Історія розвитку державної влади в США
У ретроспективі процес централізації адміністративно-державного управління в США протікав досить нерівномірно. Американська федеральна система передбачає певну економічну автономію і досить широкі політичні повноваження штатів, а в якійсь мірі і місцевих органів влади, історично передували федеральному уряду. Практично аж до початку розгорнутої індустріалізації і перемоги Півночі над сепаратистами Півдня у громадянській війні на значній території США штати і графства були чи не єдиними органами державної влади, що призвело до виникнення традицій місцевого самоврядування.
У XIX столітті, в епоху вільного капіталізму, коли господарські потреби держави мали обмежений характер, апарат адміністративно-державного управління відбивав специфіку еволюції американського капіталізму - децентралізацію механізму державного господарювання. Основна маса фінансових коштів, що надходили в дохід держави, акумулювалася і розподілялася через бюджети штатів і місцевої влади.
Ідея політичної системи, що поєднує конституційно відокремлені уряду, отримала широку підтримку в Америці наприкінці колоніальної епохи і послужила основною базою для розвитку федералізму в країні. Американські політологи У. Беннет і К. Превії вважають, що федеральний уряд у США є не засновником, а продуктом штатів, які виступають в єдиному союзі: «основою федералізму є той факт, що штати передували утворенню Союзу».
Важливе значення для формування в значній мірі децентралізованого федерального держави відіграли конституційні передумови. З самого початку утворення федерації в США почалися гострі дебати про те, яку роль має грати федеральна адміністрація. Передбачалося, що національний уряд і федеральна адміністрація будуть займатися тими проблемами, які штати не можуть вирішити самостійно. Відповідно до конституції вони повинні були займатися регулюванням національної економіки, зовнішньою політикою, обороною, а також захистом цивільних прав населення. Федеральна влада наполягали на тому, щоб національне законодавство панували над законодавством штатів. Точно так само національна виконавча влада (частиною якої є федеральна адміністрація) не повинна була перебувати під контролем влади штатів.
Однак, як відзначають багато американські політологи, в США існує багато так званих конституційних традицій, які реалізуються в самій політиці федерації по відношенню до штатів і місцевим органам влади і стримують процес централізації. Цікаво відзначити, що в тексті Конституції США поділ адміністративно-управлінських повноважень між різними рівнями державної влади відображено вкрай розпливчасто і невизначено. Так, 10-а поправка до конституції визначає, що «повноваження, не делеговані Сполученим Штатам Конституцією і не заборонені для штатів, відповідно резервуються за штатами».
Відомо, що тривале временя після утворення федерації штат розглядався як державна одиниця. За штатами зберігалися права емісії грошових знаків, оподаткування, формування військових з'єднань, контроль за зовнішньою торгівлею, тобто комплекс функцій, притаманних незалежній державі. Ще в 1787 р. жителі Меріленда розглядали себе як «націю», а Дж. Адамс називав делегацію Массачусетсу в конгресі «нашим посольством».
У 1781 статті Конфедерації були ратифіковані усіма штатами і найважливіші функції держави були передані конгресу. Однак за штатами і після цього залишилися такі прерогативи, як регулювання торгівлі, оподаткування, конституційне та адміністративне право. Більше того, тривалий час резолюції конгресу мали для штатів, як правило, силу рекомендацій. По суті, скільки-небудь чіткий поділ прав і повноважень між штатами і федерацією було зафіксовано тільки в 10-й і 14-ї поправки (1868 р.) до Конституції, однак і після цього були численні випадки перевищення штатами своїх повноважень. Таким чином, історичні коріння американського регіоналізму дуже сильні і до цього дня не лише зумовлюють сучасну роль штатів і місцевих органів влади в системі адміністративно-державного управління, але й надають глибоке вплив на вироблення державної політики. Безперечно й те, що в основі процесу формування сильно децентралізованої держави лежав і ряд економіко-географічних чинників, пов'язаних з урахуванням великих розмірів території країни.
Однак розвиток продуктивних сил наприкінці XIX - початку XX століття не могло не вплинути на еволюцію сильно децентралізованого державного апарату. Формування загальнонаціонального ринку праці і капіталу, розвиток залізниць, міжштатних торгівлі, вироблення загальнонаціональних стандартів (насамперед медичних препаратів і харчових продуктів), банківська система і єдиний грошовий обіг - все це можна записати в «актив» набирає чинності федерального уряду. До того ж великий капітал, який не зацікавлений більше в збереженні штучного дроблення національного ринку, виступив як прихильник інтеграційних тенденцій. «Велика депресія» 1929 - 1932 рр.. з усією очевидністю поставила питання про «екстреної мобілізації коштів державного регулювання». Криза досить ясно продемонстрував явне невідповідність рівня централізації бюджетних та управлінських ресурсів держапарату ступеня централізації капіталу, так само як і масштабності соціально-економічних проблем.
