівноправності і самовизначення народів, зростанню національної самосвідомості, а з іншого боку, поєднання їх інтересів з інтересами всього суспільства. Особливо слід підкреслити роль принципу федералізму у вирішенні проблем, пов'язаних з закріпленням і здійсненням прав людини і громадянина. Федералізм в його сучасному прогресивному прочитанні не протистоїть ні ідеям самовизначення народів та розвитку національної державності, ні інтересам регіонів, їх прагненням до підвищення своєї самостійності. Якщо федералізм заснований на демократичних принципах, на підвалинах правової держави, якщо він дійсно гуманістичне, то тоді найбільш повно проявляються його гідності: загальний великий ринок, вільний рух капіталів, товарів і послуг свобода пересування людей, більше сприятливі умови для взаємообміну досягненнями науки, освіти, культури. Важливо, однак, постійно пам'ятати, що достоїнства федералізму проявляються не автоматично. Долі російського федералізму знаходяться в руках нинішнього і майбутніх поколінь. Дуже важливо, щоб стабільність, стійкість принципів, проголошених у Конституції 1993 року, поєднувалися з динамізмом їх реалізації, гнучкістю і рухливістю застосовуваних форм і методів. З одного боку, необхідно, щоб були встановлені і діяли надійні гарантії, що перешкоджають відродженню унітарістской, авторитарних засад у діяльності центру; суб'єкти Федерації повинні відчувати себе в безпеці від небезпечних переходів в системі управління. З іншого боку, федералізм повинен мати достатній потенціал у протистоянні сепаратизму і нестримного регіоналізму. Як свідчить весь світовий досвід і особливо наша власна історія, ослаблення федерації та її розпад не тільки несуть з собою економічні та політичні труднощі, але і прямо ведуть до позбавленням великих груп населення, порушень їх життєво важливих прав і свобод. Федералізм, вільний від таких вад, здатний витримати випробування часом, а головне, поліпшити життя людей.

1.Местное самоврядування як основа конституційного ладу

Місцеве самоврядування згідно Європейської Хартії про місцеве самоврядування становить одну з основ будь-якого демократичного ладу. «Принцип місцевого самоврядування, - говорить стаття 2 Хартії, - повинен бути визнаний у законодавстві країни, і, по можливості, в конституції країни» ^1.

Конституція Російської Федерації, Федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській федерації», грунтуючись на положеннях Європейської Хартії про місцеве самоврядування, закріплюють загальні принципи місцевого самоврядування, притаманні всій системі місцевого самоврядування в Російській Федерації. У рамках даних принципів здійснюється регулювання особливостей організації місцевого самоврядування в прикордонних територіях, закритих адміністративно-територіальних утвореннях, правове регулювання місцевого самоврядування в суб'єктах Російської Федерації з урахуванням історичних та інших місцевих традицій.

Конституція Російської Федерації, визначаючи російське держава як демократичне, закріплює найважливіші підвалини його демократизму, знаходять вираз насамперед у народовладді, поділ влади на законодавчу, виконавчу і судову, ідеологічному та політичному різноманітті, а також місцеве самоврядування. Конституція Російської Федерації визнає і гарантує місцеве самоврядування в статтях 3, 12, 130-133 та ін Грунтуючись на конституційних положеннях, Федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» від 28 серпня 1995 у статті 2 констатує: «Місцеве самоврядування як вираження влади народу становить одну з основ конституційного ладу Російської Федерації».

Місцеве самоврядування як одна з основ конституційного ладу є основоположним принципом організації та здійснення влади в суспільстві та державі, який поряд з іншими конституційними принципами визначає систему демократичного управління в нашій країні ^2.

Визнання місцевого самоврядування, в якості однієї з основ конституційного ладу передбачає встановлення децентралізованої системи управління, закріплення інших (ніж у умовах централізації і концентрації влади) основ взаємовідносин федеральних органів державної влади, органів державної влади суб'єктів Російської Федерації та органів місцевого самоврядування.

Конституція Російської Федерації, закріплюючи місцеве самоврядування в якості одного з елементів конституційного ладу, гарантує організаційну відособленість місцевого самоврядування, його органів у системі управління суспільством і державою. Відповідно до статті 12 Конституції Російської Федерації органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади. Отже, вони не можуть розглядатися як структурний підрозділ державної системи управління.

У силу цього державні органи вже не виступають, як раніше, в якості вищої інстанції, цілком і повністю керівної діяльністю місцевих органів влади, заслуховує звіти і яка має право скасування їх рішень.

Визнаючи і гарантуючи місцеве самоврядування, Конституція Російської Федерації встановлює, що місцеве самоврядування в межах своїх повноважень самостійно. Таким чином, закріплення місцевого самоврядування, в якості основи конституційного ладу, одного з головних принципів організації та здійснення управління країною, передбачає виділення особливої ​​сфери місцевих питань, в якій органи місцевого самоврядування діють самостійно і відповідальні, насамперед, перед своїм населенням. Конституція Російської Федерації не дає вичерпного переліку питань, що належать до відання місцевого самоврядування. Грунтуючись на положеннях Конституції Російської Федерації, Федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» від 28 серпня 1995 визначає предмети відання місцевого самоврядування, а також розмежовує повноваження органів державної влади Російської Федерації органів державної влади суб'єктів Російської федерації в галузі місцевого самоврядування.

Відповідно до статті 16 Конституції Російської Федерації положення статей 3 і 12 глави 1 Конституції Російської Федерації, що гарантують місцеве самоврядування, не можуть бути змінені інакше як у порядку, встановленому Конституцією. Ніякі інші норми Конституції не можуть суперечити її положенням про місцеве самоврядування, закріпленим у розділі 1 Конституції Російської Федерації.

2. Місцеве самоврядування - форма народовладдя

Згідно зі статтею 3 Конституції Російської Федерації народ здійснює свою владу: а) безпосередньо (тобто шляхом референдуму, виборів), б) через органи державної влади; в) через органи місцевого самоврядування.

Таким чином, місцеве самоврядування - це одна з форм реалізації народом належної йому влади.

Визначення місцевого самоврядування, що характеризує його як форму народовладдя, міститься у Федеральному законі «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській федерації» від 28 серпня 1995 Стаття 2 цього Закону сказано: «Місцеве самоврядування в Російській Федерації - визнана і гарантована Конституцією Російської Федерації самостійна й під свою відповідальність діяльність населення за рішенню безпосередньо або через органи місцевого самоврядування питань місцевого значення, виходячи з інтересів населення, його історичних та інших місцевих традицій» ^3.

Це визначення дозволяє виділити основні риси, що характеризують місцеве самоврядування, його місце в системі народовладдя.

Перш за все, треба відзначити, що місцеве самоврядування має особливий суб'єкт, яким є населення, громадяни. Враховуючи, що відповідно до статей 1 і 12 Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» місцеве самоврядування здійснюється на території муніципальних утворень (міст, селищ, станиць та ін), особливим суб'єктом місцевого самоврядування є населення муніципального освіти. Визначення муніципального освіти дається в статті 1 Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації», згідно з якою «муніципальне освіту - міське, сільське поселення, кілька поселень, об'єднаних загальною територією, частина поселення, інша населена територія, передбачена справжнім Федеральним законом , в межах яких здійснюється місцеве самоврядування, є муніципальна власність, місцевий бюджет і виборні органи місцевого самоврядування ». Населення муніципального освіти здійснює місцеве самоврядування безпосередньо (референдум, вибори, сходи та ін) і через органи місцевого самоврядування.

Муніципальні освіти самостійно встановлюють загальнообов'язкові правила з предметів свого ведення, приймають плани і програми розвитку муніципального освіти. При цьому рішення, прийняті шляхом прямого волевиявлення громадян, а також рішення органів та посадових осіб місцевого самоврядування обов'язкові для їх виконання всіма розташованими на території муніципального освіти підприємствами, установами та організаціями незалежно від їх організаційно-правових форм. Невиконання або неналежне виконання даних рішень тягне відповідальність відповідно до закону.

По-друге, м естное самоврядування займає особливе місце в демократичному механізмі управління суспільством і державою.

Як вже зазначалося, місцеве самоврядування, його органи не є складовою частиною державного механізму управління. Разом з тим місцеве самоврядування і державна влада в Російській Федерації тісно взаємопов'язані - у них єдине джерело: влада народу. Значна частина діяльності місцевого самоврядування є вирішення питань, на яке держава впливає багатьма способами (правовими, фінансовими та ін.) Крім того, органи місцевого самоврядування відповідно до статті 132 Конституції Російської Федерації можуть наділятися окремими державними повноваженнями, брати участь у здійсненні державних функцій. Державні органи мають право у цьому випадку здійснювати контроль за їх реалізацією. Однак Федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» не допускає здійснення місцевого самоврядування органами державної влади та державними посадовими особами (ст. 14), а також утворення органів місцевого самоврядування, призначення посадових осіб місцевого самоврядування органами державної влади та державними посадовими особами (ст. 17) ^4.

