Витратні повноваження муніципалітетів і доходи муніципальних бюджетів

Витратні повноваження муніципалітетів і доходи муніципальних бюджетів

Автор: Чернявський А.В.

Зміст

Введення

1. Функції та сфери відповідальності муніципалітетів

1.1 Термінологія

1.1.1 Критерії для визначення функцій (видаткових повноважень) муніципалітетів

1.1.1.1 Економічні критерії визначення функцій муніципалітетів

1.1.1.2 Неекономічні критерії визначення функцій муніципалітетів

1.1.2 Законодавче визначення видаткових повноважень муніципалітетів

1.2 Природа функцій муніципалітетів і межі відповідальності

1.2.1 Відповідальність за виконання функцій з надання послуг

1.2.2 Делегування відповідальності

1.2.3 Природа і межі функцій муніципалітетів з регулювання

2. Фінансові ресурси муніципалітетів

2.1 Власні доходи муніципалітетів

2.1.1 Місцеві податки і платежі

2.1.1.1 Права муніципалітетів щодо введення місцевих податків і природа цих податків

2.1.1.2 Економічні та технічні чинники визначення системи місцевих податків

2.1.2 Борги муніципалітетів

2.1.2.1 Права муніципалітетів із запозичення

2.1.2.2 Фінансові та технічні проблеми запозичень муніципалітетів

2.1.3 Інші власні джерела фінансових ресурсів муніципалітетів

2.2 Трансферти

2.2.1 Доходи муніципалітетів від федеральних і регіональних податків

2.2.2 Структура доходів і витрат муніципалітетів та їх можливості щодо виходу на фінансові ринки

3. Загальні проблеми міжбюджетних фінансових відносин

3.1 Загальноекономічні та бюджетні реформи

3.2 Питання, пов'язані зі вступом до ЄС

3.3 Щорічний бюджетний цикл

3.3.1 Вертикальна бюджетна збалансованість

3.3.2 Муніципальний бюджетний цикл

Список літератури

Введення

У цій роботі немає докладного статичного і динамічного аналізу доходів і витрат муніципальних бюджетів у Росії. Він аналізу повноважень і функцій муніципалітетів і формування відповідної системи доходів. Функції муніципалітетів в роботі не ідентичні їх бюджетним видатковими повноваженнями. Багато функцій місцевої влади, які одночасно є послугами для населення і підприємств виявляються пов'язаними з муніципалітетами комерційними підприємствами на платній основі. Ці платежі не обов'язково потрапляють у місцеві бюджети. Такими, наприклад, є платежі за комунальні послуги. Тим не менш, спільну відповідальність за надання послуг даного виду бере на себе муніципалітет. Таким чином, в роботі застосовується ідеологія "розширеного фінансового балансу" і "розширеного бюджету" муніципалітетів. При підготовці роботі використано досвід проведення реформ муніципальних фінансів у країнах Східної Європи. Проаналізовано російський досвід і російське бюджетне законодавство.

1. Функції та сфери відповідальності муніципалітетів

Дослідження доцільно почати з визначення функцій муніципалітетів з надання традиційних видів послуг та їх відповідальності за загальне поліпшення умов життя. Ці визначення повинні базуватися на концепції децентралізації бюджетних та управлінських функцій та їх ефективного розмежування між різними рівнями влади. Зокрема, в Росії необхідно визначити оптимальне співвідношення між бюджетними повноваженнями між федеральним, регіональним та місцевими рівнями.

Строгих правил, які дозволяють визначити в кожному конкретному випадку правильна відповідь на питання про те, які видаткові повноваження та відповідальність за вирішення соціальних проблем слід закріпити за певним рівнем влади, не існує. Тим не менш, можна виділити загальні принципи ефективного розмежування видаткових повноважень. Під ефективністю надання бюджетних послуг можна розуміти як надання послуг певної якості і кількості при найменших витратах, так і надання послуг найвищої якості при фіксованих витратах.

Основним принципом розмежування бюджетних повноважень між рівнями влади прийнято вважати принцип субсидіарності або принцип ефективного доповнення. Відповідно до цього принципу бюджетна система будується знизу вгору і за місцевим рівнем влади закріплюється максимум функцій, з яким він в змозі впоратися самостійно. Оскільки муніципальний рівень влади знаходиться ближче до споживача, можна припустити, що в цьому випадку послуги населенню будуть надаватися більш ефективно. При цьому зрозуміло, що такі види послуг як національна оборона і державне управління просто не можуть бути надані муніципалітетами. Міжміські транспорт і зв'язок також належать до послуг не місцевого, а регіонального і державного рівнів.

Виділення бюджетних повноважень на основі тільки принципу субсидіарності в принципі може негативно позначатися на ефективності надання послуг. У ряді випадків більш високий рівень влади може надавати послуги ефективніше за рахунок економії масштабу.

Іншим важливим принципом, який необхідно тут згадати є принцип соціальної справедливості. Його можна розуміти як у самому широкому, так і в досить вузькому сенсі. Послідовне застосування цього принципу може призвести до вирівнюючої системі в економіці з вкрай негативними наслідками для загальної економічної ефективності і темпів економічного розвитку. Помірне дотримання цього принципу передбачає, що всім жителям країни надаються деякі "базові" види послуг. Однак у цьому випадку муніципалітети можуть опинитися в нерівних умовах з-за різного процентного співвідношення людей які потребують соціальної підтримки. Для вирівнювання ситуації необхідно державне втручання.

Згадана вище концепція бюджетної децентралізації може бути підтримана аргументами, пов'язаними з економічною ефективністю. Децентралізація призводить до того, що місцевий уряд стає ближче до населення і отримує можливість приймати більш самостійні рішення, як по формуванню податкової бази, так і щодо формування набору наданих послуг. У принципі це веде до зростання добробуту населення з трьох причин:

• Якщо люди отримують більшою мірою те, що вони хочуть, чи стосується це більш низьких податків або більш широкого вибору послуг, їх добробут збільшується.

• У людей виникає більше спонукальних мотивів платити податки якщо взамін вони отримують ті послуги, які хочуть. Тому децентралізація веде до збільшення збору податків і платежів за надані послуги порівняно з більш централізованою системою.

• Місцева влада вимушені надавати послуги на більш високому рівні. Оскільки населення муніципалітетів розуміє, що платить за послуги своїми податками і платежами, воно може не переобрати адміністрацію, яка виконує свій обов'язок неналежним чином.

Наведені аргументи за збільшення децентралізації сформульовані на основі бюджетної практики розвинених країн. У країнах з перехідною економікою, як правило, можна знайти багато аргументів проти децентралізації. Наведемо і їх:

• Якщо податкові доходи муніципалітетів формуються в основному за рахунок розщеплених часткою федеральних і регіональних податків і трансфертів від вищих рівнів влади, то ці рівні влади і визначають розмір муніципального бюджету (така ситуація характерна для країн, що розвиваються). У цьому випадку немає сенсу надавати муніципалітетам і великі видаткові повноваження.

• Місцева влада повинна мати певну свободу вибору в розподілі їх фінансових ресурсів. У перехідних економіках це не завжди так. У багатьох випадках (наприклад, при встановленні заробітної плати працівникам бюджетних організацій) муніципалітети повинні слідувати державним стандартам.

• Місцева влада повинна мати можливість збирати місцеві податки належним чином. Часто організувати збір місцевих податків важче, ніж регіональних і федеральних. Це відноситься, наприклад до податку на майно. Важливо і те, що місцеві адміністрації знаходяться близько до платників податків і їм політично важко "посилювати" практику збору податків.

1.1 Термінологія

Після виділення загальних принципів, відповідно до яких має формуватися розмежування повноважень між владними структурами різних рівнів доцільно обговорити деякі терміни які використовуються у цій роботі. Ми вже вживали термін децентралізація. У широкому сенсі цей термін означає всі форми поділу і делегування відповідальності між владними структурами різних рівнів, включаючи національний уряд, регіональні органи влади та органи місцевого самоврядування. У більш вузькому сенсі під децентралізацією розуміється делегування на місцевий рівень лише певних функцій. Функції притаманні національному (федеральному) рівню при такому підході нікому не делегуються. Ми будемо використовувати термін децентралізація у вузькому сенсі.

Делегування повноважень. З цим терміном може бути пов'язано багато непорозумінь. Його дуже часто плутають з терміном децентралізація. Зокрема, для Росії таке змішання термінів є звичайним. У власному розумінні слова делегування повноважень означає делегування деяких функцій, але не відповідальності за їх виконання. Наприклад, функція щодо здійснення певних соціальних виплат може бути передана з державного рівня на місцевий рівень, але відповідальність за ці виплати продовжує нести держава. У роботі під делегуванням повноважень буде розумітися саме передача деяких функцій.

Послуги, які муніципалітети зобов'язані надавати відповідно до національного (федеральним) законодавством. Під цим терміном (поняттям) мається на увазі практика деяких країн Центральної та Східної Європи (Росії в тому числі) відповідно, з якою місцеві органи влади зобов'язані щорічно включати у витратну частину своїх бюджетів фінансування послуг певного виду. Таку ситуацію не можна описувати терміном "децентралізація", оскільки останній передбачає певну самостійність місцевих адміністрацій у прийнятті рішень про структуру витрат.

Дуже часто про це терміні кажуть у ситуації, коли національний уряд покладає відповідальність за надання певного виду послуг на регіональні або місцеві органи влади, але не надає фінансування (взагалі або в повному обсязі) для покриття витрат. Типовими для Східної Європи є випадки, коли національний уряд законодавчо встановлює субсидії на споживання води та послуг транспорту. Уряд віддає розпорядження муніципалітетам виплачувати ці субсидії з їх бюджетів, але при цьому не надає коштів для покриття витрат. Для Росії така ситуація широко поширена насамперед у сфері соціальних виплат. У подальшому для її відображення ми будемо використовувати термін незабезпечені мандати.

Визначення функцій (видаткових повноважень) муніципалітетів.

Функції і видаткові повноваження, покладені на місцевий рівень влади сильно варіюються по країнах Східної Європи. Немає єдиної моделі поділу повноважень між владними структурами і в країнах Західної Європи та в інших регіонах світу. Для країн Східної Європи це можна проілюструвати на прикладі найважливішою послуги - освіти. У Росії на місцевий рівень влади покладено повну відповідальність за виплату зарплати вчителям та іншому персоналу в початкових і середніх школах, за утримання і ремонт шкіл. Нове будівництво шкіл здійснюється в значній мірі за рахунок коштів місцевих бюджетів. У Румунії місцеві влади не несуть ніяких витрат за освітою. У Польщі місцеві влади несуть витрати тільки на дошкільну освіту. У Чехії витрати на початкову і середню освіту розділені між місцевим і державним рівнями влади. У Болгарії та Угорщині ситуація в цілому схожа на Російську. У Латвії та Литві місцеві влади несуть витрати пов'язані з початковим і середнім освітою за винятком заробітних плат вчителів.

