МЕХАНІЗМ ДЕРЖАВИ
Поняття державного апарату розглядається в широкому сенсі цього слова або в вузькому сенсі. У широкому сенсі державний апарат ототожнюється з поняттям механізму держави, у вузькому сенсі державний апарат розуміється як система виконавчо-розпорядчих органів держави.
Держава для виконання своїх функцій створює систему державних органів (механізм держави), які в сукупності утворюють державний апарат. Він являє собою належно організований, чітко злагоджений складний політичний механізм, який включає до свого складу численні і різноманітні органи. Кожен з органів має певну структуру, повноваження, завдання і цілі, на досягнення яких спрямована їх діяльність, і діє в суворо визначених рамках.
У широкому сенсі державний апарат охоплює всі органи держави, включаючи представницькі органи, судові та управлінські. У вузькому сенсі під державним апаратом розуміються тільки органи держави, наділені адміністративною владою, тобто управлінські, виконавчі органи.
Для органів держави характерні такі ознаки, які дозволяють відрізняти їх від інших органів:
1) правова основа діяльності, тобто організація, структура, функції, завдання та цілі, компетенція державних органів визначається чинним законодавством;
2) наявність владних повноважень, у тому числі застосування в необхідних випадках примусу;
3) діють від імені держави;
4) видання обов'язкових для виконання актів (нормативно-правових і правозастосовних) в межах встановленої для них компетенції;
Система органів держави, так само як і їхня внутрішня структура, не є застиглою, зі зміною функцій держави змінюється і система його органів, а зі зміною завдань, покладених на той чи інший орган, може зазнати змін і структура органу.
На систему державних органів значний вплив мають форма правління і державний устрій.
Як правило, державний орган створюється під певні функції і за наявності правових підстав для утворення конкретного органу. Крім того, органи держави повинні мати відповідні матеріально-технічними та фінансовими засобами для виконання покладених на них функцій - економічних, технічних, інформаційних, ідеологічних, організаційних і т.д.
Всі державні органи утворюють ієрархічно побудовану систему, тобто вони знаходяться в певних відносинах підпорядкування і діють на основі принципу "дозволено тільки те, що прямо закріплено в законі". Інакше кажучи, вони не можуть виконувати ті функції або використовувати ті повноваження, які прямо не передбачені в акті про їхню освіту і компетенції.
Види державних органів розрізняються за різними класифікаційними підставах. У Росії, в залежності від порядку утворення, державні органи поділяються на виборні (представницькі органи - Федеральне Збори, обласні, міські думи та ін) і призначаються (Уряд, міністри). Крім того, існують органи, що створюються іншими, у тому числі виборними, органами - похідні. Наприклад, Рахункова палата, створювана на паритетних (рівних) засадах обома палатами Федеральних Зборів РФ.
Виходячи з принципу поділу влади, всі органи держави поділяються на законодавчі (правотворчі), виконавчі (управлінські) та судові (правоохоронні).
У залежності від територіального обсягу діяльності та обсягу повноважень державні органи поділяються на вищі, центральні та місцеві. До вищих в Росії відносяться Федеральне Збори, Уряд РФ, Конституційний Суд РФ та ін До центральних - федеральні міністерства, державні комітети, федеральні служби, а до місцевих - голови місцевої адміністрації.
У залежності від внутрішньої організації та порядку вирішення питань виділяють державні органи, що діють на колегіальних (уряд) і на основі єдиноначальності (прокуратура).
У федеративній державі розрізняються органи, що діють в загальнодержавному масштабі (федеральні), і органи державної влади суб'єктів федерації.
До принципів, на основі яких функціонують державні органи, можуть бути віднесені:
1) законність;
2) пріоритет прав і свобод, а також законних інтересів особистості;
3) поділ влади;
4) гласність.
Принцип поділу влади є одним з найважливіших принципів організації і діяльності державних органів. Він отримав конституційне закріплення в багатьох країнах. Витоки його розробки йдуть в далеке минуле. Ідея поділу влади зустрічається в працях Аристотеля, Д. Локка. Вони були пізніше розвинені французьким юристом і політичним мислителем Ш. Монтеск 'є. У нього теорія розподілу влад отримала найбільш закінчений і аргументований вигляд. Згідно з ученням Монтеск'є, основна мета поділу влади - усунути зловживання державною владою. При цьому він вважав, що повинен бути не тільки чітко окреслено коло повноважень і сфери діяльності кожної з влад - законодавчої, виконавчої і судової, а й передбачені юридичні засоби взаємного стримування гілок влади. Таким чином, поділ і взаємне стримування влади служать головною умовою політичної свободи в суспільстві.
