Зміст
1. Державна цивільна служба в РФ: поняття, види, принципи і порядок функціонування
2. Реформування державної цивільної служби в РФ
Висновок
Список джерел
Введення
Оскільки Росія, вже хоча б частково, «вписалася» у світові економічні і політичні процеси, реформуючи свою адміністративну систему, вона не може не враховувати загальносвітових тенденцій, характерних для країн Європи, США, Японії та інших країн, які досягли певних позитивних результатів у формуванні та розвитку власної державності.
Значна частина проблем, труднощів і недоліків мають місце в нашій адміністративній системі не російські, а світові і вищеперелічені країни коли-то теж зіткнулися з аналогічними труднощами, успішно їх подолавши.
Як «розумною» країні нам досить підглянути досвід інших країн, благо практика накопичилася багатюща, і, повчитися на їхніх помилках, взявши найкраще з їхнього досвіду, запровадити це краще у нас.
Дане дослідження не лише аналізує деякий досвід інших країн, у ньому також викладено нинішній стан держслужбовців та держслужби в Російській Федерації.
Так, у першому розділі дослідження дається загальне уявлення про Державну цивільну службу в РФ, розкривається її поняття і види, принципи, на яких відповідно до закону вона базується і основні, найбільш важливі правила здійснення держслужбовцями їх обов'язків.
Крім того викладені основні правила і заборони, які накладає держслужба на свого працівника.
У другому розділі висвітлюються етапи нинішнього реформування державної цивільної служби в РФ.
Правове регулювання державно-службових процесів в даний час відстає від темпів розвитку тенденцій і закономірностей у реформуванні системи державного управління, апарату держави.
На жаль, нормативно-правова база, що регулює порядок проходження державної служби і на федеральному, і на регіональному рівні, не досконала і потребує доопрацювання.
У зв'язку з цим, в той же час, зростає обсяг підзаконного нормативно-правового регулювання.
Окремі автори ці процеси оцінюють в цілому позитивно, посилаючись на зарубіжну практику і вітчизняний досвід.
Інші автори таке явище як зростаюче значення зазначеному права оцінюють негативно, вважаючи, що спрощена процедура прийняття підзаконних нормативних правових актів може спричинити за собою зростання інтенсивності регулювання державно-службових відносин, що в свою чергу, призведе на думку ряду експертів, до підриву законодавства у базових сферах державної цивільної служби.
Обидва думки мають право на існування і не факт, що розвиток реформи цілком залежить виключно від нормативного регулювання.
Існує дуже серйозна проблема, що гальмуватиме будь-яку, навіть саму перспективну на папері, реформу.
У цивільному середовищі ми маємо фантастичну соціальну апатію, корупцію, наївний патерналізм багатьох громадян, їх нездатність, на яку б то не було кооперацію і взаємну солідарність, громадський цинізм об руку з інфантильними очікуваннями.
При такому підході цивільному здійснювати будь-яку реформу дуже важко, якщо можливо здійснювати взагалі.
Адже найважливішим з умов адміністративного реформування є довіра громадян до інститутів влади, готовність співпрацювати з ними.
На щастя, ситуація повільно, але прогресивно поліпшується, чому, зокрема, сприяють навіть наші спортивні досягнення.
Не можна не відзначити, що будь-яка перемога нашої держави сприяє поліпшенню ситуації, підняттю рівня громадянської самосвідомості.
Політичний аспект діяльності державної служби, в умовах здійснюваної в Росії адміністративної реформи, передбачає, перш за все, аналіз реального впливу реформи на зміну базисних принципів взаємовідносин між державою і громадянським суспільством, між політичною системою і адміністративним апаратом, а також прихованих політичних наслідків тих чи інших заходів з реформування внутрішньо відносин.
Суть проведеної реформи має полягати в адаптації існуючої моделі державної служби та державного управління до фундаментальних змін в економіці і суспільстві в цілому, що вимагає концептуально осмислених і цілеспрямованих дій політичного керівництва.
Адміністративна реформа з цих позицій передбачає переорієнтацію діяльності адміністративного апарату за трьома найважливішими параметрами:
По-перше, ставлення апарату до громадянина як суб'єкта, а не слухняному об'єкту управління;
По-друге, повага і близькість апарату до громадян та їх організаціям, прагнення до контактів, співпраці, координації зусиль, відмова від примусу і нав'язування вихідних «зверху» розпоряджень;
І, нарешті, по-третє, контроль за діяльністю держапарату не тільки «згори», але і «знизу»!
З цієї точки зору дуже важливо, щоб політика вироблення реформ в Росії як можна далі пішла з коридорів влади і стала по-справжньому суспільним процесом, коли політичні рішення, а також хід їх реалізації, формуються в процесі діалогу влади з зацікавленими у проведенні реформ групами, а також з опонентами.
Одним з суттєвих розділів нової концепції адміністративної реформи як раз є розділ, присвячений створенню каналів впливу структур громадянського суспільства та широких громадських інтересів на процес вироблення та реалізації політики на всіх її стадіях.
Реформа, таким чином, починаючи з моменту розробки якихось концепцій і висунення ініціатив і закінчуючи законодавчим прийняттям реформи, її моніторингом та внесенням коригувань, залишається прозорою і гнучкою.
На жаль, в такому форматі в Росії здійснилося дуже небагато перетворень.
Зокрема реформа пільг як раз показала, що відсутність діалогу в процесі розробки реформи таїть у собі масу небезпек, в тому числі і для процесу перетворень.
Якщо влада не навчиться вести такий діалог в процесі вироблення політики, це послужить серйозним додатковим перешкодою на шляху реалізації адміністративної реформи.
1. Державна цивільна служба: поняття, види, принципи функціонування
За останнє десятиліття в житті всього нашого суспільства і держави відбулося безліч змін.
Однак у силу ряду причин реформа виконавчої державної влади, значно відставала від реформ в інших сферах.
Успадковану від колишнього суспільного устрою адміністративну машину - до речі, аж ніяк не у всіх відносинах погану, але створену і працювала на принципово іншому «пальному» - діаметрально протилежної системі взаємин держави і громадян, - лише намагалися "на ходу" підлаштувати під вирішення нових завдань.
Паралельно в екстреному порядку формувалися нові адміністративні ланки.
При цьому колишні командно-номенклатурні структури ослабли, а адекватної заміни їм не виникло.
Якоїсь єдиної концепції модернізації держапарату не було.
Ми тільки що відзначили десятиріччя прийняття Конституції Російської Федерації.
У ній вперше (в порівнянні з конституціями СРСР і РРФСР) міститься термін "державна служба".
Державна служба - це один з державно-правових інститутів, без якого немислимо функціонування навіть найкращим чином структурованої державної адміністрації.
Вона повинна розвиватися і реформуватися на основі встановлених Конституцією України принципів і положень, які стосуються основ конституційного ладу; прав і свобод людини; федеративного устрою, розмежування меж ведення між Федерацією та її суб'єктами; інституту президентства; Уряду Російської Федерації; судової влади; місцевому самоврядуванню.
Основний закон країни в той же час не встановлює в повній мірі найважливіших сутнісних положень про державну службу, а лише включає в себе конституційно-правові встановлення, в тій чи іншій мірі регламентують найважливіші основи сучасної державної служби в Росії.
Згідно зі ст. 5 Федерального закону «Про систему державної цивільної служби в РФ» від 27 травня 2003 р. державна цивільна служба (далі держслужба), це вид професійної службової діяльності громадян на посадах державної громадянське служби із забезпечення виконання повноважень федеральних державних органів, державних органів суб'єктів Російської Федерації , осіб, що заміщають державні посади Російської Федерації, та осіб, що заміщають державні посади суб'єктів Російської Федерації.
Держслужба являє собою систему правовідносин, які регулюються нормами адміністративно-правовими, трудовими, міжнародними, конституційними, муніципальними, фінансовими, цивільними, кримінальними.
Держслужба Російської Федерації підрозділяється на федеральну державну цивільну службу (далі - федеральна держслужба) і державну цивільну службу суб'єктів Російської Федерації (далі - держслужба в суб'єктах РФ).
Правове регулювання та організація федеральної держслужби знаходяться у веденні Російської Федерації, однак сьогодні єдина координуюча, організуюча, методична роль федерального центру виявляється вкрай слабо.
Тим часом державна служба Російської Федерації - єдина загальнодержавна система, для ефективного функціонування, сталого і рівномірного розвитку якої необхідні загальна стратегія розвитку, постійна координація зусиль центру і регіонів, консолідація ресурсів.
Особливої уваги вимагає громадянська служба проблемних регіонів, які відчувають дефіцит висококваліфікованих кадрів, бюджетних коштів, не мають можливостей або спонукальних мотивів для активізації процесів реформування цивільної служби.
Багато заходів Федеральної програми "Реформування державної служби Російської Федерації (2003 - 2005 роки)", такі як удосконалення фінансово-економічного забезпечення, оптимізація чисельності, поліпшення кадрового складу і підвищення професійного рівня службовців, створення матеріально-технічних умов для ефективного виконання ними службових обов'язків, орієнтовані тільки на федеральну цивільну службу.