Від різного підходу до визначення функцій муніципалітетів залежить і їх частка у витратах консолідованих бюджетів країн. Порівняльні дані по частці місцевих бюджетів у консолідованому бюджеті для ряду європейських країн наведені в Таблиці 1

Таблиця 1.

Джерело: IMF, Government Finance Statistics, 1997. Держкомстат РФ, щорічна доповідь, 2000

З Таблиці 1 видно, що частка муніципальних бюджетів у консолідованому бюджеті європейських країн варіює дуже сильно. Їх частка в Росії порівняно висока, хоча і має явну тенденцію до зниження. Порівняно великі і видаткові повноваження муніципалітетів в Росії. Формально це відповідає декларованим вище принципам децентралізації повноважень. Фактично структура місцевих витрат у Росії в основному визначається рішеннями Федерального Уряду.

Якщо підходити до визначення функцій муніципалітетів концептуально, потрібно, перш за все, спробувати виробити критерії для їх закріплення за муніципалітетами.

1.1.1 Критерії для визначення функцій (видаткових повноважень) муніципалітетів

З питань розподілу функцій та відповідальності за надання послуг між різними рівнями влади, також як з питань децентралізації, є велика література, проте в ній немає простих і однозначних відповідей. Тим не менш, можна виділити деякі критерії, за якими функції слід відносити до місцевого рівня, якщо вважати розвиток процесів децентралізації за благо. Відзначимо, що в принципі, система критеріїв може виглядати по-різному в різних країнах через різного змісту послуг званих одними і тими ж термінами. Крім того, система критеріїв може змінюватися в часі в зв'язку з політичними змінами та економічним розвитком в країнах.

1.1.1.1 Економічні критерії визначення функцій муніципалітетів

В якості першого критерію, який широко представлений в економічній літературі може виступати вид наданої послуги. В економічній теорії прийнято вважати, що публічний сектор (різні рівні влади) виробляє певні продукти. Це, так звані публічні або квазіпублічними продукти, а, по суті, різні види послуг. Сюди відносяться і благоустрій, охорона здоров'я та освіта. До інші продукти публічної влади належать функції перерозподілу. Програми соціальної підтримки населення відносяться до цього класу продуктів. Не до всіх функцій чи продуктів публічного сектору можна однаково підходити з точки зору доцільності з децентралізації. Тут ми знову повертаємося до викладеного вище принципу субсидіарності під дещо іншим кутом зору. Відповідно до цього принципу найкращі результати досягаються тоді, коли функції покладаються на найбільш низький рівень влади, здатний її виконати. Це правило не є абсолютним. Важливе значення мають інші критерії. Відзначимо, що пере розподільні функції зазвичай розглядаються як функції національного уряду, хоча і з цього приводу можуть бути різні думки.

Другий критерій пов'язаний з територією, на якій надається послуга. Якщо послуга надається в основному на території муніципалітету, це є вагомим аргументом для її децентралізації і передачі відповідних функцій на місцевий рівень. Якщо межі надання послуги істотного перевищують межі муніципалітету, її слід передати регіональним властям або центральному уряду. Гарним прикладом, який ілюструє наведені міркування може бути очищення води. Якщо жителі одного муніципалітету розташованого вище за течією річки вважають можливим скидати в річку сміття і не вважають це серйозною проблемою, то проблеми можуть виникнути у муніципалітету розташованого нижче за течією. У цьому випадку функцію очищення води доцільно передати, щонайменше, на регіональний рівень. Третій критерій пов'язаний з фінансовою оцінкою надання послуги. Якщо вартість надання послуги сильно залежить від масштабу, це є серйозним аргументом для передачі її на більш високий рівень влади.

1.1.1.2 Неекономічні критерії визначення функцій муніципалітетів

Крім економічних є й інші критерії визначення видаткових повноважень муніципалітетів. Ці критерії можуть бути менш об'єктивні, але, тим не менш, дуже важливі.

Культурні цінності можуть чинити істотний вплив на розподіл функцій між різними рівнями влади. Наприклад, в країнах, де велике значення надається рівному для всіх доступу до певних видів послуг, таких як освіта, може бути менша зацікавленість у децентралізації цих послуг. В інших країнах, більше значення може надаватися можливостям здійснювати місцевий вибір і контроль.

Розмір країни та відмінності в рівні розвитку муніципалітетів також повинні прийматися до уваги. Визначення функцій муніципалітетів у великій країні з населенням розосередженим буде відрізнятися від вирішення цих питань у невеликій країні з компактним населенням.

1.1.2 Законодавче визначення видаткових повноважень муніципалітетів

Законодавче визначення видаткових повноважень муніципалітетів визначає ступінь, в якій ці повноваження є явними, зрозумілими і стабільними. Перше питання в цій галузі - чи визначено взагалі функції муніципалітетів у законодавстві. Важливо також відображені в законодавстві природа і межі відповідальності муніципалітетів. Ступінь прозорості законодавства залежить від того, наскільки місцеві нормативні акти відповідають законам верхнього рівня, що стосуються окремих послуг та галузей. Важливе значення має ступінь недвозначності формулювань у законодавстві. Безумовно, велике значення має також стабільність законодавства. Важливим є відповідь на питання - обов'язковим чи є консультування з місцевою владою при зміні законодавства стосується розподілу видаткових повноважень.

Як правило, в країнах з перехідною економікою законодавство, що регламентує функції (видаткові повноваження) муніципалітетів прописані недостатньо чітко. Це підтверджують численні країнові дослідження. Наприклад, дослідження, що проводилося в 2000 році а Албанії виявило, що сфери відповідальності місцевої влади чітко не визначені. Недавнє дослідження OECD виявило існування проблем з законодавством у цій області в Угорщині та Латвії, в той час як аналогічні дослідження в Данії таких проблем не виявили. Російське законодавство, що визначає видаткові повноваження муніципалітетів знаходиться в стадії становлення.

Вікно 1.

Принципи розподілу видаткових повноважень між рівнями влади в Боснії і Герцеговині.

У Боснії та Герцеговині застосовується чотири критерії для розподілу функцій між Центральним урядом, кантонами (їх можна розглядати як аналог російських регіонів) і муніципалітетами. До цих критеріїв відносяться:

• оцінка можливостей економії масштабу;

• наявність міжрегіональних впливів певної функції;

• варіації в перевагах;

• прагнення вирівняти становище в регіонах і муніципалітетах за допомогою субсидій;

Розподіл функцій між рівнями влади визначається на основі одночасного прийняття до уваги всіх чотирьох критеріїв, воно відображено у Таблиці 2. Федеральна влада Боснії і Герцеговини несуть відповідальність в основному за функції, які здійснюються по всій території країни. Конституція Федерації закріплює за федеративним рівнем функції оборони, федеральної поліції, судові і митні функції. Фактично федеральний рівень бере на себе ще й функції університетської освіти, деяких видів медичної допомоги, міжрегіональних перевезень, контролю за станом навколишнього середовища і, частково, соціального забезпечення. Кантони та муніципалітети несуть відповідальність за більшу частину послуг охорони здоров'я, освіта, житлово-комунальне господарство, боротьбу з пожежами. У консолідованому бюджеті країни найбільша частка припадає все ж на федеральні витрати.

У Конституції країни записано, що муніципалітети, в яких проживають переважно представники національних меншин, мають право на самостійне виконання багатьох функцій. При цьому проблема полягає в необхідності наділити ці муніципалітети самостійними джерелами доходів для виконання цих функцій. У Боснії та Герцеговині ці проблеми вирішуються за деякими суперечками між кантонами і муніципалітетами.

Таблиця 2. Розподіл функцій між рівнями влади в Боснії і Герцеговині.

Джерело: Фіскальний федералізм в Боснії і Герцеговині. W. Fox and C. Wallich

1.2 Природа функцій муніципалітетів і межі відповідальності

У цьому розділі цієї роботи буде обговорено ряд питань які стосуються меж відповідальності за виконання певних функцій, які визнавалися б муніципалітетами. Наприклад, муніципалітети можуть бути більш обережні при визначенні меж їх відповідальності при наданні інфраструктурних послуг, ніж при наданні соціальних послуг.

1.2.1 Відповідальність за виконання функцій з надання послуг

Існує кілька факторів, які визначають ступінь автономії місцевої влади при прийнятті ними рішень з надання послуг.

Першим з цих факторів є право муніципалітетів самостійно визначати, надавати послугу чи ні. Важливо хто приймає рішення про те, чи потрібен певний вид послуг чи ні. З іншого боку, важливо чи можуть муніципалітети самостійно запроваджувати у себе нові види послуг, можливо, замість деяких існуючих. Поняття "обов'язкові послуги", яке засуджувалося вище, являє собою негативну відповідь на питання про свободу вибору муніципалітетів.

Другим фактором є право визначати політику з надання послуг і стандарти. Можливі зовсім різні системи прийняття рішень щодо кількості, якості і систем фінансування різних видів послуг. Задамося питанням - якщо муніципалітети є відповідальними за надання послуг з опалення житла та за муніципальний транспорт, чи можуть вони покращувати якість опалення і економити на транспорті? Одним з варіантів відповіді може бути той, що муніципалітети можуть погіршувати якість транспортних послуг в межах національних стандартів. Наприклад, у Польщі Міністерство фінансів визначає мінімальні фінансові освітні стандарти і забезпечує фінансування шкіл у цих межах.

Системи національних стандартів визначають якість послуг що надаються муніципалітетами в європейських країнах (та й в усьому світі) сильно відрізняються. Наприклад, для систем водоочищення можуть бути передбачені стандарти, що включають технічні специфікації по водоочисним спорудам (витратні стандарти) та стандарти якості води (стандарти, орієнтовані на результат).

Третім фактором можна вважати право організовувати тим чи іншим способом надання послуги. Центральним питанням тут є право муніципалітетів вирішувати чи будуть вони надавати послуги самостійно або через інші організації (це можуть бути, наприклад, спеціально створені акціонерні товариства)

Муніципалітети можуть надавати послуги в кооперації один з одним. Така кооперація особливо доречна у випадках коли муніципалітети несуть повну відповідальність за надання послуги (наприклад, послуги з початкової освіти). Багато муніципалітетів є дуже маленькими і зацікавлені в кооперації у сфері освіти.

Європейські країни мають багатий досвід муніципальної кооперації. Наприклад, в Естонії немає регіонального рівня управління, і кооперація муніципалітетів полегшує їм спілкування з центральною владою і одночасно дозволяє координувати власні зусилля. Багато маленьких муніципалітети купують послуги у більш великих муніципалітетів. Муніципалітети в Естонії мають конституційне право створювати асоціації та спільні організації.

Кооперація муніципалітетів в Естонії через створення спільних некомерційних організацій дозволяє їм ефективно надавати послуги в області охорони здоров'я, освіти, утилізації відходів, проводити спільно культурні заходи.