Принцип поділу влади виходить з того, що сама державна влада неподільна, а повинні відрізнятися її гілки, що виражається в диференціації повноважень гілок влади.
Вважається, що найбільш послідовно принцип поділу влади втілений в Конституції США 1787 р. Конституцією РФ в ст. 10 також закріплено принцип поділу влади і проголошено, що органи законодавчої, виконавчої та судової влади самостійні. Система передбачених у ній стримувань і противаг в чому нагадує американську.
СТРУКТУРА ДЕРЖАВНОГО АПАРАТУ
Під структурою державного апарату розуміється його внутрішня будова, порядок розташування складових ланок апарату, їх співвідношення. Структура завжди вказує на те, з чого складається державний апарат, яка субординація його складових частин, які принципи його організації та функціонування.
У будь-якій країні склався державний апарат виступає як єдина цілісна (загальна) система. Вона розпадається на ряд приватних систем. В якості останніх виступають однорідні за своїми функціями, внутрішньою будовою, безпосереднім цілям, видами виконуваної діяльності різні державні органи. Найбільш важливими приватними системами сучасного державного апарату є наступні: система органів державної влади, система органів державного управління, система судових органів і система органів прокуратури. Кожна з перших трьох названих систем є носієм відповідної державної влади - законодавчої, виконавчої та судової.
У науковій літературі немає єдиної думки про те, як повинні співвідноситися між собою різні державні влади, а отже, і їх носії - державні органи. Чи повинні вони бути рівні або повинна існувати їх певна підпорядкованість, субординація.
Висловлюється точка зору, згідно з якою всі державні влади та їх носії повинні перебувати в абсолютно однаковому становищі, урівноважувати один одного. У країнах з тоталітарним чи авторитарним режимом посилено насаджується також думка, що виконавча влада, а разом з нею і її носії мають при цьому бути "попереду інших".
Однак, як показує історичний досвід, реалізація подібної концепції призводить не до демократії, а до диктатури. Про це свідчить, зокрема, політична практика фашистської Німеччини, Італії та низки інших країн.
Інший підхід до вирішення проблем співвідношення державної влади та їх носіїв полягає у тому, що на перший план виступає державна влада, джерелом якої є народ.
У всіх демократичних країнах ця концепція отримала загальне визнання. Політична практика підтвердила життєздатність і гуманність даної ідеї, розвиненою ще в XVII ст. англійським філософом-матеріалістом Дж. Локком.
У своєму знаменитому творі "Два трактати про правління" (1690) Локк писав: "Хоча в конституційній державі, що спирається на свій власний базис і чинному у відповідності зі своєю власною природою, тобто чинному заради збереження співтовариства, може бути тільки одна верховна влада, а саме законодавча, якій всі інші підкоряються і повинні підкорятися, все ж законодавча влада представляє собою лише довірену владу, яка повинна діяти заради певних цілей, і тому, як і раніше залишається у народу верховна влада усувати або замінювати законодавчий орган ... " .
Що ж собою являє кожна з приватних систем державних органів, що входять у загальну систему, - державний апарат? Почнемо з органів державної влади, або - з законодавчих органів.
1. Основним призначенням цих органів є законодавча діяльність. Вони займають центральне місце в структурі державного апарату. Органи державної влади поділяються на вищі і місцеві. До вищих органів державної влади належать парламенти. Однією з найважливіших їх функцій є прийняття законів.
Виділяючи особливу роль парламентів у політичному житті суспільства і держави, конституції деяких держав спеціально вказують не тільки на те, що "парламент є вищим органом державної влади", але і на те, що він є "єдиним законодавчим органом держави" (Конституція Японії 1947 р ., ст. 41).
Конституції інших країн в цих же цілях звертають увагу на те, які за характером правила повинні міститися в прийнятих парламентами законах. Так, наприклад, чинна Конституція Франції встановлює, що в законах можуть міститися правила, що стосуються "цивільних прав і основних гарантій, наданих громадянам для користування публічними свободами"; обов'язків, накладених "національною обороною особисто на громадян і їх майно"; "громадянства, стану і правоздатності осіб, сімейних відносин, спадкування і дарування "; визначення" злочинів і правопорушень, а також накладаються за них покарань "; кримінального судочинства, амністії," створення нових судових установлень і статусу суддів "і ін (Конституція Французької Республіки, 1958 р ., ст. 34).
