Виконавча влада в системі державного управління

Курсова робота

на тему:

«Виконавча влада в системі державного управління»

Зміст

Введення

1. Виконавча влада: поняття і функції

1.1 Виконавча влада і державне управління

1.2 Функції виконавчої влади

2. Поняття органу виконавчої влади

3. Система органів виконавчої влади в Республіці Білорусь

3.1 Система і структура органів виконавчої влади

3.2 Класифікація органів виконавчої влади

Висновок

Список використаних джерел

Введення

В умовах глибоких суспільно-політичних, соціально-економічних і державно-правових перетворень, що відбуваються в Республіці Білорусь, розбудовується і виконавча влада, а також система органів її здійснюють, які як і раніше виконують величезний обсяг роботи у сфері державного управління. У зв'язку з цим вивчення проблем функціонування виконавчої влади Республіки Білорусь набуває нового значення. Актуальність питання обумовлена ​​тією винятково важливою роллю, яку покликані виконувати державні органи завдяки своєму специфічному функціональному призначенню.

У сучасних умовах надзвичайно важливі в науковому і практичному плані дослідження як змісту державного управління, його функцій, методів, так і питань їх практичного застосування, організаційно-правових форм, в яких безпосередньо реалізуються його мети.

Державне управління здійснюється системою спеціальних суб'єктів управління, і оскільки ця система ієрархічна, закономірний інтерес до кожного її ланці.

Предметом розгляду у роботі є виконавча влада Республіки Білорусь, що представляє собою єдину цілісну систему, в рамках якої деякі органи державного управління є її складовою частиною і взаємодіють з іншими.

Основною метою цієї роботи є виявлення та аналіз функціонування виконавчої влади у державному управлінні.

Реалізація поставленої мети передбачає вирішення наступних завдань:

• визначити поняття виконавчої влади Республіки Білорусь;

• порівняти поняття «виконавча влада» і «державне управління»;

• позначити функції виконавчої влади Республіки Білорусь;

• визначити поняття органу державної влади;

• привести класифікацію органів виконавчої влади.

У науці державного управління приділено чималу увагу дослідженню проблем виконавчої влади та класифікації державних органів. Вивчивши думки таких вчених як: Г.А. Василевич, В.А. Божанов, В.М. Матарас, А.А. Соколовський, А.В. Дорошенко, В.А. Сірінько, О.М. Бодак, І.В. Козелецький, В.М. Дубовицький - можна зробити висновок, що наука державного управління так і не виробила універсального визначення виконавчої влади та класифікації державних органів.

Отже, у своїй роботі я зіставлені різні класифікації органів виконавчої влади і поняття виконавчої влади Республіки Білорусь, і на основі робіт і думок вчених надам найбільш прийнятні і вичерпні класифікації органів виконавчої влади і поняття виконавчої влади Республіки Білорусь.

1. Виконавча влада: поняття і функції

1.1 Виконавча влада і державне управління

Якщо розуміти державну владу як сукупність повноважень, здійснюваних спеціальними державними суб'єктами, то розмежування, розподіл повноважень між ними і, в першу чергу, між органами держави - ​​цілком природний процес, що сприяє поліпшенню раціональної організації управління справами держави і суспільства в цілому. Розмежування повноважень між різними державними органами є однією, якщо не основний, складовою концепції поділу влади.

Поділ влади не скасовує взаємодії гілок влади, єдності державної політики з принципових питань, єдності дій усіх гілок в руслі основних цілей і завдань держави. З іншого боку, концепція єдності державної влади не виключає розмежування різних органів, виконання ними різних функцій щодо здійснення єдиної державної влади [27, с. 94]. Отже, виконавчу владу можна характеризувати як підсистеми в рамках єдиної державної влади. Однак, необхідно враховувати, що в законодавстві повинні фіксуватися повноваження, компетенція і функції не самої виконавчої влади, як державно-правового інституту, а лише суб'єктів, що реалізують її на тому чи іншому рівні.

У відповідності з теорією поділу влади, виконавча влада - ця одна з самостійних і незалежних влади в державі, яка володіє сукупністю повноважень з управління державними справами, включаючи повноваження подзаконодательного регулювання (адміністративного нормотворчості), повноваження зовнішньополітичного представництва, повноваження по здійсненню різного роду адміністративного контролю, а також іноді і законодавчі повноваження, але здійснюють зазначені повноваження конкретні державні органи, а точніше, система органів держави [8, с. 29].

Принцип поділу влади єдиний, а способи його реалізації різні. У кожній країні державний механізм має специфіку і численні особливості. Органи виконавчої влади можуть приймати нормативні акти загального характеру, втручаючись у сферу законодавства (делеговане законодавство та підзаконних влада). Разом з тим на відміну від представницьких і судових органів система органів виконавчої влади становить єдину вертикаль, тобто нижчестоящі органи та посадові особи підпорядковані вищим і відповідно акти нижчестоящих органів можуть бути скасовані вищестоящими.