В Естонії є три національних асоціації муніципалітетів:

• Асоціація естонських міст (заснована в 1920 році);

• Асоціація естонських сільських муніципалітетів (заснована в 1921 році);

• Союз естонських муніципальних асоціацій (заснований у 1923 році).

Основна функція цих асоціацій полягає в представленні інтересів муніципалітетів при створенні законодавства на національному рівні. У 1994 році був створений Союз трьох перерахованих асоціацій для ведення переговорів з Центральним урядом.

Багатий досвід створення муніципальних асоціацій є в Угорщині. В Угорщині муніципалітети мають суттєві фінансовий привід вступати в асоціації. При здійсненні ряду інвестиційних проектів муніципалітетам покладаються субсидії Центрального уряду. При наданні такого роду субсидій асоціаціям муніципалітетів їх сума збільшується на 10%.

Надання послуг муніципалітетами спільно з приватними підприємствами або виключно через приватні підприємства породжує багато правових і організаційних питань. Вони практично сходяться з проблемами пов'язаними з муніципальними закупівлями та укладенням муніципальних контрактів. У Румунії муніципалітети мають право надавати послуги спільно з приватними підприємствами і входити у власність приватних підприємств.

Нарешті, четвертим фактором самостійності муніципалітетів у процесі надання послуг є фактор власності на активи (зокрема на основні фонди). У країнах з перехідною економікою в багатьох випадках закріплення права власності на ті чи інші активи за різними рівнями влади пов'язані з їх функціями. Наприклад, якщо муніципалітети несуть відповідальність за утримання шкіл, то їм ці школи і належать. Більш складні питання виникають у випадках, коли муніципалітети надають право надавати послуги приватним підприємствам.

У країнах Центральної та Східної Європи можна знайти велику різноманітність у вирішенні проблем муніципальної власності. В Албанії муніципалітети мають широкі права з купівлі та продажу муніципальної власності.

У Чехії муніципалітети мають власну законодавчу базу, що дозволяє їм продавати і купувати активи. Вони можуть вільно закладати муніципальну власність.

У Болгарії в законі "Про муніципальної власності" від 1996 року проведено розмежування між "муніципальної суспільною власністю" і "муніципальної приватною власністю".

У Македонії державна і муніципальна власності на справжній момент до кінця не розділені.

1.2.2 Делегування відповідальності

У попередньому викладі ці питання вже порушувалися. Відзначимо деякі важливі моменти. Важливо як відбувається делегування функцій і видаткових повноважень. Наприклад, деякі функції центрального уряду можуть делегуватися муніципалітетам на підставі щорічно прийнятого закону про бюджет або на постійній основі. Важливо також проводить консультації чи центральний уряд з муніципалітетами у разі делегування їм функцій і чи має місце при цьому однаковий підхід до всіх муніципалітетам.

Відзначимо, що в Європейській хартії про місцеве самоврядування прийнятої у Страсбурзі в 1985 році записано, що з муніципалітетами необхідно радитися в процесі планування рішень у всіх випадках, коли ці рішення їх стосуються.

Ступінь самостійності в адмініструванні делегованими послугами також вельми важлива. За даним вище визначенню, загальний політичний контроль за наданням послуги залишається за організацією (рівнем влади) який здійснює делегування. Якщо муніципалітету делегували право (обов'язок) надавати ту чи іншу послугу, важлива його ступінь незалежності в ухваленні рішень про якість та способи надання послуг. Від цього буде залежати, які ресурси у вигляді людей, технологій, методів муніципалітет буде використовувати для надання конкретного виду послуг.

Істотним є відповідь на питання, хто фінансує делегованих послугу. Якщо передбачається, що муніципалітети будуть фінансувати послугу (функцію) зі своїх доходів це більше нагадує ситуацію фінансується мандатів, ніж делегування функцій. Прикладом такого роду можуть служити субсидії певного роду, які необхідно платити відповідно до національного законодавства, але з місцевих бюджетів.

Наявність фінансується мандатів не є унікальною російської ситуацією. Ці проблеми виникають у багатьох країнах з перехідною економікою. Наприклад, в Боснії і Герцеговині центральний уряд може приймати рішення про підвищення зарплати, причому виконувати ці рішення повинні муніципалітети. Фінансових ресурсів для підвищення зарплати у муніципалітетів, як правило, немає. Ця ситуація дуже сильно нагадує Російську.

У ряді країн Східної Європи, наприклад в Болгарії, Чехії, Угорщини муніципалітети законодавчо захищені від незабезпечених мандатів. Наприклад, в Чехії це положення прямо прописано в Чеському національному законі про муніципалітетах від 1990 року. Тим не менш, в Угорщині спостерігаються порушення законодавства у цій галузі.

1.2.3 Природа і межі функцій муніципалітетів з регулювання

Під регулюванням тут є можливість впливати в тій чи іншій мірі на послуги і продукти, вироблені різними організаціями для населення. Відзначимо, що в Росії існує не менше 50 організацій, які можуть прийти на підприємство з перевіркою і організацій здійснюють ліцензування діяльності.

Правова основа для регулятивної діяльності на муніципальному рівні. Основним питанням, як і у випадку надання послуг нового виду, є питання, чи мають муніципалітети законні підстави займатися регулюванням у своїх інтересах. Тут потрібно проводити розходження між правом муніципалітетів планувати свій розвиток, наприклад, робити плани розвитку міста, і регулювати пов'язані з цими планами види діяльності, зокрема нове будівництво.

В Албанії права муніципалітетів у сфері регулювання законодавчо визначені. До них відноситься видача ліцензій на деякі види діяльності, визначення годин роботи організацій надають послуги і стягування деяких видів штрафів.

При аналізі діяльності з регулювання потрібно приймати до уваги, які важелі впливу є у муніципалітетів у їхніх взаєминах з організаціями різних типів, наприклад з приватними фірмами, спортивними клубами. Суміжних питанням є ефективність застосування цих важелів впливу, наприклад стягнення штрафів в судовому порядку.

У Чехії муніципалітети мають незалежну юрисдикцію щодо справляння штрафів. Крім того, вони можуть вводити додаткові податки у разі стихійних лих.

2. Фінансові ресурси муніципалітетів

У даному розділі будуть розглянуті питання побудови системи міжбюджетних відносин таким чином, щоб забезпечити муніципалітети необхідними ресурсами для виконання покладених на них функцій. Аналіз прив'язаний до країн Східної Європи.

Необхідність забезпечення муніципалітетів адекватними фінансовими ресурсами є фундаментальним принципом децентралізації. Муніципалітети отримують фінансові ресурси з різних джерел. Термінологічні проблеми виникають при визначенні цих джерел. У даній роботі пропонується їх наступна класифікація:

Власні фінансові джерела, в тому числі

• Місцеві податки і платежі;

• Позикові кошти;

• Інші фінансові джерела, такі як пожертвування або продаж активів;

Трансферти, в тому числі

• Частки від національних податків (у російському випадку від регіональних і місцевих податків;

• Безоплатні перерахування.

У всіх країнах перераховані джерела фінансування комбінуються. Структура джерел сильно варіюється по країнах.

Значення термінів. Обговорення проблем пов'язаних з фінансовими ресурсами муніципалітетів за країною утруднено через різного сенсу вкладається в одні і ті ж терміни. Тому має сенс ці терміни обговорити.

Під власними фінансовими джерелами в різних країнах у законодавстві та статистиці розуміються різні речі. Як правило, в цю групу доходів включають всі фінансові ресурси, які муніципалітети отримують безпосередньо від фізичних осіб або компаній. За цією логікою сюди потрібно включати всі податкові надходження формують місцеві бюджети. У більш вузькому сенсі власними доходами податкові надходження можна вважати, у разі якщо муніципалітет бере участь в їх адміністрування і може, хоча б частково, визначати величину надходжень від певного джерела. У Західній Європі поширений другий підхід. У даній роботі під власними податковими доходами розуміються всі місцеві податки, незалежно від того, чи можуть муніципалітети змінювати їх величину чи ні.

Відзначимо, що в усій Західній Європі превалюють тенденції посилення власних фінансових джерел муніципалітетів (в наведеному "вузькому" розумінні). Виняток тут становить Великобританія.

Під місцевими податками в різних країнах Східної Європи розуміють різні види податків. Різночитання тут в принципі аналогічні наведеним вище. У роботі термін використовується в "широкому" значенні.

Трансферти, гранти, частка в доходах. Ці терміни використовуються для позначення фінансових ресурсів, які отримують муніципалітети від центрального уряду, регіональної влади (якщо такі є) і можливо від інших муніципалітетів. У різних країнах можуть застосовуватися різні терміни. У роботі використовується один термін "трансферти".

Вікно 2.

У багатьох країнах Східної Європи джерела доходів місцевих бюджетів закріплені законодавчо. Структура доходів місцевих бюджетів різниться за країною досить істотно. У Таблиці 3 наведено структуру доходів місцевих бюджетів у Болгарії в 1996-1999 роках.

Таблиця 3 Структура доходів місцевих бюджетів (у%)

Джерело: Дані Міністерства фінансів.

Дані Таблиці 3 ілюструють нестійкість структури податкових надходжень у місцеві бюджети в трансформаційний період.

Для порівняння наведемо російські показники. За даними Міністерства Фінансів в 1999 році в структурі доходів місцевих бюджетів 13,1% припадав на місцеві податки, 57,9% - на федеральні і регіональні (регулюють) податки, 24,3% на трансферти і 4,8% на неподаткові доходи і доходи цільових бюджетних фондів. Таким чином, з суто формальними ознаками, ступінь децентралізації доходів у Росії вище, ніж у Болгарії.

2.1 Власні доходи муніципалітетів

2.1.1 Місцеві податки і платежі

Місцеві податки і платежі є найбільш важливою частиною власних доходів муніципалітетів. На практиці, від того, як в законодавстві регламентовано порядок збору місцевих податків, багато в чому залежить якість муніципальних послуг. Практика справляння місцевих податків і платежів у країнах Східної Європи дуже різноманітна. В Албанії муніципалітети мають право вводити від 10 до 20 місцевих податків і платежів. Найбільш важливими є плата за прибирання сміття, плата за реєстрацію бізнесу, податок на малий бізнес.

У Болгарії муніципалітетам дістаються мала частина місцевих податків.

В Естонії муніципалітети мають широкі права встановлювати податки, і навіть право на встановлення податку на прибуток корпорацій.

У Латвії немає місцевих податків.

Вікно 3

В Угорщині муніципалітети мають право вводити п'ять місцевих податків (місцеві податки можуть не вводиться зовсім.). При цьому один об'єкт оподаткування не може бути обкладений двічі. Якщо базою оподаткування є майно, то може використовуватися використовувана площу в квадратних метрах або скоригована ринкова вартість, яка складає 50% від ринкової ціни. Податки наступні:

1.Налог на майно.