Стало очевидно, що тільки федеральний рівень влади з його нереалізованими можливостями державного регулювання здатний пом'якшити наслідки кризи. Тому «новий курс» Ф. Рузвельта був спрямований на розширення масштабів державного втручання в економіку і концентрацію в рамках федерального уряду найважливіших бюджетних, адміністративних та управлінських важелів і ресурсів. Нездатність урядів штатів вирішити проблеми, що стали національними, призвела до потужної «нейтралістской» хвилі, остаточно вирішила на користь Вашингтона питання про найважливіші прерогативи і повноваження в рамках федерації.
16-а поправка до конституції дозволила федеральним владі збирати прибутковий податок. Вашингтон отримав значно потужніші повноваження у сфері оподаткування, ніж ті, що були в розпорядженні штатів і місцевої влади. Федеральна адміністрація розповсюдила свою діяльність на соціальні програми, економічне регулювання, цивільне законодавство. У 1939 доходи федерації і штатів майже зрівнялися, а у 1940 р. бюджет Вашингтона вперше перевищив сумарні витрати штатів і місцевих органів влади в США.
Поступово збільшувалися федеральні дотації, які щорічно виділялися Вашингтоном адміністрації штатів і місцевим властям. Якщо в 1932 р. ці дотації становили менше 3% доходів місцевої адміністрації, то в 1950 р. - вже 10,4%, а в 1982 р. - понад 25% 20. У результаті адміністрація штатів і місцева влада стали залежати від федеральних дотацій, бо тепер вони становлять близько чверті їх загальних доходів.
Закономірним результатом такої політики став подальше зростання впливу федеральної адміністрації. Оскільки саме вона дає гроші, то може встановлювати і стандарти. Меню шкільних сніданків, проекти лікарень, шосейних доріг і аеропортів, жіноча гімнастика в коледжах - все це сьогодні контролює федеральна адміністрація.
Останні роки адміністрація штатів і місцева влада стали все частіше скаржитися на те, що вони виявилися «замкненими» у лещатах федеральних програм, які не враховують дійсних місцевих потреб. Президенти Р. Ніксон і Р. Рейган вважали, що у них є відповідь на цю проблему: потрібно піти від «цільових» дотацій, спрямованих на вирішення вузьких конкретних завдань, до більш широким, узагальненим дотаціям і до «участі в доходах». Обидва президенти називали свої програми «новим федералізмом», маючи на увазі повернення частини адміністративної влади і контролю штатам. Але ці ідеї не принесли бажаних результатів. Р. Ніксон і Р. Рейган виділяли щорічно значні суми з федеральної скарбниці безпосередньо адміністрації штатів в якості форми участі останніх у федеральних доходах. Ці гроші адміністрація штатів могла витрачати на свій розсуд, без контролю з боку федеральних властей. Однак це зробило її та місцеві влади не менше, а ще більш залежними від скарбниці Вашингтона.
Більше того, оскільки розмір федеральних дотацій не залежав від конкретних потреб місцевої адміністрації, то гроші йшли і до багатих, і до бідних містах однаково. Один місто могло відчайдушно потребуватиме коштів для підтримання поліції і пожежної охорони, тоді як інший витрачав їх на поліпшення своїх парків. Таке становище призвело адміністрацію штатів і муніципалітетів у відчай. Питання про те, скільки федеральних грошей давати і як їх давати, залишається постійною проблемою американського федералізму. По суті, це ключовий пункт більш загальної державної проблеми - проблеми балансу між центральною адміністрацією та владою штатів у федеральній системі.
Іншою стороною того ж питання є так звана «балканізація» влади в федерації. У 1980 р. в США налічувалося 79912 органів влади, в тому числі виконавчі та законодавчі органи 50 штатів, 3042 графств, 18862 міст (муніципалітетів), 25962 спеціальних, 16822 шкільних округів, 16822 тауншипов 22. Всі ці влади у своїй діяльності стикаються один з одним, і першою жертвою завжди виявляється платник податків. Таку множинність влади політологи жартома назвали «балканізації» 23. У США балканізація призвела до великої кількості конфліктів з приводу юрисдикції, тобто з приводу того, чия адміністративна влада і в яких ситуаціях повинна застосовуватися. Проблема пошуку правильного балансу влади між центральною державною адміністрацією та владою штатів до цих пір залишається відкритою.
2. Сучасна організація адміністративно-державного управління в США
2. 1 Структура федеральної державної служби
У країні 14 урядових департаментів, в яких зайнято від 85 до 90% всіх федеральних державних службовців. Вони мають спільну структуру, хоча можуть відрізнятися за розмірами і за своїми функціями. Кожен очолюється секретарем, який призначається президентом зі схвалення сенату. Заступники секретаря і помічники секретарів отримують також політичне призначення. Ця система відрізняється, наприклад, від британської, де чиновники, відповідні заступникам секретаря в США, є працівниками постійної державної служби.
