зміст
ВСТУП
1. Поняття бюджетного федералізму
2. Основні проблеми бюджетного федералізму
3. Моделі бюджетного федералізму
4. Американська модель бюджетного федералізму
5. Німецька модель бюджетного федералізму
6. Канадська модель бюджетного федералізму
7. Російська модель бюджетного федералізму
ВИСНОВОК
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ
Перехід від централізованої системи управління до ринкової багато в чому залежить від адекватних перетворень у бюджетній сфері. Мова йде, перш за все, про необхідність децентралізації бюджетної політики. При цьому ключова роль відводиться збалансованому функціонуванню всіх ланок бюджетної системи, застосування бюджетних методів у регулюванні територіального розвитку. За допомогою бюджетних інструментів держава має можливість впливати на відтворювальний процес, вирішувати багато складні внутрішньополітичні проблеми, забезпечувати вирівнювання умов життя населення. Федеративні принципи побудови бюджетної системи спрямовані на поєднання самостійного і спільного управління бюджетним процесом. У більш широкому сенсі федералізм увазі різного роду об'єднання для забезпечення спільного досягнення загальних цілей при збереженні цілісності, але обмеження самостійності кожної зі сторін.
Економічний принцип федералізму полягає в поділі повноважень у відносинах власності, у розробці та реалізації грошово-кредитної, бюджетно-податкової, структурної, інвестиційної політики між Федерацією та її суб'єктами.
Федеративні системи характеризуються рядом ознак:
- Наявністю ієрархії;
- Чітко визначені повноваження кожного з рівнів управління;
- Встановленої автономією і регламентованим суверенітетом кожного з рівнів.
У федеративній державному устрої кожен рівень наділений зафіксованими повноваженнями і владою, а його керівні органи обираються своїм електоратом, що забезпечує автономне функціонування і децентралізоване прийняття рішень. В даний час налічується більше 20 країн з різним типом федеративного устрою (США, ФРН, Австралія, Канада, Австрія, Мексика, Росія, Ефіопія, Бразилія, Індія, Малайзія та ін) [1].
Крім того, значна кількість країн світу в системі управління державою використовують окремі елементи федералізму, пов'язані з розподілом повноважень між різними рівнями державної влади та регіонами. Конкретні форми федералізму в кожній країні періодично видозмінюються. Це відноситься як до розмежування предметів ведення і повноважень між рівнями влади, так і до реформ в області бюджетів та податків.
Поділ владних повноважень між федерацією та її суб'єктами передбачає і поділ бюджетів, їх доходів і витрат. Розподіл загальних доходів держави між федеративним центром та його суб'єктами, яке забезпечувало б найбільш якісне виконання покладених на них завдань і функцій, є найбільш складною проблемою. Необхідно мати на увазі, що громадянину країни байдуже, на якому рівні влади забезпечується виконання тих чи інших функцій.
Очевидно, що однозначно вирішити цю проблему неможливо через велику кількість факторів об'єктивного і суб'єктивного характеру, які не підлягають кількісній оцінці. Тут можливі різні комбінації, обумовлені рівнем соціально-економічного розвитку країни, географічними, демографічними особливостями та іншими факторами. Федералізм передбачає в даному випадку наявності відокремлених регіональних ланок бюджетної системи і системи міжбюджетних відносин, покликаних максимально задовольнити потреби населення в державні послуги незалежно від того, на якому рівні вони будуть надаватися.
Власне система міжбюджетних відносин не є визначальною ознакою федерального устрою. Вона свідчить лише про необхідність до можливості упорядкування відносин між різними самостійними бюджетами, які можуть існувати й існують у багатьох країнах з унітарним устроєм. Звідси випливає, що і наявність самостійного бюджету у або іншого рівня влади не є визначальною ознакою федерального устрою в економічній сфері.
Закріплення за федерацією та суб'єктами певних повноважень передбачає відповідальність за виконання покладених на них завдань і функцій і, перш за все, відповідальність перед громадянами суб'єктів федерації в країни в цілому. Для виконання тих чи інших функцій владним структурам необхідні відповідні фінансові ресурси, закріплені на постійній основі. Це передбачає у відповідальність даних влади за фінансове забезпечення вирішення покладених на них завдань за рахунок бюджетних коштів, акумульованих у відповідному бюджеті.
Взаємовідносини між суб'єктами, між суб'єктами і федеральним центром з виконання покладених на них завдань державного управління зумовлює характер відносин між бюджетами на принципах федералізму.
Бюджетний федералізм передбачає самостійність у знаходженні коштів для фінансування децентралізоване прийняття рішень та регіональних програм суб'єктами федерації. Тільки в цьому випадку можна говорити про реальну самостійності регіонів.