Податок стягується з майна підприємств і фізичних осіб, включаючи квартири, будинки, літні котеджі, гаражі та ін

Максимальна ставка податку становить 900 форинтів за квадратний метр або 3% від скоригованого ринкової вартості.

2. Податок на міську землю.

Податок на міську землю стягується з власників невикористовуваної землі. Максимальна ставка складає 200 форинтів за квадратний метр або 3% від скоригованого ринкової вартості.

3.Налог з продажів.

Являє собою податок з обороту на нетто продажу (вартість продажів за вирахуванням вартості придбаних товарів та послуг). Податок не стягується в муніципалітетах з кількістю населення менше ніж 500 людей. Максимальна ставка податку із загального обсягу продажів складає 2%. Для тимчасової діяльності максимальна ставка складає 5000 форинтів на день.

4. Комунальний податок.

Комунальний податок стягується як з мешканців, що проживають в квартирі (будинку), так з підприємців, які платять за кожного працівника.

Комунальний податок на жителів являє собою фіксовану щорічну плату. Максимальний розмір цієї плати становить 12 тисяч форинтів на жителя.

Комунальний податок на підприємців має максимальну ставку в 2000 тисячі форинтів за одного зайнятого в рік.

5.Налог на туризм.

Базою для сплати податку є кількість ночей проведених постояльцями в котеджах або літніх будиночках. Податок може стягуватися у вигляді фіксованої ставки або у вигляді відсотка від вартості проживання.

Максимальна ставка складає 300 форинтів за проживає за ніч або 4% від вартості проживання. За першу ніч податок не сплачується.

Максимальна ставка для власників літніх котеджів складає 900 форинтів на рік за квадратний метр (альтернативний варіант сплати податку).

У Таблиці 4 представлені доходи від місцевих податків як відсоток від суми місцевих податків.

Таблиця 4

Джерело: Міністерство фінансів.

2.1.1.1 Права муніципалітетів щодо введення місцевих податків і природа цих податків

У Європейській Хартії про самоврядування сказано, що муніципалітети повинні отримувати частину своїх доходів від місцевих податків і платежів і що в рамках загального законодавства вони повинні мати можливість вводити ці податки і варіювати ставку.

Країнні законодавство про місцеві податки може сильно відрізнятися. Горизонт відмінностей може сягати від загальних фраз про широкі повноваження місцевої влади, встановлювати місцеві податки і платежі у відповідності зі своїми потребами до повної регламентації в національному законодавстві системи місцевих податків і платежів.

У багатьох європейських країнах з перехідною економікою права муніципалітетів із запровадження нових місцевих податків і платежів невеликі або зовсім відсутні. Наприклад, у Болгарії муніципалітети не мають права самостійно адмініструвати місцеві податки, такі як податок на майно, на спадщину, на автомобілі. Всі регламентовано в національному законодавстві.

У Чехії муніципалітети не мають права самостійно вводити податки, регулювати ставки, визначати випадки податкових послаблень.

У Латвії всі податки є державними.

Право визначати як розпоряджатися доходами від місцевих податків і платежів.

У цій сфері можливі самі різні рішення. У Македонії муніципалітети отримують так звану міську ренту, комунальні платежі та плату за тимчасово проживаючих, але використовувати ці доходи вони можуть тільки на міський розвиток, очищення води та благоустрій, а також туристичні програми. Половину міської ренти (податку на міську землю) можна використовувати на капітальні вкладення в муніципальні підприємства.

Право визначати податкові ставки і коригувати оподатковувану базу.

Муніципалітети можуть просто отримувати доходи від місцевих податків відповідно до національного законодавства, але можуть і мати деяку самостійність у визначенні податкових ставок і коригування податкової бази. Право на самостійну коригування податкової бази особливо важливо в умовах сильної інфляції.

У багатьох країнах Західної Європи звичайним є право муніципалітетів коригувати податкові ставки. В Італії муніципалітети мають право навіть вводити різні податкові ставки на один і той же податок у різних районах. Винятком в області свобод, наданих муніципалітетам, є Франція.

Право встановлювати плату за послуги.

Муніципалітети можуть мати і не мати права самостійно встановлювати тарифи на послуги. Можлива ситуація при якій ці свободи контролюються галузевими міністерствами.

У Болгарії більшість тарифних ставок за послуги (таких як надання ринкового місця, плата за дитячі сади, квитки в парки відпочинку) мають верхній і нижній ліміти, і муніципалітет самостійно вибирає значення у встановлених межах. За таких послуг, як забезпечення водою, опаленням, прибиранням сміття, громадський транспорт тарифи визначаються централізовано.

У Чехії деякі тарифи встановлюють муніципалітети. Плата за прибирання сміття, ліцензування, видачу дозволів різного роду встановлюється централізовано.

В Угорщині муніципалітети мають право самостійно визначати більшість тарифів. Сюди відносяться і плата за воду та прибирання сміття і постачання тепла.

Право адмініструвати місцеві податки і платежі.

Право адміністрування означає право на визначення платника податків або платника тарифу, право на збір податків і платежів, право на застосування санкцій у разі неплатежів, право на збір штрафів і пені.

Знову звернімося до міждержавних порівнянь.

У Латвії та Литві податкове адміністрування централізовано.

В Угорщині муніципалітети мають право адміністрування місцевих податків. Ціна адміністрування місцевих податків муніципалітетами становить від 2,8 до 8,7% від збору податків.

У Македонії муніципалітети мають право адміністрування місцевих податків і платежів, але збирають не більше 50% плати за комунальні послуги.

У Росії діяльність по збору податків і зборів здійснює Міністерство Російської Федерації з податків і зборів (МНС) безпосередньо і через свої територіальні управління та інспекції. Таким чином, муніципалітети в Росії не мають права адміністрування місцевих податків. Інспекції МНС по містах і районах збирають на своїй території всі види податків - федеральні, регіональні і місцеві. Разом з тим, муніципалітети в Росії володіють правом адміністрування збору багатьох видів тарифних платежів.

2.1.1.2 Економічні та технічні чинники визначення системи місцевих податків

Розглянемо принципи розмежування податкових доходів по рівнях бюджетної системи та формування системи місцевих податків. Можна виділити загальні принципи віднесення тих чи інших податків до місцевих податків. До цих принципів можна віднести прозорість для платників податків, достатність (ці податки повинні покривати значну частину потреби муніципалітетів у фінансових ресурсах), податковий тягар по конкретних видах податків не має легко експортуватися в інші муніципалітети. Не будемо забувати і про загальні принципи побудови податкових систем - принципах субсидіарності та соціальної справедливості.

Розглянемо основні види податків і проаналізуємо доцільність їх віднесення до місцевого рівня.

Податок на додану вартість. Ймовірно, для країн з перехідною економікою цей податок нераціонально відносити до місцевого рівня. Найважливішим перешкодою є зовнішня торгівля. Як правило, експортна продукція цим податком не обкладається (у Росії був різний режим зовнішньої торгівлі з країнами ближнього і далекого зарубіжжя, але в даний час режими уніфіковані, і експорт не обкладається ПДВ). Якщо віднести ПДВ на місцевий рівень, муніципалітетам довелося б повертати його експортерам, які працюють на їх території. З іншого боку, муніципалітети отримували б можливість стягувати ПДВ з імпортерів на своїй території, що суперечило б принципу соціальної справедливості. Взагалі, податки, пов'язані із зовнішньою торгівлею краще не відносити на місцевий рівень.

Муніципалітети повинні володіти певною свободою у виборі ставки. Варіювання ставки ПДВ по території країни навряд чи можна вважати позитивним явищем для перехідних економік.

Податок на прибуток корпорацій. Віднесення цього податку на місцевий рівень пов'язане з рядом проблем. Перше коло проблем пов'язаний з циклічністю виробництва і нестійкістю податку. Друге коло проблем пов'язаний з тим, що якщо муніципалітети позбавити доходів від податку на прибуток, то їм доведеться перераховувати значні трансферти від інших рівнів влади, що суперечило б загальним принципам побудови системи місцевих податків. Прийнятним рішенням для країн з перехідною економікою є визначення частки податку на прибуток, яку доцільно залишати за місцевим рівнем. (У Росії, відповідно до податкового кодексу, за місцевим рівнем закріплюється всього 2% ставка податку на прибуток організацій, Ставка в 14,5% закріплюється за регіональним рівнем). Відзначимо, що в більшості штатів у США введено податок штату на прибуток корпорацій, який, однак, складає незначну частку їх доходів.

Прибутковий податок. Цей податок слід визнати хорошим для субнаціонального рівня і для муніципалітетів зокрема. Його непросто експортувати і легко адмініструвати. У ряді розвинених країн (наприклад, у США) він відіграє основну роль у формуванні національних консолідованих бюджетів. Значна частина цього податку в США вступає у федеральний бюджет. Регіональні та місцеві влади при стягненні цього податку використовують ту ж податкову базу, що і федеральні, що полегшує адміністрування податку. У більшості країн, що розвиваються прибутковий податок стягується в основному тільки з працюючих на підприємствах, із зайнятих незареєстрованої самостійною діяльністю його зібрати складно.

У деяких роботах висловлюється думка, що оскільки прибутковий податок відіграє важливу роль у вирівнюванні доходів, в національних масштабах, його недоцільно збирати на регіональному та місцевому рівнях. Однак якщо місцеві уряди збирають невелику плоску (незалежну від рівня доходу) ставку прибуткового податку в додатку до федеральної ставкою, що вирівнює роль цього податку зберігається. У багатьох країнах Західної Європи муніципалітети можуть вводити прибутковий податок.

У Росії Законодавство розвивається разом і відповідно й у невідповідності із загальною концепцією. Закріплена в Податковому Кодексі плоска ставка прибуткового податку не відповідає вирівнює функції цього податку. Відповідно до Закону про бюджет на 2002 рік 100% цього податку надходить в консолідовані бюджети Суб'єктів федерації. Поділ цього податку між регіональним і місцевим рівнем здійснюється шляхом переговорів між регіонами і муніципалітетами. Оскільки для багатьох муніципалітетів прибутковий податок є основним, виділення їм частки в прибутковий податок, зібраному на їх території перетворюється в основний важіль фінансового впливу регіонів на муніципалітети.

Акцизи. Акцизи можуть формувати місцеві бюджети. Питання ускладнюється, якщо виробництво підакцизних товарів є державною монополією. У цьому випадку податковий тягар може бути експортована та, муніципалітети отримують надлишкові, в порівнянні з іншими, ресурси.

У Росії акцизи на мінеральну сировину і продукцію нафтопереробки цілком зараховуються у федеральний бюджет, акцизи на спирт з харчового сировини і горілку порівну діляться між федеральним і регіональним рівнями; акцизи на вино, коньяк, пиво, ювелірні вироби цілком потрапляють в консолідовані бюджети територій, але, як правило, формують переважно територіальні бюджети.