Місцеве самоврядування це, звичайно, не «держава в державі». Але разом з тим місцеве самоврядування не може бути віднесено виключно до інститутів громадянського суспільства, бо місцеве самоврядування - це не просто форма самоорганізації населення для вирішення місцевих питань. Це і форма здійснення публічної влади, влади народу. Муніципальна влада і влада державна - це форми публічної влади, влади народу.

По-третє, місцеве самоврядування має особливий об'єкт управління: питання місцевого значення. Перелік цих питань дано у статті 6 Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» від 28 серпня 1995 До них відносяться питання безпосереднього забезпечення життєдіяльності населення муніципального освіти. Перелік питань місцевого значення, що міститься у статті 6 Федерального закону, не є вичерпним, Муніципальні освіти має право приймати до свого розгляду інші питання, віднесені до питань місцевого значення законами суб'єктів Російської федерації, а також питання, не виключені з їх ведення і не віднесені до відання інших муніципальних утворень і органів державної влади.

Одне з ключових понять, які характеризують сутність місцевого самоврядування як форму організації і здійснення влади - самостійність.

Самостійність місцевого самоврядування гарантується державою (ст. 12 Конституції Російської Федерації). Держава визнає місцеве самоврядування в якості самостійної форми здійснення народом належної йому влади. Це знаходить своє відображення, зокрема, в організаційній відокремленості місцевого самоврядування, його органів у системі управління суспільством, державою.

Важливим проявом самостійності місцевого самоврядування і разом з тим його гарантією є визнане державою право на фінансово-економічні ресурси, необхідні для здійснення функцій місцевого самоврядування. Самостійне рішення населенням питань місцевого значення припускає наявність системи ефективно функціонуючих демократичних інститутів, що дозволяють виражати інтереси і волю місцевого населення, а також свободи ініціатив і вибору рішень органами місцевого самоврядування на підставі своїх повноважень, але в рамках діючих законів.

Найважливішою ознакою місцевого самоврядування, що відображає його специфіку як форми здійснення влади, є власна відповідальність муніципальних утворень.

Муніципальна діяльність повинна здійснюватися, виходячи з інтересів населення. Забезпечується це різними формами контролю з боку населення за органами і посадовими особами місцевого самоврядування та їх відповідальністю перед населенням, форми контролю, а також порядок і умови відповідальності органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування перед населенням визначаються статутами муніципальних утворень. Відповідальність перед населенням настає в результаті втрати довіри населення.

Таким чином, місцеве самоврядування є основним способом волевиявлення народу, найважливішою формою народовладдя.

1. Основні завдання місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування згідно з Федеральним законом «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» здійснюється на всій території Російської Федерації в міських, сільських поселеннях та на інших територіях. Закон передбачає обмеження прав громадян на місцеве самоврядування на окремих територіях з метою забезпечення обороноздатності країни, безпеки держави та захисту конституційного ладу. Чисельність поселення не може бути перешкодою в здійсненні права громадян на місцеве самоврядування.

Місцеве самоврядування представляє собою багатосторонню діяльність місцевого співтовариства щодо розв'язання власних і інших поставлених перед ним завдань на основі принципів самоорганізації, самофінансування, самовідповідальності з метою поліпшення якості життя населення відповідної території і збільшення її внеску в розвиток всього суспільства. Основними елементами поліпшення цієї якості є: підвищення рівня життя; зміна способу життя на краще; поліпшення здоров'я населення і збільшення тривалості життя людей.

Система місцевих органів самоврядування завжди тісно пов'язана з адміністративно-територіальним поділом держави. Воно не може протиставлятися центральної влади, суверенітет якої поширюється на всю територію держави.

Головна мета створення системи місцевого самоврядування - поліпшення якості життя місцевої громади та збільшення його внеску в розвиток усієї країни. Підвищення ефективності функціонування всіх підприємств і об'єктів - основа збільшення бюджетних та позабюджетних доходів місцевого співтовариства.

Місцеве самоврядування націлене на вирішення питань місцевого значення. Окремі місцевості мають свої особливі потреби, які найкраще задовольняються місцевим самоврядуванням. Однак це не означає, що органи територіального самоврядування можуть ігнорувати завдання, що мають загальнорегіональними або федеральне значення, але їх рішення слід здійснювати тільки відповідно до закону і при обов'язковій передачі органам місцевого самоврядування необхідних матеріальних і фінансових ресурсів. Місцеві інтереси знаходяться в тісному зв'язку із загальними. Самоврядування має узгоджуватися з діяльністю центральних органів.

Так як місцеве самоврядування базується на основі принципів самовідповідальності, то цей термін слід розуміти як управління населенням відповідної території своїми справами і під свою відповідальність. До предметів відання місцевого самоврядування віднесено широке коло питань, в тому числі: володіння, користування і розпорядження муніципальної власністю; місцеві фінанси, формування, затвердження та використання місцевого бюджету; організація, утримання і розвиток муніципальних установ дошкільного, основного загальної та професійної освіти, закладів охорони здоров'я , енерго-, газо-, тепло-, водопостачання і каналізація. Муніципальних утворень повинна забезпечуватися економічна і фінансова самостійність.

Методи, застосовувані в місцевому самоврядуванні:

• економічні;

• організаційно-розпорядчі;

• соціально-психологічні.

Найбільший ефект може бути досягнутий тільки при їх поєднанні, так як вони тісно взаємопов'язані.

Місцеве самоврядування має певними ознаками, серед яких можна відзначити наступні:

• наявність у муніципального утворення власності і автономного бюджету;

• існування та реальне функціонування місцевих представницьких органів;

• відсутність безпосереднього (вертикальної) підпорядкованості місцевого органу влади вищестоящому;

• дотримання принципу невтручання центральної влади у вирішення питань, що належать до відання місцевого самоврядування;

• реальна можливість участі всього населення відповідної території в процесі вироблення і прийняття рішень по всіх основних питань місцевого значення;

• виборність всього складу місцевих органів влади на широкій демократичній основі, регулярна змінюваність та звітність перед виборцями, здійснення контролю над апаратом управління;

• свобода і відповідальність місцевих органів самоврядування в межах своєї компетенції при наявних ресурсах;

• гарантія соціального захисту населення, утворить місцеве співтовариство, особливо при проведенні великомасштабних перетворень.

Позитивні сторони місцевого самоврядування полягають в наступному:

1.Местное спільнота отримує повну свободу вирішення всіх соціальних, економічних, політичних та інших питань місцевого значення виходячи з інтересів населення відповідного муніципального освіти та особливостей його розвитку.

2.Местное спільнота набуває реальне право самостійно володіти, користуватися і розпоряджатися муніципальної власністю, визначати доцільність, напрями, умови та терміни її приватизації та муніципалізації на місцях.

3.Расшіряется бюджетна самостійність, яка гарантується федеральним законом. Органи місцевого самоврядування формують, затверджують і виконують місцевий бюджет.

4.Местное самоврядування передбачає гарантії та забезпечення мінімальних державних соціальних стандартів за основними показниками рівня якості життя.

5.Создаются сприятливі умови для розвитку народовладдя.

Населення, що утворить місцеве співтовариство, набуває повну свободу у виборі і використанні різноманітних форм безпосередньої демократії (місцевих сходів, зборів, конференцій, референдумів жителів і т. д.). Населення отримує закріплене федеральним законом та статутом місцевого співтовариства право на прояв правотворчої ініціативи з усіх питань місцевого значення. Це сприяє розвитку власної правової бази муніципальних утворень в поєднань відповідно до федеральної правовою базою. Проекти місцевих нормативно-правових актів, внесені населенням до органів самоврядування, підлягають обов'язковому розгляду у відкритому засіданні за участю представників населення, а результати розгляду - оприлюдненню для загального відома.

Місцеве самоврядування - це противагу всесилля та зловживанню центральних державних структур. Реальна участь у місцевому самоврядуванні надає населенню можливість для отримання політичної освіти. Загальні завдання, спільна діяльність людей ₃ їх загальна відповідальність позитивно впливають на розвиток демократії.

Супротивники розвитку місцевого самоврядування в Росії стверджують, що в кінцевому підсумку воно призведе до дезінтеграції, розколу суспільства і утиску національних інтересів. Однак такі думки суперечать досвіду існування місцевого самоврядування в країнах з розвиненою ринковою економікою, де не спостерігається таких негативних наслідків.

Місцеве самоврядування допустимо лише за певних умов:

1.Гарантіруется дотримання загальнодержавних інтересів.

2.Обеспечіваются територіальна цілісність, суверенітет і безпеку держави.

3.Сохраняется єдиний економічний простір, не розмежований митними, фінансовими та іншими бар'єрами, що сприяє вільному переміщенню товарів і послуг на всій території країни.

Поява таких негативних явищ, як переважання в умовах місцевого самоврядування приватних інтересів над загальними та інтересів місцевої громади над загальнонаціональними, ослаблення міжрегіональних соціально-економічних зв'язків, виникнення труднощів у розробці та практичній реалізації великомасштабних і дорогих проектів і програм у зв'язку з обмеженістю коштів окремо існуючих місцевих спільнот і багато інших, може бути виключено при правильній організації місцевого самоврядування.