У той же час у багатьох випадках дійсність така, що фінансової бази для формування бюджетних джерел реалізації прийнятих суб'єктами федерації рішень недостатньо. У цих випадках децентралізація управління, що передбачає передачу регіонам певних прав в галузі управління, підкріплюється відповідної передачею їм грошових коштів з федерального бюджету або бюджетів інших суб'єктів федерації.
Іншими словами, при недостатності коштів для реалізації бюджетної самостійності регіонів (суб'єктів федерації) використовуються різні форми міжбюджетних відносин, покликані реалізувати загальнодержавні інтереси на території суб'єкта федерації і, перш за все, забезпечити громадянам права, гарантовані конституцією держави.
У даному випадку міжбюджетні відносини виступають в якості механізму розподілу повноважень у фінансовій сфері між різними рівнями влади у федеративній державі. Такий поділ повноважень неправомірно ототожнювати або визначати як бюджетний федералізм, так як даний механізм призначений для зняття протиріч при закріпленні дохідних і видаткових повноважень між федеральним центром у його суб'єктами. Ідеальна ж ситуація в області федералізму полягає в тому, що кожен з рівнів влади має в своєму розпорядженні власними джерелами фінансових коштів, власним бюджетом у межах закріплених за ним бюджетних повноважень.
Ймовірно, з цієї посилки виходили автори трактування поняття бюджетного федералізму, наведеного в Енциклопедичному словнику [2]. Під бюджетним федералізмом вони розуміють форму автономного функціонування бюджетів різного рівня державної влади, засновану на чітко сформульованих у закріплених законодавчих нормах, положеннях.
Очевидно, що наведене визначення відображає якусь абстрактну ідеальну модель бюджетного федералізму, при якій обсяги прибуткових повноважень суб'єктів федерації збігаються з обсягами видаткових повноважень, закріпленими за цими рівнями влади. У цьому випадку будь-які перерозподільчі процеси між бюджетами відсутні. У реальній дійсності досягти такого стану жодній державі не вдалося.
У всіх федеративних державах використовуються різні форми відносин між його суб'єктами, що мають на меті бюджетне вирівнювання для забезпечення всім громадянам країни приблизно однакового рівня державних послуг незалежно від місця проживання.
Ідеалістично-утопічні визначення бюджетного федералізму можна зустріти в багатьох авторів. Досить часто бюджетний федералізм розглядається як організація бюджетних відносин, яка дозволяє в умовах самостійності, автономії кожного бюджету органічно поєднувати фіскальні інтереси федерації, представлені республіканським бюджетом РФ, з інтересами суб'єктів Федерації в органів місцевого самоврядування.
Досить складно, а, по всій видимості, і неможливо спроектувати, а тим більше реалізувати на практиці систему бюджетних відносин, яка органічно поєднувала б інтереси всіх рівнів державної влади у федеративній державі.
Говорити про те, що бюджетний федералізм забезпечує дотримання інтересів всіх учасників бюджетного процесу в Російській Федерації, неправомірно хоча б у силу недостатності фінансових коштів для повноцінного задоволення об'єктивних потреб зацікавлених сторін. Реалістичніше говорити лише про врахування інтересів учасників бюджетного процесу на основі досягнення компромісів у рамках строго визначених процедур [3].
Ряд авторів розглядають бюджетний федералізм як форму бюджетного устрою у федеративній державі, яка включає систему податково-бюджетних взаємовідносин органів влади та управління різних рівнів на всіх стадіях бюджетного процесу ».
Дійсно, система бюджетного устрою зачіпає інтереси всіх учасників бюджетного процесу, а не тільки органів влади і управління.
Федеративна форма влаштування передбачає самостійність управління з делегуванням влади. При цьому найважливіші питання в галузі фінансів, економіки приймаються шляхом переговорного процесу, знаходження компромісу між різними учасниками управління державою.
Підводячи підсумок вищевикладеного, дамо таке визначення. Під бюджетним федералізмом будемо розуміти форму бюджетного устрою у федеративній державі, яка передбачає врахування інтересів всіх учасників бюджетного процесу на основі досягнення компромісу і самостійного управління функціонуванням усіх ланок бюджетної системи.
Держава на всіх стадіях бюджетного процесу, використовуючи встановлені принципи, методи і способи формування бюджетних доходів і витрат, формує бюджетні взаємозв'язку, визначає пропорції розподілу централізованих ресурсів і методи і використання.
Перша проблема пов'язана з визначенням складу видаткових повноважень і розподілом їх між бюджетами різних рівнів з надання певних послуг населенню. Для держав з багатонаціональним складом населення ця проблема вимагає врахування національних традицій окремих національностей, що компактно проживають на тій чи іншій території, врахування їх переваг.
