ВИКОНАВЧА ВЛАДА:
ЇЇ МІСЦЕ І ФУНКЦІЇ
В СИСТЕМІ РОЗПОДІЛУ ВЛАДИ
ЗМІСТ
ВСТУП
ГЛАВА I. РОЗДІЛЕННЯ ВЛАДИ: ІДЕЯ стримувань
І противаг.
3. ГЛАВА II. ВИКОНАВЧА ВЛАДА РОСІЙСЬКОЇ ФЕДЕРАЦІЇ.
ВИСНОВОК.
БІБЛІОГРАФІЯ.
ВСТУП
Структура влади являє собою сукупність інститутів, що здійснюють вплив, що реалізують домінування, що забезпечують маніпулювання в процесах розгортання владних відносин. Багатоаспектність даного поняття обумовлює і відповідну типологію елементів структури: законодавчі, виконавчі, судові.
За своєю суттю виконавча влада - влада правозастосовча, в завдання якої входить виконання законів. Саме поняття виконавчої влади виникло в ході розробки концепції поділу влади. Однак це не означає, що раніше в структурі влади цей елемент був відсутній. За часів Стародавнього світу і середньовіччя в монархічних державах функції виконавчої влади виконували глави цих країн, що були одночасно і джерелами законодавчого нормотворчості. У республіках же доіндустріальної епохи виконавча влада здійснювалася різними вищими посадовими особами (консули в Древньому Римі, дожі у Венеції, державний капітани в Генуї, посадники і архієпископи в Новгороді). У Новий і Новітній час склалася конституційна практика, згідно з якою в президентських республіках виконавча влада належить президенту: в конституційних монархіях і парламентських республіках главою виконавчої влади номінально вважається монарх або президент, але реально цю роль виконує глава уряду.
За природою виконавча влада нерозривно пов'язана з процесом повсякденного управління країною, що зумовлює певний і динамічний характер її діяльності, що вимагає відповідної нормативної бази у вигляді численних підзаконних актів, що видаються в межах її компетенції. Ефективність функціонування виконавчої влади можлива лише за умови, якщо створена стійка, централізована, жорстко ієрархічна її вертикаль, яка дозволяє точно і вчасно проводити в життя прийняті рішення.
ГЛАВА I.
РОЗДІЛЕННЯ ВЛАДИ: ІДЕЯ стримувань і
Противага
У сучасну епоху фундаментальний принцип поділу влади є одним з найважливіших підстав пристрої і функціонування державного механізму переважної більшості країн. Проте визнання цього принципу ні в теоретичному, ні в практичному плані не веде до заперечення такого розуміння влади, згідно з яким вона являє собою структурно впорядковану цілісність. Тому сформульовану Монтеск'є і уточнену Кантом концепцію поділу влади можна розглядати лише як ідеальну конструкцію, що грає роль методологічної моделі. Влада за своєю природою єдина. І навіть якщо припустити, що її відсіки діють самостійно, незалежно один від одного, асинхронно переслідуючи різні цілі, то результатом подій стане не доктринерський реалізація теоретичного принципу, а повне руйнування влади, хаос, анархія. Історія знає достатньо прикладів, коли жорстке протистояння однієї гілки влади іншою призводило зрештою до розколу суспільства, громадянських воєн, смути, безладдя.
Проблема поділу влади виникає тільки в умовах гетерогенних соціумів, де є різні незалежні господарські та політичні суб'єкти, де наявні (не важливо: у ембріональному або щодо розвиненому стані) елементи громадянського суспільства. Саме в цих обставинах з'являється гостра необхідність у функціональному відокремленні, спеціалізації гілок влади, сприяє підтримці в суспільстві певного балансу. Мова йде не стільки про технічний відокремленні для додання процесу соціального управління більшої ефективності, скільки про політико-правові основи цього явища. А вони зводяться до двох принципових моментів:
У справі управління державою не можна покладатися лише на благі наміри, чесноти правителів, так як можливість необмеженої влади здатна перетворити на тирана будь-якого, навіть самого мудрого, доброго лідера, що загрожує порушенням балансу у взаємовідносинах влади і суспільства і в кінцевому підсумку руйнуванням цілісності політичної системи.
Принцип поділу влади нерозривно пов'язаний з ідеєю права кожного громадянина на здійснення влади.
Таким чином, він є невід'ємною частиною проблеми демократії та демократичного устрою суспільства.