Суб'єкти РФ повинні приймати свої регіональні програми реформування державної служби.
Єдиної ж координації цього важливого напрямку державного будівництва на федеральному рівні не передбачається, що призводить до невиправданого розпорошення коштів, різнобою у змісті і терміни реформування цивільної служби суб'єктів РФ.
Здається, що в світлі сказаного необхідна спеціальна федеральна цільова програма сприяння реформуванню цивільної служби суб'єктів РФ.
Таке сприяння може виявлятися на рівні федеральних округів, здійснюватися у формах координації діяльності, поширення інформації, вироблення конкретних рекомендацій, розробці модельних проектів нормативних правових актів, наданні методичної та організаційної допомоги тощо
В окремих випадках заходи щодо реформування регіональної цивільної служби можуть додатково фінансуватися з федерального бюджету та федеральних позабюджетних фондів. Адже одним з основних принципів діяльності держслужби, відповідно до закону, є принцип Федералізму, поєднання централізації і децентралізації.
Основи даного принципу спочатку були закладені ще Федеративним договором, а потім знайшли своє закріплення в Конституції РФ, конституціях і статутах суб'єктів РФ.
Федеральний закон "Про систему державної служби Російської Федерації" прямо передбачає, що правове регулювання державної служби суб'єкта Російської Федерації знаходиться у спільному віданні Російської Федерації і суб'єкта, а її організація - у віданні суб'єкта РФ.
Предмети спільного ведення знайшли своє відображення в ст. 72 Конституції РФ.
Правове становище, статус держслужбовця суб'єкта РФ встановлюється відповідним федеральним законом в якому визначається які саме питання відносяться до організації державної цивільної служби суб'єктів Федерації.
Це означає, що суб'єкти Російської Федерації мають приймати нормативні правові акти у відповідності з федеральним законодавством.
Державна служба Російської Федерації розглядається як цілісна, що базується на єдиних принципах дворівневої системи: федеральної державної служби та державної служби суб'єктів Російської Федерації.
Згідно з цим правове становище федеральних державних цивільних службовців і державних цивільних службовців суб'єктів Російської Федерації повинні встановлюватися відповідним федеральним законом про вид державної служби.
Принципи, на базі яких будується і функціонує система органів виконавчої влади, зумовлюються сучасними особливостями організації державної влади Російської Федерації, закріпленими в Конституції.
Відповідно до Закону державна служба Російської Федерації також будується на основі наступних принципів, з позицій їх співвідношення з суб'єктами інших гілок єдиної державної влади, федералізму, законності, відповідальності.
Самостійність виконавчої влади:
Основоположне значення для виконавчої влади в її сучасному вигляді має те, що відповідно до ст. 10 Конституції РФ вона представляє собою оснащену необхідними атрибутами гілка єдиної за своєю державно-правовою суттю державної влади.
При цьому головне, принципове полягає в тому, що в рамках поділу влади органи виконавчої влади (так само як законодавчі і судові) самостійні.
Даний принцип виражається насамперед у тому, що органи виконавчої влади не належать до організаційному підпорядкуванні в органів законодавчої влади, мають власне функціонально-компетенційні вираз, що дозволяє їм діяти, висловлюючи виконавство в якості своєї особливої функції, вторгнення в яку для інших державних органон неприпустимо.
Звичайно, мова не може йти про їх повної самостійності. Остання відносна, бо, з одного боку, органи виконавчої влади на всіх рівнях державної організації Російської Федерації створюються саме для того, щоб забезпечувати організацію виконання волевиявлень суб'єктів законодавчої (представницької) влади.
З іншого боку, вони знаходяться під відповідним контрольно-наглядовим впливом з боку органів судової влади, а також під значним обсягом президентського впливу на організацію і діяльність цих органів.
Єдність системи органів виконавчої влади
Одним з принципів сучасної організації та діяльності органів виконавчої влади є те, що в межах ведення і повноважень РФ з предметів спільного ведення РФ і її суб'єктів вони утворюють єдину систему виконавчої влади в РФ в загальнодержавному масштабі. (Ст. 77 Конституції РФ)
Не повністю відповідає даному принципу і сучасне рішення про створення на території суб'єктів РФ федеральними органами виконавчої влади своїх територіальних органів, що діють автономно по відношенню до однойменних виконавчим органам суб'єктів РФ.
Законності, народовладдя, забезпечення прав і свобод людини і громадянина, відповідальності
Законність - один з провідних принципів організації і діяльності виконавчої влади, який означає що вся діяльність державної виконавчої влади підпорядкована закону і грунтується на законі.
Принципи закріплюються Конституцією РФ, федеральними законами, а також конституціями і статутами суб'єктів РФ.
Економічність
Механізм реалізації виконавчої влади многоструктурен і в зв'язку з цим необгрунтовано перевантажений службовцями. На даний момент продовжують активно перебудовуватися системи і структури федеральних органів. Однак поки ці заходи належного ефекту не приносять.
Принцип врахування особливостей керованих об'єктів і єдності правових і організаційних основ державної цивільної служби
Це принцип управління, що враховує сучасні особливості сфери державного управління, в якій поряд з державними об'єктами функціонує безліч недержавних, в основному некомерційних структур, включаючи приватні.
На цій основі у механізмі реалізації виконавчої влади відбувається відбір різних методів керуючого впливу: розвиток почав державного регулювання, обмеження засобів прямого управління і т.д.
Принцип відкритості, гласності
Принцип гласності у здійсненні державної служби, закріплений в діяв раніше законодавстві, але на практиці так і не став основним у роботі державного апарату, у Федеральному законі від 27 липня 2004 року № 79-ФЗ істотно звужений і стосується лише одного з аспектів цього принципу - доступності інформації про цивільну службу. 1. Державна цивільна служба в РФ: поняття, види, принципи і порядок функціонування
2. Реформування державної цивільної служби в РФ
Висновок
Список джерел
Введення
Оскільки Росія, вже хоча б частково, «вписалася» у світові економічні і політичні процеси, реформуючи свою адміністративну систему, вона не може не враховувати загальносвітових тенденцій, характерних для країн Європи, США, Японії та інших країн, які досягли певних позитивних результатів у формуванні та розвитку власної державності.
Значна частина проблем, труднощів і недоліків мають місце в нашій адміністративній системі не російські, а світові і вищеперелічені країни коли-то теж зіткнулися з аналогічними труднощами, успішно їх подолавши.
Як «розумною» країні нам досить підглянути досвід інших країн, благо практика накопичилася багатюща, і, повчитися на їхніх помилках, взявши найкраще з їхнього досвіду, запровадити це краще у нас.
Дане дослідження не лише аналізує деякий досвід інших країн, у ньому також викладено нинішній стан держслужбовців та держслужби в Російській Федерації.
Так, у першому розділі дослідження дається загальне уявлення про Державну цивільну службу в РФ, розкривається її поняття і види, принципи, на яких відповідно до закону вона базується і основні, найбільш важливі правила здійснення держслужбовцями їх обов'язків.
Крім того викладені основні правила і заборони, які накладає держслужба на свого працівника.
У другому розділі висвітлюються етапи нинішнього реформування державної цивільної служби в РФ.
Правове регулювання державно-службових процесів в даний час відстає від темпів розвитку тенденцій і закономірностей у реформуванні системи державного управління, апарату держави.
На жаль, нормативно-правова база, що регулює порядок проходження державної служби і на федеральному, і на регіональному рівні, не досконала і потребує доопрацювання.
У зв'язку з цим, в той же час, зростає обсяг підзаконного нормативно-правового регулювання.
Окремі автори ці процеси оцінюють в цілому позитивно, посилаючись на зарубіжну практику і вітчизняний досвід.
Інші автори таке явище як зростаюче значення зазначеному права оцінюють негативно, вважаючи, що спрощена процедура прийняття підзаконних нормативних правових актів може спричинити за собою зростання інтенсивності регулювання державно-службових відносин, що в свою чергу, призведе на думку ряду експертів, до підриву законодавства у базових сферах державної цивільної служби.
Обидва думки мають право на існування і не факт, що розвиток реформи цілком залежить виключно від нормативного регулювання.
Існує дуже серйозна проблема, що гальмуватиме будь-яку, навіть саму перспективну на папері, реформу.
У цивільному середовищі ми маємо фантастичну соціальну апатію, корупцію, наївний патерналізм багатьох громадян, їх нездатність, на яку б то не було кооперацію і взаємну солідарність, громадський цинізм об руку з інфантильними очікуваннями.
При такому підході цивільному здійснювати будь-яку реформу дуже важко, якщо можливо здійснювати взагалі.
Адже найважливішим з умов адміністративного реформування є довіра громадян до інститутів влади, готовність співпрацювати з ними.
На щастя, ситуація повільно, але прогресивно поліпшується, чому, зокрема, сприяють навіть наші спортивні досягнення.
Не можна не відзначити, що будь-яка перемога нашої держави сприяє поліпшенню ситуації, підняттю рівня громадянської самосвідомості.