Основною функцією урядових департаментів є проведення законодавчої і виконавчої політики. Наприклад, Департаменту сільського господарства доручено підтримувати запропоновані конгресом ціни на сільськогосподарську продукцію. Це непросте завдання, тому що департамент має вирішувати, як розуміти наміри конгресу. Дуже часто, коли постає суперечливе питання, єдиним способом, яким конгрес може забезпечити мінімальну більшість, необхідну для проходження законодавства, є формулювання питання в найбільш загальних, політично нейтральних термінах. Таким чином, парламент часто дає лише широке керівне напрямок для діяльності, і бюрократія має волю засновувати особливу робочу політику, яка відповідає її власним інтересам (або інтересам тих, хто має більш високу виконавчою владою).
Урядові департаменти поділяються на бюро, які очолюються частіше професійним чиновником, ніж призначеною особою. Наприклад, бюро статистики праці є частиною департаменту, і керівники бюро володіють великою дискреційною владою незважаючи на те, що вони повинні діяти в рамках постійного законодавства і адміністративної політики. Крім того, урядові департаменти підтримують місцеві установи в кожному штаті, і єдина адміністративна політика превалює на всіх відомчих рівнях.
Федеральні агентства виконують частіше одну, але дуже складну функцію, яка іноді може бути більш політичною, ніж адміністративною. Наприклад, Інформаційне агентство Сполучених Штатів (ЮСИА) відверто ідеологічне. Його функція полягає в тому, щоб представляти США в сприятливому світлі і завойовувати міжнародну підтримку американської політики. Однак існують і політично нейтральні агентства, такі як НАСА - Національне агентство з аеронавтики і дослідженню космічного простору, яке було організовано для координації американських досліджень в космосі. Кожне агентство очолюється одним адміністратором, якого призначає президент і якого він може зняти з посади.
Федеральні корпорації, що належать уряду, є поєднанням урядових агенцій та підприємств приватного бізнесу. Хоча глави корпорацій призначаються президентом (за згодою сенату), вони мають значну автономної владою. Корпорації можуть, наприклад, прийняти своє власне рішення, як розподілити і куди направити фонди, які асигнувала законодавча влада. Поштова служба США, управління з розвитку долини річки Теннессі, Експортно-імпортний банк - ось декілька з числа найбільш важливих федеральних корпорацій. Багато корпорацій роблять велике будівництво громадських споруд, яке навряд чи змогли б фінансувати приватні фірми. Подібним же чином не знайшлося б приватної корпорації, яка наважилася покрити витрати Міністерства зв'язку. Федеральні корпорації діють у відповідності з основними керівними напрямками, встановленими конгресом. Лише незначна кількість корпорацій є прибутковими, тому вони залежать від щорічних урядових субсидій.
Незалежні постійні агентства створені для економічного регулювання приватного бізнесу, який безпосередньо впливає на суспільний добробут. Вони володіють значною владою, отриманої від конгресу. Наприклад, конгрес уповноважив Постійну ядерну комісію заморожувати роботу атомних станцій, якщо не забезпечується їх безпеку. Такі рішення, як правило, підтримуються в судах. Однак незалежні постійні агентства є об'єктом значною критики. Багато політологів вважають, що агентства знаходяться під величезним впливом тих самих галузей промисловості, чию діяльність вони повинні контролювати. Справа в тому, що більшість членів комісій в минулому були співробітниками приватних підприємств і, як кажуть критики, вони більше зацікавлені в задоволенні інтересів підприємців, ніж у забезпеченні захисту населення. Федеральна енергетична комісія, наприклад, витримує постійні атаки з боку тих, хто вважає, що вона складається переважно з представників промисловості та захищає їх інтереси, а не інтереси споживачів. У цій критиці є частка правди, але необхідно визнати, що службовці агентств повинні розбиратися в тій галузі промисловості, яку вони контролюють.
2.2 Закон про реформу цивільної служби
Діяльність американських чиновників регулює Закон про цивільну службу. В кінці 70-х років в країні були проведені великі реформи Інституту цивільної служби. Більшість державних і політичних діячів були стурбовані повільністю, марнотратством і неефективністю адміністративно-державного управління в країні.
Закон про реформу цивільної служби був розроблений адміністрацією Картера і прийнятий конгресом у 1978 р. Відповідно до цього закону Комісія цивільної служби припинила своє існування. Її функції були поділені між Бюро управління персоналом і Радою по захисту системи заслуг. Потім був створений Федеральний рада по керівництву трудовими відносинами. Нові агентства почали функціонувати з 1 січня 1979 Окремо була створена Комісія з питань рівних можливостей зайнятості, яка взяла на себе функції контролю за дотриманням Закону про громадянські права, спонукаючи федеральний уряд до розслідування певних скарг з дискримінації.