Зосереджуючи в собі законодавчі функції, парламент нерідко передає частину з них іншим, підконтрольним йому органам, делегуючи їх. Внаслідок цього виникає система актів носить назву делегованого законодавства.
Зрозуміло, ідеальним, суворо конституційний вважалося б таке положення, коли законодавча влада залишалася б виключно привілеєм законодавців, безпосередньо підзвітних виборцям. Це було б справедливим стосовно будь-якого сучасного держави. Однак у реальному житті все йде далеко не так.
Федеральне Збори Росії, Конгрес США, парламент Англії, Національні збори і Сенат Франції, так само як і вищі законодавчі органи інших держав, часто змушені в силу різних причин, включаючи періодичну перевантаженість даних органів правотворчої роботою, доручати підготовку і прийняття тих чи інших актів уряду , окремим міністерствам і відомствам.
Так, наприклад, у Великобританії повноваженнями з видання правових актів парламентом наділяються міністри корони, органи місцевого управління, незалежні корпорації, англійська церква, приватні компанії, Комісія та Рада Європейських співтовариств. Кожен з цих органів і організацій може приймати, змінювати або скасовувати правові акти не інакше, як з санкції - за дорученням або з дозволу парламенту. Таким шляхом зберігається і підтримується "суверенітет" вищого законодавчого органу в правовій сфері.
Слід зазначити, що, незважаючи на монопольне становище в області правотворчості, вищий законодавчий орган, особливо в парламентських країнах, піддається досить ефективного впливу з боку уряду. Нерідко уряд зосереджує в своїх руках досить значну законодавчу ініціативу і робить сильний вплив на всі напрямки діяльності парламенту.
Що ж до президентських республік, то в них парламент у формально-юридичному плані більш незалежний. Він, як правило, не може бути розпущений президентом. Законодавча ініціатива належить в основному депутатам. Однак і в цьому випадку виконавча влада в особі президента має багато шляхів впливу на парламент.
Так, наприклад, згідно з Конституцією США президент має право вето на прийняті Конгресом акти. Він може виступати з ініціативою скликання спеціальних сесій Конгресу. Президент періодично представляє Конгресу "відомості про стан союзу і пропонує на його розсуд такі заходи, які вважатиме необхідними і корисними". Він має право "з ради і згоди Сенату укладати міжнародні договори за умови їх схвалення двома третинами присутніх сенаторів; з ради і згоди Сенату призначати послів та інших повноважних представників і консулів, суддів Верховного суду, а також інших посадових осіб Сполучених Штатів ..." (Конституція США, ст. 11, розділ 2).
Поряд з вищими органами державної влади в кожній країні є місцеві органи. Вони називаються по-різному. Але мета і призначення їх подібні: здійснення державної влади та управління на місцях.
2. Система органів державного управління здійснює у різних формах виконавчо-розпорядчу діяльність. Виконавча діяльність органів державного управління проявляється в тому, що вони виступають як безпосередні виконавці вимог, що містяться в актах органів державної влади та вищих органів державного управління. Розпорядча діяльність цих органів виражається в тому, що вони вживають заходів і забезпечують шляхом видання своїх власних актів (розпоряджень) виконання підлеглими їм органами і організаціями даних вимог. Всю свою діяльність органи державного управління здійснюють на основі законів та на виконання законів.
У межах своєї компетенції органи державного управління наділяються необхідною для їх нормального функціонування оперативної самостійністю. На них покладаються дуже відповідальні завдання по правовому регулюванню і керівництву різними сферами життєдіяльності суспільства та держави. Ці завдання, так само як місце і роль органів управління в державному апараті, закріплюються в конституційних і звичайних правових актах. Так, згідно з Конституцією Франції уряд "керує внутрішньою і зовнішньою політикою, цивільної та військової адміністрацією і обороною країни. Воно здійснює виконавчу владу відповідно до Конституції і законів" (ст. 97).