Політичний аспект діяльності державної служби, в умовах здійснюваної в Росії адміністративної реформи, передбачає, перш за все, аналіз реального впливу реформи на зміну базисних принципів взаємовідносин між державою і громадянським суспільством, між політичною системою і адміністративним апаратом, а також прихованих політичних наслідків тих чи інших заходів з реформування внутрішньо відносин.
Суть проведеної реформи має полягати в адаптації існуючої моделі державної служби та державного управління до фундаментальних змін в економіці і суспільстві в цілому, що вимагає концептуально осмислених і цілеспрямованих дій політичного керівництва.
Адміністративна реформа з цих позицій передбачає переорієнтацію діяльності адміністративного апарату за трьома найважливішими параметрами:
По-перше, ставлення апарату до громадянина як суб'єкта, а не слухняному об'єкту управління;
По-друге, повага і близькість апарату до громадян та їх організаціям, прагнення до контактів, співпраці, координації зусиль, відмова від примусу і нав'язування вихідних «зверху» розпоряджень;
І, нарешті, по-третє, контроль за діяльністю держапарату не тільки «згори», але і «знизу»!
З цієї точки зору дуже важливо, щоб політика вироблення реформ в Росії як можна далі пішла з коридорів влади і стала по-справжньому суспільним процесом, коли політичні рішення, а також хід їх реалізації, формуються в процесі діалогу влади з зацікавленими у проведенні реформ групами, а також з опонентами.
Одним з суттєвих розділів нової концепції адміністративної реформи як раз є розділ, присвячений створенню каналів впливу структур громадянського суспільства та широких громадських інтересів на процес вироблення та реалізації політики на всіх її стадіях.
Реформа, таким чином, починаючи з моменту розробки якихось концепцій і висунення ініціатив і закінчуючи законодавчим прийняттям реформи, її моніторингом та внесенням коригувань, залишається прозорою і гнучкою.
На жаль, в такому форматі в Росії здійснилося дуже небагато перетворень.
Зокрема реформа пільг як раз показала, що відсутність діалогу в процесі розробки реформи таїть у собі масу небезпек, в тому числі і для процесу перетворень.
Якщо влада не навчиться вести такий діалог в процесі вироблення політики, це послужить серйозним додатковим перешкодою на шляху реалізації адміністративної реформи.
1. Державна цивільна служба: поняття, види, принципи функціонування
За останнє десятиліття в житті всього нашого суспільства і держави відбулося безліч змін.
Однак у силу ряду причин реформа виконавчої державної влади, значно відставала від реформ в інших сферах.
Успадковану від колишнього суспільного устрою адміністративну машину - до речі, аж ніяк не у всіх відносинах погану, але створену і працювала на принципово іншому «пальному» - діаметрально протилежної системі взаємин держави і громадян, - лише намагалися "на ходу" підлаштувати під вирішення нових завдань.
Паралельно в екстреному порядку формувалися нові адміністративні ланки.
При цьому колишні командно-номенклатурні структури ослабли, а адекватної заміни їм не виникло.
Якоїсь єдиної концепції модернізації держапарату не було.
Ми тільки що відзначили десятиріччя прийняття Конституції Російської Федерації.
У ній вперше (в порівнянні з конституціями СРСР і РРФСР) міститься термін "державна служба".
Державна служба - це один з державно-правових інститутів, без якого немислимо функціонування навіть найкращим чином структурованої державної адміністрації.
Вона повинна розвиватися і реформуватися на основі встановлених Конституцією України принципів і положень, які стосуються основ конституційного ладу; прав і свобод людини; федеративного устрою, розмежування меж ведення між Федерацією та її суб'єктами; інституту президентства; Уряду Російської Федерації; судової влади; місцевому самоврядуванню.
Основний закон країни в той же час не встановлює в повній мірі найважливіших сутнісних положень про державну службу, а лише включає в себе конституційно-правові встановлення, в тій чи іншій мірі регламентують найважливіші основи сучасної державної служби в Росії.
Згідно зі ст. 5 Федерального закону «Про систему державної цивільної служби в РФ» від 27 травня 2003 р. державна цивільна служба (далі держслужба), це вид професійної службової діяльності громадян на посадах державної громадянське служби із забезпечення виконання повноважень федеральних державних органів, державних органів суб'єктів Російської Федерації , осіб, що заміщають державні посади Російської Федерації, та осіб, що заміщають державні посади суб'єктів Російської Федерації.
Держслужба являє собою систему правовідносин, які регулюються нормами адміністративно-правовими, трудовими, міжнародними, конституційними, муніципальними, фінансовими, цивільними, кримінальними.
Держслужба Російської Федерації підрозділяється на федеральну державну цивільну службу (далі - федеральна держслужба) і державну цивільну службу суб'єктів Російської Федерації (далі - держслужба в суб'єктах РФ).
Правове регулювання та організація федеральної держслужби знаходяться у веденні Російської Федерації, однак сьогодні єдина координуюча, організуюча, методична роль федерального центру виявляється вкрай слабо.
Тим часом державна служба Російської Федерації - єдина загальнодержавна система, для ефективного функціонування, сталого і рівномірного розвитку якої необхідні загальна стратегія розвитку, постійна координація зусиль центру і регіонів, консолідація ресурсів.
Особливої уваги вимагає громадянська служба проблемних регіонів, які відчувають дефіцит висококваліфікованих кадрів, бюджетних коштів, не мають можливостей або спонукальних мотивів для активізації процесів реформування цивільної служби.
Багато заходів Федеральної програми "Реформування державної служби Російської Федерації (2003 - 2005 роки)", такі як удосконалення фінансово-економічного забезпечення, оптимізація чисельності, поліпшення кадрового складу і підвищення професійного рівня службовців, створення матеріально-технічних умов для ефективного виконання ними службових обов'язків, орієнтовані тільки на федеральну цивільну службу.
Суб'єкти РФ повинні приймати свої регіональні програми реформування державної служби.
Єдиної ж координації цього важливого напрямку державного будівництва на федеральному рівні не передбачається, що призводить до невиправданого розпорошення коштів, різнобою у змісті і терміни реформування цивільної служби суб'єктів РФ.
Здається, що в світлі сказаного необхідна спеціальна федеральна цільова програма сприяння реформуванню цивільної служби суб'єктів РФ.
Таке сприяння може виявлятися на рівні федеральних округів, здійснюватися у формах координації діяльності, поширення інформації, вироблення конкретних рекомендацій, розробці модельних проектів нормативних правових актів, наданні методичної та організаційної допомоги тощо
В окремих випадках заходи щодо реформування регіональної цивільної служби можуть додатково фінансуватися з федерального бюджету та федеральних позабюджетних фондів. Адже одним з основних принципів діяльності держслужби, відповідно до закону, є принцип Федералізму, поєднання централізації і децентралізації.
Основи даного принципу спочатку були закладені ще Федеративним договором, а потім знайшли своє закріплення в Конституції РФ, конституціях і статутах суб'єктів РФ.
Федеральний закон "Про систему державної служби Російської Федерації" прямо передбачає, що правове регулювання державної служби суб'єкта Російської Федерації знаходиться у спільному віданні Російської Федерації і суб'єкта, а її організація - у віданні суб'єкта РФ.
Предмети спільного ведення знайшли своє відображення в ст. 72 Конституції РФ.
Правове становище, статус держслужбовця суб'єкта РФ встановлюється відповідним федеральним законом в якому визначається які саме питання відносяться до організації державної цивільної служби суб'єктів Федерації.
Це означає, що суб'єкти Російської Федерації мають приймати нормативні правові акти у відповідності з федеральним законодавством.
Державна служба Російської Федерації розглядається як цілісна, що базується на єдиних принципах дворівневої системи: федеральної державної служби та державної служби суб'єктів Російської Федерації.
Згідно з цим правове становище федеральних державних цивільних службовців і державних цивільних службовців суб'єктів Російської Федерації повинні встановлюватися відповідним федеральним законом про вид державної служби.
Принципи, на базі яких будується і функціонує система органів виконавчої влади, зумовлюються сучасними особливостями організації державної влади Російської Федерації, закріпленими в Конституції.
Відповідно до Закону державна служба Російської Федерації також будується на основі наступних принципів, з позицій їх співвідношення з суб'єктами інших гілок єдиної державної влади, федералізму, законності, відповідальності.
Самостійність виконавчої влади:
Основоположне значення для виконавчої влади в її сучасному вигляді має те, що відповідно до ст. 10 Конституції РФ вона представляє собою оснащену необхідними атрибутами гілка єдиної за своєю державно-правовою суттю державної влади.
При цьому головне, принципове полягає в тому, що в рамках поділу влади органи виконавчої влади (так само як законодавчі і судові) самостійні.
Даний принцип виражається насамперед у тому, що органи виконавчої влади не належать до організаційному підпорядкуванні в органів законодавчої влади, мають власне функціонально-компетенційні вираз, що дозволяє їм діяти, висловлюючи виконавство в якості своєї особливої функції, вторгнення в яку для інших державних органон неприпустимо.