На Бюро управління персоналом покладено завдання забезпечення централізації і координації кадрової роботи в апараті адміністративно-державного управління. До компетенції Бюро входить призначення службовців на посади та їх просування по службі, оцінка їхньої праці, підвищення кваліфікації, заохочення і покарання, вироблення рекомендацій щодо вдосконалення кадрової роботи. Що стосується Ради із захисту системи заслуг, то його повноваження зводяться до забезпечення дотримання законів цивільної служби в області найму, звільнення та проходження служби відповідно до принципів «системи заслуг». Сформульовано дев'ять основних принципів системи заслуг, включених до законодавства:
• рекрутування службовців з усіх сегментів суспільства з підбором і просуванням на основі здібностей, знань і умінь за справедливої і відкритої змагальності;
• справедливе і неупереджене ставлення в процесі управління персоналом незалежно від політичних поглядів, раси, кольору шкіри, релігії, національного походження, статі, сімейного статусу, віку або інвалідності з належною повагою до конфіденційності особистого життя і конституційним правам;
• рівна оплата за роботу рівної цінності з урахуванням як національного, так і місцевого рівня оплати працівників приватного сектору в поєднанні з заохоченням і визнанням відмінного виконання роботи;
• високі стандарти чесної поведінки і турботи про суспільний інтерес;
• дієве та ефективне використання федеральної робочої сили;
• збереження добре працюючих службовців, виправлення роботи тих, чия діяльність неадекватна, і розставання з тими, хто не може і не хоче задовольняти необхідним стандартам;
• поліпшення роботи шляхом ефективного навчання і підготовки;
• захист службовців від необгрунтованих дій, персонального фаворитизму чи політичного примусу;
• захист службовців від покарань за законне розкриття інформації. Покарання не може бути застосоване до службовцю, який дав «сигнал тривоги».
2.3 Система цивільних посад
Професійні цивільні службовці займають посади, розподілені в ієрархічному порядку у 18 категоріях Генеральної схеми посад відповідно складності і відповідальності роботи і ступеня участі кожної категорії в процесі прийняття рішень та управління. Характеристика і опис кожної з 18 посадових категорій затверджені в законодавчому порядку і містяться в розд. 5 Зводу законів США.
Категорії 1-4 відносяться до нижчого персоналу адміністративних установ, безпосереднім виконавцям. Службовці цих категорій виконують найпростішу рутинну роботу або роботи, що мають деяку частку труднощі, під безпосереднім і загальним наглядом. Від цих службовців або взагалі не потрібно винесення незалежних суджень, або допускається, але обмежено - «відповідно до встановленої політикою і процедурами». Їх кількість становить 21,1% загальної кількості службовців в апараті адміністративно-державного управління. За своїм матеріальним становищем вони відносяться до низькооплачуваних працівникам: середній розмір платні зіставимо із заробітною платою некваліфікованих робітників приватного сектора.
До категорій 5-8 ставляться службовці, які виконують роботу, що вимагає спеціальних знань і підготовки, здібностей до індивідуальної роботи. Це виконавський персонал вищої кваліфікації, що має дипломи вищих навчальних закладів. Вони не виконують ніяких функцій з адміністративного керівництва, а професійна діяльність проходить під загальним наглядом. Їх число становить 31,1% загальної кількості службовців в апараті адміністративно-державного управління. За своїм матеріальним становищем вони відносяться до середньою зарплатнею.
Службовці категорій 9-14 відносяться до середнього керівного персоналу, хоча їхня діяльність відбувається під загальним адміністративним наглядом і керівництвом. Наприклад, службовці 11-ї категорії повинні бути здатні виносити рішення, 12-ї категорії - виявляти здібності до керівництва, службовці тринадцятий категорії можуть бути помічниками голів невеликих підрозділів, а 14-й - главами підрозділів та бюро. Загальна кількість таких службовців становить 46,6% загальної кількості чиновників в апараті адміністративно-державного управління.
Службовці категорій 15-18 є вищим керівним складом державних установ. У число їх обов'язків входить аналіз, планування і керівництво спеціалізованими програмами виняткової труднощі і відповідальності. Як правило, вони очолюють бюро і відділи. Загальна кількість таких службовців незначно - 2,35%. Їх платню в середньому на 750% вище платні службовців нижчої категорії.
Громадянська служба в США поділяється на конкурсну та виняткову. Назва «конкурсна» пояснюється тим, що всі призначення на цю службу виробляються в результаті відбору на конкурсних іспитах. Більше 90% всіх державних службовців проходять через конкурсну систему. Назва «виняткова» відображає положення, за яким посади цієї служби виключені з-під дії Закону про цивільну службу. До числа «виняткових» входять службовці Агентства з національної безпеки, ЦРУ, ФБР, Держдепартаменту, представництв США в міжнародних організаціях. Цікаво, що організація даних служб будується на особливих принципах. Це пояснюється політичними міркуваннями правлячих кіл - прагненням створити привілейований статус, що виражається в більш високій платні, для службовців тих відомств, які відіграють особливо важливу роль у забезпеченні інтересів держави.
У США існує також патронажна система, або система видобутку, тобто призначення на вищі адміністративні посади за політичні заслуги і періодична змінюваність вищих чиновників у залежності від часу перебування у Білому домі представника партії, прихильниками якої вони є. Сьогодні тільки 5% особливо важливих посад заповнюються «патронажними» методами. Це голови виконавських відомств і агентств, посли, консули. Їх призначає президент з ради і згоди сенату (звичай «сенаторської ввічливості»). Існує також ряд посад, призначати на які президент може без згоди сенату: керівники урядових програм, радники, помічники і особисті секретарі президента.