Відповідно одні послуги доцільно надавати від особи федеральних властей, інші - від імені регіональних органів влади. Можуть бути і такі послуги, які доцільно надавати громадянам за рахунок коштів бюджетів різних рівнів.
Друга проблема полягає у визначенні джерел надходження грошових коштів до бюджетів різних рівнів для забезпечення видаткових повноважень. При вирішенні цієї проблеми важливо одночасно забезпечити ефективне використання наявних ресурсів країни, сприяти розвитку регіональних економік і виконання загальнополітичних рішень в інтересах всієї держави.
Третя проблема полягає в організації взаємодії між бюджетами і, перш за все, в організації трансфертів між бюджетами різного рівня.
При централізованому типі розмежування повноважень між рівнями влади по витратах, як правило, не супроводжується наділенням їх достатніми власними джерелами доходів. У цих умовах фінансування територіальних програм здійснюється за рахунок централізованих коштів федерального бюджету з використанням різних форм міжбюджетних відносин. Тут самостійність функціонування нижчестоящих ланок бюджетної сфери зведена до мінімуму.
Децентралізовані типи організації бюджетної системи будуються на визнанні високого ступеня самостійності регіональних і місцевих бюджетів. Фінансова допомога з вищестоящих бюджетів зведена до мінімуму. І, нарешті, повноваження в сфері витрат адекватні повноважень у сфері доходів. При цій організації проведення єдиної фінансової і економічної політики в рамках держави вельми складно.
Децентралізація може негативно позначитися на здатності федеральних органів влади контролювати макроекономічні процеси дії регіональних і місцевих органів можуть вступати в протиріччя з рішенням завдань, покладених на федеральний центр. Не слід також забувати, що керівники незалежних в економічному відношенні регіональних органів влади найчастіше схильні ставити власні інтереси вище інтересів держави в цілому.
Така ситуація найбільш часто характерна для багатонаціональних держав з федеративним устроєм, сформованих за принципом виділення та відокремлення національно-адміністративних утворень.
Регіональна децентралізація в цих випадках може як сприяти розвитку особливостей і переваг національних економік, так і стати причиною розпаду держави.
Говорячи про особливості децентралізації управління у федеративних державах, необхідно також вказати на те, що децентралізація влади дозволяє більш чутливо вловлювати соціально-економічні, етнічні та культурні особливості населення. Складна проблема полягає в знаходженні тієї межі, за якою децентралізація влади веде до неминучого протиставлення інтересів суб'єктів федерації державі в цілому.
Для комбінованої моделі бюджетного федералізму характерні наступні моменти:
- Використання механізму горизонтального і вертикального бюджетного вирівнювання;
- Підвищена відповідальність федерального центру за створення умов для соціально-економічного розвитку регіонів, що неминуче обмежує самостійність регіональної влади і обумовлює необхідність контролю з боку федеральних органів влади;
- Значна роль бюджетних трансфертів з вищестоящих бюджетів нижчестоящим для регулювання та бюджетного вирівнювання регіонів.
Вертикальне вирівнювання має на увазі процес знаходження відповідності між обсягом зобов'язань кожного рівня влади за видатками з його доходними джерелами і компенсування дисбалансу регіональних бюджетів за рахунок трансфертів; воно означає, по суті, недостатність надходжень з власних джерел до бюджету будь-якого рівня для покриття витрат, пов'язаних з наданням населенню суспільно значимих послуг.
Горизонтальне вирівнювання передбачає пропорційний розподіл податкового тягаря між суб'єктами федерації для усунення або, принаймні, зниження нерівності податкових можливостей різних територій, а також облік диференціації населення за рівнем середньодушового бюджетного доходу і нівелювання регіональних відмінностей в прожитковому мінімумі, грошових доходах і витратах населення.
Досвід розвинених країн з федеративним устроєм показує, що для забезпечення ефективного функціонування будь-якої моделі бюджетного федералізму повинні виконуватися принаймні три умови, а саме:
- Однозначне розмежування і законодавче закріплення повноважень між усіма рівнями влади за видатками;
- Наділення відповідних рівнів влади достатніми для виконання цих повноважень дохідними джерелами;
- Вертикальне і горизонтальне бюджетне вирівнювання з використанням механізму міжбюджетних відносин.
У світі існують держави з різними типами федеративного устрою. Для кожного типу характерна своя модель бюджетного федералізму. Найбільш відомими є американська і німецька моделі. Іноді їх називають відповідно конкурентної і кооперативної.