З прийнятий 27 липня 1990 р. Декларації про державний суверенітет Республіки Білорусь концепція поділу влади стала розглядатися в якості офіційної доктрини. Так, в частині 3 статті 7 закріплено, «що розмежування законодавчої, виконавчої та судової влади є найважливішим принципом існування Республіки Білорусь як правової держави». Виконавча влада в Республіці Білорусь представляє собою самостійну гілка єдиної державної влади, тісно взаємодіє із законодавчою і судовою її гілками. Поділ влади не можна абсолютизувати, тому що вони взаємопов'язані, що не повинно призводити до підміни однієї гілки влади іншою, наприклад, законодавчої влади в сферу виконавчої влади і навпаки. Розуміючи виконавчу владу як сукупність повноважень, компетенцій, що реалізуються спеціально створюваної системою органів, можна говорити про існування єдиної державної влади взагалі і єдиної виконавчої влади зокрема. При цьому слід мати на увазі, що законодавством закріплюються повноваження, компетенція і функції не самої виконавчої влади, а лише суб'єктів, що реалізують їх на тому чи іншому рівні державної організації. Так само, як органи держави не ототожнюються з поняттям державної влади, система органів виконавчої влади не є виконавча влада. Вона стає такою і отримує своє вираження в практичній діяльності цих органів.

Виконавча влада, що виражається в особливому вигляді державної діяльності, за своєю суттю правозастосовна. Однак, мається на увазі правозастосування особливого роду. Законодавчу і виконавчу гілки влади об'єднує те, що вони мають справу, як правило, з майбутнім. Їх діяльність спрямована на творення і носить в основному творчий характер, а судова влада має справу з минулим і застосування вимог законодавства здійснюється нею переважно в негативних випадках, коли відбулося порушення законодавства.

Державне управління та виконавча влада є складні освіти, тому вирішення питання про співвідношення цих понять має важливе значення перш за все з позицій визначення системи органів виконавчої влади, їх відмежування від органів інших гілок державної влади і відповідно від органів державного управління.

На думку Ю.А. Тихомирова, державне управління слід розуміти в широкому і вузькому сенсах. У широкому сенсі - це «сфера організуючою і розпорядчої діяльності державних органів», а у вузькому - «діяльність органів виконавчої влади, власне апарату управління» ¹ [23, c. 45]. Державне управління, здійснюване органами виконавчої влади, тобто у вузькому сенсі, характеризується додатковими рисами:

1. безперервний і оперативний характер діяльності;

2. здійснення спеціалізованих функцій, що вимагають однакової технології;

3. встановлення юридико-функціональних режимів;

4. застосування заходів адміністративної відповідальності;

5. діяльність ієрархічно побудованого апарату управління;

6. професійний персонал [23, с. 46].

Б.М. Лазарєв визначає державне управління як «організуючу, виконавчо-розпорядчу діяльність органів держави, здійснювану на основі та на виконання законів і складається в повсякденному практичному виконанні функцій держави» [14, c. 11]. У даному визначенні увагу звернено на той факт, що державне управління виконує функцію організаційного початку, а лише в другу чергу виконавчо-розпорядчу функцію.

Позиція Б.М. Габричидзе трохи інша, він вважає, що оскільки організаційне початок властиво також представницьким і законодавчим органам, отже, воно не є характерною ознакою державного управління, яке автор визначає як «здійснення від імені, за дорученням і уповноваженням державного управління, тобто виконавчої і розпорядчої діяльності , у сферах і галузях економічного і соціального розвитку громадянського суспільства »[5, с. 29]. Тут же пояснюється, що управління - це виконавча і розпорядча діяльність, а не якась інша або заміщає цю діяльність. У названій діяльності органічно поєднуються елементи правотворчої та судової діяльності, властиві іншим гілкам влади - законодавчої і судової [5, с. 27]. На мій погляд, до переваг даного визначення слід віднести, по-перше, об'єднання в одній дефініції широкого і вузького підходів до розгляду державного управління і, по-друге, вихід за межі тільки одного суб'єкта державно-управлінської діяльності - органу державного управління.

Отже, визначити державне управління можна як виконавчо-розпорядчу діяльність органів державного управління, інших суб'єктів державного управління в різних сферах і галузях (галузях) державного і громадського життя.

За справедливим зауваженням Ю.М. Козлова, виконавча влада, будучи гілкою єдиної державної влади, не може ототожнюватися з видом державної діяльності, тобто з державним управлінням, яке є лише формою її практичної реалізації [9, с. 17]. Отже, поняття державного управління більш широке в порівнянні з виконавчою владою, тому що остання похідна від державного управління і покликана визначити обсяг і характер державно-владних повноважень, що реалізуються в процесі державно-управлінської діяльності.

Представляється, що поняття «виконавча влада» є стрижневим у державному управлінні і являє собою змістовне, сутнісне вираження, відображення динаміки державно-управлінської діяльності і свого роду її наслідок.

1.2 Функції виконавчої влади

Говорячи про функції виконавчої влади, її органів, слід зазначити, що поняття «завдання», «що» і «функції», хоча і співвідносні, тісно взаємопов'язані, але не збігаються. Також, як розглядаючи мету, завдання держави в цілому, їх не можна ні протиставляти, ні ототожнювати. Цілі і завдання держави, виконавчої влади, їх органів мають вихідне значення по відношенню до їхніх функцій, є їх безпосередньою передумовою. Якщо мета - це те, до чого прагнуть, що треба здійснити (наприклад, побудова правової держави), то завдання - це те, що вимагає виконання, дозволу [19, с. 473], тобто задача є більш близькою передумовою функції, ніж ніж мету. У завданнях концентрується і заломлюється конкретний вплив економіки, політики на розвиток функцій держави, гілок державної влади та їх органів. Тому не випадково в нормативних актах, що закріплюють правовий статус органу виконавчої влади, як правило, ці поняття не ототожнюються.