Звичайно, мова не може йти про їх повної самостійності. Остання відносна, бо, з одного боку, органи виконавчої влади на всіх рівнях державної організації Російської Федерації створюються саме для того, щоб забезпечувати організацію виконання волевиявлень суб'єктів законодавчої (представницької) влади.
З іншого боку, вони знаходяться під відповідним контрольно-наглядовим впливом з боку органів судової влади, а також під значним обсягом президентського впливу на організацію і діяльність цих органів.
Єдність системи органів виконавчої влади
Одним з принципів сучасної організації та діяльності органів виконавчої влади є те, що в межах ведення і повноважень РФ з предметів спільного ведення РФ і її суб'єктів вони утворюють єдину систему виконавчої влади в РФ в загальнодержавному масштабі. (Ст. 77 Конституції РФ)
Не повністю відповідає даному принципу і сучасне рішення про створення на території суб'єктів РФ федеральними органами виконавчої влади своїх територіальних органів, що діють автономно по відношенню до однойменних виконавчим органам суб'єктів РФ.
Законності, народовладдя, забезпечення прав і свобод людини і громадянина, відповідальності
Законність - один з провідних принципів організації і діяльності виконавчої влади, який означає що вся діяльність державної виконавчої влади підпорядкована закону і грунтується на законі.
Принципи закріплюються Конституцією РФ, федеральними законами, а також конституціями і статутами суб'єктів РФ.
Економічність
Механізм реалізації виконавчої влади многоструктурен і в зв'язку з цим необгрунтовано перевантажений службовцями. На даний момент продовжують активно перебудовуватися системи і структури федеральних органів. Однак поки ці заходи належного ефекту не приносять.
Принцип врахування особливостей керованих об'єктів і єдності правових і організаційних основ державної цивільної служби
Це принцип управління, що враховує сучасні особливості сфери державного управління, в якій поряд з державними об'єктами функціонує безліч недержавних, в основному некомерційних структур, включаючи приватні.
На цій основі у механізмі реалізації виконавчої влади відбувається відбір різних методів керуючого впливу: розвиток почав державного регулювання, обмеження засобів прямого управління і т.д.
Принцип відкритості, гласності
Гласність - це право людини на достовірну і повну інформацію і його право на участь у вирішенні питань, що стосуються його законних інтересів.
Гласність та відкритість в управлінні - це можливість будь-якого громадянина отримати реальну інформацію про механізми прийняття рішень на всіх його стадіях і взяти участь в управлінні справами держави і суспільства.
Для громадян повинні бути доступні матеріали про діяльність державних органів, за винятком тих, які відносяться до відомостей, які містять державну таємницю.
Однак доводиться визнати, що на практиці цей принцип так і залишився непрацюючим, у багатьох державних органах, інформація навіть про вакансії, поки ще не доступна громадянам.
Принцип гласності в якості одного з основних у здійсненні державної служби вперше був закріплений Федеральним законом «Про основи державної служби Російської Федерації».
У наступних основних законодавчих актах про державну службу даний принцип не увійшов до числа основних принципів побудови і функціонування системи державної служби.
Зокрема у Федеральному законі від 27 липня 2003 року № 58-ФЗ і Федеральному законі від 27 липня 2004 року № 79-ФЗ з'являється новий комплексний принцип: відкритість державної служби та її доступність громадському контролю.
Захисту державних службовців від будь-яких неправомірних втручань в їхню професійну діяльність
Відмінністю від попередніх принципів організації державної служби є виняток принципу позапартійності державної служби.
Це означає, що державний цивільний службовець зможе займатися партійною діяльністю, але невідомо на яких підставах і якими способами буде реалізовуватися дане право, так як законодавчої бази поки немає.
У Федеральному законі від 27 липня 2004 року № 79-ФЗ міститься ряд нових принципових положень, на які слід звернути увагу, наприклад, встановлення єдиних принципів формування кадрового складу державної служби, професійної підготовки і перепідготовки, підвищення кваліфікації і стажувань державних службовців, надання соціальних гарантій на державній службі та оплати службової діяльності державних службовців.
Посади федеральної державної служби розділені на три групи:
· Посади федеральної цивільної служби,
· Військові посади
· Посади правоохоронної служби
Цей поділ вводиться в законодавство вперше і, значить, необхідно визначити статус державної посади для того, щоб провести класифікацію державних посад в цілому.
Для цього потрібно встановити критерії, за допомогою яких можна буде співвіднести державні посади інших видів з посадами державної цивільної служби.
В якості обов'язкової ознаки державної служби пропонується розглядати діяльність із забезпечення виконання повноважень Російської Федерації.
Цим підкреслюється, що наймачем для федеральних державних службовців є Російська Федерація.
У Законі вводяться і досить докладно регламентуються мету, завдання та порядок формування кадрового резерву та контролю за дотриманням державного законодавства про цивільну службу.
Замість існуючих категорій державної служби груп «А», «Б» і «В», вводяться чотири категорії цивільної служби:
· Керівники,
· Помічники і радники,
· Фахівці
· Забезпечують фахівці.
У порівнянні з діючим законодавством, розведення посад за категоріями зазнало істотних змін.
При цьому поділ посад на групи (вища, головна, провідна, старша і молодша) збережено.
Особливістю Федерального закону від 27 липня 2004 року № 79-ФЗ є введення для державних службовців класних чинів державної цивільної служби (замість кваліфікаційних розрядів), що співвідносить з військовими званнями та спеціальними званнями правоохоронної служби.
Розширюється коло обмежень та зобов'язань щодо державної громадянкою службі.
Обмеження можна розділити на три групи:
· Обмеження при вступі на службу,
Вступити на державну службу громадянин Росії по Федеральним законом від 27 липня 2004 року № 79-ФЗ зможе тільки за конкурсом.
При цьому не визначені критерії оцінки і тлумачення процедури проведення конкурсу.
Обговорено випадки, коли конкурс може не проводиться, наприклад, для призначення на посаду категорії «керівники», при призначенні на заміщуються на певний термін повноважень посади цивільної служби категорій «керівники» і «помічники (радники)», при укладанні строкового службового контракту та ін .
Федеральним законом від 27 липня 2003 року № 58-ФЗ вперше вводиться поняття службового контракту, що укладається при вступі на державну цивільну службу.
Причиною серйозного зниження рівня професіоналізму кадрів можуть стати необмежені можливості заміщення посад цивільної державної служби шляхом перекладу з посад інших видів державної служби або заміщення посад без проведення конкурсу, а також зниження рівня кваліфікаційних вимог за посадами державної цивільної служби за рахунок притоку на неї не мають вищої професійної освіти за фахом.
· Обмеження при проходженні служби
Цивільному службовцю забороняється допускати публічні вислови, думки і оцінки, у тому числі в засобах масової інформації, щодо діяльності державних органів, їх керівників, включаючи рішення вищестоящого державного органу або державного органу, в якому він заміщає посаду цивільної служби, якщо це не входить у його посадові обов'язки.
Це означає, що посадові особи, що оцінюють дотримання державними службовцями своїх обов'язків, наділяються по суті правом проводити суб'єктивну оцінку діяльності державних службовців.
Зазначені формулювання досить розпливчасті і не містять чітких критеріїв оцінки змісту різних суджень.
Невже закон має на увазі те, що будь-яка згадка держслужбовцям органів державної влади, навіть у чудовому сенсі, може бути розцінено як порушення закону?
У наявності юридична неточність, розпливчастість формулювання, дана норма Федерального закону від 27 липня 2004 року № 79-ФЗ фактично може негативно позначитися на діяльності дослідних, правових, експертних, аналітичних та інформаційних служб та їх підрозділів.
У Федеральному законі від 27 липня 2004 року № 79-ФЗ визначені вимоги до службового поводження державного службовця.
Збережено багато заборон.
Так, на цивільній службі: забороняється брати участь на платній основі в діяльності органу управління комерційної організації (крім випадків, встановлених федеральним законом), забороняється заміщати посаду державного службовця народним обранцям, депутатам, профспілковим керівникам та працівникам їх апаратів (хоча участь в партійній діяльності не забороняється - принцип позапартійності відмінено!).
Чиновник не повинен займатися комерційною або підприємницькою діяльністю, купувати цінні папери, за якими може бути отриманий дохід, бути повіреним у чужих справах, отримувати винагороди у зв'язку з виконанням службових обов'язків у вигляді подарунків, грошей, позик, послуг, оплати розваг, відпочинку, транспортних витрат.
Державному службовцеві забороняється виїжджати за кордон у службових справах за рахунок коштів фізичних та юридичних осіб (за винятком відряджень, пов'язаних з міжнародними договорами).
Згідно з положеннями Федеральний закон від 27 липня 2004 року № 79-ФЗ службова дисципліна розглядається як обов'язкове для всіх цивільних службовців виконання посадової регламенту, правил службової поведінки, встановленими цим федеральним законом, іншими нормативними актами, а також службовим контрактом.