Концепція поділу влади, що стала незаперечним принципом конституційного устрою всіх демократичних держав, була сформульована в епоху кризи феодально-абсолютистських режимів у Західній Європі 17-18 ст. Локком і Монтеск'є. У той час широкий розвиток в економіці ринкових відносин і вільного підприємництва з усією необхідністю поставили питання про глибокі зміни в структурі влади. Теоретичним джерелом цієї політико-правової доктрини були одержали широке поширення в 17-18 ст. концепції природного права і суспільного договору.
Виступаючи за синхронність, узгодженість дій усіх відсіків влади, Монтеск'є намічає контури системи взаємних стримувань і противаг між різними гілками влади. Локк пише про право виконавчої влади скликати і розпускати законодавчий орган; Монтеск'є говорить про наділення виконавчої влади правом скасування рішень представницького установи, про заборону законодавцями втручатися у безпосередню діяльність виконавчого органу.
Теоретичні моделі Локка і Монтеск'є, вироблені на основі аналізу британської політичної системи кінця 17 - першої половини 18 століття, лягли в основу всіх конституцій кінця 18-19 ст. З цього моменту проблема структури влади переміщається переважно в сферу державно-правових досліджень і розробок. Увага фахівців у галузі конституційного права концентрується на створенні конкретних правових механізмів взаємних стримувань і противаг у взаємовідносинах між державними органами, що представляють різні гілки влади. Розробка цієї проблеми як в теоретичному, так і в практичному плані здійснювалася з урахуванням конкретних політичних, соціальних, правових, духовних, культурних особливостей різних держав.
Так у французькій державної теорії проблема поділу влади розглядалася крізь призму поділу функцій державної влади, а в німецькій - через визначення компетенції різних органів держави. При цьому в конституційних монархіях, як правило, монарх не ніс політичної відповідальності за свої дії.
Настільки ж різними виявилися інтерпретації універсального принципу поділу влади в конституційній та політичній практиці держав Європи та Північної Америки. З найбільшою послідовністю ідеї Монтеск'є з характерним для них тяжінням до максимальної віддаленості один від одного законодавчої, виконавчої та судової влади, їх взаємної врівноваженості, реалізувалися в Конституції США. Ця обставина, проте, не привело до загального ослаблення цілісності державної влади в Сполучених Штатах, а, скоріше, навпаки, що може бути пояснено декількома причинами.
По-перше, порівняльної однорідністю американської політичної еліти, яка не знала в силу відсутності в країні реакційних феодальних елементів гострих внутрішніх протиріч на момент прийняття Конституції на відміну, скажімо, від європейського політичного «істеблішменту». По-друге, зміцненням двопартійної системи, у рамках якої істотна відмінність між змагаються політичними партіями поступово стиралися. По-третє, тривалим періодом, протягом якого безпеки США нічого не загрожувало.
Але навіть американська Конституція не змогла в принципі в повному обсязі реалізувати ідею Монтеск'є про рівновагу влади. На першому етапі історії США намітився явний крен у бік пріоритету законодавчої влади, але вже в другій половині 19 століття під впливом об'єктивних процесів, що придбали характер загальносвітової тенденції, бере гору тенденція посилення впливу виконавчих органів.
Не випадково вже в 19 столітті видатні європейські юристи, узагальнюючи досвід конституціоналізму в Старому і Новому Світі прийшли до однозначного висновку: принцип рівності влад в чистому вигляді на практиці важко здійснимо.
Батьківщина концепції поділу влади - Англія - продемонструвала у своїй конституційної і політичної практиці інший варіант, для якого характерна саме інша тенденція - максимальне зближення законодавчої (парламенту) і обирається їм виконавчої влади (кабінету). Така модель отримала розвиток і в більшості скандинавських країн, а також частково в Бельгії та Нідерландах.
У більшості країн континентальної Європи становлення системи розподілу влади відбувалося в умовах гострих соціальних катаклізмів, щодо частої зміни політичних режимів (Франція, Іспанія). Під впливом цих факторів склалися системи з сильним переважанням виконавчої влади, представленої інститутом президентства або тандемом «корони» і кабінету і наділеною дуже широкими повноваженнями.
Хоча концепція поділу влади в Росії активно обговорювалася вже з початку 19 століття, на практиці вона стала здійснюватися лише в результаті революції 1905-1907 рр.. Що ж до законодавчої та виконавчої влади, то їх взаємодія в нашій країні нагадувало розвиток аналогічних політико-правових механізмів у Німецькій та Австро-Угорської монархіях в 19-початку 20 століття. Оскільки створення першого російського парламенту було вимушеною поступкою абсолютистської влади окремим соціальним верствам, які досягли політичних свобод, то й у виниклій системі спостерігався очевидний перекіс на користь виконавчої (імператорської) влади, що зберегла крім широких повноважень у своїй сфері, значні законодавчі функції і повністю контролювала діяльність уряду , фактично не підзвітної думським законодавцям.