Отже, до змісту функцій слід відносити лише процесуальну сторону, тобто процес функціональної діяльності, діяльність держави, виконавчої влади, їх органів.

Те ж відноситься і до «коштах здійснення функцій», якими є державний механізм (апарат) як матеріальний носій функцій, право (повноваження та обов'язки) як засіб реалізації функцій. Без зазначених коштів функціональна діяльність неможлива, але це не означає, що вони є структурними елементами самих функцій. Тому якщо цілі, завдання є передумовами функцій виконавчої влади та її органів, а функції є засобом їх реалізації, виконання, то право, механізм держави є засобами реалізації функцій.

Тісний взаємозв'язок функцій виконавчої влади та такого засобу їх здійснення як право підкреслює, що одним з важливих питань є правове встановлення функцій виконавчої влади у діяльності її органів, тобто останні повинні мати нормативно певну компетенцію, що забезпечує якісне виконання виконавчої влади.

На думку Ю.А. Тихомирова на кожну сферу (економічну, політичну) як об'єкт діяльності органів виконавчої влади «накладається» відповідна функція, що складається із загальних і спеціальних повноважень, які служать мірою поведінки органів, їх самостійності у виконанні завдань, виразом конкретного виду рішень і дій. Пропонується наступна класифікація: 1) керівні функції-повноваження: «керує», «направляє», «вирішує», «визначає», «стверджує», 2) регулюючі функції-повноваження: «регулює», «встановлює», «забезпечує, 3 ) розрахунково-аналітичні функції-повноваження: «розробляє», «вивчає», «готує», «розглядає», «оцінює»; 4) організаційні функції-повноваження: «організовує», «погоджує», «інструктує», «сприяє» ; 5) контрольні функції-повноваження: «перевіряє», «заслуховує», «контролює». Кожне повноваження, у свою чергу, може бути диференційованою. Наприклад, повноваження «вирішує» можна виразити як рішення, прийняте «самостійно», «спільно», «за погодженням», «заздалегідь» [23, с. 214].

Дана класифікація, незважаючи на об'ємність і комплексність, не є вичерпною. Мабуть, слід було б включити такі функції органів виконавчої влади, як прогнозування, планування, облік.

Найбільш важливим елементом компетенції органу виконавчої влади називають права та обов'язки [14, с. 102]. Повноваження входять в компетенцію в якості складової частини, оскільки компетенція більш широке поняття, ніж повноваження. Компетенція надається будь-якому органу, в тому числі і органу виконавчої влади для здійснення своїх завдань і функцій. Тому складовими елементами компетенції є не завдання та функції, а права і обов'язки здійснювати передбачені в правовому акті завдання та функції. Тому елементом компетенції слід вважати право органу вирішувати ці питання, справи (наприклад, розгляд звернення громадянина і прийняття по ньому рішення), хоча самі дані питання, як і форми роботи органу не можуть бути елементом компетенції [11, с. 239].

Кожна з функцій виконавчої влади, її органів навіть стосовно до одним і тим же керованим об'єктам різною мірою потребує підкріплення конкретними владними повноваженнями [12, с. 247]. Наприклад, щоб здійснювати прогнозування будь-яких економічних та соціальних процесів, владні повноваження можуть і не знадобитися, а щоб інспектувати роботу будь-яких об'єктів, необхідно, як мінімум, мати право офіційної констатації виявлених недоліків і порушень, дачі приписів про їх припинення і усунення .

Оскільки виконавча влада у відомому сенсі похідна від державного управління, тому виправданим є розгляд функцій виконавчої влади в певному «відриві» від функцій державного управління. Будучи однією з гілок єдиної державної влади, виконавча влада виконує також власні функції, що задають основні напрямки діяльності її органів. Виконавча влада набагато повніше, «реальніше» ніж інші гілки влади становить функціональну спрямованість держави.

Крім класифікації Ю. А. Тихомирова існують і інші. Наприклад, Ю.М. Старилов виділяє такі основні функції сучасної виконавчої влади: 1) виконавча (правозастосовча) функція, тобто функція виконання Конституції; 2) «правозахисна» функція, тобто функція дотримання та захисту прав і свобод людини і громадянина; 3) соціально-економічна функція, тобто створення умов для розвитку господарського будівництва, соціально-культурного та адміністративно-політичного управління; 4) функція забезпечення законності та дотримання конституційного порядку в країні; 5) регулююча функція, в рамках якої здійснюються функції державного управління: керівництво, контроль і т.д.; 6) нормотворча функція, відповідно до якої органи виконавчої влади здійснюють у встановлених законом межах діяльність по прийняттю нормативних актів; 7) охоронна (юрисдикційна) функція, тобто означає, що органи виконавчої влади законодавчо наділені повноваженнями щодо застосування до юридичних і фізичних осіб заходів державного (адміністративного) примусу у випадку, якщо зазначеними особами порушуються норми законодавства [24, с. 195].