Згідно з Конституцією Швеції уряд крім звичайних своїх повноважень може приймати "постанови про приписах" з питань, що стосуються охорони життя, особистої безпеки громадян, "перебування іноземців в державі", ввезення та вивезення товарів, валюти або "інших засобів виробництва, засобів зв'язку, кредитів, господарської діяльності, оформлення будівель, підприємств, планування забудов ", охорони природи і навколишнього середовища та ін (гл. 8, N 7).
Залежно від складності завдань і територіального масштабу діяльності органи державного управління поділяються на центральні і місцеві. До центральних належать ті органи державного управління, діяльність яких поширюється на всю територію країни або на територію держав - суб'єктів федерації. Це - уряду, іменовані в більшості країн кабінетами або радами міністрів, міністерства, державні комітети, спеціальні відомства, що знаходяться при радах міністрів.
До місцевих органів державного управління належать органи, діяльність яких обмежується рамками однієї або декількох адміністративно-територіальних одиниць (краю, провінції, області, району, міста тощо).
Залежно від характеру, обсягу та змісту повноважень органи державного управління поділяються на органи загальної, галузевої і спеціальної (функціональної) компетенції. Органи загальної компетенції (наприклад, поради міністрів, виконкоми) об'єднують і спрямовують роботу з керівництва всіма або більшістю галузей державного управління. Органи галузевої і спеціальної компетенції (міністерства, різні державні комітети, спеціальні відомства) здійснюють керівництво лише окремими галузями державного управління.
Провідну роль у системі органів державного управління виконують уряду. Вони є вищими виконавчими і розпорядчими органами держав і очолюють всю систему органів державного управління. Відповідно до конституційних та іншими актами на уряд покладаються завдання по загальному керівництву економікою та соціально-культурним господарством країни, розробці та здійсненню державних бюджетів, по захисту інтересів держави, охорони власності і громадського порядку, щодо забезпечення та захисту прав і свобод громадян, забезпечення державної безпеки, здійснення загального керівництва будівництвом збройних сил та ін
3. Важливе місце в структурі державного апарату займає система судових органів, основною соціальною функцією яких є здійснення правосуддя.
Подібно до того, як законодавчі органи і органи управління є носіями відповідно законодавчої і виконавчої влади, система судових органів виступає у якості носія судової влади. Це положення закріплюється в конституціях і звичайних законах ряду сучасних держав.
Так, наприклад, в Конституції Іспанії (1978 р.) говориться, що "судова влада виходить від народу і здійснюється від імені короля суддями і магістратами, які є незалежними, незмінний, відповідальними і підпорядковані виключно законом" (п. 1 ст. 117) . У Конституції ФРН (1949 р.) прокламує, що "судова влада доручається суддям; вона здійснюється Федеральним конституційним судом, федеральними судами, зазначених в цьому Основному законі, і судами земель" (ст. 92).
Статус носія однієї з трьох - судової - влади забезпечує органам правосуддя дуже важливе місце в державному механізмі поряд з іншими органами.
Структура судових органів у різних країнах неоднакова. Саме вони також по-різному. У Китайській Народній Республіці, наприклад, - це Верховний народний суд, місцеві народні суди, "військові суди та інші спеціальні народні суди". У США національна судова система складається з Верховного суду США, Верховних судів штатів, окружних судів, апеляційних судів, військових трибуналів та інших судів. Конституція США у зв'язку з цим встановлює, що "судова влада Сполучених Штатів здійснюється Верховним судом і тими нижчими судами, які будуть час від часу засновуватися Конгресом" (розд. 1, ст. III).
Однак, незважаючи на особливості структури та інші відмінності судових органів різних країн, у них багато спільного в цілях і завданнях, які перед ними ставляться і конституційно у всіх державах, які іменують себе демократичними, проголошуються. Багато спільного в них у соціальних функціях, зміст діяльності, конституційних принципах їх організації та функціонування.
Так, наприклад, в конституційних актах переважної більшості сучасних держав в тій або іншій формі проголошується принцип незалежності суддів, самостійності судів в межах встановленої юрисдикції у вирішенні будь-яких питань. "Народні суди в межах, встановлених законом, здійснюють правосуддя самостійно, без втручання з боку адміністративних" та інших органів і організацій - зазначається, зокрема, в Конституції КНР (ст. 126).
У більшості конституцій сучасних держав закріплюється принцип гласності судочинства, відкритості судового розгляду.