Для більшості чиновників просування по службових сходах проводиться згідно з принципами системи заслуг - відбору найкращих кандидатів на підвищення в посаді на конкурсних іспитах, а також на основі щорічної оцінки їх службової діяльності. Однак конкурсні іспити застосовуються лише для рядових посад, набагато важливіше підсумки періодичної оцінки службової діяльності. За закон 1978 р. значення такої оцінки для контролю над роботою службовців було різко підвищено. У результаті щорічна оцінка результатів праці стала реальним інструментом кадрової політики в системі адміністративно-державного управління. Американські політологи, коментуючи зміст Закону 1978, підкреслювали, що процедура звільнення значно спростилася. Дійсно, в законі питання про звільнення сформульовано дуже широко: зі служби може бути звільнений кожен, якщо це необхідно в цілях національної безпеки. Єдиним обов'язком адміністрації є завчасне вручення повідомлення про звільнення.
До 1979 р. існувало три загальноприйнятих оцінки роботи державного службовця: відмінна, задовільна і незадовільна. В даний час у кожному відомстві існує своя система оцінки. При цьому заохочується залучення до розробки критеріїв оцінки самих службовців. Оцінка роботи є підставою для прийняття рішення про перепідготовку, навчання, нагородження, зниженні, залишення на колишній посаді або зсуві державного службовця.
Керівник установи повинен повідомити службовцю про критичні зауваження в його адресу і про критерії оцінки його праці. Перш ніж зробити будь-які дії, пов'язані з пониженням на посаді у зв'язку з поганою роботою, необхідно попередити про це службовця в письмовій формі. Якщо після пропозиції про зниження на посаді службовець протягом року продемонструє задовільну роботу, то пропозиція, пов'язане з його поганою роботою, буде відкликано.
У кожній установі державної служби є свій план просування по службі. У разі, якщо на певну, посаду недостатньо кандидатів зі свого установи, оголошується відкритий конкурс. Критерії для просування ті ж, що і для прийняття на державну службу, проте відомствам рекомендовано відмовитися від письмових чи усних тестів. Кваліфікаційні стандарти для просування розробляються також окремо кожним відомством і визначають мінімум вимог для успішного виконання відповідної роботи. Всі кандидати, що відповідають цим стандартам, а також іншим вимогам, необхідним згідно із законом (наприклад, приналежність до певної категорії), можуть претендувати на посаду. З них відбирають зазвичай 3-5 осіб, які мають найбільш високою кваліфікацією, чиї кандидатури передаються на розгляд спеціального чиновника, який і виносить рішення, не допускаючи фаворитизму та дискримінації. Закон вимагає застосування дисциплінованих заходів проти тих керівників, які:
• дискримінують кого-небудь з претендентів;
• вимагають або розглядають будь-які рекомендації на службовця, який сам цього просить або щодо якого плануються якісь кадрові зміни, за винятком матеріалів, що представляють собою оцінку виконання цією людиною роботи, його здібностей, схильностей, загальної кваліфікації або характеру, лояльності та придатності;
• використовують офіційну владу для примусу до політичних дій;
• свідомо обманюють людини або перешкоджають його праву брати участь у конкурсі для вступу на державну службу;
• надають на службовця вплив, щоб той відмовився брати участь в конкурсі з метою погіршити або поліпшити шанси будь-якого з кандидатів;
• надають яке-небудь особливу перевагу або надають перевагу, не передбачене законом, будь-якому кандидату на посаду або службовцю;
• призначають, просувають по службі родичів в його (чи її) власному агентстві;
• здійснюють або намагаються здійснити кадрові дії і в якості покарання для тих службовців, які скористалися своїм правом на апеляцію, відмовилися займатися політичною діяльністю чи законним чином розкрили порушення закону, правил та інструкцій, розтрати фондів, зловживання владою або істотну і специфічну небезпеку громадському здоров'ю або безпеки;
• здійснюють або намагаються здійснити дії щодо персоналу, які є порушенням закону, правил або інструкцій, що безпосередньо відносяться до принципів системи заслуг.
Як бачимо, в Законі про реформу цивільної служби в США ретельно розроблені дисциплінарні заходи проти тих керівників, які порушують принципи системи заслуг при просуванні по службі. Важливо, що тут дані максимально конкретні формулювання можливих випадків протизаконних ситуацій, що дозволяє досить ефективно використовувати цей закон на практиці при виникненні аналогічних ситуацій на цивільній службі.
У США існує і позаконкурсний зайняття посад, це відбувається в тих випадках, коли подальше просування при успішному виконанні своїх обов'язків передбачалося вже при прийомі на попередню посаду (для стажистів, учнів тощо). Поза конкурсом заміщуються також посади, які мають тимчасовий характер (на термін до 120 днів). Винятки можуть бути зроблені і для службовців, що втратили колишню посаду через скорочення штатів і переведених в інші установи.