К.С. Бєльський ділить їх на два рівні. До першого рівня відносить три основні функції виконавчої влади: 1) функція охорони громадського порядку і забезпечення національної безпеки; 2) регулятивно-управлінська функція по керівництву економікою, фінансами, охороною здоров'я, обороною, внутрішніми і зовнішніми справами держави; 3) функція забезпечення прав і свобод громадян. До другого рівня функцій виконавчої влади, що мають допоміжний характер, автор відносить нормотворчу, оперативно-виконавчу і юрисдикційну функції [1, с. 20]. Підхід К.С. Бєльського до виділення функцій виконавчої влади на два рівні є виправданим. Однак, на думку В. Н. Дубовицького, в перший рівень входить тільки одна функція - виконавчо-розпорядча (управлінська) [8, с. 65]. Вона є свого роду головною і відправляє. До основних (загальних) функцій виконавчої влади слід віднести: 1) регулюючу; 2) правозастосовчу, 3) нормотворчу; 4) юрисдикційну. Ці функції випливають за головною функцією і забезпечують її реалізацію. Зазначені функції перебувають у тісному взаємозв'язку і зміст одній може перекривати утримання іншої. Представляється, що дана класифікація, не претендуючи на безспірність, є найбільш виправданою і повною, вона відображає всю сферу дій виконавчої влади.

2. Поняття органу виконавчої влади

З частини 1 статті 106 Конституції випливає, що єдиним органом, що здійснює виконавчу владу в Республіці Білорусь, є Уряд - Рада Міністрів Республіки Білорусь - центральний орган державного управління. Але в статті 107 закріплено положення, що Уряд Республіки Білорусь керує системою підпорядкованих йому органів державного управління та інших органів виконавчої влади.

Виконавча влада як одна з гілок державної влади має ряд особливостей, що, безумовно, повинно відображатися на характері та визначенні органу виконавчої влади. У сучасній науковій і навчальній юридичній літературі зустрічаються різні точки зору щодо поняття органу виконавчої влади. Наприклад, В.М. Манохін вважає, що орган виконавчої влади - це частина державного апарату, що діє від імені держави і за його дорученням, має державні повноваження, територіальні масштаби своєї діяльності, джерела фінансування [16, с. 67]. Проте, дане визначення не розкриває специфічних рис органу виконавчої влади, а вказує лише на ознаки, характерні тільки для органу держави в цілому.

Найбільш вдалим, на мій погляд, є визначення Б.М. Габричидзе. Він дає таке визначення органу виконавчої влади. Орган виконавчої влади - це складова частина механізму (системи) виконавчої влади; він діє у сфері виконавчої влади; виступає за дорученням і від імені держави, здійснює діяльність виконавчо-розпорядчого характеру, має власної компетенції, має свою структуру, застосовує властиві йому форми і методи діяльності [5, с. 373]. У ньому найбільш повно розкриті характерні особливості органів виконавчої влади. Даючи характеристику органу виконавчої влади, цілком правильно і обгрунтовано, прив'язати його в першу чергу не до органу державного управління і, відповідно, до державного управління, а саме до виконавчої влади і відповідно до органу держави. Однак, твердження про те, що орган виконавчої влади діє тільки в сфері даної влади не безперечно, так як здійснюючи адміністративну юрисдикцію орган виконавчої влади певною мірою «вторгається» в судову владу.

Представляється, що основними ознаками органу виконавчої влади є наступні:

1) орган держави;

2) складова частина механізму (системи) виконавчої влади;

3) здійснює діяльність виконавчого і розпорядчого характеру;

4) застосовує притаманні йому форми і методи діяльності абсолютно вірно і обгрунтовано [8, c. 93].

Саме ці чотири ознаки, на думку В. Н. Дубовицького, і слід виділяти. Перших дві ознаки є визначальними, головними, з яких слідують вже інші ознаки. Наведені ознаки дають можливість розмежувати поняття «орган виконавчої влади» і «орган державного управління».

Орган виконавчої влади - це завжди орган держави і орган державного управління, в той час як не всякий орган держави і орган державного управління є органом виконавчої влади. Категорії «орган держави» та «орган державного управління» більш широкі, ніж «орган виконавчої влади». Так, до органів держави відносяться не тільки органи виконавчої гілки влади, а й органи законодавчої, судової, контрольної влади. По-друге, поняття «орган держави» та «орган державного управління» також не збігаються, тому що не кожен орган державного управління є органом держави. Наприклад, комітети, управління, відділи місцевих органів управління, адміністрації державних підприємств, організацій та установ, хоча і відносяться до органів державного управління, але не є органами держави. І, по-третє, правове становище органів виконавчої влади на відміну від органів державного управління багато в чому зумовлюється тим, що вони в своїй основі більшою мірою стають органами політичного керівництва, які проводять державну політику у певних сферах і областях.

Отже, органом виконавчої влади є складова частина механізму виконавчої влади; діє у сфері виконавчої влади; виступає за дорученням і від імені держави; здійснює діяльність виконавчо-розпорядчого характеру; володіє власною компетенцією та структурою.

3. Система органів виконавчої влади в Республіці Білорусь

3.1 Система і структура органів виконавчої влади

У філософських словниках поняття «система» визначається як об'єднання деякої розмаїтості в єдине і чітко розчленоване ціле, елементи якого по відношенню до цілого та іншим частинам займають відповідні їм місця; як сукупність елементів, що знаходяться у відносинах і зв'язках один з одним, яка утворює певну цілісність , єдність [28, с. 584].

«Структура» - сукупність стійких зв'язків об'єкта, що забезпечують збереження об'єкта, що забезпечують збереження його основних властивостей при різних зовнішніх і внутрішніх змінах; основна характеристика системи, її постійний аспект [8, с. 629]. На думку В.М. Дубовицького, «в даному визначенні поняття структури зазначено внутрішні стійкі зв'язки і те, що вони забезпечують цілісність об'єкту і свого роду тотожність самому собі, а головне вказівку на постійний характер зв'язку системи і структури не є абсолютно вірними. Подібне обмеження зайве, тому що в ряді галузей знання, у тому числі і в правознавстві, розглядаються об'єкти зі змінною, нестаціонарної структурою ^»1.