Ясна річ, цей принцип, так само як і інші принципи організації та діяльності судових органів, не слід абсолютизувати. Конституційна теорія далеко не завжди збігається з практикою. Нерідко у діяльності судових органів багатьох країн мають місце грубі порушення проголошуваних конституційних положень.
Крім того, в самих конституціях досить часто встановлюються щодо даних принципів деякі обмеження. Так, Конституція Іспанії, яка проголошує відкритість судового розгляду, робить тут же застереження - "за винятком передбачених процесуальними законами випадків" (ст. 120). Конституція Японії встановлює: "Якщо суд одноголосно вирішує, що гласність становить небезпеку для публічного порядку або суспільної моралі, розгляд може вестися при закритих дверях" (ст. 82).
Аналогічні положення містяться в конституційних актах багатьох інших країн.
4. Значну роль у державному механізмі ряду країн грає система органів прокуратури. Прокуратура покликана здійснювати нагляд за точним і однаковим виконанням законів органами державного управління, підприємствами, установами, громадськими організаціями, посадовими особами та громадянами. "Прокуратура без шкоди для функцій, здійснюваних іншими органами, - йдеться, наприклад, в Конституції Іспанії (ст. 124), - має своїм завданням сприяти відправленню правосуддя з метою захисту законності, прав громадян та громадських інтересів, що охороняються законом, в силу своїх обов'язків або за клопотанням зацікавлених осіб, а також спостереженням за незалежністю судів і дотриманням громадського інтересу ".
Органи прокуратури здійснюють також нагляд за дотриманням законності в роботі органів дізнання і попереднього слідства, при розгляді справ у судах, в місцях ув'язнення, при виконанні покарань та інших заходів примусового характеру, призначуваних судами.
Правову основу діяльності органів прокуратури різних країн складають норми, що містяться у конституціях і спеціальних актах, що регулюють порядок організації і діяльності прокуратури.
ОСНОВНІ ПРИНЦИПИ ОРГАНІЗАЦІЇ І ДІЯЛЬНОСТІ ДЕРЖАВНОГО АПАРАТУ
Під принципами організації та діяльності державного апарату слід розуміти найбільш важливі, ключові ідеї і положення, що лежать в основі його побудови та функціонування. Вони розкривають соціально-класову сутність, соціальний зміст і призначення, основні цілі і завдання державного апарату.
Принципи організації і діяльності державного апарату розроблялися, обгрунтовувалися і втілювалися в життя в процесі всієї багатовікової діяльності державного механізму. Одні з них, що стосуються в основному діяльності державних апаратів багатьох країн, приживалися і розвивалися. Інші, пов'язані найчастіше до процесу організації та діяльності державних апаратів окремих країн, у міру відбуваються в цих країнах змін відпадали.
Так, наприклад, зовсім донедавна, а саме - до руйнування СРСР у радянській політико-юридичної теорії та практиці не без підстав в якості найбільш важливих принципів організації і діяльності державного апарату вважалися наступні: принцип партійного керівництва; підпорядкування апарату політиці; принцип широкої участі мас в управлінні справами суспільства і держави, в діяльності державного апарату; принцип демократичного централізму, гласності, соціалістичної законності, інтернаціоналізму і соціалістичного федералізму (стосовно до соціалістичних федеративним державам); принцип рівноправності національностей; принцип наукового планування, координації, обліку і контролю діяльності апарату та ін
Однак після розпаду СРСР і кардинальних змін, що відбулися в державному механізмі Росії за останні роки, багато хто з цих принципів повністю себе вичерпали. Замість них офіційно стали декларуватися інші принципи, які відповідають інтересам і потребам тих, хто прийшов до влади правлячих кіл.
Разом з тим незалежно від особливостей окремих держав та у яких змін в організації та діяльності державних апаратів різних країн є загальні принципи. Це не означає, зрозуміло, що вони завжди не тільки проголошуються, а й повністю реалізуються. Важко назвати державу, в якій би всі або хоча б основні принципи організації і діяльності державного апарату не тільки декларувалися теоретично, але і реалізовувалися б практично. Однак, тим не менше, загальні принципи, а точніше - загальні вимоги, пропоновані до процесу організації та діяльності державних апаратів різних країн, існують і в тій чи іншій мірі реалізуються.