Систему звань (або систему призначень адміністраторів) ввів президент Джонсон наприкінці 60-х років. Він надав вищим адміністративним чиновникам (категорії 16-18) особливий юридичний статус: будь-яка посадова особа вищої категорії може бути вільно переміщено з однієї установи до іншої. Політичне керівництво, маючи у своєму розпорядженні весь «вищий корпус», може розставляти кадри на свій розсуд. За задумом Джонсона, це повинно було наблизити «верхівку» адміністраторів до політичного керівництва.
За Законом 1978 р. система призначень адміністраторів була затверджена як юридичний інститут. Сьогодні в США служба вищих адміністраторів представляє собою закритий корпус чиновників, який формується не тільки із службовців категорій 16-18, а й частково з тих, що займають «патронажні» пости. Однією з характерних рис цієї служби є встановлення особливих матеріальних стимулів: високого платні, преміальної системи, а також створення більш широких можливостей для кар'єри. Одночасно влада прагне наблизити «верхівку» чиновництва до політичної еліти і тим самим запрограмувати певну політичну орієнтацію вищого ешелону адміністраторів.
Особлива увага приділяється характеристиці політичної діяльності державних службовців у США. Закон про реформу цивільної служби 1978 р. дозволяє американському чиновнику:
• реєструватися і голосувати на будь-яких виборах;
• висловлювати свою думку як приватної особи у вузькому колі і публічно по всіх політичних питань і кандидатам до тих пір, поки він не бере активної участі у політичному управлінні або політичної кампанії як прихильника одного з кандидатів;
• носити значки або гудзики з політичною символікою або прикріплювати наклейки на свій особистий автомобіль, але не в робочій обстановці;
• робити внесок у добровольчі кампанії політичної партії чи організації;
• займати посаду в громадській організації, надавати будь-кого з громадських організацій допомогу, якщо це не вступає в конфлікт або не перешкоджає виконанню службових обов'язків;
• здійснювати канцелярські або суддівські функції, що не носять партійного характеру під час виборів, відповідно до законодавства штату або місцевим законодавством;
• проявляти політичну активність з питань, не пов'язаних з тією чи іншою партією, наприклад в обговоренні конституційних поправок, на референдумах, при схваленні муніципальних указів;
• бути членом політичної партії або іншої політичної організації, бути присутнім на її зборах, голосувати з окремих питань, але не брати активної участі в управлінні цією організацією;
• бути присутнім на політичних з'їздах (але не в якості делегата чи кандидата), заходи з поповнення партійних фондів та інших політичних зборах, але не брати активної участі у їх підготовці та проведенні;
• висловлювати своєму сенаторові чи конгресмену свою точку зору на те, як він має голосувати з того чи іншого питання.
За порушення закону службовець може бути відсторонений від роботи на 30 днів без оплати, а за активну політичну діяльність навіть звільнений з посади.
Таким чином, в США політична активність більшості державних службовців досить обмежена. Винятки становлять лише вищі посадові особи з найближчого оточення президента.
У Сполучених Штатах немає системи адміністративних судів. Їх функції виконує Рада із захисту системи заслуг. Головне завдання Ради - захист службовців від зловживань та невиправданих кадрових дій. Він заслуховує і приймає рішення щодо заяв службовців і при необхідності дає накази про коригувальні та дисциплінарних діях щодо державного службовця або установи.
Існує також Служба (бюро) спеціального ради, яка в своїй діяльності тісно пов'язана з Радою із захисту системи заслуг. Вона займається розслідуванням пропозицій про певну забороненої законом кадрової практиці. Це стосується випадків, коли:
• заборонена кадрова політика має місце у федеральних установах;
• федеральний службовець подає сигнал «тривоги» про порушення закону, неправильному управлінні, розтрати, зловживання владою або небезпеки громадському благополуччю;
• федеральні службовці піддаються політичному тиску, залучені в заборонену політичну діяльність чи, навпаки, необгрунтовано обмежується їхня політична діяльність.
Кожен державний службовець захищений від покарання за «сигнал тривоги», за винятком розкриття інформації, визнаної секретної та забороненої до розголошення законом, однак і така інформація може бути розкрита Головному інспектору. Письмовий звіт про результати розслідування Спеціальна рада представляє конгресу і президента, копія звіту передається службовцю, який подав сигнал «тривоги».