Ефективність законодавчої роботи Думи була вкрай низькою, перший російський парламент так і не став центром законотворчості, перетворившись фактично на політичну трибуну боротьби з імператорської (виконавчої) владою та урядом. Причину цього треба шукати в слабкій соціальній базі російського парламентаризму, представленої в основному досить вузькими шарами міської інтелігенції, орієнтованими на постійну боротьбу з існуючим режимом, а також маловпливовими групами інших освічених класів. Зрештою жорстке протиборство між виконавчою владою, не бажала йти на компроміси з Думою і вперто відстоювала збанкрутілий політичний і соціально-економічний курс, з одного боку, і мало здатним до нормальної законотворчої діяльності російським парламентом, з іншого, зумовило неефективність всього державного механізму Російської імперії в цілому, що стало однією з головних причин його краху.
У сучасному світі синхронність дій різних владних інституцій забезпечується розумним балансом відносин «між владою .., повноваженнями (правами застосування влади в обумовлених межах) і відповідальністю (обов'язком відповідати перед організацією за правильність застосування влади)», 1 який встановлюється в конституційних нормах. Найважливішими факторами ефективної взаємодії різних гілок влади є наявність загальнонаціонального консенсусу з питання про цілі і шляхи розвитку даного суспільства, а також згуртованість і стабільність пануючої еліти. Відсутність цих умов зумовлює порушення балансу влад, призводить до їх протистояння, що в кінцевому підсумку виявляється в постійних коригування чинної конституції і зниження професійного рівня опрацювання конституційних норм (російська ситуація після серпня 1991 року).
Конституційним правом розвинених демократичних держав до теперішнього часу вироблена ефективна система стримувань і противаг у взаєминах трьох гілок влади.
Так, законодавча діяльність «першою влади» - парламенту - контролюється інститутами конституційного нагляду; представницькі органи не мають права втручатися в оперативну роботу уряду; деякі закони можуть бути припинені правом veto, що накладаються виконавчою владою. У свою чергу виконавча влада нерідко наділяється повноваженнями видавати деякі нормативні акти законодавчого характеру, які, однак, можуть бути заблоковані законодавцями за умови кваліфікованої більшості у дві третини депутатських голосів. У той же час глава виконавчої влади може бути усунутий з посади парламентом за відповідної санкції Конституційного суду. Цей інститут також не є органом, що знаходяться поза контролем з боку інших владних інститутів. (У США, наприклад, президент має право «доукомплектувати» склад Верховного суду, зрозуміло, вводячи в нього своїх прихильників).
ГЛАВА II.
ВИКОНАВЧА ВЛАДА РОСІЙСЬКОЇ ФЕДЕРАЦІЇ
Виконавча влада - є здатність і можливість робити визначальний вплив на діяльність, поведінку, а також право і можливість підкоряти своїй волі інших. Відмітною ознакою цієї гілки влади виступає те, що вона реалізується у відношенні як до колективних так і індивідуальним елементів державно-організованого суспільства, тобто в загальнодержавному масштабі і як специфічної державної функції правоприменитель-ного (правоисполнительной) характеру. Це є найбільш важливою характеристикою виконавчої влади, оскільки розкриває її особливу державно-правову природу, дозволяє розмежувати виконавство такого роду і виконавство, властиве будь-якої організованої комірці соціуму як засіб управління власними справами (самоорганізація).
Будучи гілкою єдиної державної влади, виконавча влада не тотожна виду державної діяльності. Відповідний вид такий діяльності - не сама ласощі, а лише форма її практичної реалізації. А тому виконавча влада не тотожна виконавчої діяльності: влада - сутнісне вираження цієї діяльності, її функціональної спрямованості і компетенційні визначеності, тобто категорія базового характеру. Отже, виконавча влада не тотожна державного управління, оскільки воно виступає певним видом державної владної діяльності.
Принципова якість і призначення виконавчої влади виражаються в особливому вигляді державної діяльності, у правозастосовчій її суті. Причому на відміну від правозастосовної судової влади (де виконання вимог закону здійснюється переважно в негативних випадках) для виконавчої влади характерно в основному правозастосування позитивного характеру, тобто пряме виконання вимог законодавства з метою нормальної і ефективної роботи перебувають під її впливом об'єктів економіки, політики, права , культури і т.п.