Серед такого роду принципів слід назвати принцип оптимальності побудови структури державного апарату, принцип його ефективності, законності і конституційності, високого професіоналізму державних службовців, дотримання високих етичних стандартів членами парламентів і чиновниками, їх повної політичної лояльності та ін
Дані та інші їм подібні принципи знаходять своє законодавче закріплення в конституційних актах і в спеціальних законах. Видання останніх іноді передбачається в конституціях. Нерідко конституції містять прямі посилання на спеціальні закони. Так, наприклад, Конституція Греції в розділі "Про уряд", вказуючи на те, що "уряд утворюється Радою міністрів, які мають прем'єр-міністра і міністрів", одночасно передбачає, що повинен бути виданий спеціальний закон, який "встановлює правила про склад і діяльність Ради міністрів ". І далі: "Закон визначає статус заступників міністрів і міністрів без портфеля, державних секретарів, які можуть мати право бути членом уряду, а також положення постійних державних секретарів адміністрації" (ст. 81).
Не маючи можливості розглянути всі або хоча б найважливіші, основні принципи організації і діяльності державного апарату, зупинимося на розкритті лише деяких з них.
Одним з таких принципів є принцип законності і конституційності організації та діяльності державного апарату. Слід зауважити, що, володіючи не тільки юридичним, але і політичним характером, законність і конституційність виступають як основний метод функціонування різних державних органів і організацій. Стосовно до діяльності державного апарату різних країн законність і конституційність означають здійснення всіх властивих державним органам та посадовим особам функцій у суворій відповідності з діючою конституцією, звичайними законами і підзаконними актами згідно з встановленою в законодавчому порядку компетенції. Принцип законності і конституційності означає також забезпечення суворого і неухильного виконання підпорядкованими їм органами, організаціями та установами діючих нормативно-правових актів, боротьби з корупцією, а також з усякого роду порушеннями прав і свобод громадян, громадських організацій, трудових колективів.
Слід зауважити, що законності і конституційності як явища і поняття поза зв'язку з конкретним суспільством і державою не існує. Це абстракція. Законність і конституційність завжди співвідносяться з певними типами держави і права, з певним характером і рівнем розвитку суспільства.
Виходячи з цього у вітчизняній і зарубіжній науковій літературі законність і конституційність розглядають, як правило, не взагалі, а стосовно до рабовласницького, феодального, капіталістичного і соціалістичного типів держави і права.
Незважаючи на те, що соціалістичний ("комуністичний") тип держави і права практично не відбувся, в юридичній і частково політологічній літературі питання (соціалістичної) законності та конституційності отримали, мабуть, найбільш грунтовне теоретичне обгрунтування.
Вихідні положення та вимоги соціалістичної законності були розроблені В.І. Леніним у ряді робіт і особливо у відомому листі "О" подвійному "підпорядкуванні і законність". У подальшому вони були розвинені в спеціальній науковій літературі. У числі таких положень слід назвати положення про єдину для всієї території країни, для всіх органів і організацій, посадових осіб та громадян законності, про те, що "законність" не може бути Калузька і казанська, а повинна бути єдина всеукраїнська ". Заслуговує на увагу положення про відповідність соціалістичної законності і доцільності у вирішенні державних та громадських справ, про необхідність підпорядкування "місцевої прокурорської влади тільки центру" і збереження за прокуратурою права та обов'язки "опротестовувати все і всякі рішення місцевої влади з точки зору законності цих рішень чи постанов, без права призупиняти такі, а з винятковим правом передавати справу на рішення суду "і ін
Основу будь-якої законності і конституційності становлять конституції різних держав, а також закони, прийняті в їх розвиток. Наявність чіткого, добре розвиненого, що відповідає безперервно змінюється і все більш зростаючим вимогам практичного життя законодавства є принципово важливою і необхідною умовою послідовного зміцнення законності і конституційності в діяльності як окремих державних органів, так і всього державного механізму в цілому.
Суворе і неухильне дотримання законності і конституційності є найважливішим принципом діяльності не тільки державних, але і недержавних органів, установ і організацій. Конституція Росії, так само як і конституції інших держав, закріплює положення, згідно з яким всі державні органи, державні та громадські організації, посадові особи зобов'язані дотримуватися Конституції і всі видані на її основі і в її розвиток закони. Усі партійні органи й організації, так само як і всі політичні і громадські рухи, також зобов'язані діяти в рамках конституції та інших законів.