Цивільний державний службовець не має права використовувати посадові повноваження в інтересах політичних партій, громадських і релігійних об'єднань і висловлювати ставлення до них, створювати або сприяти створенню в державних органах структур політичних партій та громадських об'єднань за винятком професійних спілок, а також ветеранських та інших громадських організацій.
Державний службовець може бути звільнений внаслідок недостатньої кваліфікації, підтвердженої атестацією і навіть при вчиненні одноразового порушення своїх посадових обов'язків.
· Обмеження після закінчення державної служби.
Зазначений пункт конкретизується в залежності від місця проходження служби, відповідними законами.
Принциповим для системи державної цивільної служби є введення нового інституту в службові відносини - конфлікту інтересів.
Однак порядок діяльності комісій дозволу конфліктів так і не визначений.
Реалізація заходів, закладених у Федеральному законі від 27 липня 2004 р. № 79-ФЗ, крім вищевикладеного, повинна забезпечити вдосконалення самої державної служби в інтересах розвитку громадянського суспільства та зміцнення держави, серйозно змінити статус державного службовця і забезпечити заходи щодо запобігання корупції на державній цивільній службі, створити механізм контролю за дотриманням законодавства про цивільну службу.
2. Реформування державної цивільної служби в РФ (2001 - 2006)
У реформуванні державної цивільної служби можна виділити кілька етапів.
З кінця 2000 року до середини 2001 року формувався загальний концептуальний підхід до варіанту модернізації інституту державної служби країни в цілому.
Він завершився затвердженням Концепції реформування системи державної служби Російської Федерації, затвердженої Президентом Російської Федерації 15 серпня 2001 року № Пр-1496).
Другий етап, з 2001 року і до прийняття Федерального закону "Про державну цивільну службу Російської Федерації", включав в себе розробку і затвердження Федеральної програми.
У цей час був прийнятий рамковий Федеральний закон від 27 липня 2003 року № 58-ФЗ "Про систему державної служби Російської Федерації".
На третьому етапі - з 2004 року нормативно оформляються і удосконалюються механізми функціонування державної служби, здійснюється практична реалізація норм, закладених у федеральних законах і нормативних правових актах, прийнятих в рамках концепції та Федеральної програми.
Початок принципового оновлення сфери державної служби поклало спеціальне доручення Президента Російської Федерації.
На виконання цього доручення була розроблена Концепція реформування державної служби Російської Федерації, затверджений план першочергових заходів щодо реалізації концепції.
15 серпня 2001 Президент Російської Федерації утворив Комісію з питань реформування державної служби Головою комісії був призначений прем'єр-міністр М.М. Касьянов. Було створено також міжвідомча робоча група з підготовки Федеральної програми, федеральних законів та інших нормативних правових актів про державну службу.
Робочу групу очолив перший заступник Керівника Адміністрації Президента Російської Федерації Д. Медведєв.
Комісії було доручено розглядати проекти документів, які готує робоча група.
Стрижнем Концепції реформування державної служби стало проголошення ідеології "meriet system" - (системи заслуг і достоїнств) в якості центрального принципу побудови оновленої державної служби Росії.
Була спроба показати, що саме така служба найбільше відповідає моделі державності, яку проголосили в момент початку економічних і політичних реформ в країні.
Мова, в першу чергу, йшла про створення громадянського суспільства, де, з одного боку, чиновники свято шанують пріоритет інтересів громадян та їх об'єднань, з іншого - самі громадяни відчувають себе важливою частиною цього суспільства, адже без їх активної громадянської позиції неможлива реалізація будь-яких починань .
Концепція передбачала кардинальне оновлення федерального законодавства не тільки в сфері державної цивільної служби, щo спричинить за собою перегляд багатьох положень законодавства суб'єктів Російської Федерації.
Принциповою перевагою Концепції було наявність чітко прописаної програми з її реалізації.
Головними цілями реформування державної служби, заявленими в концепції, були:
По-перше, підвищення ефективності державної служби в інтересах розвитку громадянського суспільства та зміцнення держави.
По-друге, створення цілісної системи державної служби з урахуванням історичних, культурних, національних та інших особливостей Російської Федерації.
Реалізація Концепції повинна була забезпечити створення відкритої і підконтрольною громадянському суспільству державної служби.
Повинні були бути створені дієві механізми попередження, виявлення та усунення обставин, що сприяють корупції та зловживань на державній службі.
У результаті реформи передбачалося підвищити мотивацію держслужбовців, конкурентоспроможність державної служби як роду професійної діяльності.
Для вирішення питання про приведення зарплат у відповідність з економічним сектором в тексті положень Федерального закону від 27 липня 2004 року № 79-ФЗ введено нове поняття грошового утримання, встановлюваного по окремих посадах державної цивільної служби Російської Федерації Президентом Російської Федерації у вигляді єдиного грошової винагороди.
До складу грошового утримання положеннями Федерального закону від 27 липня 2004 року № 79-ФЗ вводиться також і щомісячне грошове заохочення, розмір якого встановлюється для федеральних цивільних службовців окремих федеральних державних органів указами Президента Російської Федерації.
Відображений у положеннях Федерального закону від 27 липня 2004 року № 79-ФЗ і порядок формування фонду оплати праці федеральних цивільних службовців.
Розмір коштів, з яких передбачається формувати фонд оплати праці федеральних цивільних службовців окремих федеральних державних органів на виплату щомісячного грошового заохочення, встановлюється диференційовано указами Президента Російської Федерації.
В якості альтернативи Федеральний закон від 27 липня 2004 року № 79-ФЗ передбачає підстави для встановлення оплати праці згідно із спеціальною процедурою, яка передбачає наявність у службових контрактах критеріїв оцінки роботи державних службовців.
Введені такі нові поняття як «службова дисципліна», «дисциплінарний проступок», «службовий розпорядок державного органу», а також види дисциплінарних стягнень, порядок їх застосування, оскарження та зняття.
Застосування до державних службовців дисциплінарних заходів, у тому числі й досить "жорстких", на думку зарубіжних фахівців у галузі державної служби та службових відносин, дозволить підвищити рівень дисципліни, відповідальності за невиконання посадових обов'язків і за прийняті ними рішення, що у свою чергу підштовхне держслужбовців до самовдосконалення і поліпшенню якості роботи
У Концепції в цілому були визначені основні завдання та етапи реформування державної служби.
Особливу увагу було звернуто на необхідність реформування системи державної служби в умовах гласності та за участю інститутів громадянського суспільства.
Був виданий Указ Президента Російської Федерації від 12 серпня 2002 року № 885 "Про затвердження загальних принципів службової поведінки державних службовців".
Згодом була розроблена і затверджена Указом Президента Російської Федерації від 19 листопада 2002 року № 1336 Федеральна програма «Реформування державної служби Російської Федерації (2003 -2005 роки)».
З бюджету на її реалізацію виділялося 539,1 млн. рублів.
Даною Федеральної програмою було намічено підвищення ефективності державної служби в цілому, її видів та рівнів, оптимізація витрат на державне управління.
Для вирішення цих завдань передбачається перейти від кошторисного фінансування до програмно-цільового планування, що, на думку розробників Федеральної програми, дасть можливість більшої свободи в розпорядженні бюджетними коштами при обов'язкове підвищення відповідальності за їх використання.
До числа основних завдань реформи були віднесені створення єдиної, стабільної та уніфікованої законодавчої бази державної служби, забезпечення взаємозв'язку між різними видами державної служби, розмежування законодавчої компетенції Російської Федерації і її суб'єктів.
Суб'єктам Російської Федерації було рекомендовано за рахунок власних коштів взяти участь у реалізації заходів, передбачених Програмою.
Одна з пріоритетних завдань Державної програми полягала в подоланні розриву в оплаті праці державних службовців і фахівців у недержавному секторі економіки, що дозволило б залучити кваліфіковані кадри на державну службу.
Вирішальне значення в сьогоднішній ситуації має людський фактор, а саме - кадровий фактор.
Просування по службі має визначатися в першу чергу особистими якостями службовця, його досвідом, професіоналізмом, компетенцією, кваліфікацією, придатністю до даного виду служби. Підібрати потрібного кандидата - справа непроста, особливо коли мова йде про підбір вищих посадових осіб.
Для цього доводиться витрачати чимало часу та коштів, необхідно мати велику і об'єктивну інформацію про можливих кандидатів на ті чи інші посади.
Перш за все, слід орієнтуватися на кадровий резерв.
Крім того, керівниками державних органів, їх структурних підрозділів та кадровими службами повинна постійно здійснюватиметься робота з виявлення і інших кандидатів.
Використовуються різні методи: вивчення документів про колишню службової діяльності кандидата, звітів, довідок, матеріалів і засобів
Однією з проблем стає визначення відмінностей між "професійним забезпеченням" виконання державними органами встановлених завдань і функцій (для фахівців) і "іншим забезпеченням" діяльності державних органів (для забезпечують фахівців).
Звернемося до деяких прикладів вирішення таких труднощів із закордонного досвіду.
Як показує світова практика, найкращим способом забезпечення гарантій професійного підбору на державну службу є організація конкурсних іспитів на основі їх прозорості.