ВСТУП
1. Поняття бюджетного федералізму
2. Основні проблеми бюджетного федералізму
3. Моделі бюджетного федералізму
4. Американська модель бюджетного федералізму
5. Німецька модель бюджетного федералізму
6. Канадська модель бюджетного федералізму
7. Російська модель бюджетного федералізму
ВИСНОВОК
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ
ВСТУП
Перехід від централізованої системи управління до ринкової багато в чому залежить від адекватних перетворень у бюджетній сфері. Мова йде, перш за все, про необхідність децентралізації бюджетної політики. При цьому ключова роль відводиться збалансованому функціонуванню всіх ланок бюджетної системи, застосування бюджетних методів у регулюванні територіального розвитку. За допомогою бюджетних інструментів держава має можливість впливати на відтворювальний процес, вирішувати багато складні внутрішньополітичні проблеми, забезпечувати вирівнювання умов життя населення. Федеративні принципи побудови бюджетної системи спрямовані на поєднання самостійного і спільного управління бюджетним процесом. У більш широкому сенсі федералізм увазі різного роду об'єднання для забезпечення спільного досягнення загальних цілей при збереженні цілісності, але обмеження самостійності кожної зі сторін. 1. Поняття бюджетного федералізму
Політичний принцип федералізму полягає у конституційному розподіл між сторонами федеративного освіти належать їм по праву владних повноважень у реалізація єдиної політики у забезпеченні цілісності складових одиниць Федерації.Економічний принцип федералізму полягає в поділі повноважень у відносинах власності, у розробці та реалізації грошово-кредитної, бюджетно-податкової, структурної, інвестиційної політики між Федерацією та її суб'єктами.
Федеративні системи характеризуються рядом ознак:
- Наявністю ієрархії;
- Чітко визначені повноваження кожного з рівнів управління;
- Встановленої автономією і регламентованим суверенітетом кожного з рівнів.
У федеративній державному устрої кожен рівень наділений зафіксованими повноваженнями і владою, а його керівні органи обираються своїм електоратом, що забезпечує автономне функціонування і децентралізоване прийняття рішень. В даний час налічується більше 20 країн з різним типом федеративного устрою (США, ФРН, Австралія, Канада, Австрія, Мексика, Росія, Ефіопія, Бразилія, Індія, Малайзія та ін) [1].
Крім того, значна кількість країн світу в системі управління державою використовують окремі елементи федералізму, пов'язані з розподілом повноважень між різними рівнями державної влади та регіонами. Конкретні форми федералізму в кожній країні періодично видозмінюються. Це відноситься як до розмежування предметів ведення і повноважень між рівнями влади, так і до реформ в області бюджетів та податків.
Поділ владних повноважень між федерацією та її суб'єктами передбачає і поділ бюджетів, їх доходів і витрат. Розподіл загальних доходів держави між федеративним центром та його суб'єктами, яке забезпечувало б найбільш якісне виконання покладених на них завдань і функцій, є найбільш складною проблемою. Необхідно мати на увазі, що громадянину країни байдуже, на якому рівні влади забезпечується виконання тих чи інших функцій.
Очевидно, що однозначно вирішити цю проблему неможливо через велику кількість факторів об'єктивного і суб'єктивного характеру, які не підлягають кількісній оцінці. Тут можливі різні комбінації, обумовлені рівнем соціально-економічного розвитку країни, географічними, демографічними особливостями та іншими факторами. Федералізм передбачає в даному випадку наявності відокремлених регіональних ланок бюджетної системи і системи міжбюджетних відносин, покликаних максимально задовольнити потреби населення в державні послуги незалежно від того, на якому рівні вони будуть надаватися.
Власне система міжбюджетних відносин не є визначальною ознакою федерального устрою. Вона свідчить лише про необхідність до можливості упорядкування відносин між різними самостійними бюджетами, які можуть існувати й існують у багатьох країнах з унітарним устроєм. Звідси випливає, що і наявність самостійного бюджету у або іншого рівня влади не є визначальною ознакою федерального устрою в економічній сфері.
Закріплення за федерацією та суб'єктами певних повноважень передбачає відповідальність за виконання покладених на них завдань і функцій і, перш за все, відповідальність перед громадянами суб'єктів федерації в країни в цілому. Для виконання тих чи інших функцій владним структурам необхідні відповідні фінансові ресурси, закріплені на постійній основі. Це передбачає у відповідальність даних влади за фінансове забезпечення вирішення покладених на них завдань за рахунок бюджетних коштів, акумульованих у відповідному бюджеті.
Взаємовідносини між суб'єктами, між суб'єктами і федеральним центром з виконання покладених на них завдань державного управління зумовлює характер відносин між бюджетами на принципах федералізму.
Бюджетний федералізм передбачає самостійність у знаходженні коштів для фінансування децентралізоване прийняття рішень та регіональних програм суб'єктами федерації. Тільки в цьому випадку можна говорити про реальну самостійності регіонів.