В даний час в юридичній літературі немає єдиного розуміння термінів «система органів» і «структура органів» [21, с. 132]. За зауваженням В.С. Проніної, захоплення деяких юристів соціологією призвело до того, що без урахування принципів сформованих найменувань в законодавстві стали використовувати поняття «структура органів» і для характеристики природи органів і навіть для визначення цілих систем органів, хоча раніше юристи правильно використовували цей термін для визначення внутрішньої будови якого -якого органу, при встановленні його структурних підрозділів і відповідно при визначенні загального штатного розкладу органу [20, с. 32]. Поняття «система органів», з точки зору юридичної, більш точне і розглядається як поєднання факторів, явищ і т.п. в одне закінчене ціле, або воно розшифровується як сукупність частин, пов'язаних загальною функцією, а «єдина система» передбачає певну зв'язок по вертикалі і позначає не що інше, як сукупність різних об'єктів управління, підвідомчих відповідного центру (міністерства, держкомітети, відомствам).

Структура органів виконавчої влади - це перелік конкретних органів, що відносяться до цієї гілки влади і діють в конкретний період часу з зазначенням їх підпорядкованості.

Система органів виконавчої влади становить собою сукупність органів виконавчої влади, встановлених законодавством, що мають своє спеціальне призначення (здійснення діяльності виконавчого і розпорядчого характеру), організаційну структуру та нормативно певну компетенцію для вирішення завдань і однорідних за своєю природою управлінських функцій. При характеристиці системи органів виконавчої влади на відміну від їх структури головним є не перелік органів виконавчої влади, а форми цих органів (міністерства, державні комітети, агентства тощо), які також мають підпорядковані їм системи та структури органів [25, с 53]. Структура органів виконавчої влади характеризує наявність певної системи органів в той чи інший період часу.

Структура органів виконавчої влади більш рухлива, ніж їх система і може неодноразово змінюватися протягом діяльності, наприклад, одного уряду. Так, одні міністерства, державні комітети або інші відомства, підлеглі уряду, можуть створюватися, інші - перетворюватися, треті - ліквідуватися.

Оскільки для системи органів виконавчої влади на перший план виходить «структура форм» органів, то для її характеристики та визначення факторів необхідно в більшій мірі враховувати політико-правову концепцію побудови держави в цілому і взаємозв'язок між його органами зокрема. Інакше кажучи, при визначенні системи органів виконавчої влади слід враховувати такі основи формування держави та її органів, як тип держави, форми організації і діяльності публічно-політичної влади і її взаємини з індивідами як суб'єктами права, державного устрою та політичного режиму. Отже, оскільки поняття системи органів виконавчої влади носить «стратегічний характер» по відношенню до структури, то і визначають її фактори мають більш об'ємний з теоретичного змісту масштаб.

Тим не менше, грань відмінності між системою органів і її структурою в певній мірі відносна. Звичайно, до системи органів виконавчої влади включається її структура, яка складається з форм органів, які в свою чергу, будучи системою (наприклад, система державних комітетів), включає структурні елементи, які являють собою їх конкретний перелік, тобто частин цієї системи. Те ж відноситься і до таких структурних елементів системи органів виконавчої влади, які є низовими ланками в її структурної ієрархії. Так, в якості системи може виступати конкретна місцева адміністрація району в будь-якому місті Білорусі, до структури якої входять: керівництво місцевої адміністрації (голова адміністрації, його заступники, керуючий справами), управління, відділи, комітети [25, с. 37]. Разом з тим самі місцеві адміністрації є структурним елементом як системи місцевих органів виконавчої влади, так і системи виконавчих органів Республіки Білорусь в цілому.

Співвідношення понять «система» і «структура» укладається в рамки філософських категорій «частина і ціле», виражають відношення між сукупністю предметів і зв'язком, яка об'єднує ці предмети і призводить до появи у сукупності нових (інтеграційних) властивостей і закономірностей, не властивих предметів у їхній роз'єднаності. Завдяки цьому зв'язку утворюється ціле, стосовно якого окремі предмети виступають в якості її частин [28, с. 735]. Таким чином, буде не вірним розуміти систему органів виконавчої влади як перелік цих органів, які є елементами як структури, так і самої системи.

Іноді правотворчому органу з позицій юридичної техніки досить складно об'єднати різні за формою і видам органи виконавчої влади і тоді він, виходячи з міркувань стрункості, виділяє їх окремою частиною, позначаючи як «інші органи виконавчої влади». При такому підході форма носить більш загальний характер, але, як правило, відображає певний ієрархічний зріз різновидових органів у системі виконавчої влади.

Сказане дозволяє прийти до висновку про те, що при певній взаємозв'язки таких понять, як «структура», «система», «форма», «вигляд», «перелік» їх слід розрізняти і відповідно розмежовувати застосування по відношенню до органів виконавчої влади.