У зв'язку з цим заслуговує на підтримку пропозиція ряду експертів "про розробку проекту федерального закону про конкурсний відбір державних службовців, який встановив би правові гарантії створення системи відкритих конкурсних механізмів, що створило б правові гарантії реалізації конституційного принципу рівного доступу громадян на державну службу.
У склалася ефективна система конкурсного відбору державних службовців, що зародилася ще в 1883 році.
В даний час велика частина федеральних державних цивільних службовців надходять на державну службу на основі відкритого конкурсу.
Висока ефективність державного апарату Японії досягнута в тому числі за рахунок створення елітарної державної служби.
Це стало можливим завдяки організації конкурсних іспитів при заміщенні державних посад на основі їх повної відкритості.
А для того, щоб гарантувати і підтримувати високий рівень ефективності своїх працівників, державні органи надають такі зарплати і пенсійні пільги, які цілком конкурентноздатні з аналогічними виплатами в приватному секторі.
Слід звернути також увагу і на те, що в Японії управління державною службою майже на всіх стадіях, включаючи набір, просування, підвищення, санкції і пенсії, доручено органу, незалежних від уряду - Національного управління з кадрів.
Цікавий досвід конкурсних іспитів державних цивільних службовців в Південній Кореї, де практикуються досить складні конкурсні іспити по 12 предметів, серед яких профілюючими є економіка, ділової менеджмент і державна адміністрація.
У результаті такої кадрової політики в 1988 році 70% державних службовців Південної Кореї мали університетські дипломи.
У результаті реформи державної служби конкурсна система відбору кадрів діє в Казахстані.
Тут створено спеціальне Агентство у справах державної служби, підпорядковане Президенту країни.
Згідно із законодавством Казахстану про державну службу, передбачається формувати на конкурсній основі понад 90% корпусу державних службовців.
Хоча необхідність вирішення проблеми забезпечення справедливого професійного посадового зростання державного цивільного службовця була заявлена як провідного напряму реформування державної служби, вона так і не знайшла задовільного рішення в ході реалізації реформи.
На виконання Федерального закону від 27 липня 2004 року № 79-ФЗ Президент Російської Федерації 31 грудня 2005 видав Указ № 1574 про реєстр посад федеральної державної цивільної служби,
На етапі реформування державної служби в 2006-2007 роках заплановано в повному обсязі реалізувати пріоритетні напрями реформи державної служби Російської Федерації, визначені в Указі Президента Російської Федерації від 19 листопада 2002 року № 1336, продовжити роботу по формуванню цілісної системи державної служби, вирішити комплекс завдань, пов'язаних з нормативним правовим оформленням і вдосконаленням механізмів функціонування видів державної служби, оптимізацією кадрового складу державних службовців, формуванням системи управління державною службою.
Ці заходи передбачені в Указі Президента Російської Федерації від 12 грудня 2005 року № 1437 "Про продовження терміну реалізації Федеральної програми" Реформування державної служби Російської Федерації (2003-2005 роки) "на 2006-2007 роки".
У законодавчій сфері в даний час необхідно прийняття федеральних законів, передбачених Федеральної програмою: про правоохоронну службу, про військову службу, про медичне страхування державних службовців, про державне пенсійне забезпечення громадян, які проходили державну службу та їх сімей.
До цих пір не врегульовані на федеральному рівні питання про співвідношення федеральних посад і посад суб'єктів Російської Федерації, про комісію з дотримання вимог до службового поводження цивільного службовця і врегулювання конфлікту інтересів, не встановлені узагальнені показники ефективності та результативності державних цивільних службовців.
Крім того, відсутні постанови Уряду Російської Федерації, що стосуються отримання федеральними державними службовцями цивільними субсидії на придбання житла; порядку і умов розміщення замовлень на професійну підготовку, підвищення кваліфікації та стажування федеральних державних цивільних службовців, про порядок обчислення стажу державної цивільної служби та заліку в нього інших періодів заміщення посад; про забезпечення транспортного обслуговування або компенсації за використання особистого транспорту федерального цивільного службовця у зв'язку з виконанням посадових обов'язків.
Однією з ключових проблем, що уповільнюють темпи реалізації Федеральної програми, при застосуванні законодавства про державну цивільну службу ряд експертів бачать у повільних темпах прийняття та реалізації підзаконних нормативних правових актів.
Найважливіший аспект цієї проблеми - визначення оптимального співвідношення рівнів нормативного правового регулювання: законодавчого підзаконного, відомчої.
Аналіз норм Федерального закону від 27 липня 2004 року № 79-ФЗ дозволяє зробити висновок про посилення ролі правового регулювання у сфері державної служби іншими нормативними правовими актами.
Федеральний закон від 27 липня 2004 року № 79-ФЗ містить понад 80 відсилань до питань, які повинні регулюватися нормативними правовими актами федерального рівня, більше 20 відсилань до указів Президента Російської Федерації.
У порівнянні з діючим раніше Федеральним законом від 31 липня № 119-ФЗ у Федеральному законі від 27 липня 2004 року № 79-ФЗ "Про державну цивільну службу в Російській Федерації" тенденція правового регулювання державної служби указами Президента Російської Федерації та відомчими нормативними правовими актами зростає . Федеральний закон від 27 липня 2004 року № 79-ФЗ містить більше 20 відсилань до питань, які повинні бути врегульовані нормативними правовими актами федеральних органів державної влади.
Політичний аспект діяльності держслужби (в рамках аналізу управління як політико-адміністративного процесу) в умовах, що здійснюються в Росії та більшості країн Заходу адміністративних реформ передбачає, перш за все, аналіз реального впливу реформи на зміну базисних принципів взаємовідносин між державою і громадянським суспільством, між політичною системою і адміністративним апаратом, а також прихованих політичних наслідків тих чи інших заходів з реформування внутрішньо відносин.
Тільки сумлінне служіння кожного державного службовця конкретному державному органу може забезпечити ефективну діяльність цього органу з реалізації відповідних функцій держави і, в кінцевому рахунку, ефективність самої держави.
Не випадково в законодавстві ряду держав (наприклад, Великобританії) прямо передбачено, що всі державні службовці - службовці Корони - повинні зберігати вірність установам, в яких служать.
Навіть тоді, коли в законі прямо проголошується служіння державі (наприклад, в Албанії), держава представляє саме державний орган.
Феномену, подібного до нашого закону, коли стороною контракту є керівник державного органу, в зарубіжній практиці не зустрічається.
Говорячи про законодавство зарубіжних країн, необхідно відзначити також, що надходження на державну службу в різних країнах здійснюється як на підставі договору, так і шляхом призначення на посаду.
Іноді передбачено й те й інше (наприклад, у Нідерландах).
У деяких державах, наприклад у Норвегії, прийом на державну службу здійснюється шляхом призначення, а умови праці визначаються колективним договором або спеціальним контрактом.
Суть проведеної реформи в нашій країні полягає насамперед в адаптації моделі державної служби до фундаментальних змін в економіці і суспільстві в цілому, що вимагає концептуально осмислених і цілеспрямованих дій політичного керівництва.
У сферу уваги політичної науки потрапляють проблеми вихідних передумов суспільних умов реформування, філософії та ідеології проведення реформ, її стратегічних цілей і вибору моделі держслужби, прийнятною і найбільш ефективною в даних конкретних умовах і, одночасно відкритою для змін в майбутньому, розрахованої на певну перспективу.
Проблеми формування цілісної системи управління державною цивільною службою пов'язані не тільки з відсутністю необхідного детально розробленого нормативного правового регулювання.
Не розроблено теоретичні положення про запровадження цього інституту в структуру державного управління.
У зв'язку з цим, сьогодні ми маємо наступні проблеми:
1. відсутність розробленого механізму управління державною службою
2. слабкість контролю над державною службою і органами управління державною службою, в тому числі як з боку державних органів і посадових осіб, так і, особливо, структур громадянського суспільства;
3. недостатнє фінансування системи управління державною службою.
4. відсутність повноцінної системи управління державною службою
5. недостатня ефективність кадрової політики у сфері державної служби, невисока результативність діяльності державного апарату, його громіздкість, неповороткість, непрозорість роботи, схильність до адміністративного тиску та корупції.
В даний час існує кілька точок зору щодо того, якою має бути система управління державною службою.
Прихильники "ультра-ліберального" підходу говорять про те, що питання управління державною службою доцільно вирішувати керівникам державних органів та їх кадрових служб, посилаючись зокрема на канадський досвід, де немає органу управління державною службою, але, тим не менше, державна служба там організована і функціонує ефективно.
Згідно з іншим підходом такий орган необхідно було створити на етапі початку реформування державної служби Росії, тобто в 2001 році, коли була затверджена Концепція реформування системи державної служби Російської Федерації.
Прихильники цього підходу виступають за наділення подібного органу не лише координаційно-методичними та інформаційно-аналітичними функціями, але і владними повноваженнями.