До завдань, що вирішуються за допомогою місцевого самоврядування, належать такі:

1.Виявленіе соціальних цілей, пріоритетів та потреб жителів цій території населення.

2.Визначення потреби території в трудових, матеріальних і фінансових ресурсах.

3.Укрепленіе фінансово-господарської бази місцевих спільнот.

4.Створення необхідних умов для високоефективної діяльності всіх розташованих на території підприємств і організацій, незалежно від форм власності та відомчої приналежності.

5.Обеспеченіе різноманіття форм участі населення у вирішенні місцевих питань соціально-економічного розвитку.

6.Формірованіе нових стійких джерел доходів місцевих бюджетів.

7.Повишеніе інвестиційної привабливості території.

В даний час в Росії існує безліч причин, які доводять необхідність розвитку місцевого самоврядування. Серед основних причин можна виділити наступні:

1.Потребность у демократизації всіх сфер життя російського суспільства, загальнодержавної та регіональної децентралізації з перерозподілом в розумних межах влади і ресурсів між центральною, проміжними територіальними (регіональними) структурами та адміністративно-територіальними утвореннями на користь місцевих громад.

2.Оріентація місцевих співтовариств на самодопомога, підвищення ділової активності всього дієздатного населення відповідних територій.

3.Необходімость збалансування інтересів і відносин федеральних, регіональних, місцевих територіальних утворень і відповідних їм органів влади, правильного розподілу між ними повноважень і відповідальності.

4.Потребность у поліпшенні якості життя більшої частини населення всіх територіальних освіти.

Розвиток місцевого самоврядування в містах Росії не тільки важлива, але і дуже складне завдання. Його вирішення можливе тільки при наявності міцного наукового фундаменту. Сьогодні, на жаль, рівень наукового забезпечення місцевого самоврядування дуже низький.

Незважаючи на істотні відмінності, наявні у самоврядуванні різних типів та видів міст, є багато загальних проблем, які необхідно вирішувати на єдиній науковій базі.

2. Сутність сучасної концепції місцевого самоврядування.

Природа місцевого самоврядування

Кожна громадська формація характеризується певним поєднанням

управління та самоврядування.

Управління - це зовнішній вплив, «надходить» в систему ззовні.

Самоврядування - це внутрішнє вплив, що виробляється самою системою. Будь-яка складна соціально-економічна система передбачає децентралізацію управлінських функцій. Представники кожного ієрархічного рівня управління мають свої обов'язки, ресурси і повноваження для їх виконання, несуть певну відповідальність за прийняті рішення.

У структурах влади розмежування повноважень і відповідальності між її рівнями може здійснюватися по-різному. У тоталітарній державі підбір керівників усіх рівнів (навіть при формальній виборності, як це було в СРСР), наділення їх повноваженнями та ресурсами здійснюються згори вниз, а відповідальність - знизу вгору. Місцева влада в цьому випадку представляє собою нижній рівень державної влади. У демократичному суспільстві джерелом влади визнається народ, встановлюються відповідальність органів влади перед народом і контроль суспільства над владою, вибори здійснюються на альтернативній основі, розмежування повноважень і ресурсів за рівнями управління регулюється законами, а місцева влада функціонує на засадах самоврядування. Вирішальний голос у прийнятті рішень з питань життєдіяльності в межах даної території належить жителям цієї території і обирається ними органам місцевого самоврядування.

У РФ як демократичній державі визнається самоврядування територіальних одиниць різних рівнів: суб'єктів Федерації в рамках федеративної держави, місцеве самоврядування в муніципальних утвореннях, територіальне громадське самоврядування в частинах муніципального освіти. Місцеве самоврядування в цій системі є рівень публічної влади, найбільш наближений до населення і володіє значною автономією і самостійністю у вирішенні питань місцевого життя.

Суть місцевого самоврядування полягає у визнанні права громадянина бути джерелом місцевої влади, самому приймати рішення з повсякденним питань свого життя і самому відповідати за їх наслідки.

У сучасному суспільстві утвердився погляд на місцеве самоврядування як одну з основних засад будь-якого демократичного ладу, як найважливіший принцип організації влади в державі, як неодмінна умова формування і розвитку громадянського суспільства.

Основні теорії місцевого самоврядування

Розглянемо різні погляди на природу місцевого самоврядування та відповідні теорії. Представниками громадської теорії місцевого самоврядування (теорії вільної громади) вважаються Р. Гнейст, Е. Майєр, О. Лабанд, О. Ресслер та ін На їх думку, до трьох конституційним владі (законодавчої, виконавчої та судової) необхідно приєднати четверту - общинну влада . Громада повинна мати право на самостійне і незалежне від центральної влади існування, причому держава не створює громаду, а лише визнає її. Носій влади в громаді - народ. Звідси випливає, що коло общинних справ відмінний від державних, державне втручання в її внутрішні справи є неприпустимим, посадові особи місцевого самоврядування не є державними чиновниками. Викладена теорія володіє тим недоліком, що на ділі місцеве самоврядування не тільки визнається, але і регулюється державою, повне невтручання держави у справи місцевого самоврядування неможливо.

Різновид громадської теорії самоврядування - господарська теорія. На думку її прихильників (Р. Моль, А. Васильчиков), функції самоврядування суворо господарські. Цим виправдовуються самостійність громади (комуни) та відсутність державного нагляду за її діяльністю. Однак владні функції громади на практиці не можуть бути тільки господарськими.

Юридична теорія виходить з того, що, органи місцевого самоврядування виконують частину функцій державного управління, але є органами не держави, а громади. Всі самоврядні одиниці розглядаються, відповідно до цієї теорії, як суб'єкти наданих їм у повне володіння державних прав. Тому необхідна наявність виборних органів місцевого самоврядування на противагу органам, що призначається урядом.

У дореволюційній Росії існувала політична теорія самоврядування. Відповідно до неї, посадові особи місцевого самоврядування не належать до професійного чиновництва, так як виконують свої обов'язки не за призначенням від уряду, а за вибором місцевого населення. Самоврядування виражається, перш за все, в самостійності громадян, які не надійшли на державну службу і тому вільних у своєму волевиявленні.

Державна теорія (Л. Штейн, Н. Лазаревський, О. Градовський) на противагу розглянутим вище виходить з того, що місцеве самоврядування-частина держави, і тому неможливо точне розмежування общинних і державних справ. Відповідно до цієї теорії, общинні справи - ​​частина державних справ, переданих для виконання на місця. Джерелом общинної влади служить держава. Будь-яке управління є справа державна, тому місцеве співтовариство не відокремлено від держави, а служить державним інтересам і цілям. Практика організації місцевої влади в радянський період грунтувалася саме на цій теорії.

Слід зауважити, що між державними та місцевими справами все ж таки є принципова відмінність.

«Держава має справу з громадянами.

Місцеве самоврядування має справу з жителями ».

Це образний вислів належить відомому російському юристу М. Краснову і має глибокий зміст. Дійсно, забезпечення громадянських і соціальних прав і свобод людини, зафіксованих в Конституції РФ, - функція держави, тоді як пристрій життя в конкретному поселенні - питання місцевого значення.

Більшість сучасних учених займають позицію двоїстої, державно-громадської природи місцевого самоврядування. Відповідна теорія передбачає виконання громадою як місцевих справ, які не потребують втручання і контролю з боку держави, так і визначеного кола справ державного значення. В останньому випадку органи місцевого самоврядування виступають агентами держави на місцевому рівні і діють під контролем держави.

Поряд з відмінністю місцевих і державних справ, слід підкреслити принципова відмінність місцевого самоврядування від самоврядування у громадських організаціях. Воно полягає в тому, що місцеве самоврядування має форму публічної влади. Член самокерованої суспільної організації, що не бажає підкорятися її статутним положенням і вимогам, може просто вийти або бути виключеним з її складу. Жителя даного поселення виключити неможливо і нікуди, тому він повинен бути примушений до виконання загальних правил і порядків, встановлених громадою. Для можливості такого примусу органи місцевого самоврядування повинні мати владні повноваження, отримані від їх обрав населення.

Визначення та основні ознаки місцевого самоврядування

Загальновизнані установки і цінності міжнародної демократії, складові теоретичну базу місцевого самоврядування, отримали відображення в Європейській Хартії місцевого самоврядування - документі, ухваленому Радою Європи 15 жовтня 1985 р. У Європейської Хартії дається наступне визначення місцевого самоврядування: «Під місцевим самоврядуванням розуміється право і спроможність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину державних справ і керувати нею, діючи в рамках закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення ».

Це право здійснюється радами або зборами, члени яких, обраних шляхом вільного, таємного, рівного, прямого і загального голосування. Поради або збори можуть мати підзвітні їм виконавчі органи. Це положення не заважає використанню зборів громадян, референдумів або будь-який інший формі прямої участі громадян там, де це дозволяється законом ».