Виконавча влада реалізується через діяльність спеціальних суб'єктів, наділених виконавчої компетенцією. У державно-владному механізмі вона представлена органами виконавчої влади. Через діяльність державних органів - суб'єктів виконавчої влади, виконавча влада набуває динамічні якості. Згідно зі ст. 77 Конституції Російської Федерації федеральні органи виконавчої влади та органи виконавчої влади суб'єктів федерації утворюють єдину систему виконавчої влади в Російській Федерації. Такі чітко визначені конституційні межі, необхідні для розуміння суб'єктної характеристики виконавчої влади. Проте ст. 110 Конституції РФ зводить всю виконавчу владу виключно до діяльності Уряду Російської Федерації, що викликає певні сумніви.
Відповідно до Конституції РФ виконавча влада організується і здійснюється на засадах федералізму, тобто законодавчим шляхом проводиться розмежування предметів ведення і повноважень між федеральними та виконавчими органами та аналогічними органами суб'єктів федерації. Провідна роль при цьому належить федеративного договору та іншими договорами про розмежування предметів ведення і повноважень (ст. 11).
Це розмежування проводиться сумарно, тобто стосовно законодавчим та виконавчим органам державної влади (ст. 71-72). Конкретизація цього розмежування між відповідними суб'єктами виконавчої влади здійснюється при оформленні організаційно-правового статусу тих чи інших суб'єктів.
Слід особливо підкреслити неправомірність ототожнення виконавчої та адміністративної влади. Адміністративна влада пов'язана з реалізацією повноважень позасудового, тобто адміністративного примусу, що є лише одним із засобів досягнення цілей, що стоять перед виконавчою діяльністю. Але зміст виконавчої влади не вичерпується застосуванням в необхідних випадках чисто примусових заходів. Більшість юридично владних повноважень, якими наділені всі суб'єкти виконавчої влади, реалізується саме в позасудовому порядку. У подібному ж порядку реалізуються повноваження органів законодавчої влади, але це не означає, що вони здійснюють адміністративну владу.
У розпорядженні суб'єктів виконавчої влади знаходяться всі найбільш істотні атрибути державної влади: фінанси, армія та інші військові формування, міліція, найважливіші засоби комунікації, виправно-трудові установи, служба внутрішньої і зовнішньої безпеки і т.п. Незважаючи на те, що в Конституції Російської Федерації немає згадок про державне управління, проте воно - реальність, без якої не може працювати державно-владний механізм. Але Конституція і чинне законодавство Російської Федерації не запропонували синоніма державного управління, в них нічого не говориться про виконавчої діяльності; суб'єкти цієї діяльності в наявності, а характер її не визначений. Однак система поділу влади виходить з того, що кожна гілка єдиної державної влади реалізується в діяльності їхніх суб'єктів. Тому державне управління за своїм призначенням є не що інше, як вид державної діяльності, в рамках якого практично реалізується виконавча влада.
Державне управління здійснюється і в рамках системи державної влади, заснованої на засадах поділу влади. Виконавча влада як прояв єдиної державної влади, набуває реальний характер у діяльності особливих ланок державного апарату, іменованих виконавчими органами, які є органами державного управління. У цьому розумінні державне управління розуміється як виконавчо-розпорядча діяльність і не протиставляється реалізації виконавчої влади, що розуміється як діяльність суб'єктів цієї гілки влади.
Необхідно підкреслити, що поняття «державне управління» більш широке в порівнянні з виконавчою владою. У відомому сенсі остання похідна від державного управління. Вона покликана визначити обсяг і характер державно-владних повноважень, що реалізуються в процесі державно-управлінської діяльності. З іншого боку, державне управління - це і є той вид діяльності, який направлений на практичну реалізацію виконавчої влади. Виконавча влада становить зміст діяльності з державного управління, висловлюючи насамперед її функціональну (виконавчу) спрямованість.
Зараз відбуваються процеси, які свідчать про зменшення питомої ваги державного управління деякими областями життя, насамперед економікою. Це не зменшує ролі виконавчої влади та державно-управлінської діяльності в цілому. Навпаки все наполегливіше звучить теза про необхідність сильної виконавчої влади, здатної забезпечити відповідний рівень керованості суспільних відносин в усьому їх різноманітті.
Виконавча влада в її державно-управлінському розумінні певною мірою «відмовляється» від функцій безпосереднього управління, такого характерного для умов безроздільного панування державної власності, тобто майже повного усуспільнення всіх сфер життя. На цій основі виявляється тенденція становлення системи державного регулювання, що особливо помітно в економічній галузі. Головні орієнтири керуючого впливу зв'язуються з самостійністю тих чи інших структур, з їх відомим відокремленням.