Всі питання кадрової політики на державній цивільній службі: підбір і ротація кадрів, формування і використання кадрового резерву, професійна підготовка і підвищення кваліфікації кадрів, проведення конкурсів, атестацій, кваліфікаційних іспитів, різних організаційно-штатних заходів в апаратах державних органів, заохочення і покарання службовців - повинні вирішуватися під єдиним керівництвом органу управління державною службою.
Існує і "центристська" точка зору на методи вирішення даної проблеми.
Відповідно до цього підходу - наявність такого органу є обов'язковим, але створювати його необхідно вже з урахуванням досвіду, накопиченого в результаті проведення реформи.
На їхню думку, цей орган повинен стати головним суб'єктом управління державною службою, центром подальшого її реформування, зосередивши в своїх руках нормативне правове, координаційне, контрольне, науково-дослідне, методичне та фінансове забезпечення діяльності державного апарату.
В обгрунтування своїх доводів прихильники створення єдиної системи управління державною службою призводять позитивні результати існування і діяльності таких служб у багатьох країнах.
Так у США в 1978 році була проведена реформа цивільної служби, в ході якої була реформована і система управління цивільною службою для чого були створені Бюро управління персоналом і Рада із захисту системи заслуг, а також Федеральна рада по керівництву трудовими відносинами і Комісія з питань рівних можливостей зайнятості .
До компетенції Бюро входить призначення службовців на посади та їх просування по службі, оцінка результатів їх праці, підвищення кваліфікації, заохочення і покарання, вироблення рекомендацій щодо вдосконалення кадрової роботи.
Рада із захисту системи заслуг має повноваження щодо забезпечення дотримання законів цивільної служби в області найму, звільнення та проходження служби відповідно до принципів системи заслуг.
Рада забезпечує захист службовців від зловживань та невиправданих кадрових дій керівників, заслуховує і приймає рішення щодо заяв службовців і при необхідності дає вказівки про коригувальні та дисциплінарних діях проти службовця або установи.
У ФРН загальне керівництво державною службою здійснює Федеральний комітет з кадрів, який проводить незалежну діяльність в рамках діючих законів і несе за неї повну відповідальність.
У межах компетенції Комітету його рішення обов'язкові для всіх інстанцій.
У Республіці Казахстан створено Агентство у справах державної служби, яке, на думку фахівців, стало дієвим інструментом реалізації кадрової політики держави.
На основі самого сучасного зарубіжного досвіду тут створена і функціонує республіканська інформаційна система управління кадрами і державною службою (РІСУК) - інструмент проведення процедур конкурсного відбору та атестації, кадрового менеджменту, моніторингу та визначення поточного стану державної служби.
Суперечливість вже наявних формулювань і принципових положень - заставу, на жаль, несистемного і суперечливого становлення нової моделі державної служби.
Доцільно подальше зміцнення нормативно-правової бази державної служби, підвищення правового статусу органів управління державною службою і кадрових служб державних органів, встановлення чітких правил, які забезпечують ув'язку посадових переміщень державних службовців з результатами праці, навчання та використання отриманих знань.
Література
1. Іванов В.П. Реформування державної служби: питання та перспективи. / / Журнал «Російське право», 2003,. № 5. с. 3.
2. Указ Президента Російської Федерації від 19 листопада 2002 року № 1336 "Про
Особливу увагу було звернуто на необхідність реформування системи державної служби в умовах гласності та за участю інститутів громадянського суспільства.
Був виданий Указ Президента Російської Федерації від 12 серпня 2002 року № 885 "Про затвердження загальних принципів службової поведінки державних службовців".
Згодом була розроблена і затверджена Указом Президента Російської Федерації від 19 листопада 2002 року № 1336 Федеральна програма «Реформування державної служби Російської Федерації (2003 -2005 роки)».
З бюджету на її реалізацію виділялося 539,1 млн. рублів.
Даною Федеральної програмою було намічено підвищення ефективності державної служби в цілому, її видів та рівнів, оптимізація витрат на державне управління.
Для вирішення цих завдань передбачається перейти від кошторисного фінансування до програмно-цільового планування, що, на думку розробників Федеральної програми, дасть можливість більшої свободи в розпорядженні бюджетними коштами при обов'язкове підвищення відповідальності за їх використання.
До числа основних завдань реформи були віднесені створення єдиної, стабільної та уніфікованої законодавчої бази державної служби, забезпечення взаємозв'язку між різними видами державної служби, розмежування законодавчої компетенції Російської Федерації і її суб'єктів.
Суб'єктам Російської Федерації було рекомендовано за рахунок власних коштів взяти участь у реалізації заходів, передбачених Програмою.
Одна з пріоритетних завдань Державної програми полягала в подоланні розриву в оплаті праці державних службовців і фахівців у недержавному секторі економіки, що дозволило б залучити кваліфіковані кадри на державну службу.
Вирішальне значення в сьогоднішній ситуації має людський фактор, а саме - кадровий фактор.
Просування по службі має визначатися в першу чергу особистими якостями службовця, його досвідом, професіоналізмом, компетенцією, кваліфікацією, придатністю до даного виду служби. Підібрати потрібного кандидата - справа непроста, особливо коли мова йде про підбір вищих посадових осіб.
Для цього доводиться витрачати чимало часу та коштів, необхідно мати велику і об'єктивну інформацію про можливих кандидатів на ті чи інші посади.
Перш за все, слід орієнтуватися на кадровий резерв.
Крім того, керівниками державних органів, їх структурних підрозділів та кадровими службами повинна постійно здійснюватиметься робота з виявлення і інших кандидатів.
Використовуються різні методи: вивчення документів про колишню службової діяльності кандидата, звітів, довідок, матеріалів і засобів
Однією з проблем стає визначення відмінностей між "професійним забезпеченням" виконання державними органами встановлених завдань і функцій (для фахівців) і "іншим забезпеченням" діяльності державних органів (для забезпечують фахівців).
Звернемося до деяких прикладів вирішення таких труднощів із закордонного досвіду.
Як показує світова практика, найкращим способом забезпечення гарантій професійного підбору на державну службу є організація конкурсних іспитів на основі їх прозорості.
У зв'язку з цим заслуговує на підтримку пропозиція ряду експертів "про розробку проекту федерального закону про конкурсний відбір державних службовців, який встановив би правові гарантії створення системи відкритих конкурсних механізмів, що створило б правові гарантії реалізації конституційного принципу рівного доступу громадян на державну службу.
У склалася ефективна система конкурсного відбору державних службовців, що зародилася ще в 1883 році.
В даний час велика частина федеральних державних цивільних службовців надходять на державну службу на основі відкритого конкурсу.
Висока ефективність державного апарату Японії досягнута в тому числі за рахунок створення елітарної державної служби.
Це стало можливим завдяки організації конкурсних іспитів при заміщенні державних посад на основі їх повної відкритості.
А для того, щоб гарантувати і підтримувати високий рівень ефективності своїх працівників, державні органи надають такі зарплати і пенсійні пільги, які цілком конкурентноздатні з аналогічними виплатами в приватному секторі.
Слід звернути також увагу і на те, що в Японії управління державною службою майже на всіх стадіях, включаючи набір, просування, підвищення, санкції і пенсії, доручено органу, незалежних від уряду - Національного управління з кадрів.
Цікавий досвід конкурсних іспитів державних цивільних службовців в Південній Кореї, де практикуються досить складні конкурсні іспити по 12 предметів, серед яких профілюючими є економіка, ділової менеджмент і державна адміністрація.
У результаті такої кадрової політики в 1988 році 70% державних службовців Південної Кореї мали університетські дипломи.
У результаті реформи державної служби конкурсна система відбору кадрів діє в Казахстані.
Тут створено спеціальне Агентство у справах державної служби, підпорядковане Президенту країни.
Згідно із законодавством Казахстану про державну службу, передбачається формувати на конкурсній основі понад 90% корпусу державних службовців.
Хоча необхідність вирішення проблеми забезпечення справедливого професійного посадового зростання державного цивільного службовця була заявлена як провідного напряму реформування державної служби, вона так і не знайшла задовільного рішення в ході реалізації реформи.
На виконання Федерального закону від 27 липня 2004 року № 79-ФЗ Президент Російської Федерації 31 грудня 2005 видав Указ № 1574 про реєстр посад федеральної державної цивільної служби,
На етапі реформування державної служби в 2006-2007 роках заплановано в повному обсязі реалізувати пріоритетні напрями реформи державної служби Російської Федерації, визначені в Указі Президента Російської Федерації від 19 листопада 2002 року № 1336, продовжити роботу по формуванню цілісної системи державної служби, вирішити комплекс завдань, пов'язаних з нормативним правовим оформленням і вдосконаленням механізмів функціонування видів державної служби, оптимізацією кадрового складу державних службовців, формуванням системи управління державною службою.
Ці заходи передбачені в Указі Президента Російської Федерації від 12 грудня 2005 року № 1437 "Про продовження терміну реалізації Федеральної програми" Реформування державної служби Російської Федерації (2003-2005 роки) "на 2006-2007 роки".
У законодавчій сфері в даний час необхідно прийняття федеральних законів, передбачених Федеральної програмою: про правоохоронну службу, про військову службу, про медичне страхування державних службовців, про державне пенсійне забезпечення громадян, які проходили державну службу та їх сімей.