Що стосується російського законодавства. Федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування РФ», прийнятий у 1995 р. (надалі - Федеральний закон 1995 р.), говорить: «Місцеве самоврядування в Російській Федерації - визнана і гарантована Конституцією Російської Федерації самостійна й під свою відповідальність діяльність населення за рішенням безпосередньо або через органи місцевого самоврядування питань місцевого значення, виходячи з інтересів населення, його історичних та інших місцевих Радіца ». У новій редакції того ж закону від 2003 р., яка набирає чинності

з 1 січня 2006 р. (надалі - Федеральний закон 2003 р.), говориться: «Місцеве самоврядування в Російській Федерації - форма здійснення народом своєї влади, що забезпечує в межах, встановлених Конституцією Російської Федерації, федеральними законами, а у випадках, встановлених федеральними законами

- Законами суб'єктів Російської Федерації, самостійне і під свою

відповідальність рішення населенням безпосередньо і (або) через органи місцевого самоврядування питань місцевого значення, виходячи з інтересів населення, з урахуванням історичних та інших місцевих традицій ». Зіставлення наведених формулювань показує, що у Федеральному законі 1995 акцент зроблений на місцеве самоврядування як на діяльність населення, а у Федеральному законі 2003 р. - як на форму здійснення народом своєї влади. Представляється, що важливим є і те, й інше.

Відмінність формулювань російських законів від Європейської Хартії місцевого самоврядування в тому, що в Хартії особливо виділяється діяльність органів місцевого самоврядування з можливістю звернень зборів громадян та інших форм прямої демократії, тоді як російське законодавство згадує передусім саме населення і вже потім - органи місцевого самоврядування. У той же час Європейська Хартія говорить не тільки про право, а й про реальну здатності органів місцевого самоврядування вирішувати місцеві питання. Саме реальна здатність, перш за все економічна і фінансова, служить головним вразливим місцем в російському місцевому самоврядуванні. Вступ Росії до Ради Європи та ратифікація у 1998 р. Європейської Хартії вимагають врахування всіх її відправних положень. Європейською Хартією встановлено, що принцип місцевого самоврядування повинен бути визнаний у законодавстві країни і по можливості в конституції країни.

Конституцією ж РФ (ст. 3) визначено, що єдиним джерелом влади в країні є її народ, який здійснює свою владу безпосередньо, а також через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Конституційні основи місцевого самоврядування в РФ розглядаються в розділі 1.3.

Основні ознаки місцевого самоврядування, що відрізняють його від державної влади, найбільш точно вказані Л. Веліхово. До таких ознак він відносить:

• відмінність у характері влади. Місцеве самоврядування - влада підзаконна, яка діє в порядку і межах, зазначених їй верховною владою;

• розмежування сфер компетенції ... Мова йде про відмежування кола справ, наданих місцевому самоврядуванню;

• самостійні джерела засобів. Не можна говорити про місцеве самоврядування як про особливий суб'єкт прав, якщо йому не надано ті чи інші визначені і відмежовані кошти до здійснення своїх завдань;

• територіально-обмежений виборний принцип.

Всі ці принципи в тих чи інших формулюваннях закріплені в Європейській Хартії місцевого самоврядування та в Конституції РФ. Таким чином, місцеве самоврядування - це такий спосіб децентралізації влади, при якому її нижній рівень, найбільш наближений до населення, має значну автономією і самостійністю у вирішенні питань місцевого життя, обирається мешканцями і несе відповідальність перед ними. Місцеві інтереси, роль і функції місцевого самоврядування в суспільстві. Визнання місцевого самоврядування особливою формою влади і особливим суспільним інститутом означає визнання того, що, поряд з особистим інтересом кожної людини і державним інтересом, існують також колективний інтерес місцевої громади, місцевого співтовариства, тобто муніципальний інтерес. Останній полягає в забезпеченні сприятливих умов спільного проживання людей на даній території. Сам термін «муніципалітет» походить від латинських слів munis - тяжкість, тягота, тягар і capio, recipio - беру, приймаю. Іншими словами, самоврядування - тягар громадських справ. У цьому сенсі муніципалітет служить своєрідною корпорацією жителів, які об'єдналися для реалізації спільних інтересів і спільного вирішення загальних завдань. Адже населення і утворені ними органи можуть самі набагато краще вирішувати завдання підвищення рівня і якості свого життя, ніж державні органи при централізованому управлінні місцевими справами. З визнання місцевого самоврядування слід визнання важливості місцевих інтересів у реалізації державної політики. Орієнтація на облік місцевих інтересів зумовлює роль і функції місцевого самоврядування в сучасному суспільстві. Для оцінки цієї ролі і функцій нагадаємо, що політологи поділяють суспільство на три основні сектори, кожному з яких відведено своя роль і свої функції. Перший сектор - влада (функція влади, політична функція), другий сектор - бізнес (господарська функція); третій сектор - громадянське суспільство (суспільна функція, самоорганізація громадян для вирішення значущих соціальних і інших задач, що вимагають спільних зусиль). Якщо під цим кутом зору поглянути на місцеве самоврядування, то можна зробити висновок, що в сучасному суспільстві воно виконує всі три перелічені функції (рис. 1.1.1).

Основні структури суспільства

Як одна з форм влади, її нижній рівень, місцева влада проводить в життя політику держави на місцях, беручи обов'язкові для виконання рішення з питань місцевого значення, забезпечуючи громадську безпеку та охорону громадського порядку, керуючи муніципальної власністю, виконуючи інші владні функції. Місцеве самоврядування забезпечує самоорганізацію громадян, їх безпосередня участь в управлінні місцевими справами і в цьому сенсі є однією із структур громадянського суспільства. Як організатор місцевого господарства місцеве самоврядування виконує економічні функції із життєзабезпечення території і надає жителям ряд найважливіших суспільних послуг. Таким набором функцій не має жодна інша структура суспільства. Так, держава виконує функції влади і частково господарські функції, але самоорганізація громадян - не його справа. Громадські та інші некомерційні (у зарубіжній літературі використовуються терміни «недержавні», «неурядові») організації виконують функцію самоорганізації громадян і багато з них займаються господарською діяльністю, але у них немає владних повноважень. Тільки місцеве самоврядування одночасно виконує всі три функції. Воно вирішує такі завдання, до яких у держави «не доходять руки», залучає для вирішення цих завдань «невидимі» з державного рівня місцеві ресурси. Воно звільняє органи державної влади від «дрібних» справ, дозволяючи їм концентруватися на вирішенні стратегічних проблем. У свою чергу, місцеве самоврядування являє собою багатогранне і багатоаспектне явище, складну систему з розвиненими внутрішніми і зовнішніми зв'язками. Основні компоненти системи місцевого самоврядування в сучасній Росії представлені на рис. 1.1.2 і розкриваються в наступних розділах даної глави.

3. Конституційно-правові основи місцевого самоврядування

Під правовою основою місцевого самоврядування розуміється сукупність юридичних норм, що закріплюють і регулюють місцеве самоврядування, з яких в останні роки склалася нова галузь російського права - муніципальне право. Саме воно разом з конституційним правом є тією фундаментальною основою, на якій зводиться нині муніципальний будинок.

Поняття "муніципальне право" є новим для російського правознавства. Саме слово "муніципалітет", будучи латинським за походженням і перекладається на російську мову як "самоврядна громада", застосовується в наших умовах до міських і сільських поселень, тобто до такого рівня суспільного життя, на якому здійснюється місцеве самоврядування. Тому терміни <муніципальний> та <місцевий> є ідентичними і в рівній мірі використовуються стосовно до явищ і структурам, пов'язаним з місцевим самоврядуванням.

Саме такий підхід характерний для Конституції РФ, яка використовує обидва ці терміну стосовно до розкриття суспільних відносин, що складаються на місцевому рівні. Наприклад, "місцеве самоврядування", "органи місцевого самоврядування", "місцевий бюджет", "місцеві податки і збори", "питання місцевого значення" (ст. 3, 12, 32, 33, гл. 8), "муніципальна власність" , "муніципальні житлові фонди", "муніципальні установи охорони здоров'я", "муніципальні освітні установи" (ст. 8, 9, 40, 41, 43).

Сам термін "муніципальне право" вперше в російському законодавстві вживається в ст. 7 Федерального закону від 28 серпня 1995 р. "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації".

Отже, використовуючи термін "муніципальне право", ми так само можемо вживати термін "місцеве право" або "право місцевого самоврядування", розуміючи під цим, по-перше, нову галузь російського права, по-друге, наукову юридичну дисципліну.

Під муніципальним правом розуміється комплексна галузь російського права, що представляє собою сукупність правових норм, що закріплюють і регулюють суспільні відносини, що виникають на місцевому рівні життя суспільства, тобто на рівні місцевого самоврядування. Тому справедливою є точка зору про те, що муніципальне право - це право місцевого самоврядування.