Податки з роздрібних продажів. У багатьох країнах з перехідною економікою ці податки не збираються зважаючи на складнощі з адмініструванням. У Росії введено податок з продажу як регіональний податок, доходи від якого формують територіальний і місцеві податки.

Податок на автомобілі. Являє собою податок вельми придатний для муніципалітетів. Різновидами цього податку можуть бути податки на паркування, видачу водійських прав, на потужність автомобіля. Ці податки легко адмініструвати і важко експортувати. Найбільші доходи муніципалітетам можуть принести податки на автомобільне паливо, правда в багатьох випадках національні уряди хочуть ці податки централізувати, що має свої резони. У Росії акцизи на нафтопродукти надходять у федеральний бюджет, дорожній податок значно зменшений і незабаром взагалі буде скасовано, що істотно знижує можливості муніципалітетів зі збору доходів з автомобілів.

Податок на майно. У теоретичному плані це найкращий джерело формування місцевих бюджетів. У більшості країн світу податок на майно бере участь у формуванні місцевих бюджетів. Цей податок хороший для місцевої влади, оскільки послуги, які вони надають, отримують якраз різні види власників. Таким чином, цей податок є хіба що плату за послуги. Податковий тягар з цього виду податку не просто експортувати (за винятком частини власності, що належить нерезидентам). Податок на майно - це податок на багатство фізичних осіб та організацій, яке добре відчутно в муніципалітеті. Потенційно податок на майно повинен стати основним джерелом доходів місцевих бюджетів, але на практиці він рідко грає помітну роль. У країнах з перехідною економікою цей податок важко адмініструвати, і він політично непопулярний. Тому, ефективну ставку податку на майно в цих країнах краще підтримувати на низькому рівні. У всіх країнах муніципалітети мають право вводити податок на майно. Виняток становлять Швеція і Мальта.

У Росії податок на майно підприємств є регіональним податком і надходження від нього у територіальні, і місцеві бюджети діляться в пропорції 50 на 50. Податок на майно фізичних осіб є муніципальним.

У всіх країнах Східної Європи податок на майно стягується з оцінною відновної вартості. Зазвичай він обчислюється як фіксована вартість з одного квадратного метра землі або будівлі, можливо з варіаціями за типами будов. При цьому постійно піднімається питання про те, як і в які терміни перейти до обчислення податку на майно з його ринкової вартості. Процес уже пішов. В Угорщині два муніципалітету заявили, що вони вже користуються ринковими оцінками майна при обчисленні податку на майно.

2.1.2 Борги муніципалітетів

Навіть у найбільш багатих країнах муніципалітети не в змозі фінансувати необхідні капітальні витрати тільки зі своїх поточних доходів. Як правило, вони намагаються зайняти гроші для фінансування капітального будівництва об'єктів інфраструктури і вкладень в основні фонди для надання послуг (як будівлі, так і машини та обладнання). Плануючи процес запозичень, муніципалітети часто розраховують на участь у поверненні боргу організацій і фізичних осіб, які будуть користуватися новоствореними об'єктами. Доступ до позикових ресурсів дуже важливий для муніципалітетів країн, які стоять у черзі на вступ у Європейський Союз і повинні зробити суттєві вкладення охорону навколишнього середовища.

Одна з концепцій запозичення муніципалітетами та регіональними адміністраціями полягає в тому, що тривалість позики повинна приблизно відповідати тривалості життя споруджуваного об'єкта.

Для того щоб робити запозичення муніципалітети повинні мати доступ до національних ринків капіталу, в рамках відповідного законодавства. Це положення присутнє в Європейській Хартії по самоврядуванню.

Міждержавні дослідження показують, що випуск облігацій для фінансування капітальних проектів з великими термінами окупності не є звичайною практикою для більшості країн з перехідною економікою. Це відбувається через нерозвиненість ринків капіталів. Між тим, у ряді країн Західної Європи і в США випуск облігацій муніципалітетами є звичайною практикою. У недавньому минулому в країнах Західної Європи використовувалися спеціальні програми щодо забезпечення фінансового посередництва для муніципалітетів. Ці програми допомагали робити позики муніципалітетам, які не могли самостійно домовитися з банками або випустити облігації.

2.1.2.1 Права муніципалітетів із запозичення

У державних інтересах та в інтересах учасників фінансових ринків вводити певні обмеження для муніципалітетів по порядку і обсягом запозичень.

Якщо говорити про права муніципалітетів робити запозичення, то в країнах Східної Європи, як правило, ці права досить великі. Виділяються Латвія і Литва, де права муніципалітетів на запозичення централізовані.

У Болгарії існує просте та прозоре законодавство у сфері муніципальних запозичень. Проте реальні запозичення в цій країні невеликі через нерозвиненість кредитних ринків.

Для того щоб зробити муніципальну позику в Болгарії достатньо рішення місцевої ради.

У Чехії законодавство надає муніципалітетам широкі права по запозиченнях. У законодавстві немає обмежень за джерелами і цілям і умовам запозичень. Муніципалітети можуть займати у чеських та іноземних банків, випускати муніципальні облігації та брати позики в підприємств нефінансового сектора.

У Румунії муніципалітети можуть робити запозичення всередині країни на свій страх і ризик, але для виходу на міжнародні ринки їм потрібен дозвіл державної Комісії з позиками.

У більшості розвинених країн і країн Східної Європи держава накладає різні обмеження на муніципальні права запозичення. Рекомендації ОECD наказують національним міністерствам фінансів реєструвати муніципальні випуски цінних паперів і вводити певні правила і обмеження на їх випуск. Бажаним вважається вимога, щоб місцева влада створювали системи гарантійного покриття своїх цінних паперів. Неприпустимою вважається практика гарантування Центральним урядом муніципальних позик.

У Росії законодавство по муніципальних запозичень знаходиться в стадії становлення. Відповідно до Бюджетного кодексу муніципалітети мають право робити внутрішні запозичення для покриття дефіцитів відповідних бюджетів, а також для фінансування видатків на погашення муніципальних боргових зобов'язань. Таким чином, муніципалітети можуть позичати кошти на будь-які цілі, необов'язково на цілі капітального будівництва.

У муніципалітетах правами запозичення в законодавчих рамках володіє виконавча влада, погоджувати рішення з представницькою владою не потрібно.

Право зовнішніх запозичень для муніципалітетів в Бюджетному кодексі не передбачено.

Муніципалітети можуть випускати облігації для розміщення на внутрішньому ринку з обов'язковою реєстрацією їх у Мінфіні РФ. Ніяких правил зі страхування муніципальних позик Мінфін РФ муніципалітетам не ставить.

Відповідно до Бюджетного кодексу, розмір дефіциту місцевого бюджету не може перевищувати 10% обсягу доходів місцевого бюджету без урахування фінансової допомоги з вищих бюджетів. Витрати на обслуговування муніципального боргу в поточному фінансовому році не повинні перевищувати 15% обсягу видатків муніципального бюджету.

Муніципальні запозичення в Росії в даний час утруднені через нерозвиненість фінансових ринків і відсутність довіри у кредиторів до муніципалітетам як до позичальників. Після фінансової кризи 1998 року муніципалітетам складно (за рідкісними винятками) взяти банківський кредит і вийти на ринок цінних паперів. У портфелях багатьох російських банків та інвестиційних компаній ще зберігаються зобов'язання муніципалітетів виникли до кризи і цінні папери муніципалітетів. Тому, в даний час вихід муніципалітетів на фінансові ринки можливий тільки у разі надання ними прозорого для інвесторів фінансового плану. З цим у Росії завжди були проблеми.

2.1.2.2 Фінансові та технічні проблеми запозичень муніципалітетів

Кредитоспроможність муніципалітетів. Ряд чинників визначають фінансову спроможність муніципалітетів брати кредити. Ключовим тут є питання, чи може муніципалітет створювати стійке перевищення доходів над витратами і чи є обмеження на використання цього надлишку. У країнах з серйозною інфляцією важливим є аналіз спроможності муніципалітетів відповідним чином збільшувати вартість муніципальних послуг. Необхідно також оцінити можливості використання інших видів забезпечення при кредитуванні, а не тільки поточних доходів муніципалітетів, наприклад муніципальне майно.

Наприклад, в Румунії до законодавчих реформ 1998 ряд факторів обмежував кредитоспроможність муніципалітетів. До цих факторів ставилася недостатня ясність у питаннях муніципальної власності і нездатність місцевої влади переносити надлишок фінансових ресурсів з одного року на інший.

Для кредитора муніципалітету важливо знати, що станеться в разі нездатності останнього відповідати за зобов'язаннями. У США і в ряді інших розвинених країн існує законодавство про банкрутства муніципалітетів. В Угорщині в 1995 році три невеликих муніципалітету прийняли спільну положення про банкрутство. У Росії законодавство по муніципальних банкрутств тільки створюється.

У Росії більшість муніципалітетів мають дуже низьку кредитоспроможність. У той же час, ряд муніципалітетів здатний брати банківські кредити, а багато банків мають надлишкову ліквідність. У зв'язку з цим важливою представляється діяльність рейтингових агентств за оцінкою кредитоспроможності муніципалітетів, які допомагали б кредиторам і позичальникам знаходити один одного.

Багато проектів інвестицій в основні фонди муніципалітетів пов'язані з місцевими підприємствами, що працюють повністю або частково на комерційній основі. Фінансові схеми повернення коштів у цих випадках засновані на платежах населення за послуги і не пов'язані з місцевими бюджетами. Але і в цих випадках кредитні ризики високі. У ряді країн муніципалітети користуються різними формами державної підтримки при запозиченнях. У Польщі, якщо позичальниками є "асоціації сусідів", Центральний уряд виплачує 70% від процентних платежів по позиках.

2.1.3 Інші власні джерела фінансових ресурсів муніципалітетів

Доходи від муніципальної власності. Сюди відносяться доходи здачі власності, рентні доходи, доходи від лізингу і, нарешті, від продажу майна. Законодавство у цій сфері за країною може істотно відрізнятися. У Румунії місцеві влади можуть продавати своє майно, але зобов'язані інвестувати ці кошти.

Фінансові доходи. Муніципалітети можуть мати право кредитувати фізичних або юридичних осіб і розміщувати бюджетні кошти в банках під відсотки. У Росії отримання коштів вигляді відсотків за залишками бюджетних коштів на рахунках у кредитних організаціях передбачено Бюджетним кодексом. Комерційне кредитування за рахунок коштів бюджету також передбачено. Доходи від комерційної діяльності. Муніципалітети можуть бути власниками унітарних підприємств або входити до статутного капіталу комерційних підприємств і одержувати належну їм частину прибутку. У Росії така форма доходів муніципалітетів передбачена Бюджетним кодексом.

Подарунки і гранти. Муніципалітети можуть мати доходи від грантів, наданих громадськими або комерційними організаціями, в тому числі іноземними. У Росії та в країнах Східної Європи такі види доходів передбачені законодавством.