У числі найважливіших принципів організації і діяльності державних апаратів різних країн поряд з принципами-вимогами оптимальності їх побудови, ефективності функціонування, політичної лояльності, законності і конституційності величезне значення мають принципи-вимоги, що стосуються високого професіоналізму державних чиновників різних рангів, а також дотримання ними відповідних етичних норм.
Проблеми професіоналізму та етики державних службовців практично завжди стояли на порядку денному з моменту утворення держави. Майже завжди вони залишалися і залишаються дуже гострими проблемами. Навколо них майже завжди велися досить жаркі, нескінченні суперечки.
Одна з причин цього полягає в тому, що від професійного та етичного рівнів чиновників, особливо вищих рангів, багато в чому залежать характер діяльності, стиль і рівень ефективності самого державного апарату, стан справ у суспільстві та державі. Цілком зрозуміло тому, що чиновництво завжди знаходилося під критичним оком широких верств населення.
Інша причина подібних суперечок полягає в тому, що ніде в світі і ніколи ще чиновництво цілком свідомо і добровільно не визнавала своє професійне чи інше недосконалість, свою професійну чи етичну ущербність. Природно, що найбільш сприятливий для себе імідж воно намагається створювати і у "опікуваного" ім населення. І, до речі, як було помічено дослідниками різних країн, далеко не завжди безуспішно.
У зв'язку з цим незабаром після Другої світової війни знаменитий англійський письменник, великий знавець психології та моралі бюрократії Сиріл Паркінсон писав: "Підліткам, вчителям і авторам посібників з історії державних установ та політиці здається, що світ порівняно розумний. Вони думають, що люди вільно вибирають своїх представників з тих, до кого живлять особливу довіру. Вони вважають, що найрозумніші та слушні з цих обраних стають міністрами. Вони уявляють, як верховоди промисловості, вільно обрані акціонерами, наділяють ділової відповідальністю тих, хто проявив себе на більш скромній роботі. Все це бадьоро стверджується або тихо мається на увазі в багатьох книгах ". Але тим же, підсумовує автор, "хто хоч як-то знає ділове життя, припущення ці просто смішні. Високий рада благородних мудреців існує лише в мозку вчителя, і тому корисно нагадувати іноді про правду".
Враховуючи важливість і постійну актуальність принципів професіоналізму та етики державних службовців, цих питань завжди приділялася значна увага не тільки в науковій літературі, а й на офіційному рівні. У багатьох країнах це стало особливо помітно після Другої світової війни.
У чому це проявилося? Перш за все в розробці і ухваленні в ряді країн кодексів честі та поведінки державних службовців, у прийнятті спеціальних законів та інших нормативних актів, регулюючих діяльність і характер поведінки державних чиновників, та ін
У США, наприклад, ще в 1958 р. Конгрес прийняв резолюцію, яка встановлює кодекс поведінки всіх без винятку федеральних державних службовців .. Пізніше були прийняті й інші аналогічні акти. Це, зокрема, Виконавчий наказ Президента США (1990 р.), оновлений Акт про етику поведінки державних службовців США (1978 р.), Кодекс етичної поведінки членів Сенату Конгресу США (1977 р.) та Кодексу етичної поведінки членів Палати представників Конгресу США (1977 р.).
Що наказують державним чиновникам ці акти? Про що вони говорять? І яка їх роль?
Звернемося до Виконавчого наказом Президента США від 17 жовтня 1990 р. Перш за все цим актом були введені в дію обов'язкові для всіх чиновників виконавчої влади США "Загальні принципи етичної поведінки членів уряду і службовців". Всім федеральним чиновникам пропонувалося зробити все можливе, щоб "добитися повної переконаності кожного громадянина США в чесності та щирості зусиль федерального уряду". Нарешті, членам кабінету і всім іншим державним службовцям суворо наказувалося постійно поважати і неухильно дотримуватися фундаментальні принципи етичної служби в тому вигляді, як вони викладені в наказі.
У чому ж конкретно полягають ці принципи і до чого вони зводяться? У чому їх зміст і який зміст? Відповідаючи на ці запитання, слід зауважити, що по суті своїй дані принципи є досить конкретні юридичні і морально-етичні вимоги, що пред'являються до чиновників вищого рангу і до рядових державним службовцям.
Ось приклади деяких з них, які були б далеко не зайвими стосовно вітчизняної державній службі.