У той же час у багатьох випадках дійсність така, що фінансової бази для формування бюджетних джерел реалізації прийнятих суб'єктами федерації рішень недостатньо. У цих випадках децентралізація управління, що передбачає передачу регіонам певних прав в галузі управління, підкріплюється відповідної передачею їм грошових коштів з федерального бюджету або бюджетів інших суб'єктів федерації.
Іншими словами, при недостатності коштів для реалізації бюджетної самостійності регіонів (суб'єктів федерації) використовуються різні форми міжбюджетних відносин, покликані реалізувати загальнодержавні інтереси на території суб'єкта федерації і, перш за все, забезпечити громадянам права, гарантовані конституцією держави.
У даному випадку міжбюджетні відносини виступають в якості механізму розподілу повноважень у фінансовій сфері між різними рівнями влади у федеративній державі. Такий поділ повноважень неправомірно ототожнювати або визначати як бюджетний федералізм, так як даний механізм призначений для зняття протиріч при закріпленні дохідних і видаткових повноважень між федеральним центром у його суб'єктами. Ідеальна ж ситуація в області федералізму полягає в тому, що кожен з рівнів влади має в своєму розпорядженні власними джерелами фінансових коштів, власним бюджетом у межах закріплених за ним бюджетних повноважень.
Ймовірно, з цієї посилки виходили автори трактування поняття бюджетного федералізму, наведеного в Енциклопедичному словнику [2]. Під бюджетним федералізмом вони розуміють форму автономного функціонування бюджетів різного рівня державної влади, засновану на чітко сформульованих у закріплених законодавчих нормах, положеннях.
Очевидно, що наведене визначення відображає якусь абстрактну ідеальну модель бюджетного федералізму, при якій обсяги прибуткових повноважень суб'єктів федерації збігаються з обсягами видаткових повноважень, закріпленими за цими рівнями влади. У цьому випадку будь-які перерозподільчі процеси між бюджетами відсутні. У реальній дійсності досягти такого стану жодній державі не вдалося.
У всіх федеративних державах використовуються різні форми відносин між його суб'єктами, що мають на меті бюджетне вирівнювання для забезпечення всім громадянам країни приблизно однакового рівня державних послуг незалежно від місця проживання.
Ідеалістично-утопічні визначення бюджетного федералізму можна зустріти в багатьох авторів. Досить часто бюджетний федералізм розглядається як організація бюджетних відносин, яка дозволяє в умовах самостійності, автономії кожного бюджету органічно поєднувати фіскальні інтереси федерації, представлені республіканським бюджетом РФ, з інтересами суб'єктів Федерації в органів місцевого самоврядування.
Досить складно, а, по всій видимості, і неможливо спроектувати, а тим більше реалізувати на практиці систему бюджетних відносин, яка органічно поєднувала б інтереси всіх рівнів державної влади у федеративній державі.
Говорити про те, що бюджетний федералізм забезпечує дотримання інтересів всіх учасників бюджетного процесу в Російській Федерації, неправомірно хоча б у силу недостатності фінансових коштів для повноцінного задоволення об'єктивних потреб зацікавлених сторін. Реалістичніше говорити лише про врахування інтересів учасників бюджетного процесу на основі досягнення компромісів у рамках строго визначених процедур [3].
Ряд авторів розглядають бюджетний федералізм як форму бюджетного устрою у федеративній державі, яка включає систему податково-бюджетних взаємовідносин органів влади та управління різних рівнів на всіх стадіях бюджетного процесу ».
Дійсно, система бюджетного устрою зачіпає інтереси всіх учасників бюджетного процесу, а не тільки органів влади і управління.
Федеративна форма влаштування передбачає самостійність управління з делегуванням влади. При цьому найважливіші питання в галузі фінансів, економіки приймаються шляхом переговорного процесу, знаходження компромісу між різними учасниками управління державою.
Підводячи підсумок вищевикладеного, дамо таке визначення. Під бюджетним федералізмом будемо розуміти форму бюджетного устрою у федеративній державі, яка передбачає врахування інтересів всіх учасників бюджетного процесу на основі досягнення компромісу і самостійного управління функціонуванням усіх ланок бюджетної системи.
Держава на всіх стадіях бюджетного процесу, використовуючи встановлені принципи, методи і способи формування бюджетних доходів і витрат, формує бюджетні взаємозв'язку, визначає пропорції розподілу централізованих ресурсів і методи і використання.
2. Основні проблеми бюджетного федералізму
У всіх державах з федеральним устроєм можна виділити три основні проблеми, які потребують прийняття компромісних рішень між представниками різних рівнів влади у галузі фінансів [4].Перша проблема пов'язана з визначенням складу видаткових повноважень і розподілом їх між бюджетами різних рівнів з надання певних послуг населенню. Для держав з багатонаціональним складом населення ця проблема вимагає врахування національних традицій окремих національностей, що компактно проживають на тій чи іншій території, врахування їх переваг.