Досить складно вирішити питання про юридичну природу органів державного управління, безпосередньо підпорядкованих і підконтрольних Президенту Республіки Білорусь. Завдання, функції та повноваження Президента Республіки Білорусь настільки різноманітні і складні в силу покладених на нього обов'язків у політичній сфері, в економічній і соціальній сферах, в інших галузях і напрямах державної діяльності, що для їх реалізації необхідний відповідний апарат або відповідні органи. Тому значний обсяг роботи Президент здійснює через органи державного управління (структурні підрозділи), утворені їм і підпорядковані безпосередньо йому. Слід погодитися з О.М. Крамником в тому, що дані органи державного управління побудовані за функціональною ознакою, мають надвідомчий повноваження зовнішньої якості, а сам термін «апарат» в даному випадку не відображає повністю суть і призначення названих структур і, звичайно, не підкреслює тотожність, наприклад, з Апаратом Ради Міністрів і апаратами інших державних органів і за правовим статусом, що знаходиться на більш високому рівні [11, с. 310].

Оскільки виконавчу владу в Республіці Білорусь здійснює Уряд - центральний орган державного управління (частина 1 статті 106 Конституції), яке «керує системою підпорядкованих йому органів державного управління та інших органів виконавчої влади» (абзац 2 статті 107 Конституції), то логічно, щоб ряд функцій і відповідно органів державного управління повинні знаходитися «під керівництвом» Ради Міністрів Республіки Білорусь. Конституційні положення в цілому і зокрема пункт 7 статті 84 Конституції (Президент визначає структуру Уряду Республіки Білорусь, призначає на посаду та звільняє з посади заступників Прем'єр-міністра, міністрів та інших членів Уряду), надає Президенту широкі можливості визначати не тільки структуру, але й систему органів виконавчої влади.

2. Класифікація органів виконавчої влади Республіки Білорусь

Класифікація - це визначення місця в системі будь-якої одиниці (об'єкта), а тим самим встановлення між ними наявності деяких зв'язків [28, с. 523].

Кожна соціальна система, в тому числі і система органів виконавчої влади в Республіці Білорусь, виступаючи по відношенню до оточення як єдине ціле, в тій чи іншій мірі детермінує дії вхідних у неї елементів (груп, індивідів, органів і т.д.). Ця детермінація проявляється в класифікації органів виконавчої влади.

Як відомо, у науковій класифікації властивості об'єкта повинні бути поставлені в функціональний зв'язок з його положенням в певній системі. Розрізняють штучну і природну класифікації. В основі штучної класифікації, як правило, лежать несуттєві ознаки. Варіантом штучних класифікацій є різні допоміжні класифікації типу алфавітних покажчиків і т.д. У природному класифікації, яка називається систематикою, максимальна кількість істотних ознак об'єкта визначається його положенням в системі і передбачається знаходження значущого критерію для розмежування. При цьому природні класифікації часто розглядаються як крок на шляху створення змістовно обгрунтованих типологій.

Відштовхуючись від таких істотних ознак, як єдність системи і її цілісність, якість ієрархічних вертикальних взаємозв'язків і підпорядкованість рівнів і ланок виконавчої влади, фактори функціональної спільності, єдині в чому принципи побудови і діяльності складових частин, елементів аналізованої системи та ін, необхідно все ж класифікувати органи виконавчої влади Республіки Білорусь, хоча і не виключено, що класифікація навряд чи буде носити вичерпний і безперечний характер в силу зазначених складнощів.

Органи виконавчої влади, як органи держави в цілому, так і органи державного управління, зокрема, можна класифікувати за рядом ознак і, перш за все, в залежності від організаційного устрою, організаційних форм, характеру компетенції, способу утворення, порядку вирішення підвідомчих питань і т . д. Залежно від критерію, який покладено в основу класифікації, можна виділити наступні види органів виконавчої влади Республіки Білорусь.

1. За організаційно-правовими формами різняться:

а) Президент;

б) Уряд - Рада Міністрів;

в) міністерства;

г) державні комітети;

д) виконавчі комітети;

е) адміністрації районів у містах [26, с 144].

Організаційно-правові форми органів виконавчої влади самі по собі не завжди визначають їх місце, призначення, характер компетенції, принципи, що лежать в основі порядку дозволу підвідомчих справ. Ці параметри закріплюються в нормативно-правових актах, що встановлюють правовий статус тих чи інших органів.

Президент Республіки Білорусь здійснює державну владу як Глави держави, підносячись над законодавчою, виконавчою та судовою гілками влади. Визначаючи внутрішню і зовнішню політику, забезпечуючи наступність і взаємодія органів державної влади та здійснюючи посередництво між ними (частини 1, 2 статті 79 Конституції), він організаційно не входить в систему будь-якої гілки державної влади, але основна питома вага повноважень і їх характер дозволяє віднести його до особливих органам виконавчої влади.

Міністерство, державний комітет - республіканський орган державного управління (функціональний або галузевої), який проводить державну політику і здійснює регулювання та управління у певній галузі (сфері діяльності) та координує діяльність у цій галузі (сфері) інших республіканських органів державного управління Республіки Білорусь ^1. З даного визначення можна зробити два висновки: по-перше, міністерства і державні комітети проводять «державну політику», і, по-друге, не проводиться розходження між міністерством і державним комітетом з характером компетенції, тобто вони можуть бути як галузевими, так і функціональними (міжгалузевими).

2. Враховуючи територіальний масштаб діяльності органів виконавчої влади, їх можна класифікувати на:

а) загальнореспубліканські;

б) місцеві [4, с 176].

І перші, і другі включають в себе велику і неоднорідне кількість органів. До загальнореспубліканських (загальнодержавним) органам ставляться дві групи органів виконавчої влади: центральні (Уряд - Рада Міністрів Республіки Білорусь) та республіканські (міністерства, державні комітети). Дані органи іменуються в Конституції (ст. 106) і законодавстві відповідно «центральний орган державного управління» і «республіканський орган державного управління».