2.2 Трансферти

Всі країни Східної Європи застосовують практику надання трансфертів від Центрального і регіонального урядів місцевим урядам. У найближчому майбутньому ця практика буде продовжуватися.

Міжбюджетні трансферти (тут маються на увазі безоплатні перерахування) можуть розглядатися в двох вимірах. По-перше, можна говорити про щорічно виділяється загальному обсязі національного чи федерального бюджету виділяється на трансферти (вертикальна бюджетна збалансованість) і по-друге - про розподіл цього обсягу між нижчестоящими бюджетами (горизонтальна бюджетна збалансованість).

У міжнародній практиці існує три основних підходи до визначення загальної величини трансферту у вищому бюджеті: визначення частки в національному бюджеті, рішення ad hoc (наприклад, ця частка щорічно визначається парламентом) і на принципах відшкодування схвалених витрат.

Коли загальна величина трансферту визначена, виникає проблема його поділу. Тут можливі чотири загальні підходи: повернення частини доходу територіях, де вони були отримані (за принципом джерела), за формулою, за принципом ad hoc (від випадку до випадку) і за принципом відшкодування витрат. (Джерело: Roy Bahl. Implementation rules for fiscal decentralization. W. B. 1999)

Двомірна система класифікації міжбюджетних трансфертів призводить до 12 можливим типам трансфертів. Опишемо деякі з них.

• Тип А. Загальна величина трансферту визначається як частка в національному (регіональному) бюджет і при її розподілі використовується принцип джерела. Тоді трансферт дорівнює частини податків зібраних на його території. Цей підхід застосовується в багатьох розвинених країнах та в більшості країн з транзитною економікою.

• Тип Б. Загальна величина трансферту визначається як частка в національному бюджеті, але при її розподілі використовуються спеціальні формули. Наприклад, на Філіппінах 40% національного бюджету розподіляється між територіями на базі їх населення та займаної площі.

• Тип В. Визначення величини трансферту таке ж, як у попередніх випадках, але розподілу відбувається за принципом схвалених витрат (наприклад зарплат вчителів, проектів будівництва бюджетних установ).

Ситуації іншого типу виникають при прийнятті рішень ad hoc. Якщо цей спосіб застосовується і при вертикальному і при горизонтальному бюджетному балансуванні, то це ситуація повного державного свавілля. Якщо загальна величина трансфертів визначається довільно, але при її розподілі застосовуються деякі правила, наприклад, правило відповідності величиною податків, зібраних на певній території - це більш впорядкована ситуація.

Деякі методи досягнення вертикальної і горизонтальної бюджетної збалансованості взагалі не сумісні. Наприклад, якщо загальна величина трансферту визначається на основі схвалених витрат, її нелогічно розподіляти ні відповідно до зібраними на території податками, ні за формулами, ні довільно. Єдиний допустимий у цьому випадку спосіб - це розподіл за принципом відшкодування витрат. Тут мова йде про виділення обумовленого трансферту, який муніципалітет повинен витратити певним чином, наприклад, виплатити зарплату вчителям або допомоги певним групам населення.

Наведені приклади трансфертів можна оцінювати як більш-менш відповідають принципам децентралізації бюджетної системи. Найбільш "централізований випадок" - застосування для вертикальної і горизонтальної бюджетної збалансованості способу ad hoc. Тип А та Тип Б трансфертів схожі, але приведуть до різних економічних наслідків. Застосування трансфертів тапа А призведе до великого економічного нерівності територій та муніципалітетів - вони отримають трансферти в прямій пропорції від їх економічного потенціалу. Тип Б дозволить розподілити багатство більш рівномірно. Часто забувають, що застосування тих чи інших систем розподілу трансфертів має відповідати загальним цілям бюджетної політики.

Оцінимо російську ситуацію. Загальна величина федеральних трансфертів у цей час визначається за принципом ad hoc. Розподіляються ці трансферти територіям за формулою.

Загальна величина трансфертів виділяються територіальними владою муніципалітетам визначається методом ad hoc і цим же методом розподіляється між муніципалітетами. Вважати цю ситуацію централізованої все ж не можна, вона скоріше хаотична.

У країнах Західної та Східної Європи існує практика надання як не обумовлених, так і обумовлених трансфертів (як і в Росії). Не які станові дані, що ілюструють співвідношення між безумовними і цільовими трансфертами наведені в Таблиці 4 у відсотках від їх загального обсягу.

Таблиця 4.

Як видно з наведених даних, виділення трансфертів відповідно до принципу відшкодування витрат вельми поширене.

У Франції на початку 80-х замість численних видів трансфертів муніципалітетам був введений "генеральний трансферт" складових більшу частину трансфертних перерахувань і призначений спеціально для виконання муніципалітетами державних мандатів.

Вікно 3.

Розподіл трансфертів у Великобританії.

У Великобританії діє система виділення грантів (безоплатних перерахувань) муніципалітетам. Ця система заснована на оцінці Центральним урядом потреби муніципалітетів у фінансових ресурсах, необхідних для виконання ними своїх функцій при відрахуванні з цієї потреби доходів місцевих властей від місцевих податків і часткою від національних доходів.

Для кожного муніципалітету розраховуються Стандартні витратні потреби (Standard Spending Assessment). Для цього розрахунку використовуються спеціальні формули з великою кількістю змінних, що характеризують об'єктивні параметри, що впливають на величину витрат певного виду в муніципалітеті. Вибрані параметри зважуються на основі експертно підібраних ваг (ваги можуть визначатися на основі регресійного аналізу). При використанні формульного підходу до визначення величини грантів, деякі параметри все ж уточнюються шляхом консультацій з муніципалітетами.

Загальна величина грантів визначається Центральним урядом на основі макроекономічних міркувань. При цьому враховуються кошти виділені на ці цілі в попередні роки, інфляція, зміни в державній соціальній політиці, економічні завдання, які муніципалітети повинні вирішити на думку Центрального уряду (можна сказати, що застосовується підхід ad hoc).

Після визначення загальної величини національного бюджету виділяється на гранти, вона ділиться за функціональною ознакою. Наприклад, у 1995 році розподіл вироблялося наступним чином: освіта - 40,1%; соціальні послуги - 15%; поліція - 13,6%; дороги - 4,1%; обслуговування боргу - 4,5%; протипожежна охорона - 2, 7%, все інше, включаючи адміністративні витрати, культуру, прибирання сміття та ін - 20%;

Далі для кожної виділеної частини робилися спеціальні розрахунки.

Наприклад, за освітою спочатку було вироблено розподіл витрат усередині групи. При цьому на початкову освіту було виділено 40,2% витрат, на середню освіту - 42,8%, на старші класи середньої школи - 6,2%, на дошкільну освіту 5,6 відсотків на особливо обдарованих дітей - 5,2%. Після такого розподілу кожен муніципалітет отримує грант на конкретний вид освіти. Величина цих спеціалізованих грантів залежить від деяких об'єктивних параметрів зважених на основі спеціальних ваг.

Для визначення величини муніципального гранту на середню освіту в 1995 році застосовувалися наступні параметри і ваги:

• Чисельність дітей від 10 до 16 років - 76,5%;

• Додаткові витрати пов'язані з кількістю дітей у самотніх батьків, у сім'ях отримують матеріальну допомогу і в іноземних сім'ях - 16,1%;

• Щільність населення - 1,3%;

• Кількість дітей, які мусять безкоштовне харчування в школі - 2,0%;

• Поправка на вартість життя (додаткові кошти отримують муніципалітети з більш високою вартістю робочої сили, такі як Лондон, південна і Східна Англія.).

2.2.1 Доходи муніципалітетів від федеральних і регіональних податків

У багатьох країнах Східної Європи, в наслідок нестачі у муніципалітетів фінансових ресурсів, поширена практика надання ним доходів у вигляді часток від національних податків (у федеративних державах і від регіональних податків). Ці доходи слід розглядати як трансферти спеціального виду від національного і регіонального рівнів влади муніципалітетам.

Аналізуючи країнові практику надання трансфертів муніципалітетам через долі від федеральних і регіональних податків слід звернути увагу на наступні важливі моменти: закріплення частини податків за муніципалітетами може відбуватися на постійній основі і на основі рішень прийнятих щорічно; важливий вибір податків які розщеплюються і нарешті важлива формула розщеплення. Загальні підходи до вирішення проблем у цій сфері виділити важко. Можна відзначити тільки, що практика перерахування частини федеральних і регіональних податків муніципалітетам (поділу доходів) не цілком відповідає загальним принципам фіскальної автономії.

Звернемося до практики країн Східної Європи. Перед цим відзначимо, що в країнах Західної Європи поділ доходів має місце, але не грає важливої ​​ролі для муніципалітетів.

У Болгарії муніципалітети отримують частину податку на прибуток і прибуткового податку, і це становить велику частину їхніх доходів. Рішення про частки розщеплення приймаються щорічно під час затвердження Державного бюджету.

У Чехії при реформуванні системи міжбюджетних відносин була поставлена ​​мета зменшення державних субсидій муніципалітетам і замість введення достатньої системи місцевих податків останні стали отримувати частку від податку на зарплату. Ця система виявилася ефективною, однак вона збільшує існуюче економічну нерівність між регіонами, і ускладнює міжмуніципальний конкуренцію.

В Естонії розщеплюються прибутковий податок, податок на землю і податок на гральний бізнес. У Латвії муніципалітети отримують частину прибуткового податку.

В Угорщині муніципалітети ділять з Центральним урядом два види податків - прибутковий податок і податок на автомобілі, при цьому прибутковий податок для них важливіший. Досвід Угорщини дозволяє витягти два важливих уроку. В Угорщині постійно робляться спроби змінити частку розщеплення прибуткового податку між національним та місцевими рівнями. Крім того, постійно робляться спроби створити більш справедливу систему розподілу цього податку між муніципалітетами, що призводить до використання складних формул і тільки заплутує населення.

У Польщі, як і в Чехії, Міністерство фінансів Польщі встановлює податкові ставки (і тарифи) майже за всіма видами податків, навіть якщо ці доходи цілком надходять до місцевих бюджетів. Такий стан речей призводить до того, що польські муніципалітети основну частину податкових доходів отримують через розділені податки, перш за все податку на прибуток корпорацій і прибуткового податку. Сильною стороною польської системи поділу доходів слід визнати її постійність у відношенні обох зазначених видів податків. Проблеми у муніципалітетів виникають через непередбачуваність загальної величини податкових зборів. За роки реформ польський уряд часто змінювало ставки прибуткового податку, вводило різні пільги. Внаслідок цього, муніципалітети не могли контролювати і планувати свої доходи.

У Росії розділені доходи (що регулюють податки) складають більшу частину податкових доходів муніципалітетів. У 1999 році за даними Мінфіну РФ федеральні і регіональні податки становили близько 82% податкових доходів муніципалітетів. При цьому в деяких випадках можна говорити про закріплення цих податків за місцевим рівнем на постійній основі (податок на прибуток організацій, податок на майно підприємств та деякі інші). У випадку прибуткового податку рішення про розщеплення віддані на відкуп регіональній владі. У результаті, планувати податкові доходи російським муніципалітетам нітрохи не простіше ніж польським.