Щоб усвідомити поняття муніципального права, необхідно виявити предмет галузі муніципального права, тобто ті суспільні відносини, які регулюються муніципальної-правовими нормами. Такі відносини можна підрозділити на наступні групи:

1) відносини, пов'язані з участю місцевого самоврядування у здійсненні народовладдя;

2) відносини, пов'язані з визначенням правових, територіальних, економічних, фінансових основ місцевого самоврядування;

3) відносини, пов'язані з організацією місцевого самоврядування, організаційно-правової структурою місцевої влади;

4) відносини, що виникають в ході здійснення громадянами України права на місцеве самоврядування у формі прямого волевиявлення і через виборні інші органи місцевого самоврядування;

5) відносини, що виникають при здійсненні предметів ведення і повноважень місцевого самоврядування, з одного боку, власних повноважень щодо вирішення питань місцевого значення, з іншого - окремих державних повноважень, якими наділені органи місцевого самоврядування;

6) відносини, пов'язані з реалізацією гарантій за проведення місцевого самоврядування, в тому числі з судовим захистом місцевого самоврядування;

7) відносини, що випливають з відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування перед населенням, державою, фізичними та юридичними особами.

Особливості предмета правового регулювання пов'язані з комплексним характером муніципального права, яке не відноситься до основних галузях російського права, а є похідною від інших галузей. Тому муніципальне право прийнято визначати як комплексну галузь права. Його комплексний характер виявляється в тому, що багато суспільні відносини, що виникають на місцевому рівні, регулюються нормами інших галузей права, а саме: конституційного, адміністративного, цивільного, фінансового, земельного та інших галузей. У цьому особливість муніципальної-правових норм, оскільки вони одночасно відносяться до норм основних галузей права і є нормами муніципального права.

Муніципальне право впливає на суспільні відносини, що виникають на місцевому рівні, різними способами і прийомами, які в своїй сукупності прийнято називати методами правового регулювання. У їх числі: розпорядження, дозволу, заборони. З урахуванням усього сказаного можна дати більш розгорнуте визначення муніципального права.

Російське муніципальне право - це комплексна галузь російського права, що представляє собою сукупність правових норм, що закріплюють і регулюють місцеве самоврядування як самостійний інститут цивільного суспільства, найважливішу форму народовладдя, правові, територіальні, економічні, фінансові основи місцевого самоврядування, організацію і форми здійснення місцевого самоврядування, предмети ведення і повноваження місцевого самоврядування, гарантії його здійснення, відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Муніципальної-правові норми - це такі норми права, які закріплюють і регулюють суспільні відносини, що виникають на місцевому рівні, тобто в процесі організації та функціонування місцевого самоврядування. Поряд із загальними рисами, властивими всім правовим нормам, муніципальної-правові норми мають свої особливості та специфічні риси.

По-перше, вони складаються, з одного боку, з норм, встановлених державою та її органами в результаті їх правотворчої діяльності на федеральному і регіональному рівнях, з іншого боку - з загальнообов'язкових правил поведінки, встановлених органами місцевого самоврядування, які не входять до системи державних органів, в результаті їх нормотворчої діяльності на місцевому (позадержавних) рівні.

По-друге, специфіка муніципальної-правових норм полягає в тому, що багато хто з них відносяться до двох галузях права - до комплексної галузі муніципального права і до основної галузі - конституційним, адміністративним, фінансовим і т. д. праву.

При цьому слід мати на увазі, що з розвитком та зміцненням правової бази місцевого самоврядування, що пов'язано з прийняттям федеральних і регіональних законів, спеціально регулюють різні сфери суспільних відносин, що виникають на місцевому рівні, муніципальної-правові норми набувають все більш самостійне значення і є пріоритетними по відношенню до норм, які містяться в інших законах. Наприклад, ст. 7 Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" прямо закріплює положення про те, що федеральні закони, закони суб'єктів РФ, що встановлюють норми муніципального права, не можуть суперечити Конституції РФ і названому Федеральному закону. У разі такого протиріччя застосовуються положення Конституції РФ та зазначеного Закону.

Для більш глибокого з'ясування особливостей муніципальної-правових норм їх прийнято класифікувати за різними підставами (критеріями).

По об'єкту правового регулювання, тобто за тим суспільним відносинам, що регулюються цими нормами, вони діляться на норми, що закріплюють місцеве самоврядування як найважливішу форму народовладдя, основи місцевого самоврядування; форми його організації та здійснення; предмети ведення і повноваження місцевого самоврядування; гарантії місцевого самоврядування; відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

За характером які у них приписів - на управомочивающие; зобов'язують; забороняють; відсильні.

За ступенем визначеності які у них розпоряджень - на імперативні і диспозитивні.

По дії в часі та просторі - на норми, що діють постійно, і норми, що діють певний час; на норми, що діють на всій території Російської Федерації або на території її суб'єктів, або в межах території окремого муніципального освіти.

За юридичною силою - на норми, що містяться в Конституції РФ, федеральних конституційних законах і федеральних законах, конституціях, статутах, законах суб'єктів РФ, інших нормативних правових актах; норми статутів муніципальних утворень, що містяться в нормативних актах органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

Норми муніципального права поділяються також на: норми загального регулювання (общерегулятівние) і норми конкретного, детального регулювання; на матеріально-правові і процесуальні.

Сукупність близьких по об'єкту і характером правового регулювання норм утворює муніципальної-правовий інститут. До числа інститутів муніципального права належать такі:

• місцеве самоврядування як самостійний інститут цивільного суспільства, найважливіша форма народовладдя;

• основи місцевого самоврядування, в рамках якого можна виділити педінститути - правові, територіальні, економічні, фінансові основи місцевого самоврядування;

• форми місцевого самоврядування, в рамках якого можна виділити педінститути - форми прямого волевиявлення громадян (місцевий референдум, муніципальні вибори, збори (сходи) громадян та ін), органи місцевого самоврядування, які поділяються на представницькі органи, глав муніципальних утворень, інші органи і посадові особи, утворені відповідно до статуту муніципального освіти;

• предмети ведення і повноваження місцевого самоврядування, які поділяються на власні повноваження, тобто питання місцевого значення, і на окремі державні повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування;

• гарантії місцевого самоврядування;

• відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Названі муніципальної-правові інститути є одночасно структурними елементами системи російського муніципального права. Побудова системи муніципального права зумовлено основами місцевого самоврядування, закріпленими в Конституції РФ, і структурою Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації", який є основоположним для муніципального права як галузі російського права. Звичайно, не можна представляти цю систему як завершену конструкцію. У міру зміцнення правової бази місцевого самоврядування та практики його розвитку ці елементи будуть удосконалюватися і уточнюватися як новими життєвими реаліями, так і науковими досягненнями.

На сьогоднішній день система муніципального права включає в себе такі основні структурні елементи:

1) місцеве самоврядування - самостійний інститут цивільного суспільства, найважливіша форма народовладдя;

2) основи місцевого самоврядування;

3) форми місцевого самоврядування;

4) предмети ведення і повноваження місцевого самоврядування;

5) гарантії місцевого самоврядування;

6) відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Регульовані муніципальної-правовими нормами суспільні відносини, що виникають на місцевому рівні в процесі організації та функціонування місцевого самоврядування, утворюють муніципальної-правові відносини. Суб'єкти таких відносин різноманітні. Це - муніципальні освіти; громадяни; населення муніципальних утворень; органи місцевого самоврядування; депутати, члени виборних органів місцевого самоврядування; посадові особи місцевого самоврядування, муніципальні службовці; органи територіального громадського самоврядування; збори (сходи) громадян; федеральні і регіональні державні органи; суди; громадські об'єднання, підприємства, установи, організації.

Джерелами муніципального права є правові акти, в яких містяться муніципальної-правові норми, тобто та форма, в якій вони отримують свою життєздатність.

Існує три рівні джерел муніципального права - федеральний, регіональний, місцевий.

На федеральному рівні головним джерелом муніципального права є Конституція РФ, в якій вперше в російському конституційному будівництві закріплюється місцеве самоврядування як самостійний інститут цивільного суспільства, що відноситься до основ конституційного ладу, встановлюється принципове положення про невходження органів місцевого самоврядування до системи органів державної влади, фіксуються вихідні початку і принципи місцевого самоврядування, гарантії його прав.

Найважливішим джерелом є федеральні закони, які умовно можна підрозділити на два різновиди:

1) федеральні закони, спеціально регулюють питання організації та функціонування місцевого самоврядування. У їх числі федеральні закони від 28 серпня 1995 р. "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації", від 26 листопада 1996 р. "Про забезпечення конституційних прав громадян України обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування", від 25 вересня 1997 р. "Про фінансові основи місцевого самоврядування в Російській Федерації", від 8 січня 1998 р. "Про основи муніципальної служби Російській Федерації";

2) федеральні закони, що складають законодавчу основу інших галузей права (адміністративного, житлового, податкового і т. д.), але в яких в тій чи іншій мірі порушуються питання місцевого самоврядування. Наприклад, федеральні закони від 19 вересня 1997 р. "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації" з зміни і доповненнями від 30 березня 1999 р., від 8 січня 1998 р. "Про неспроможність (банкрутство)" , від 12 лютого 1998 р. "Про цивільну оборону", від 28 березня 1998 р. "Про військовий обов'язок і військову службу", Містобудівний кодекс РФ від 7 травня 1998 р., Податковий кодекс РФ, частина перша, від 31 липня 1998 р ., Бюджетний кодекс РФ від 31 липня 1998 р. та ін До цієї ж різновиду належать федеральні закони, які наділяють органи місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями Російської Федерації з одночасною передачею матеріальних і фінансових коштів.