Закон про реформу цивільної служби включає також етичний кодекс державної служби. Відповідно до цього кодексу кожен державний службовець США повинен:
• ставити прихильність вищим моральним принципам і своїй країні вище лояльності по відношенню до окремої людини, партії або державного департаменту;
• захищати Конституцію, закони і постанови США і всіх урядових органів країни і ніколи не брати участь у їх порушенні або ухилятися від їх виконання;
• видавати повноцінну денну роботу за повновагу денну оплату, докладати максимальні фізичні та розумові зусилля для виконання своїх обов'язків;
• прагнути знайти і використовувати найбільш ефективні та економічні способи виконання завдань;
• ніколи не дискримінувати несправедливо одних, надаючи іншим особливі блага і привілеї за винагороду або без нього; ніколи не приймати для себе та членів своєї родини ніяких благ чи переваг за обставин, які можуть бути створені певними людьми з метою впливу на виконання державних обов'язків;
• не робити ніяких особистих обіцянок, пов'язаних з обов'язками його служби, оскільки державний службовець не має свого особистого слова, яке могло б бути пов'язане з громадським обов'язком;
• ніколи не використовувати ніякої інформації, отриманої конфіденційно під час виконання службових обов'язків, як засобу отримання особистої вигоди;
• не бути залученим ні в який бізнес з урядом, ні прямо, ні побічно, так як це несумісне з свідомим виконанням службових обов'язків;
• викривати корупцію скрізь, де вона виявляється;
• дотримуватися цих принципів, усвідомлюючи, що державна служба - це довіра.
2.4 Корупція
Оцінюючи «кодекс етики» чиновників, не можна не відзначити високі моральні принципи, які відповідають загальнолюдським гуманістичним ідеалам, визнаним в усьому світі. Однак на практиці ці високі принципи часто ігноруються. Такі явища, як корупція і протекціонізм, продовжують процвітати в адміністративно-державному апараті управління США.
Сполучені Штати давно очолюють міжнародні зусилля з висвітлення роз'їдає загрози, яку створює корупція в державному і приватному секторах. Корупція підриває економічне зростання, сприяє злочинності і тероризму, засмучує міжнародну торгівлю та інвестиції і завдає удару по основам власне демократичного управління.
За оцінкою Світового банку і ООН, в 2007 році транскордонний потік нелегальних доходів від корупції, злочинності та ухилення від податків становив від 1 трильйона до 1,6 трильйона доларів на рік.
Президент Буш домігся того, щоб боротьба з корупцією у державному секторі стала пріоритетним питанням на саміті "Великої вісімки" в 2006 році в Санкт-Петербурзі, а пізніше в 2006 році Сполучені Штати оголосили Національну стратегію щодо інтернаціоналізації зусиль проти клептократії. Термін "клептократія" відноситься до уряду, який нарощує особисте багатство і політичну владу правлячого класу за рахунок населення в цілому.
Основні елементи ініціатив по боротьбі з корупцією включають в себе: ненадання притулку клептократам і незаконно придбаним ними коштів, посилення обміну інформацією між країнами і фінансовими інститутами і настоювання на більшій підзвітності та контролі над коштами, які виділяються на розвиток.
Сполучені Штати також закликали до виконання жорстких міжнародних угод, таких, як Конвенція ООН проти корупції та Конвенція проти хабарів, укладена Організацією економічного співробітництва та розвитку. Такі документи завдають удару по корупції і клептократам.
3. Про структуру управління США на рівні штатів
Відповідно до принципів федеральної системи, в Сполучених Штатах кілька рівнів влади: федеральний уряд, уряди штатів та органи місцевого самоврядування. Два з них - федеральна влада і уряду на рівні штатів - розглядаються в Конституції США.
Конституція США наділяє Конгрес повноваження на прийом до спілки нових штатів. З часу ратифікації Конституції першими 13 штатами кількість штатів збільшилася, і сьогодні в США налічується 50 штатів, які суттєво відрізняються одна від одної за чисельністю населення і розміром території. На додаток до 50 штатах, у США є федеральний округ Колумбія, де знаходиться столиця країни Вашингтон, що не відноситься ні до одного зі штатів. Округ Колумбія знаходиться під управлінням муніципального уряду, а контроль над бюджетом і адміністративний нагляд здійснюється Конгресом США.
Уряду штатів не є підрозділами федерального уряду: кожен штат є суверенною, в Конституції не передбачається його підпорядкованість федеральному уряду. Однак, у випадку розбіжності між федеральними законами і законами штатів, федеральне право має пріоритет по відношенню до права окремих штатів.
Конституція США гарантує кожному штату республіканську форму державної влади - то є уряд на чолі з обраними всім населенням представниками народу. Як правило, структура уряду штату відповідає федеральному уряду: у кожному штаті є виборний глава виконавчої гілки влади (губернатор), незалежна судова влада і обрана населенням законодавча гілка влади.
3.1 Три гілки влади в штатах
Виконавча гілка влади в кожному штаті відповідає за повсякденну роботу уряду, надання послуг населенню та правоохоронну діяльність. На чолі цієї гілки влади стоїть губернатор, який обирається загальним голосуванням населення штату на двох-або чотирирічний (залежно від штату) термін. Інші вищі посадові особи виконавчої влади, які можуть не призначатися, а обиратися, включають віце-губернатора, держсекретаря штату, головного прокурора, головного аудитора, а також членів різних колегій і комісій. Якщо призначення на посаду не вимагає проведення виборів, то призначення зазвичай проводяться губернатором.