Відповідно одні послуги доцільно надавати від особи федеральних властей, інші - від імені регіональних органів влади. Можуть бути і такі послуги, які доцільно надавати громадянам за рахунок коштів бюджетів різних рівнів.
Друга проблема полягає у визначенні джерел надходження грошових коштів до бюджетів різних рівнів для забезпечення видаткових повноважень. При вирішенні цієї проблеми важливо одночасно забезпечити ефективне використання наявних ресурсів країни, сприяти розвитку регіональних економік і виконання загальнополітичних рішень в інтересах всієї держави.
Третя проблема полягає в організації взаємодії між бюджетами і, перш за все, в організації трансфертів між бюджетами різного рівня.
3. Моделі бюджетного федералізму
Для держав з федеративним устроєм можна виділити три типи організації бюджетної системи: централізовані, децентралізовані та комбіновані [5].При централізованому типі розмежування повноважень між рівнями влади по витратах, як правило, не супроводжується наділенням їх достатніми власними джерелами доходів. У цих умовах фінансування територіальних програм здійснюється за рахунок централізованих коштів федерального бюджету з використанням різних форм міжбюджетних відносин. Тут самостійність функціонування нижчестоящих ланок бюджетної сфери зведена до мінімуму.
Децентралізовані типи організації бюджетної системи будуються на визнанні високого ступеня самостійності регіональних і місцевих бюджетів. Фінансова допомога з вищестоящих бюджетів зведена до мінімуму. І, нарешті, повноваження в сфері витрат адекватні повноважень у сфері доходів. При цій організації проведення єдиної фінансової і економічної політики в рамках держави вельми складно.
Децентралізація може негативно позначитися на здатності федеральних органів влади контролювати макроекономічні процеси дії регіональних і місцевих органів можуть вступати в протиріччя з рішенням завдань, покладених на федеральний центр. Не слід також забувати, що керівники незалежних в економічному відношенні регіональних органів влади найчастіше схильні ставити власні інтереси вище інтересів держави в цілому.
Така ситуація найбільш часто характерна для багатонаціональних держав з федеративним устроєм, сформованих за принципом виділення та відокремлення національно-адміністративних утворень.
Регіональна децентралізація в цих випадках може як сприяти розвитку особливостей і переваг національних економік, так і стати причиною розпаду держави.
Говорячи про особливості децентралізації управління у федеративних державах, необхідно також вказати на те, що децентралізація влади дозволяє більш чутливо вловлювати соціально-економічні, етнічні та культурні особливості населення. Складна проблема полягає в знаходженні тієї межі, за якою децентралізація влади веде до неминучого протиставлення інтересів суб'єктів федерації державі в цілому.
Для комбінованої моделі бюджетного федералізму характерні наступні моменти:
- Використання механізму горизонтального і вертикального бюджетного вирівнювання;
- Підвищена відповідальність федерального центру за створення умов для соціально-економічного розвитку регіонів, що неминуче обмежує самостійність регіональної влади і обумовлює необхідність контролю з боку федеральних органів влади;
- Значна роль бюджетних трансфертів з вищестоящих бюджетів нижчестоящим для регулювання та бюджетного вирівнювання регіонів.
Вертикальне вирівнювання має на увазі процес знаходження відповідності між обсягом зобов'язань кожного рівня влади за видатками з його доходними джерелами і компенсування дисбалансу регіональних бюджетів за рахунок трансфертів; воно означає, по суті, недостатність надходжень з власних джерел до бюджету будь-якого рівня для покриття витрат, пов'язаних з наданням населенню суспільно значимих послуг.
Горизонтальне вирівнювання передбачає пропорційний розподіл податкового тягаря між суб'єктами федерації для усунення або, принаймні, зниження нерівності податкових можливостей різних територій, а також облік диференціації населення за рівнем середньодушового бюджетного доходу і нівелювання регіональних відмінностей в прожитковому мінімумі, грошових доходах і витратах населення.
Досвід розвинених країн з федеративним устроєм показує, що для забезпечення ефективного функціонування будь-якої моделі бюджетного федералізму повинні виконуватися принаймні три умови, а саме:
- Однозначне розмежування і законодавче закріплення повноважень між усіма рівнями влади за видатками;
- Наділення відповідних рівнів влади достатніми для виконання цих повноважень дохідними джерелами;
- Вертикальне і горизонтальне бюджетне вирівнювання з використанням механізму міжбюджетних відносин.
У світі існують держави з різними типами федеративного устрою. Для кожного типу характерна своя модель бюджетного федералізму. Найбільш відомими є американська і німецька моделі. Іноді їх називають відповідно конкурентної і кооперативної.