Проведений нами аналіз показав, що нині налічується понад 300 федеральних законів, законів РРФСР та Російської Федерації, в яких містяться муніципальної-правові норми.

Крім того, до джерел муніципального права ставляться понад 1600 федеральних підзаконних актів, що містять муніципальної-правові норми. У їх числі: понад 500 указів Президента РФ; понад 1100 постанов Уряду РФ; нормативні правові акти інших федеральних органів виконавчої влади, кількість яких встановити не представляється можливим через відсутність необхідного загальнофедерального обліку.

До джерел муніципального права ставляться також постанови палат Федеральних Зборів РФ і постанови Конституційного Суду РФ. До джерел федерального рівня відноситься безліч законів, прийнятих до Конституції РФ 1993 р., які застосовуються в частині, що не суперечить їй.

На регіональному рівні джерелами муніципального права є нормативні правові акти суб'єктів РФ. Це їх Конституції і статути, закони про місцеве самоврядування, про вибори депутатів представницьких органів місцевого самоврядування і голів муніципальних утворень, про місцевий референдум, про статус депутата, виборного посадової особи, про муніципальну службу, про матеріальну та фінансову основи місцевого самоврядування, про повноваження органів місцевого самоврядування, про збори (сходах) громадян, про територіальне громадське самоврядування, про відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

У джерела муніципального права на цьому рівні входять також акти голів суб'єктів РФ, постанови законодавчих (представницьких) органів державної влади суб'єктів РФ, акти урядів, інших органів виконавчої влади суб'єктів РФ. До джерел муніципального права ставляться також рішення конституційних, статутних судів суб'єктів РФ.

На місцевому рівні джерелами муніципального права є статути муніципальних утворень, нормативні правові акти, прийняті місцевим референдумом, органами, головами та іншими посадовими особами місцевого самоврядування.

Крім того, до джерел муніципального права ставляться загальновизнані принципи і норми міжнародного права і міжнародні договори Російської Федерації, які відповідно до ч. 4 ст. 15 Конституції РФ є складовою частиною російської правової системи. Тому Європейську Хартію місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985р., Ратифіковану Федеральним законом від 11 квітня 1998 р., необхідно розглядати в якості найважливішого джерела російського муніципального права.

До джерел муніципального права слід віднести і договори, укладені між органами державної влади суб'єктів РФ і органами місцевого самоврядування.

Особливе становище муніципального права в системі права Росії пов'язано з тим, що воно визначається як комплексна галузь права. При розкритті поняття "комплексна галузь російського права" слід мати на увазі, що багато норм та інститути муніципального права мають самостійне значення, власну законодавчу базу і тому не пов'язані прямо з нормами інших галузей права. Мова йде про такі інституції і педінститутах муніципального права, як місцеве самоврядування - найважливіша форма народовладдя, територіальна основа місцевого самоврядування, форми здійснення місцевого самоврядування, гарантії його здійснення, хоча безперечно, що витоки цих норм, як і норм багатьох інших галузей, знаходяться в галузі російського конституційного права.

Тому можна зробити висновок, що значна частина муніципальної-правових інститутів складається з власних правових норм, що не відносяться до інших галузей права. При цьому велике число таких норм міститься в законодавстві суб'єктів РФ, питома вага якого в російському муніципальному праві стає переважаючим порівняно з нормами, які у федеральному законодавстві. Зважаючи на значний питомої ваги правового регулювання багатьох питань організації та функціонування місцевого самоврядування в законах та інших нормативних правових актах суб'єктів РФ, можна говорити про наявність не тільки російського федерального муніципального права, а й про регіональний муніципальному праві, тобто про муніципальному праві відповідних республік , країв, областей, міст федерального значення, автономної області, автономних округів. І в цьому сенсі муніципальне право в міру подальшого розвитку федеральної та регіональної законодавчої бази місцевого самоврядування все більше буде набувати рис самостійної основної галузі російського права.

Разом з тим на сьогоднішній день ще значна кількість муніципальної-правових норм виникають з інших галузей. Особливо це характерно для такого інституту муніципального права, як предмети ведення і повноваження місцевого самоврядування. Саме тут спостерігається велика кількість норм адміністративного, цивільного, фінансового, земельного, житлового та інших галузей права і законодавства, з яких у підсумку і складається названий інститут, що займає значне місце в системі муніципального права.

Таким чином, комплексний характер галузі муніципального права обумовлений, з одного боку, значною кількістю самостійних муніципальної-правових норм, що містяться у федеральному і регіональному законодавствах, спеціально присвячених правовому регулюванню питань організації та функціонування місцевого самоврядування, з іншого - все ще більшим числом муніципальної-правових норм, які є похідними від норм, що містяться в інших галузях федерального права і законодавства.

Така подвійна природа муніципального права, яка і обумовлює особливості його місця і ролі у правовій системі Російської Федерації.

Муніципальне право є новою комплексною галуззю російського права, що знаходиться в процесі свого становлення. Його розвиток пов'язаний з процесом зміцнення і вдосконалення законодавчої бази місцевого самоврядування з тим, щоб всі суспільні відносини, які виникають на цьому рівні, закріплювалися муніципальної-правовими нормами, що повинно призвести у підсумку до становлення муніципального права як самостійної основної галузі російського права. Тим часом стан муніципального законодавства, особливо на федеральному рівні, де діють лише чотири федеральних закону, спеціально регулюють ці питання ("Про загальні засади місцевого самоврядування в Російській Федерації", "Про забезпечення конституційних прав громадян України обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування "," Про фінансові основи місцевого самоврядування в Російській Федерації "," Про основи муніципальної служби Російській Федерації "), не відповідає назрілим об'єктивним потребам, які виникають на місцевому рівні.

Суперечливість і незавершеність правової основи місцевого самоврядування, прогалини правового регулювання, відсутність необхідних основоположних федеральних законів і в той же час множинність нормативних правових актів на федеральному, регіональному і муніципальному рівнях, їх несістематізірованность, відсутність чіткого механізму їх реалізації - все це породжує часто правову невизначеність, колізії, що доходять іноді до конфліктних ситуацій.

Для усунення негативних явищ, що існують у муніципальному праві, і з метою систематизації та кодифікації муніципальної-правових норм і підвищення рівня законодавчого регулювання суспільних відносин, що існують на місцевому рівні, було б доцільно почати розробку Муніципального кодексу РФ.

Муніципальної-правові норми, інститути, правовідносини є предметом вивчення однойменної наукової дисципліни, яка так само, як однойменна галузь, знаходиться в процесі становлення і розвитку. Наука муніципального права є складовою частиною юридичної науки і має своїм змістом вивчення галузі муніципального права, тобто муніципальної-правових норм, інститутів, відносин. Під наукою муніципального права розуміється система наукових ідей, концепцій, знань про суспільні відносини, що виникають на місцевому рівні у зв'язку з організацією та функціонуванням місцевого самоврядування.

Наука використовує різні методи наукового пізнання: історичний, системний, порівняльний, статистичний, соціологічний та ін

Джерелами науки муніципального права є праці вітчизняних і зарубіжних вчених, закони та інші нормативні правові акти, практика реалізації муніципальної-правових норм, діяльність органів місцевого самоврядування. Важливим джерелом цієї науки є досвід становлення та розвитку земського і міського самоврядування, що був у дореволюційній Росії, а також наука радянського будівництва, основним змістом якої було вивчення організації та діяльності місцевих радянських органів державної влади.

Наука муніципального права тісно пов'язана з теорією та історією держави і права, з конституційним, адміністративним, фінансовим, житловим, земельним та іншими науковими дисциплінами юридичної науки, оскільки предметом їх вивчення є різні аспекти місцевого самоврядування, а також іншими науками, які своїми способами і методами вивчають місцеву сферу суспільного життя.