Місцевими органами виконавчої влади є ті, які свою діяльність поширюють на відповідну адміністративно-територіальну одиницю. До них відносяться виконавчі комітети всіх трьох рівнів і місцеві адміністрації районів у містах. У Конституції Республіки Білорусь вони іменуються «місцеве управління» та «місцеві виконавчі і розпорядчі органи».

3. Залежно від характеру компетенції (або змісту діяльності) виділяються органи виконавчої влади:

а) загальною;

б) галузевої;

в) міжгалузевої (функціональної;

г) спеціальної компетенції [5, с. 655].

Органи виконавчої влади, загальної компетенції здійснюють керівництво на підвідомчій території всіма або більшістю галузей і сфер діяльності державного управління. До органів виконавчої влади загальної компетенції відносяться Рада Міністрів-Уряд Республіки Білорусь, виконавчі комітети місцевих органів управління і місцеві адміністрації районів у містах. Органи загальної компетенції є колегіальними.

Органами виконавчої влади галузевої компетенції є ті, які проводять державну політику і здійснюють регулювання та управління дорученими їм галузями господарського, соціально-культурного та адміністративно-політичного будівництва. До органів виконавчої влади галузевої компетенції відносяться тільки республіканські органи державного управління, тобто ряд міністерств і державних комітетів.

Органи виконавчої влади міжгалузевої компетенції виконують спеціальні функції для всіх або більшості галузей і сфер діяльності (управління). Ці органи наділені надвідомчими повноваженнями по відношенню до організаційно підпорядковуються їм керованим об'єктам [27, с. 302], тобто вони забезпечують координацію, узгодженість і єдність дій при вирішенні загальнодержавних чи міжгалузевих завдань. Межі дії органів виконавчої влади міжгалузевої компетенції значно ширше, ніж у органів галузевої компетенції, тому що їх діяльність є функціональною і поширюється на всі або більшість галузей управління. На відміну від галузевого (так званого «лінійного») управління, що представляє собою сукупність вертикальних правовідносин, при міжгалузевому управлінні мають місце горизонтальні правовідносини. Традиційно до органів міжгалузевої компетенції відносять державні комітети, наприклад, Державний комітет по стандартизації, Державний комітет з науки і технологій та ін

Деякі автори виділяють органи виконавчої влади спеціальної компетенції і відносять до них ті, які здійснюють переважно одну і ту ж функцію державного управління.

4. За порядком (способом і процедурою) формування органи виконавчої влади можна класифікувати на:

а) обиратися;

б) утворені;

в) призначаються [26, с. 148].

Обрані органи виконавчої влади, як, наприклад, в Росії адміністрації адміністративно-територіальних утворень, у Республіці Білорусь відсутні, за винятком Президента Республіки Білорусь, який, входить до системи органів виконавчої влади.

Утворені органи виконавчої влади можуть засновуватися як нові органи, створюватися на базі реорганізованих органів, ліквідуватися з передачею їх функцій іншим органам, ліквідуватися разом з їх функціями у разі, якщо відпала необхідність у здійсненні відповідних функцій і повноважень.

5. По порядку дозволу підвідомчих питань розрізняються на:

а) колегіальні;

б) едіноначал'ние [26, с. 149].

Колегіальні органи - це організаційно і юридично об'єднані групи осіб, яким належить пріоритет у прийнятті рішень з найбільш важливих питань компетенції даних органів. У колегіальних органах рішення приймаються більшістю їх членів у поєднанні з персональною відповідальністю за їх виконання, за керівництво дорученими ділянками роботи. До даних органам виконавчої влади відносяться Рада Міністрів Республіки Білорусь, виконавчі комітети всіх трьох рівнів і місцеві адміністрації районів у містах.

Єдиноначальні органами є ті, в яких вирішальна роль у прийнятті та здійсненні рішень з питань їх компетенції належить очолює дані органи керівникам. Єдиноначальність забезпечує оперативність керівництва, створює можливість для використання індивідуальних здібностей та досвіду керівників, підвищує їх персональну відповідальність за результати роботи органу. Єдиноначальні органами виконавчої влади в Республіці Білорусь є міністерства та державні комітети.

Висновок

Підводячи підсумки розгляду проблем функціонування виконавчої влади Республіки Білорусь теоретичного та практичного характеру, можна зробити висновок, що такі дефініції як «державна влада», «виконавча влада», «орган держави», «орган виконавчої влади» досконально не відображені в нормативно-правових актах .

Слід погодитися з думкою В. Н. Дубовицького, що необхідна розробка концептуальної програми розвитку виконавчої влади в Республіці Білорусь та прийняття закону «Про систему органів виконавчої влади Республіці Білорусь» [8, с. 159], що дозволить усунути неточності, а часом і протиріччя, що містяться в чинних нормативно-правових актах. Додання Уряду Республіки Білорусь статусу вищого органу в системі органів виконавчої влади від державних органів інших гілок влади і, перш за все, від органів державного управління.

Грунтуючись на концепції поділу влади, розглянутих думках і поглядах вчених, можна зробити висновок, що виконавча влада є однією із самостійних і незалежних влади в державі, яка володіє сукупністю повноважень з управління державними справами, включаючи повноваження подзаконодательного регулювання (адміністративного нормотворчості); повноваження зовнішньополітичного представництва ; повноваження щодо здійснення різного роду адміністративного контролю; а також іноді і законодавчі повноваження. Однак, здійснюють зазначені повноваження конкретні державні органи, а точніше, система органів держави.