4. Американська модель бюджетного федералізму
Американська модель будується на відносно великій самостійності окремих штатів. Часто вона розглядається як класична модель бюджетного федералізму.У США відсутня система горизонтального дольової розподілу доходів. Більшість федеральних субсидій штатам залежить від обсягів часткового фінансування штатними та місцевими органами влади. Така політика не спрямована на вирівнювання соціально-економічних умов життєдіяльності регіонів. Більш того, вона сприяє, перш за все, розвитку багатьох штатів.
Окремі штати, місцеві органи влади мають право здійснювати власну податкову політику. Федерація, штати, муніципалітети мають власні непересічні податки. Регіони значно відрізняються за податками та видатками один від одного. Така істотна регіональна диспропорція по-різному оцінюється фахівцями з позиції її впливу на аллакаціонную ефективність і економічне зростання [6].
5. Німецька модель бюджетного федералізму
Для німецької моделі бюджетного федералізму характерною рисою є і зростає тенденція до однакового розподілу ресурсів між землями. Бюджетна система базується на загальних податки, надходження від яких розподіляються між усіма її рівнями. До них відносяться: податок на заробітну плату, прямий прибутковий податок, податок з доходів корпорацій, непрямий прибутковий податок з дивідендів і процентних прибутків, податок на додану вартість.Однак є й такі податки, які застосовує тільки один рівень влади. Зокрема, у федеральний бюджет надходять всі акцизи. До регіональних (податках земель) відносяться транспортний податок, податок на спадщину; до місцевих податків відносяться податок на нерухомість, місцевий підприємницький податок і ряд інших.
Для вирівнювання умов між окремими землями (багатими і бідними) використовується механізм диференціації нормативів відрахувань від загальних податків. Однак слід підкреслити, що основні фінансові ресурси для вирівнювання соціально-економічних умов життєдіяльності земель надходять через федеральні і спільні програми регіонального розвитку.
Незважаючи на таку систему фінансового вирівнювання можливостей, окремі землі все ж продовжують залишатися відносно слабкими для них існує система фінансової допомоги у вигляді федеральних субсидій, за допомогою якої податковий потенціал доводиться до 99,5% середньодушового податкового потенціалу в цілому по країні.
Витратні повноваження між усіма рівнями влади в Німеччині розподілені відповідно до принципів класичного бюджетного федералізму. Система бюджетного податкового вирівнювання можливостей в Німеччині викликає дію різноспрямованих, часом спірних стимулів. Економічно сильні землі не дуже-то зацікавлені зміцнювати свою податкову базу або переслідувати осіб, які ухиляються від податків, тому що значні суми фактично власних доходів через федеральний уряд перераховуються у фінансово слабкі землі. У той же час необхідно відзначити, що се рішення, - прийняті в Німеччині за загальним завданням, включають в себе категоричну вимогу необхідності досягнення консенсусу.
Досягнення його забезпечується вимогою Основного закону Німеччини (Конституції) про необхідність встановлення по всій країні єдиних умов життя населення.
Німецька модель бюджетного федералізму створила високу ступінь однорідності регіональних суспільно корисних послуг для населення. Використання її дозволило в короткі терміни за рахунок масивних трансфертів у землі Східної Німеччини створити сучасну соціальну інфраструктуру, просунути вперед підприємництво і, що дуже важливо, стабілізувати суспільне життя.
6. Канадська модель бюджетного федералізму
Канадська модель бюджетного федералізму в чому схожа на американську модель. Провінції вправі приймати закони по всім регіональним і місцевим питань. Вони самостійно визначають власну податкову політику. У Канаді є як загальні, так і індивідуальні податки для кожного рівня влади. На федеральному рівні найважливішими податками є особистий прибутковий податок, податок з доходів корпорацій, а також податок на додану вартість [7].Провінції та муніципалітети мають право додавати свої ставки до базової федеральної ставкою. Так, загальна ставка федерального податку на доходи корпорацій дорівнює 28,84%, а провінційна частина податку на доходи корпорацій коливається від 14 до 17%, за винятком Квебека, де вона становить 8,9%.
Таким чином, сумарна ставка податку на доходи корпорацій може досягати 45,84% (порівнювати цю ставку з російською ставкою податку на прибуток некоректно в силу розходжень у розрахунках бази оподаткування).
У Канаді відсутня єдина система збору податків. Це стосується, перш за все, до особистого прибуткового податку, податку на доходів корпорацій.
Так, провінція Квебек самостійно збирає і розпоряджається своєю частиною особистого прибуткового податку.