Тим часом вони не охоплюють всього різноманіття проблем, що виникають у сфері місцевого самоврядування. З метою забезпечення комплексного підходу до їхнього дослідження пропонується розширити рамки і предмет складається наукової дисципліни "Муніципальне право", перетворивши її в нове міждисциплінарний науковий напрям - "муніципальне будівництво і право", вивченням якого покликані займатися представники різних наук, в тому числі правознавці, історики , політологи, економісти, соціологи, філософи. Саме такий підхід дозволить, з нашої точки зору, виявити багатоваріантний і багатоаспектний характер місцевого самоврядування як соціального явища та інституту громадянського суспільства (предмет вивчення соціологів, філософів), що взаємодіє з державними структурами (предмет вивчення державознавець і політологами), іншими елементами громадянського суспільства - громадськими об'єднаннями, засобами масової інформації, трудовими колективами, підприємцями і товаровиробниками, родиною і т.д. (предмет вивчення соціологів, філософів, політологів, економістів), що має свої традиції й історичні корені (предмет вивчення істориків), свою територіальну та фінансово-економічну основу (предмет вивчення економістів, демографів), своє власне конституційне закріплення та правове регулювання (предмет вивчення правознавців).

Змістовна сторона муніципального будівництва і права значно ширше і об'ємніше предмета та інститутів муніципального права і виходить за рамки тільки правових досліджень.

Приблизне коло питань і предметів дослідження муніципального будівництва і права як нової наукової дисципліни подається у наступному вигляді:

• історія, етапи становлення, розвитку, реформування місцевого самоврядування;

• традиції, національна культура та інші місцеві особливості;

• зарубіжний досвід, порівняльний аналіз організації та діяльності місцевих органів влади і самоврядування;

• концепції та теорії місцевого управління та самоврядування; ідеологія місцевого самоврядування;

• основоположні (базисні) поняття, терміни, категорії;

• територіальні основи муніципального освіти, їх види і рівні, сільське і міське самоврядування;

• демографічний фактор (населення, його щільність, вікові та інші особливості);

• правовий статус місцевого самоврядування (конституційне закріплення і правове регулювання на федеральному, регіональному та місцевому рівнях; загальне та особливе; різночитання, невідповідності, колізії);

• місцеве самоврядування як самостійний інститут цивільного суспільства, взаємини з іншими елементами (громадські об'єднання, партії, засоби масової інформації, трудові колективи і т. д.); принципи, завдання, функції місцевого самоврядування;

• місце і роль місцевого самоврядування в державній структурі, взаємодія державної і муніципальної влади; функції держави у сфері місцевого самоврядування; державна політика в галузі місцевого самоврядування; державна підтримка місцевого самоврядування, державні органи з питань місцевого самоврядування;

• фінансова основа, шляхи зміцнення місцевих бюджетів; взаємини федерального, регіонального та місцевого бюджетів;

• економічна основа - муніципальна власність; формування, види, використання; муніципальні підприємства та установи; взаємини з іншими підприємствами та установами, що знаходяться на території муніципальних утворень;

• інститути безпосередньої демократії в муніципальних утвореннях; місцеві референдуми; муніципальні вибори; збори (сходи) громадян;

• муніципальна влада: поняття та види; територіальне громадське самоврядування; інші види місцевого самоврядування (корпоративне, трудових колективів, учнівське, студентське та ін); її місце в системі публічної влади;

• органи місцевого самоврядування: поняття, види, формування; виборний представницький орган: порядок обрання, структура, засідання, комісії та комітети; регламенти; повноваження; відповідальність;

• голова муніципального освіти - порядок обрання; статус; повноваження; адміністрація - її структурні підрозділи; відповідальність; місцеве самоврядування в системі управління;

• муніципальні кадри: депутати; муніципальна служба і муніципальні службовці;

• законність у діяльності органів місцевого самоврядування.

На наш погляд, муніципальне будівництво і право повинні стати предметом не лише прикладних і спеціальних досліджень, яких безліч з'явилося в останні роки, але і органічною частиною фундаментальних наукових досліджень, і перш за все таких спільних гуманітарних, спеціально-економічних та загально-юридичних дисциплін, включених до державний загальноосвітній стандарт вищої професійної освіти відповідно до наказу Міністерства освіти РФ від 2 березня 2000 р., як вітчизняна історія, політологія, соціологія, філософія, економіка, теорія держави і права, історія вітчизняної держави і права, конституційне (державне) право Росії, муніципальне право.

Автор виходить з того, що дана пропозиція народжене не на порожньому місці. Вже кілька років видається безліч робіт з різних аспектів місцевого самоврядування. Тому вважаємо, що і з цієї причини внесена пропозиція відображає складаються реалії і має об'єктивні підстави. З метою забезпечення проведення науково-дослідних робіт у цій області і концентрації наукової думки пропонується заснувати інститут Муніципального будівництва і права, поклавши на нього також підготовку професійних кадрів для органів місцевого самоврядування з видачею диплома про вищу освіту за спеціальністю "Муніципальне будівництво і право". Такий інститут міг би забезпечувати підвищення кваліфікації муніципальних і державних службовців, які займаються питаннями місцевого самоврядування, також систематично проводити навчання депутатського корпусу місцевих представницьких органів. Крім того, представляється доцільним у провідних вузах країни утворити спеціальні кафедри або ввести курс муніципального будівництва і права з тим, щоб привернути особливу увагу студентів до проблем місцевого життя, шляхам та формами їх вирішення.

6.Муніціпальное освіта, як соціально-економічна система

Загальні властивості і класифікація систем

Ефективне управління неможливе без дослідження об'єкта управління, яким у цьому курсі служить муніципальне освіту. Вивчення об'єкта управління потребує системного підходу, що дозволяє сформувати цілісне уявлення про об'єкт на базі інформації про складові його елементах. При розгляді муніципального освіти як системи необхідно спиратися на загальну теорію і методи системного аналізу. Під системою розуміється комплекс взаємопов'язаних складових частин, що утворюють певну цілісність. Цілісність системи - її здатність проявляти себе у взаємодії із зовнішнім світом, зовнішнім середовищем як єдине ціле. Цілісність системи обумовлена ​​тим, що система як ціле має такі властивості, яких немає у складових її частин. При цьому внутрішні зв'язки частин системи в якомусь відношенні сильніше, істотніше, важливіше, ніж зовнішні. За інтенсивності взаємодії із зовнішнім середовищем (комунікативності) виділяють відкриті і закриті системи, хоча абсолютно закритих систем не існує. Можна уявити замкнуту систему, але неможливо перевірити її реакцію на зовнішні впливи, тобто довести її реальність. Тому правильніше говорити про більш відкритих і менш відкритих системах. Муніципальне утворення - це система з інтенсивними зовнішніми зв'язками. Що стосується внутрішніх зв'язків, які формують цілісність системи, вони значно сильніше в муніципальній освіті, що складається з одного міського чи сільського населеного пункту, ніж у випадку, коли до складу муніципального освіти входять кілька населених пунктів. Що стосується міського чи сільського поселення, що складається з кількох населених пунктів, то відстані між останніми найчастіше складають кілька кілометрів (іноді - понад 10), в муніципальному районі - десятки, а іноді сотні кілометрів.

Надалі, кажучи про муніципальному освіті як про систему, ми будемо мати на увазі муніципальне утворення у складі одного населеного пункту. се, що існує в світі, системно. Системність є загальна властивість матерії, людської діяльності та мислення. Будь-яка система за відсутності зовнішніх збурюючих впливів (або при постійних діях) здатна зберігати свій стан як завгодно довго, тобто перебувати в стані рівноваги. Однак цього недостатньо. Система повинна мати здатність повертатися в стан рівноваги після того, як була виведена з нього під впливом несприятливих зовнішніх впливів або помилок в управлінні.

Це властивість систем називається стійкістю. Без нього ніяка система не могла б існувати тривалий час. До поселенню це вимога стосується повною мірою. Найпростіша частина системи називається елементом. Відповідь на питання, що вважати елементом, залежить від мети аналізу. Членимість будь-якої системи в принципі нескінченна, тому правильніше сказати, що елемент - це межа членування системи з точки зору вирішення конкретної задачі і поставленої мети.

Система може бути розділена на елементи не відразу, а послідовним розбиттям на підсистеми. Підсистемою називається сукупність взаємопов'язаних елементів системи. Складна система може об'єднувати підсистеми різних рівнів. Підсистема будь-якої системи сама є системою по відношенню до вхідних в неї елементів і підсистем. У свою чергу, будь-яка система є підсистемою системи більш високого порядку. Наприклад, місто є підсистемою регіону і держави, які по відношенню до нього є системами вищого порядку, а міський мікрорайон - це підсистема міста.

Структура системи - це сукупність її підсистем і елементів і зв'язків між ними. Структура складної системи може бути неочевидною, і для її побудови потрібно спеціальний аналіз. При дослідженні будь-якого елементу чи підсистеми вони описуються не самі по собі як такі, а з урахуванням їх місця в системі. Цей підхід обов'язковий при дослідженні муніципального освіти. Системи можуть бути створені природою і людиною або з участю людини. Для систем, створених людиною або з його участю, характерно цілепокладання. Система створюється людиною для досягнення визначеної мети. Кожна підсистема такої системи реалізує свою мету, що служить підцілі по відношенню до мети всієї системи. У багаторівневій системі може бути побудовано «дерево цілей», що використовується як елемент системного аналізу. Якщо воно побудовано правильно, кожна підсистема або елемент, досягаючи своєї мети, вносить необхідний внесок у досягнення загальної (генеральної) мети системи.