Дане поняття є стрижневим у державному управлінні і являє собою змістовне, сутнісне вираження, відображення динаміки державно-управлінської діяльності і свого роду її наслідок.

Виходячи з визначення виконавчої влади, видається, що органом виконавчої влади є складова частина системи виконавчої влади, який діє у сфері виконавчої влади; виступає за дорученням і від імені держави; здійснює діяльність виконавчо-розпорядчого характеру; володіє власною компетенцією; має свою структуру; застосовує властиві йому форми і методи діяльності. Отже, категорії «орган держави» та «орган державного управління» більш широкі, ніж «орган виконавчої влади».

Список використаних джерел

1. Бєльський К. Про функції виконавчої влади, - М.: Юрист, 1995. - 189 с.

2. Бодак О.М. Конституційно-правові проблеми нормотворчої діяльності органів виконавчої влади Республіки Білорусь: дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук: захищена 09.03.05: затверджена 25.05.05: 12.00.02 / Бодак Алла Миколаївна. - Мінськ, 2005. - 129 с.

3. Відомості Верховної Ради Республіки Білорусь. - 1991. - № 31.

4. Василевич Г.А. Органи державної влади Республіки Білорусь, Констітуц.-правовий статус: Учеб. посібник / Бел. негос. ін-т правознавства. - 2-е вид., Доп. - Мн.: Наук.-освітні. про-во з огранич. відповідальністю "Бип-С", 1999. - 243 c.

5. Габричидзе Б.М. Курс адміністративного права РФ, - М.: «Дашков і К», 2003. - 978 с.

6. Денисов С.А. Формування контрольної гілки державної влади та обмеження корупції / / Держава і право. - 2002. - № 3. - 121 с.

7. Дорошенко О.В. Статус і роль виконавчої влади в політичній системі суспільства: Дис. На соіск. учений. степ. канд. політ. наук: 23.00.01: 21.11.2001: 27.03.2002 / Дорошенко Олександр Валерійович. - Мн., 2001. 142 с.

8. Дубовицький В.М. Виконавча влада в Республіці Білорусь: поняття і система органів, - Мінськ: Білоруська наука, 2006. - 173 с.

9. Козлов Ю.М. Адміністративне право РФ, - М.: Зерцало, 1997 .- 678 с.

10. Конституція Республіки Білорусь 1994 року (зі змінами та доповненнями, прийнятими на республіканських референдумі 24 листопада 1996 р. і 17 жовтня 2004 р.) - Мн.: «Амалфея», 2005. - 48 с.

11. Крамник О.М. Курс адміністративного права Республіки Білорусь, - Мінськ.: ТОВ «Арт-Вертеп», 2002. - 606 с.

12. Лазарєв Б.М. Державне управління на етапі перебудови, - М.: «Юридич. літ. », 1988. - 318 с.

13. Лазарєв Б.М. Компетенція органів управління, - М.: «Юридич. літ. », 1972. - 280 с.

14. Лазарєв Б.М. Управлінські процедури, - М.: Наука, 1988. - 271 с.

15. Малий А.Ф. Органи державної влади області: проблеми організації: Монографія / А. Ф. Малий. - Архангельськ: Вид-во Помор'я. держ. ун-ту, 1999. - 237 с.

16. Матарас В.М. Правові аспекти виконавчої влади в Білорусі: історія і сучасність: Дис. на соіск. учений. степ. канд. юрид. наук: 12.00.01 / АН Респ. Білорусь, Ін-т філософії та права. - Мн., 1995. 132 с.

17. Національний реєстр правових актів Республіки Білорусь, - 2000. - № 8. - 2 / 137

18. Національний реєстр правових актів Республіки Білорусь, - 2002. - № 65. - 1 / 3731

19. Ожегов С.І. Словник синонімів російської мови, - М.: Технології, 2003. - 726 с.

20. Проніна В.С. Правове регулювання органів виконавчої влади / / Журнал російського права. - 1998. - № 2. - 78 с.

21. Разумова Л.Т. Конституційні засади діяльності органів влади / Л. Т. Разумова. - Мінськ: Право і економіка, 2005. - 190 с.

22. Русакевич В.В. Про підвищення ефективності роботи виконавчих і розпорядчих органів Республіки Білорусь щодо вирішення завдань економічного та соціально-культурного будівництва: Матеріали респ. совещ., м. Мінськ, 24-25 квітня. 1998 р. / Редкол.: И др. - Мн.: Білорусь, 1998. - 175 с.

23. Тихомиров Ю.А. Курс адміністративного права і процесу, - М.: Юринформцентр, 1998. - 798 с.

24. Старилов Ю.М. Курс адміністративного права, - М.: Наука, 2002. - 357 с.

25. Соколовський А.А. Центральні та місцеві органи виконавчої влади та управління в сучасних соціально-економічних умовах: Учеб. посібник для вузів / А. А. Соколовський. - Мн.: БДУ, 2000. - 101 с.

26. Соколовський А.А. Виконавча влада Республіки Білорусь / А.А. Соколовський. - Мн.: Бел. держ. ун-т, 2001. - 266 с.

27. Чиркин В.Є. Основи порівняльного державознавства, - М.: Изд. дім «Артикул», 1987. - 351 с.

28. Філософський енциклопедичний словник, - М.: Наука, 1989. - 913 с.