До цих пір не врегульовані на федеральному рівні питання про співвідношення федеральних посад і посад суб'єктів Російської Федерації, про комісію з дотримання вимог до службового поводження цивільного службовця і врегулювання конфлікту інтересів, не встановлені узагальнені показники ефективності та результативності державних цивільних службовців.
Крім того, відсутні постанови Уряду Російської Федерації, що стосуються отримання федеральними державними службовцями цивільними субсидії на придбання житла; порядку і умов розміщення замовлень на професійну підготовку, підвищення кваліфікації та стажування федеральних державних цивільних службовців, про порядок обчислення стажу державної цивільної служби та заліку в нього інших періодів заміщення посад; про забезпечення транспортного обслуговування або компенсації за використання особистого транспорту федерального цивільного службовця у зв'язку з виконанням посадових обов'язків.
Однією з ключових проблем, що уповільнюють темпи реалізації Федеральної програми, при застосуванні законодавства про державну цивільну службу ряд експертів бачать у повільних темпах прийняття та реалізації підзаконних нормативних правових актів.
Найважливіший аспект цієї проблеми - визначення оптимального співвідношення рівнів нормативного правового регулювання: законодавчого підзаконного, відомчої.
Аналіз норм Федерального закону від 27 липня 2004 року № 79-ФЗ дозволяє зробити висновок про посилення ролі правового регулювання у сфері державної служби іншими нормативними правовими актами.
Федеральний закон від 27 липня 2004 року № 79-ФЗ містить понад 80 відсилань до питань, які повинні регулюватися нормативними правовими актами федерального рівня, більше 20 відсилань до указів Президента Російської Федерації.
У порівнянні з діючим раніше Федеральним законом від 31 липня № 119-ФЗ у Федеральному законі від 27 липня 2004 року № 79-ФЗ "Про державну цивільну службу в Російській Федерації" тенденція правового регулювання державної служби указами Президента Російської Федерації та відомчими нормативними правовими актами зростає . Федеральний закон від 27 липня 2004 року № 79-ФЗ містить більше 20 відсилань до питань, які повинні бути врегульовані нормативними правовими актами федеральних органів державної влади.
Політичний аспект діяльності держслужби (в рамках аналізу управління як політико-адміністративного процесу) в умовах, що здійснюються в Росії та більшості країн Заходу адміністративних реформ передбачає, перш за все, аналіз реального впливу реформи на зміну базисних принципів взаємовідносин між державою і громадянським суспільством, між політичною системою і адміністративним апаратом, а також прихованих політичних наслідків тих чи інших заходів з реформування внутрішньо відносин.
Тільки сумлінне служіння кожного державного службовця конкретному державному органу може забезпечити ефективну діяльність цього органу з реалізації відповідних функцій держави і, в кінцевому рахунку, ефективність самої держави.
Не випадково в законодавстві ряду держав (наприклад, Великобританії) прямо передбачено, що всі державні службовці - службовці Корони - повинні зберігати вірність установам, в яких служать.
Навіть тоді, коли в законі прямо проголошується служіння державі (наприклад, в Албанії), держава представляє саме державний орган.
Феномену, подібного до нашого закону, коли стороною контракту є керівник державного органу, в зарубіжній практиці не зустрічається.
Говорячи про законодавство зарубіжних країн, необхідно відзначити також, що надходження на державну службу в різних країнах здійснюється як на підставі договору, так і шляхом призначення на посаду.
Іноді передбачено й те й інше (наприклад, у Нідерландах).
У деяких державах, наприклад у Норвегії, прийом на державну службу здійснюється шляхом призначення, а умови праці визначаються колективним договором або спеціальним контрактом.
Суть проведеної реформи в нашій країні полягає насамперед в адаптації моделі державної служби до фундаментальних змін в економіці і суспільстві в цілому, що вимагає концептуально осмислених і цілеспрямованих дій політичного керівництва.
У сферу уваги політичної науки потрапляють проблеми вихідних передумов суспільних умов реформування, філософії та ідеології проведення реформ, її стратегічних цілей і вибору моделі держслужби, прийнятною і найбільш ефективною в даних конкретних умовах і, одночасно відкритою для змін в майбутньому, розрахованої на певну перспективу.
Проблеми формування цілісної системи управління державною цивільною службою пов'язані не тільки з відсутністю необхідного детально розробленого нормативного правового регулювання.
Не розроблено теоретичні положення про запровадження цього інституту в структуру державного управління.
У зв'язку з цим, сьогодні ми маємо наступні проблеми:
1. відсутність розробленого механізму управління державною службою
2. слабкість контролю над державною службою і органами управління державною службою, в тому числі як з боку державних органів і посадових осіб, так і, особливо, структур громадянського суспільства;
3. недостатнє фінансування системи управління державною службою.
4. відсутність повноцінної системи управління державною службою
5. недостатня ефективність кадрової політики у сфері державної служби, невисока результативність діяльності державного апарату, його громіздкість, неповороткість, непрозорість роботи, схильність до адміністративного тиску та корупції.
В даний час існує кілька точок зору щодо того, якою має бути система управління державною службою.
Прихильники "ультра-ліберального" підходу говорять про те, що питання управління державною службою доцільно вирішувати керівникам державних органів та їх кадрових служб, посилаючись зокрема на канадський досвід, де немає органу управління державною службою, але, тим не менше, державна служба там організована і функціонує ефективно.
Згідно з іншим підходом такий орган необхідно було створити на етапі початку реформування державної служби Росії, тобто в 2001 році, коли була затверджена Концепція реформування системи державної служби Російської Федерації.
Прихильники цього підходу виступають за наділення подібного органу не лише координаційно-методичними та інформаційно-аналітичними функціями, але і владними повноваженнями.
Всі питання кадрової політики на державній цивільній службі: підбір і ротація кадрів, формування і використання кадрового резерву, професійна підготовка і підвищення кваліфікації кадрів, проведення конкурсів, атестацій, кваліфікаційних іспитів, різних організаційно-штатних заходів в апаратах державних органів, заохочення і покарання службовців - повинні вирішуватися під єдиним керівництвом органу управління державною службою.
Існує і "центристська" точка зору на методи вирішення даної проблеми.
Відповідно до цього підходу - наявність такого органу є обов'язковим, але створювати його необхідно вже з урахуванням досвіду, накопиченого в результаті проведення реформи.
На їхню думку, цей орган повинен стати головним суб'єктом управління державною службою, центром подальшого її реформування, зосередивши в своїх руках нормативне правове, координаційне, контрольне, науково-дослідне, методичне та фінансове забезпечення діяльності державного апарату.
В обгрунтування своїх доводів прихильники створення єдиної системи управління державною службою призводять позитивні результати існування і діяльності таких служб у багатьох країнах.
Так у США в 1978 році була проведена реформа цивільної служби, в ході якої була реформована і система управління цивільною службою для чого були створені Бюро управління персоналом і Рада із захисту системи заслуг, а також Федеральна рада по керівництву трудовими відносинами і Комісія з питань рівних можливостей зайнятості .
До компетенції Бюро входить призначення службовців на посади та їх просування по службі, оцінка результатів їх праці, підвищення кваліфікації, заохочення і покарання, вироблення рекомендацій щодо вдосконалення кадрової роботи.
Рада із захисту системи заслуг має повноваження щодо забезпечення дотримання законів цивільної служби в області найму, звільнення та проходження служби відповідно до принципів системи заслуг.
Рада забезпечує захист службовців від зловживань та невиправданих кадрових дій керівників, заслуховує і приймає рішення щодо заяв службовців і при необхідності дає вказівки про коригувальні та дисциплінарних діях проти службовця або установи.
У ФРН загальне керівництво державною службою здійснює Федеральний комітет з кадрів, який проводить незалежну діяльність в рамках діючих законів і несе за неї повну відповідальність.
У межах компетенції Комітету його рішення обов'язкові для всіх інстанцій.
У Республіці Казахстан створено Агентство у справах державної служби, яке, на думку фахівців, стало дієвим інструментом реалізації кадрової політики держави.
На основі самого сучасного зарубіжного досвіду тут створена і функціонує республіканська інформаційна система управління кадрами і державною службою (РІСУК) - інструмент проведення процедур конкурсного відбору та атестації, кадрового менеджменту, моніторингу та визначення поточного стану державної служби.
Суперечливість вже наявних формулювань і принципових положень - заставу, на жаль, несистемного і суперечливого становлення нової моделі державної служби.
Доцільно подальше зміцнення нормативно-правової бази державної служби, підвищення правового статусу органів управління державною службою і кадрових служб державних органів, встановлення чітких правил, які забезпечують ув'язку посадових переміщень державних службовців з результатами праці, навчання та використання отриманих знань.
Література
1. Іванов В.П. Реформування державної служби: питання та перспективи. / / Журнал «Російське право», 2003,. № 5. с. 3.
2. Указ Президента Російської Федерації від 19 листопада 2002 року № 1336 "Про