Мета системи визначає її структуру та функції. Системи, створені людиною, можуть бути машинними або автоматичними (здатними діяти протягом якогось періоду часу без участі людини), людино-машинними заснованими на постійній взаємодії людини і машини) і соціальними (заснованими на взаємодії між людьми). Особливо складні системи, які включають в себе безліч природних і створених людиною підсистем, називаються соціально-економічними. При цьому одна соціально-економічна система може бути підсистемою іншої соціально-економічної системи. Як зазначалося, місто як соціально-економічна система є підсистемою регіону і держави. У цих системах місто виконує безліч різноманітних функцій: адміністративну, виробничу, транспортну, освітню, культурну, наукову та ін

Характеристика міста як системи

Розглянемо деякі властивості систем стосовно до міста.

Стан - миттєва (статична) характеристика системи, її параметри, безліч властивостей, якими вона володіє в даний момент часу. Без знання стану міста в даний момент прийняття обгрунтованого рішення з якого-небудь питання неможливо.

Поведінка - здатність і закономірності переходу системи з одного стану в інший, зміни її параметрів. Якщо стан міста - це його статична характеристика, то поведінка - динамічна. Аналіз ситуації в місті завжди повинен проводитись в динаміці.

Комунікативність - характеристика ступеня тісноти зв'язків (комунікацій) системи з зовнішнім середовищем. Як вже зазначалося, для міста вона дуже велика. Мова йде про виробничі, транспортних, культурних, наукових, інформаційних та інших зв'язках, які необхідно враховувати в управлінні містом. Стійкість ~ важлива умова нормальної життєдіяльності міста. У той же час місто не може бути і не повинен бути суто рівноважної системою. Для міста важливі зовнішні впливи, що сприятливо впливають на його зміну та сталий розвиток. У той же час місто повинен бути стійким до несприятливих впливів, тобто володіти певним запасом стійкості. З стійкістю системи пов'язана така її властивість, як адаптивність - здатність пристосовуватися до мінливих умов функціонування. Самоорганізація - властивість соціальних та соціально-економічних систем. Люди ставлять перед собою приватні цілі і мають інтереси, далеко не завжди збігаються з метою системи як єдиного цілого. Для досягнення загальних цілей системи люди повинні домовитися між собою, певною мірою обмежити ВОІ приватні інтереси в ім'я системних (загальних) інтересів, що і є самоорганізацією. Самоорганізація міста як системи, побудованої на засадах місцевого самоврядування, проявляється у формах прямого волевиявлення населення (наприклад на референдумі, рішення якого обов'язкові для всіх), а також у діяльності органів місцевого самоврядування, наділених необхідними повноваженнями від імені населення. Наступним властивістю соціальних та соціально-економічних систем є їх слабка структурованість. Це означає, що склад підсистем і елементів, а також взаємозв'язки між ними характеризуються деякою часткою невизначеності. Поведінка такої системи не може бути описано за допомогою строгих математичних формул, проте сучасні методи системного аналізу та імітаційного моделювання дозволяють здійснювати розподіл усіх прогнозування поведінки цих систем.

Структура міста як системи

Для управління муніципальним освітою як системою необхідно провести її структуризацію і розглянути основні підсистеми. Характер структуризації будь-якої соціально-економічної системи залежить від мети дослідження і може здійснюватися з різним ступенем деталізації. У цьому сенсі він носить суб'єктивний характер. Так, розглянута нижче предметна структуризація міста відображає основні матеріально-речові компоненти цієї системи, їх балансові пропорції і внутрішньосистемні зв'язки. Територіальна структуризація міста на житлові, промислові та інші зони, мікрорайони, квартали і т. д. дозволяє здійснювати раціональне планування та забудову міської території. Функціональна структуризація (за функціями або за цілями), що дозволяє побудувати «дерево цілей» системи управління містом.

У матеріально-речовій структурі міста (рис. 2.1.2) можна виділити наступні головні підсистеми.

1. Територія.

2. Населення.

3. Містоутворююча сфера.

4. Містообслуговуючої сфера, або міське господарство.

5. Соціальна сфера.

Під містоутворюючими розуміються підприємства та організації, продукція або послуги яких в основному поставляються за межі міста. Найчастіше це великі підприємства. Завдяки містоутворюючим підприємствам реалізується принцип територіального поділу праці в системі держави та регіону. Склад градообразующей сфери міста багато в чому зумовлює особа, обличчя міста, професійну та кваліфікаційну структуру працездатного населення. Специфіка галузі або галузей градообразующей сфери зумовлює стиль життя в місті. У градообразующей сфері населення отримує роботу, формується податкова база міста, населення може отримувати окремі комунальні (тепло, вода) та соціальні (охорона здоров'я, культура та ін) послуги. Містоутворюючі підприємства, як правило, не є об'єктами муніципальної власності. Містообслуговуючої і соціальна сфери формують в сукупності міську інфраструктуру. Містобудівна кодекс РФ підрозділяє міську інфраструктуру на інженерну (будівлі, споруди), транспортну (комунікації) та соціальну. Для підприємств, організацій та об'єктів міського господарства і соціальної сфери характерно те, що основна частина їх продукції та послуг реалізується всередині міста. Попит на їхню продукцію та послуги залежить від чисельності населення міста, вікового, професійного і кваліфікаційного складу населення, який, у свою чергу, визначається розвитком градообразующей сфери. Підприємства містообслуговуючої сфери забезпечують утримання житлового фонду, надають населенню житлові, комунальні, транспортні, побутові, торговельні та інші послуги. Одночасно вони надають комунальні та транспортні послуги підприємствам соціальної сфери, частково містоутворюючим підприємствам і також створюють робочі місця. Підприємства та організації містообслуговуючої сфери можуть представляти практично всі форми власності. Більшість цих підприємств є малими і середніми, однак у їх сукупності містообслуговуючої сфера є досить великим роботодавцем. Установи та організації соціальної сфери надають населенню медичні, освітні, культурні, дозвіллєві, фізкультурно-спортивні та інші послуги, створюють робочі місця. Значна частина об'єктів соціальної сфери міста повністю або частково утримується за рахунок коштів місцевого бюджету, хоча окремі установи можуть бути приватними та самоокупними (стоматологічні клініки, плавальні басейни, організація ряду видовищних заходів тощо) і державними (великі об'єкти міжмуніципальної, регіонального та міжрегіонального значення ). З розвитком ринкових відносин частка приватного сектора в наданні соціальних послуг населенню зростає.

Таким чином, якщо першопричиною виникнення міста стало створення містоутворюючого підприємства, то при розрахунку чисельності працездатного населення міста необхідно враховувати потреби не тільки цього підприємства, а й міського господарства та соціальної сфери. З урахуванням непрацюючого населення співвідношення чисельності населення міста до чисельності працівників містоутворюючих підприємств (містоутворюючий коефіцієнт) може становити 4-5 і більше, залежно від конкретних умов. Цей коефіцієнт важливий при проектуванні міста.

Зовнішні зв'язки міста як системи

Містоутворюючі підприємства та об'єкти міської інфраструктури потребують різних ресурсах із зовнішнього середовища. Однак зустрічна пропозиція товарів і послуг в зовнішнє середовище, за які можна придбати ресурси для всіх сфер міста, забезпечує в основному градообразующая сфера. Звідси випливає, що економічне становище містоутворюючих підприємств робить вирішальний вплив на всі сторони життя міста. Як зазначалося, будь-яка система є більш-менш відкритою і пов'язана з зовнішнім середовищем. Під зовнішнім середовищем розуміється безліч систем, підсистем та елементів, які не входять у цю систему, але зміна стану яких викликає зміни в поведінці даної системи. Місто як відкрита система має численні зв'язки з навколишнім зовнішнім середовищем, з якої він отримує необхідні матеріальні ресурси (від промислової сировини і матеріалів до продовольства), енергію, інформацію і в яку віддає вироблену продукцію, послуги, енергію, інформацію. Сума надходять місту ззовні ресурсів у грошовому вираженні може бути не дорівнює (менше або більше) сумі продукції (послуг), що віддають містоутворюючими підприємствами в зовнішнє середовище.

Найважливішими елементами зовнішнього середовища міста є держава, регіон і навколишня територія (приміська зона). Якщо розглядати місто як підсистему в системах держави або регіону, то його зовнішні зв'язки виявляються внутрішніми зв'язками цих систем. Стан і розвиток зовнішнього середовища має великий вплив на життя міста. У свою чергу, розвиток міста може і позитивно, і негативно позначитися на стані держави, регіону та навколишніх територій. Найбільш сильно місто впливає на приміську зону. Наприклад, швидке зростання міста викликає міграцію населення з навколишніх поселень, що може позбавити підприємства, розташовані в цих поселеннях, трудових ресурсів.

Дослідження економічних і соціально-політичних процесів у зовнішньому середовищі є необхідною умовою для аналізу ситуації в муніципальній освіті.