У всіх штатах є обрані населенням двопалатні законодавчі збори, за винятком штату Небраска, де діє однопалатні законодавчі збори. Члени законодавчих зборів обираються від одномандатних округів, як правило, на два чи чотири роки. У різних штатах цей орган влади називається по-різному. У більшості штатів верхня палата називається сенатом, а нижня палата може називатися палатою представників, платою делегатів, або ж асамблеєю штату.
Головні обов'язки законодавчої влади включають прийняття нових законів, прийняття бюджету штату, затвердження призначень у виконавчій і судовій гілках влади, а також здійснення контролю над діяльністю виконавчої влади. У багатьох невеликих штатах члени законодавчих зборів служать за сумісництвом і отримують лише символічну винагороду. Сесії подібних законодавчих органів зазвичай тривають лише кілька тижнів або місяців, після чого депутати повертаються до своєї основної роботи. Члени законодавчих зборів у більш великих штатах служать круглий рік і отримують грошову винагороду та соціальні пільги, які відповідають статусу постійної роботи.
Судові системи штатів мають юрисдикцію в питаннях, які не підлягають розгляду в федеральних судах, включаючи більшість цивільних справ між сторонами в межах одного і того ж штату, кримінальні справи про порушення законів штату або місцевого законодавства, справи з розділу сімейного права, а також питання, пов'язані з конституції штату.
Вищою судовою інстанцією в кожному штаті є верховний або апеляційний суд штату. Судді такого вищого суду зазвичай обираються на тривалі, але не довічні, терміни. Вищий суд штату зазвичай володіє лише апеляційної юрисдикцією - розгляд правильності рішень, прийнятих нижчестоящими судами. Його рішення, у свою чергу, можуть бути оскаржені у Верховному суді США. Структура судів нижчої інстанції сильно варіюється від штату до штату. У деяких штатах цивільні і кримінальні справи розглядаються в окремих судах, і у всіх штатах в тій чи іншій формі є місцеві муніципальні суди чи суди округу для розгляду дрібних правопорушень та позовів.
3.2 Повноваження і відповідальність державних органів штатів
Як у суверенного суб'єкта в рамках федеральної системи США, у кожного штату є своя конституція, виборні посадові особи і система органів влади. Штати мають повноваження ухвалювати закони і забезпечувати їх дотримання, стягувати податки, а також вести свої справи в основному без втручання з боку федерального уряду або інших штатів.
На уряду штатів покладено головну відповідальність за забезпечення багатьох важливих послуг і функцій, які впливають на повсякденне життя мешканців цих штатів. Ці послуги і функції включають наступне:
- Визначення стандартів у галузі освіти та методів фінансування народної освіти;
- Будівництво та підтримання транспортної інфраструктури;
- Установа субсидованих штатом коледжів та університетів;
- Видача ліцензій бізнесам і фахівцям та регламентування їхньої діяльності;
- Створення судів і системи кримінального правосуддя, що не відносяться до федерального рівня, а також нагляд за ними;
- Забезпечення громадської безпеки;
- Видача свідоцтв про шлюб і водійських прав;
- Видача свідоцтв про народження та смерті і реєстрація народжень і смертей;
- Здійснення керівництва фінансуються штатом програмами в галузі охорони здоров'я і забезпечення жителів з низькими доходами або інвалідів житлом та харчуванням;
- Управління заповідниками штату та іншими угіддями, що мають статус територій, що охороняються і призначеними для відпочинку і дозвілля населення;
- Керівництво проведенням виборів та затвердження їх результатів, включаючи вибори федеральних посадових осіб;
- Командування Національною гвардією штату, крім тих періодів, коли її підрозділи призиваються на загальнонаціональну службу.
У багатьох штатах деякі із зазначених обов'язків повністю або частково передаються місцевим урядам. Наприклад, у більшості штатів свідоцтва про шлюб видаються урядами міст чи округів.
3.3 Роль конституцій штатів
На відміну від Конституції США, в якій використовуються досить загальні формулювання, конституції штатів можуть бути дуже докладними і конкретними. Наприклад, в конституціях багатьох штатів міститься докладний опис правил випуску облігацій або визначення юрисдикції різних судів штату. Чому ж у конституціях штатів так багато подробиць? Одна з причин полягає в тому, що в ці конституції легше вносити поправки і зміни, ніж до Конституції США. У багатьох штатах для цього достатньо схвалення більшістю голосів на загальних виборах у штаті.
Інша причина - це те, що уряди штатів, на відміну від федерального уряду, часто можуть використовувати інші повноваження, здійснювати які їм не забороняється. Щоб дійсно обмежити правомочності уряду штату, обмеження повинні бути чітко викладені в конституції цього штату.
Нарешті, у багатьох штатах, згідно з їх конституціям, повинен бути збалансований бюджет. Винятки - такі, наприклад, як позику для фінансування транспортних чи інших будівельних проектів, - повинні бути обумовлені в конституції штату.