У Таблиці 5 представлені дані характеризують "дизайн" структури доходів муніципалітетів у Західній та Східній Європі на прикладі трьох країн - Данії, Угорщини та Латвії.

Таблиця 5 Податкові та неподаткові доходи місцевих бюджетів (у%) до підсумку. Дані 1995 року.

Джерело: Directorate for Financial, Fiscal and Enterprise Affairs. OECD 1999

Як видно з Таблиці 5 податкові доходи домінують у бюджетах Данії та Латвії. Неподаткові доходи відіграють важливу роль у бюджетах Угорщини і Латвії. Гранти займають найбільшу питому вагу в Угорщині. Взагалі то в Данії та Латвії податкові доходи займають дуже велику питому вагу, по країнах OECD у 1995 році ця частка в середньому становила 42,5%. Частина грантів у загальних доходах в Угорщині набагато ближче до середнього європейського профілю.

Невиважена частка грантів у доходах муніципальних бюджетів за країною OECD становить 38%. Данія та Латвія мають такий же відсоток грантів у місцевих доходи, як такі унітарні держави як Фінляндія, Іспанія і Швеція, в той час як Угорщину можна порівняти з Італією, Нідерландами та Португалією.

Частку грантів у доходах муніципальних бюджетів, пов'язану з вертикальним бюджетним балансуванням часто вважають вимірником ступеня децентралізації бюджетної системи. Згідно з таким критерієм, Латвія виявиться самої децентралізованою країною. Однак більш правильно в методичному відношенні ступінь децентралізації вимірювати часткою власних доходів муніципальних бюджетів у їх загальному обсязі. Тоді, відповідно до наведеної вище класифікацією, частка власних доходів у Данії складе 72,8%, в Угорщині 34,5% і в Латвії 14,1%.

2.2.2 Структура доходів і витрат муніципалітетів та їх можливості щодо виходу на фінансові ринки

У роботі вже обговорювалися проблеми пов'язані з муніципальними запозиченнями. Можливості муніципалітетів виходити на фінансові ринки (позичати гроші) залежать від структури доходів і від витрат муніципалітетів. Потенційних кредиторів буде насамперед цікавити співвідношення податкових доходів муніципалітетів та міжбюджетних перерахувань. Останні видаються найбільш нестійкою частиною доходів муніципалітетів (це загальне затвердження в цілому відповідає російській практиці). Співвідношення між податковими надходженнями і трансфертами (у звичайному російському розумінні цього слова) як правило ретельно аналізується і рейтинговими агентствами, які займаються визначенням кредитних рейтингів органам регіонального та місцевого самоврядування.

Стабільність міжбюджетних потоків при побудові рейтингів аналізується на основі тимчасових рядів, а також у світлі регіональної та національної політики щодо надання безоплатних перерахувань, а також податкової політики, економічного зростання та податкового потенціалу регіону в якому розташований муніципалітет.

Ретельному аналізу при оцінці кредитоспроможності муніципалітету і побудові кредитних рейтингів піддаються податкові доходи. Ми вже відзначали, що в країнах Східної Європи і в Росії податкові доходи в основному формуються за рахунок часток федеральних і регіональних податків. У цій ситуації аналізу буде піддаватися стійкість міжбюджетних відносин в частині визначення місцевих часткою у податках. Зокрема, в Росії можна говорити про податки закріплених за місцевим рівнем у відповідності з Податковим кодексом та іншими нормативними документами. Це відноситься до податку на прибуток організацій, податку на майно підприємств, деяким акцизів і ресурсним податків.

При аналізі податкових надходжень істотним може виявитися аналіз рівня диверсифікації джерел доходів. У ряді російських муніципалітетів бюджети формуються на 60 і більше відсотків за рахунок одного підприємства. Така ситуація, за інших рівних умовах, для кредитора є менш кращою, ніж ситуація з диверсифікованими джерелами доходів.

Ключовий сферою оцінки кредитоспроможності є також вивчення можливостей отримання додаткових доходів.

При оцінці кредитоспроможності муніципалітетів аналізується і структура витрат. Метою аналізу є виявлення так званих дискреційних (чи необов'язкових витрат), можливостей муніципалітетів щодо скорочення цих витрат. Необов'язкові витрати визначаються як несуттєві капітальні та поточні витрати. Сенс такого аналізу полягає у визначенні можливостей муніципалітетів скоротити витрати у разі виникнення боргових зобов'язань.

При аналізі кредитоспроможності муніципалітету неминуче буде розглядатися виконання його бюджету за ряд років. Постійно присутній дефіцит і постійна потреба в запозиченнях будуть вказувати на те, що дохідна база не відповідає функціям муніципалітету і це безумовно негативно вплине на оцінку його кредитоспроможності. (Розділ написаний за матеріалами агенства Standart and Poors.

3. Загальні проблеми міжбюджетних фінансових відносин

У даному розділі будуть обговорено вплив на міжбюджетні відносини реформ, що проходять у країнах Східної Європи та проблеми, пов'язані з щорічним бюджетним циклом на національному, регіональному і муніципальному рівнях. Відзначимо, що реформування міжбюджетних відносин у країнах Східної Європи пов'язаний з наміром більшості цих країн стати членами Європейського Союзу, який, у свою чергу, висуває ряд вимог і пропонує певні стандарти.

Протягом всіх дев'яностих років майже всі Східноєвропейські країни неодноразово декларували свою прихильність принципам децентралізації та посилення ролі місцевої влади. Проте реальні процеси наділення муніципалітетів достатніми дохідними і реальними витратними повноваженнями протікали дуже повільно. Можливо, країни були не готові прийняти складні схеми децентралізації, можливо політичні свободи виявилися чимось новим, можливо просто потрібно більше часу для проведення реформ. Тим не менш, після десяти років деякі країни виявилися більш готовими до проведення реальних реформ, і сьогодення десятиліття буде в цьому сенсі більш успішним.

3.1 Загальноекономічні та бюджетні реформи

У роботі вже говорилося про переваги, які надає країнам децентралізована бюджетна система. Тим не менш, статистичні дані свідчать, що відсоток бюджетних витрат, що припадає на муніципалітети за 90-ті роки змінився незначно, і становить по країнах Східної Європи близько 15%, в розвинених країнах частка місцевих бюджетів становить 30%.

Першою причиною, по якій процеси децентралізації йдуть повільно в країнах з перехідною економікою є макроекономічна ситуація. Економіка цих країн, як правило, слабка, порівняно мала, залежить від експорту сировини, страждає від інфляції і піддана зовнішнім впливам. Все це є аргументом на користь того, основні види податків і витрат повинні бути централізовані. У ситуації бюджетної централізації центральний уряд має більше можливостей вирішувати макроекономічні проблеми, в тому числі проблеми фінансової стабілізації.

Друга причина підтримки ситуації фінансової централізації полягає в прагненні держави в перехідній економіці отримати більше фінансових ресурсів для реалізації великих інвестиційних проектів. Це відбувається на шкоду інвестиційним проектам, які могли б реалізовувати муніципалітети.

Третій аргумент - в централізованій системі більше можливостей для проведення політики вирівнювання доходів.

З огляду на об'єктивні труднощі для країн з перехідною економікою в реальному переході до бюджетної децентралізації важливо визначити лідера в цьому напрямку в Східній Європі і вивчати його позитивний досвід.

Бюджетний дефіцит. Проблема бюджетного дефіциту, з якою стикаються муніципалітети і можуть її самостійно вирішити є перешкодою на шляху розвитку бюджетної децентралізації. Ця проблема може бути заснована на початкової бюджетної незбалансованості доходів і бюджетних повноважень. Багато Центральні уряду вважають за краще підтримувати патерналістський підхід по відношенню до муніципалітетам. Фінансовий рік починається в ситуації вертикальної незбалансованості бюджетів і до кінця року з'ясовується, що потрібна додаткова допомога. Якщо ця допомога планується, це означає, що муніципалітети залежать від федеральних і регіональних влад. Бюджетна децентралізація повинна бути заснована на вертикальній бюджетної збалансованості.

Контроль над витратами. Передбачається, що бюджетні реформи будуть супроводжуватися посиленням контролю місцевих бюджетів за видатками. Це в свою чергу, вимагає введення казначейської системи виконання бюджету. В Угорщині в ході фінансових реформ була зроблена спроба введення казначейської системи виконання бюджетів на місцевому рівні.

У Росії в Бюджетному кодексі встановлюється вимога казначейського виконання бюджетів усіх рівнів на основі принципу єдності каси. На практиці такі системи тільки почали впроваджуватися.

Розвиток фондових і фінансових ринків. Використання муніципалітетами боргу як фінансового ресурсу залежить від їх можливостей виходити на національні фондові ринки. У повному обсязі ці проблеми вирішені в США, де ринок муніципальних облігацій надзвичайно розвинений навіть у порівнянні з країнами Західної Європи. Вихід на фінансові ринки означає можливість для муніципалітетів брати банківські кредити. У більшості країн Східної Європи муніципалітети мають доступ на фінансові ринки, але часто один банк монополізує весь цей бізнес. Наприклад в Угорщині довгий час муніципальними кредитами займався тільки Ощадний банк мав численні відділення по країні і лише останнім часом ситуація почала змінюватися з приходом австрійських банків.

Реформування державних підприємств. Багато видів послуг, які надають муніципалітети в централізованій економіці, надавалися державними підприємствами. У всіх країнах з перехідною економікою відбувається трансформація власності таких підприємств, і цей процес має суттєвий вплив на формування міжбюджетних відносин. Важливо визначити, хто є власником такого підприємства, хто контролює його витрати і хто виплачує йому субсидії, якщо таке підприємство працює зі збитками.

У Болгарії трансформація колишніх державних підприємств у муніципальні або приватні компанії відбувається повільно. У власність муніципалітетів потрапили підприємства з прибирання сміття, частково водопостачання. Практично не потрапили у власність муніципалітетів теплові станції і транспортні підприємства.

У Росії основний для муніципалітетів є проблема субсидування підприємств житлово-комунального господарства, незалежно від форм власності. У 1999 році 27% витрат муніципалітетів припадала на ці субсидії. У містах, де частка муніципального житла вища, витрати на житлово-комунальне господарство перевищували 35%.

3.2 Питання, пов'язані зі вступом до ЄС

Процес прийняття країн у ЄС пов'язаний з виконанням низки вимог, які можуть вплинути на міжбюджетні відносини. Це, наприклад, нові стандарти якості повітря і води, до впровадження яких муніципалітети мають пряме відношення. Виконання цих стандартів пов'язане серйозними витратами і важливо визначити хто і в якій пропорції їх зазнає.