В даний час функціями виконавчої влади є такі:
Розробка і реалізація політики, що виражається у державних програмах загальнофедеральних та регіонального масштабів (наприклад, демонополізації, приватизації, інвестиційна, енергетична, житлова і т.д.).
Встановлення та ефективне проведення в життя правових і організаційних основ господарського життя (наприклад, забезпечення рівноправності всіх форм власності, державне стимулювання підприємництва, охорона прав споживачів, припинення монополізму і недобросовісної конкуренції, захист прав власника тощо).
Управління установами і підприємствами державного сектора.
Регулювання функціонування різних об'єктів недержавного сектору.
Координація функціонування націоналізованого і зденаціоналізованого секторів господарського, соціально-культурного та адміністративно-політичного будівництва.
Забезпечення реалізації прав та обов'язків фізичних та юридичних осіб у сфері державного управління.
Здійснення державного контролю та нагляду за роботою керованою і регульованою сфер.
Суспільні відносини, що виникають, розвиваються і припиняються у сфері державного управління, тобто у зв'язку з організацією та функціонуванням системи державної влади на всіх національно-державних і територіальних рівнях Російської Федерації регулюються адміністративним правом. Адміністративне право, здійснюючи регулятивну функцію, використовує певну сукупність правових засобів або способів регулюючого впливу своїх норм на управлінські відносини, на поведінку їхніх учасників.
ВИСНОВОК
Виконавча влада є щодо самостійну гілка (вид, різновид) єдиної державної влади Російської Федерації, тісно взаємодіє із законодавчою і судової її владою. Поділ влади не можна абсолютизувати, доводячи справу до визнання повної незалежності кожної гілки. Всі вони взаємопов'язані.
Виконавча влада самостійна, але тільки у функціонально-компетенційних сенсі. Її функції пов'язані з практичною реалізацією законів у загальнодержавному масштабі (виконавство), для чого використовується певна частина державно-владних повноважень. Інша частина таких повноважень припадає на частку законодавчої і судової влади. Отже, виконавчу владу можна характеризувати як підсистеми в рамках єдиної системи державної влади або ж її механізму.
Однак необхідно враховувати, що чинним законодавством Російської Федерації фіксуються функції і компетенція не самої виконавчої влади, як державно-правового інституту, а лише суб'єктів, що реалізують її на тому чи іншому рівні державної організації (наприклад, статус федеральних і регіональних органів виконавчої влади).
Виконавча влада - необхідний атрибут державно-владного механізму, побудованого на поділ влади. До прийняття Конституції Російської Федерації 1993 року законодавча влада здійснювалася тільки на федеральному і республіканському рівнях. Поділ влади в буквальному сенсі мало відомі формальні обмеження. Зараз такі відсутні, тому що всі суб'єкти федерації мають право здійснювати власне правове регулювання, включаючи прийняття законів (ст. 76). Природно, що на зазначених рівнях здійснюється виконавча і судова влада. Там же, де відсутні три гілки державної влади, виконавча влада в її державно-правовому (конституційному) значенні не функціонує. Наприклад, її немає на рівні окремих державних підприємств та установ, негосудапрст-ських формувань.
БІБЛІОГРАФІЯ
Бребан Г. Французьке адміністративне право. М., 1988.
Відомості Верховної Ради України. М., 1995.
Конституція Російської Федерації. М., 1996.
Відомості Верховної Ради та Уряду Російської Федерації.
Філіппов Г.Г. Соціальна організація і політична влади. М., 1985.
Токвіль А. Про демократію в Америці. М., 1897.
Лазарєв Б.М. Компетенція органів управління. М., 1972.
Нікітін А.Ф. Політика і право. М., 1995.
Локк Дж. Вибрані твори. М., 1960.
Монтеск'є Ш.Л. Указ. соч., СПб., 1900.
Новгородцев П. Криза сучасного правосвідомості. М., 1909.
Біхарі М. Парламентаризм / / Світ політики. Судження і оцінки західних політологів. М., 1992.
Блондель Ж. Політичне лідерство. М., 1992.
Нерсесянц В.С. Правова держава: історія і сучасність. / / Питання філософії. 1989. № 2.
Бюлетень нормативних актів Російської Федерації.
Радянське адміністративне право. / Під ред. Ю. М. Козлова. М., 1985.
Грачов Г.Д. Російська Дума. М., 1991.
1 Філіппов Г.Г. Соціальна організація і політична влада. М., 1985, с. 110.