Один з принципів-вимог говорить, що держслужбу слід розглядати як таку сферу діяльності, з якої виключаються "які б то не було особисті чи інші фінансові інтереси, що перешкоджають сумлінному виконанню" державними чиновниками свого службового обов'язку.
Державні службовці "не повинні брати участь у фінансових операціях, при проведенні яких передбачається використання закритої урядової інформації або такого ж роду інформації в особистих цілях.
Службовцям категорично забороняється в якій би то не було формі "заохочувати підношення" або приймати подарунки від будь-яких осіб або групи осіб, "які домагаються від них здійснення будь-яких офіційних дій, що мають разом з ними будь-які спільні справи або здійснюють діяльність, регульовану зі боку державного органу, в якому працюють ці службовці ". Не дозволяється також приймати подарунки і від тих осіб, інтереси яких значною мірою залежать від виконання або невиконання цими службовцями своїх посадових обов'язків.
З метою забезпечення високого рівня довіри до урядових кіл з боку населення державним чиновникам США ставиться в обов'язок не тільки виявляти лояльність до конституції країни, праву і етичним принципам, а й "всіляко уникати таких дій, які могли б бути витлумачені як їх порушення".
У цих же цілях державним службовцям США наказує "найчеснішим чином виконувати свій службовий обов'язок". Не брати на себе ніяких виходять за рамки їх компетенції зобов'язань. Не давати яких би то не було обіцянок, що пов'язують уряд. Всі питання вирішувати об'єктивно і справедливо. Не віддавати ніяких "переваг окремим особам або приватним організаціям". Строго використовувати своє службове становище лише в державних, але не в особистих цілях.
Крім названих можна навести ще низку інших принципів-вимог, що свідчать про прагнення адміністрації США не тільки до придбання, а й до збереження в очах широких верств населення високого престижу федерального і місцевого чиновництва, до забезпечення твердої підтримки з боку суспільства всіх проведених їм "заходів" .
Далекоглядність вироблення і введення в дію такого роду принципів-вимог у кінцевому рахунку полягає в тому, щоб в максимальному ступені "наблизити" державний апарат до суспільства, скоротити неминучий для будь-якої країни розрив між ними, уявити "середньому американцю" будь-якого, навіть найвищого адміністратора не інакше, як "свою людину".
Наскільки ефективні дані принципи-вимоги і наскільки реально вони втілені в життя?
Було б наївним ідеалізувати практику їх застосування і виходити з того, що вони завжди і у всім однаково застосовні й ефективні. Численні приклади, огляд і узагальнення практики застосування даних принципів показують, що не все тут, як і в самому житті, складається просто.
З нової та новітньої історії Сполучених Штатів відомо, які величезні скандали, пов'язані з корупцією чиновництва, вимаганням, хабарництвом та іншими поганими справами "слуг народу", час від часу дивували і стрясали не тільки країну, а й увесь світ. Вимушений перехід у 70-ті роки зі свого поста віце-президента США Спіро Агню за несплату податків з отриманих доходів, що вибухнула на початку 90-х років скандал навколо керівника апарату співробітників Білого дому в адміністрації Буша Джона Сунуну, що використовував військові літаки і казенні лімузини в особистих цілях, та інші гучні справи - це приклади лише деяких отримали широкий розголос скандальних історій. А скільки подібних історій не стало надбанням гласності! І мова йде не тільки про хрестоматійних прикладах типу Уотергейту або Ірангейт, але і багатьох інших, великих і малих "гейтів".
Чи означає це, однак, що затверджені Президентом США "Загальні принципи етичної поведінки членів уряду і службовців" в соціальному плані безглузді, а в юридичному - неефективні? Ні, зрозуміло. Як показує практика, вони при всіх їхніх недоліках, відомої неповноту і недосконалість в будь-якому випадку встановлюють не тільки правові, а й морально-етичні рамки поведінки державних чиновників усіх рангів, виступають в якості серйозного бар'єру на шляху можливих з їхнього боку зловживань, надають цілком реальне профілактичне, стримуючий на них вплив.
Тому такого роду акти та принципи, вельми корисні для американської державного життя і державного апарату, були б не в меншій, а, швидше, в більшій мірі корисні і для російської суспільно-політичного і державного життя.
Це ж стосується й інших загальновизнаних принципів організації і діяльності державного апарату.