Важливі вимоги щодо вступу до ЄС пов'язано з необхідністю виконувати стандарти по звітності. Всі рахунки, в тому числі публічні, тобто рахунки виконання бюджетів мають бути приведені до європейських стандартів, причому це стосується і муніципальної бюджетної звітності. Це означає, що і витрати та доходи місцевих бюджетів мають розраховуватися на основі методу нарахувань. Ряд вимог пов'язаний з відображенням бюджетного дефіциту. Зрозуміло, методичні рекомендації для зміни системи муніципальних рахунків повинні бути розроблені на національному рівні. У перспективі, муніципалітети, у відповідності до європейських стандартів будуть повинні розробляти перспективні фінансові плани на період 8-10 років. Для того щоб муніципалітети реально могли перейти на нову систему рахунків для них повинні бути організовані спеціальні курси на національному або регіональному рівнях.

Ряд додаткових проблем виникає у країн, які хочуть вступити в Європейський монетарний союз - Зону Євро (з економічної точки зору, саме вступ до Зони Євро може надати країнам Східної Європи найбільші переваги). Такі країни повинні задовольняти так званим Маастрихтським критеріям. Якщо говорити про Публічному секторі економіки, ці критерії прості - дефіцит консолідованого бюджетів країни не повинен перевищувати 3% ВВП і накопичений борг цього сектора не повинен перевищувати 60% ВВП. При цьому борг муніципалітетів включається в загальний обсяг боргу, який бере участь у розрахунку. Тому центральний уряд повинен створити спеціальну систему збору інформації про муніципальних і регіональних боргах і консолідації цих боргів.

У більшості країн Східної Європи існує прийняте центральними урядами законодавство про борги муніципалітетів, що включає в себе обмеження по величині боргу, проте моніторинг муніципальних боргів з боку центрального уряду не проводиться. При цьому висуваються аргументи про автономію місцевих фінансів і про те, що їхні борги повинні цікавити їх самих і потенційних кредиторів. Тим не менш, країнам, що знаходяться в перших рядках очікування на вступ до ЄС і можливо в Зону Євро, таким як Угорщина і Словенія, систему моніторингу муніципальної заборгованості незабаром доведеться створити.

У Росії борги муніципалітетів не включаються до розрахунку державного боргу, їх моніторинг не проводиться.

Вікно 4

Система моніторингу муніципального боргу у Франції.

У Франції кожен муніципальний бюджет, що представляється на затвердження органам представницької місцевої влади, повинен включати в себе спеціальний додаток, що містить вичерпну інформацію про муніципальний борг станом на 1 січня поточного бюджетного року.

Інформація подається окремо по кожній позиці і кожному виду цінних паперів. Вона включає в себе:

• Рік укладення кредитного договору або випуску облігацій;

• Банк або фінансовий інститут, який надав позику;

• Обсяг кредиту або сума, отримана від розміщення облігацій;

• Цілі взяття кредиту;

• Термін платежу по кредиту;

• Валюта і відсоткова ставка (якщо кредит або облігації розміщені в іноземній валюті);

• Процентна ставка (із зазначенням постійна або плаваюча);

• Для плаваючої ставки індекс приведення до постійної ставкою;

• Схема платежів (щорічні, піврічні, квартальні чи місячні платежі);

• Пільговий період (у місяцях або роках);

• Сума основного боргу на перше січня поточного бюджетного року;

• Процентні платежі в бюджетному році;

• Платежі основного боргу в бюджетному році;

• Сума основного боргу на 31 грудня бюджетного року.

Щорічні загальні виплати по кожному виду боргу розраховуються на основі останніх чотирьох позицій.

У додатку, крім докладних даних про кредити і випущених облігаціях дається інформація про надані гарантії з зазначенням бенефіціарія за цими гарантіями.

3.3 Щорічний бюджетний цикл

3.3.1 Вертикальна бюджетна збалансованість

Центральним питанням у міжбюджетних відносинах є питання - чи вистачить місцевій владі їх власних ресурсів і ресурсів надходять від вищих рівнів влади для виконання покладених на них функцій. Оскільки власних ресурсів у країнах з перехідною економікою муніципалітетам, як правило, не вистачає, виникає питання, які можливості для фінансової допомоги є у вищестоящих бюджетів. У методичному плані ці питання розглядалися в попередньому розділі.

3.3.2 Муніципальний бюджетний цикл

Процес підготовки початкового проекту муніципального бюджету різниться по країнах Східної Європи. Якість проекту місцевого бюджету багато в чому залежить від якості інформації, якою володіють місцеві влади. Коли інформації, як про доходи, так і видатках недостатньо, використовуються наближені оцінки, які істотно знижують цінність муніципального бюджету. Мова тут йде як про витратні потребах, так і про доходи.

У країнах Східної Європи немає практики регулярного дослідження постатейною структури витрат бюджетів. Часто бюджетні проектування робляться на основі даних про зарплату, витрати на комунальні потреби і капітальні вкладення за сумарними видатками. При цьому не досліджуються і відповідно не беруться до уваги чинники економії витрат по окремих статтях. Іншими словами муніципалітети часто не знають, на що вони витрачають гроші. Іншою проблемою при складанні видаткової частини бюджету є необхідність враховувати національні витратні стандарти, які можуть змінюватися без узгодження з муніципалітетами (наприклад, зарплата лікарів і вчителів) та субсидії певним категоріям населення. При цьому частина стандартів доводиться (можна) ігнорувати, а частину необхідно фінансувати.

Наприклад, в Росії можна ігнорувати розроблені Мінфіном РФ стандарти бюджетної забезпеченості по галузях соціальної сфери, але зарплату працівникам бюджетної сфери необхідно виплачувати відповідно до діючої тарифної сіткою.

У країнах Східної Європи муніципалітети не мають досвіду бюджетного планування на кілька років, що ускладнює процес підготовки річного бюджету і робить його менш якісним. Це стосується відображення в бюджеті видатків на капітальне будівництво, що переходять на майбутні роки, закупівлі соціальних послуг (при необхідності укладати договори з підприємствами на ряд років) та витрат з врегулювання боргу.

Первісне проектування муніципалітетами доходів на майбутній бюджетний рік складно в ситуації, коли частка власних доходів місцевих бюджетів невелика. До того ж, коли адміністрування (збір) місцевих податків не є функцією місцевої влади, то їм важко планувати і цю частину доходів.

Взаємодія з національним і регіональним бюджетними процесами. Зважаючи на сильній залежності, муніципальні бюджетні цикли об'єднані з федеральними та регіональними бюджетними циклами. Незважаючи на незалежність місцевих бюджетів, форми їх складання, як правило, уніфіковані для цілей статистичної та фінансової звітності.

Розглянемо особливості муніципального бюджетного циклу на прикладі Угорщини, як країни далеко просунулися по шляху бюджетної децентралізації. Формально, муніципалітети самостійні при підготовці бюджетів, але дані таблиці 5 свідчать, що реально вони знаходяться в сильній залежності від рішень національного уряду. Найважливішими елементами доходів місцевих бюджетів в Угорщині, є вирівнюючі субсидії, що щорічно виділяються операційні трансферти та інвестиційні гранти (в сумі становлять близько 50% доходів). З урахуванням цього, місцеві бюджети не можуть бути представлені на затвердження органам представницької влади до проходження національного бюджету через парламент. Як правило, початковий драфт бюджету готується муніципалітетами до кінця листопада, а його остаточне затвердження відбувається в середині березня.

Форма, в якій муніципалітети готують проекти бюджетів, жорстко не задана (на відміну від Росії), але є ряд вимог, які необхідно виконувати. Ці вимоги такі:

Оцінки за доходами і видатками для інвестиційної та поточної діяльності мають бути показані окремо;

Витрати за статтями повинні бути деталізовані з виділенням заробітної плати, прибуткового і соціального податку на зайнятих, матеріальних витрат, інвестиційних витрат в ув'язці з інвестиційними грантами і кількості зайнятих;

Оцінки доходів і витрат на найближчі два роки після поточного та оцінки витрат за зобов'язаннями на більш довгий період.

У 1996 році в Угорщині була створена казначейська система виконання національного бюджету, і це було найважливішим елементом бюджетних реформ. Спочатку передбачалося, що муніципальний бюджетний процес також буде здійснюватися через цю систему і муніципалітети заберуть бюджетні гроші з комерційних банків. У наслідку було вирішено, що це може обмежити свободу муніципалітетів у прийнятті рішень, і в центральне казначейство муніципалітети не увійшли. Тим не менш, створення Центрального казначейства справила значний вплив на місцевий бюджетний процес. В даний час трансферти центрального уряду у вигляді субсидій, грантів, відрахувань від національних податків надходять в муніципалітети у вигляді 13 траншів на нетто основі, тобто за вирахуванням платежів усіх видів, які муніципалітет повинен перераховувати в центр.

Початковим ефектом від запровадження системи нетто фінансування був великий виграш для уряду, номінальні перерахування муніципалітетам скоротилися на 45% і процентні платежі по залишках на рахунках національного бюджету зросли (в 1996 році на 2,6 млрд. форинтів). Вигоди уряду означали збитки муніципалітетів приблизно на ту ж суму. Для вирівнювання ситуації була створена система незалежних муніципальних казначейств.

До створення цієї системи фінансування видатків в муніципалітетах здійснювалося на плановій основі з щомісячними перерахуваннями коштів бюджетним організаціям рівними частками. Зі створенням муніципального казначейства, фінансування стало здійснюватися щодня з одного рахунку згідно із реальними потребами бюджетних організацій і підприємств одержувачів бюджетних грошей. Це призвело до того, що муніципалітети отримали можливість контролювати свої фінанси не давати можливість заробляти на бюджетних грошах організаціям сателітам.

Освіта муніципальних казначейств було схвалено Міністерством Фінансів Угорщини. Програмне забезпечення для роботи цих фінансових інститутів було надано комерційними банками, з якими працювали муніципалітети. У результаті, великі муніципалітети змогли практично компенсувати збитки, яких вони зазнали в результаті впровадження системи нетто фінансування через Центральне казначейство. Переваги, які отримали муніципалітети з введенням казначейської системи виконання бюджетів наступні:

Більш раціональне управління муніципальними фінансами і фінансами бюджетних установ;

Велика передбачуваність фінансових потоків, можливість відмови від бюджетних субсидій на покриття ліквідності;

Велика ефективність збору податків;

Зрослі процентні доходи муніципалітетів.

Досвід Угорщини дуже повчальний для країн Східної Європи. У Росії в Бюджетному кодексі міститься вимога казначейського виконання бюджетів усіх рівнів. На практиці, перехід на реальне казначейське виконання бюджетів в муніципалітетах потребує політичної волі і істотних початкових витрат на обчислювальну техніку, програмне забезпечення та заробітну плату знову залучаються співробітникам. На сьогоднішній день тільки деякі російські муніципалітети змогли реально перейти на систему казначейського виконання бюджету.

Список літератури

1. Чернявський А.В.