У той же час у канадської моделі бюджетного федералізму, на відміну від американської, важливу роль відіграють процеси повсюдного вирівнювання соціально-економічних умов життєдіяльності населення. Це завдання як загальнонаціональних, так і провінційних органів влади Канади. Проте розміри трансфертів на вирівнювання фінансових можливостей бюджетно слабким провінціям менше, ніж у Німеччині. Критерієм виділення трансфертів у Канаді служить ступінь відставання фінансової забезпеченості провінцій від средненаціонального розрахункового рівня.
7. Російська модель бюджетного федералізму
Розглянемо російську систему фіскального федералізму. У цих цілях ми, по-перше, пропонуємо намітити загальні рамки, в яких буде проводитися аналіз, відповідно до оціночними критеріями, визначеними нинішнім станом теорії фіскального федералізму відносно трьох головних сфер фіскального федералізму, а саме:· Система трансфертів і вирівнювання;
· Розподіл видаткової відповідальності між різними рівнями влади;
· Виділення джерел надходжень для всіх рівнів влади, включаючи надання деякої податкової автономії для місцевої влади [8].
По-друге, ми розглянемо особливості розвитку систем фіскального федералізму в країнах-членах ОЕСР, зупинившись на ряді тенденцій:
· Деякі з цих країн переконалися у наявності негативних стимулів, що виникають при використанні тих чи інших схем трансферту та вирівнювання як для приймаючої, так і для дає боку, і вони реформували ці системи, просто заморозивши або знизивши вирівнюючий компонент трансфертів і субсидій або застосувавши часткове вирівнювання . Таким чином, було досягнуто компромісу в контексті соціальної справедливості.
· Багато з країн, маючи в своєму розпорядженні відносно низьким ступенем фіскальної децентралізації, прагнули збільшити цей ступінь через процес передачі повноважень та видаткової відповідальності органам влади місцевого рівня (особливо в галузі освіти, охорони здоров'я, соціального забезпечення і навіть ринку праці).
· Щодо доходної боку субнаціональних влади проводилися коригування, багато в чому поєднувалися з такою передачею. Але питання про підвищення частки доходів з власних джерел у загальному обсязі надходжень влади субнаціонального рівня, хоча його обговорюють все частіше і частіше і визнають важливим питанням, поки не вирішено. Разом з тим, на відміну від Росії, право, що надається Для урядів владі обкладати в певних межах додатковим збором федеральні податки (наприклад, прибутковий податок, податок на прибуток підприємства та акцизи) - це в цілому задовільний метод, який використовується в багатьох країнах ОЕСР, а надходження від податків на власність є важливою статтею доходів влади на місцях.
По-третє, розгляд регіональних економічних характеристик дозволяє побачити, що не тільки розподіл ВВП в Росії носить надзвичайно нерівний характер, але й середні величини для двох груп регіонів, що виділяються за доходами на душу населення, виявляють помітні відмінності між собою; зокрема, у більш бідних регіонах, які можуть претендувати на перерозподіл доходів, існує більш високий рівень безробіття, більш низький рівень податкових надходжень з урахуванням коефіцієнта ВВП і більш низька норма податкових надходжень від видобутку корисних копалин з урахуванням ВВП. Втім, є й винятки з цього правила.
По-четверте, в ставленні російської системи фіскального федералізму ми застосовуємо оціночні критерії особливого роду. Наші висновки такі:
1. У 1996-2003 роки система фіскального вирівнювання була ефективна, забезпечує позитивну ступінь вирівнювання доходів, для тих регіонів, які мали відносно низький доход на душу населення. Але після того як деякі з регіонів, що відносяться до групи з найбільшими доходами, стали отримувати значні чисті трансферти, тягар перерозподілу лягло на ту групу регіонів, яка мала у своєму розпорядженні середніми доходами. Крім того, стало зростати число регіонів, що мали до фіскального вирівнювання рівень доходів на душу населення нижче загальнонаціонального, їх відносні доходи навіть скоротилися після проведення фіскального перерозподілу.
2. У 1996-2003 роки фіскальне вирівнювання, можливо, викликало значний контрпродуктивний ефект для місцевої влади. Стимули, які давалися регіонам для поліпшення їх бази податкового обкладення і збільшення обсягу податкових надходжень, можливо, зустріли якусь перешкоду, так як всі зусилля в цьому напрямку, мабуть, вилилися в те, що велика частка податкових надходжень була переведена центральній владі , а помітного збільшення чистих трансфертів у співвідношенні з ВВП відмічено не було. Крім того, той факт, що деякі з відносно багатших регіонів, за нашими даними, як і раніше одержували субсидії від системи, можливо, викликав явно недоброзичливе ставлення до себе, особливо з боку багатьох регіонів із середнім доходом і з доходом вище середнього на душу населення , які в чистому вираженні несли щодо важкий тягар, яке становило до 50% їхніх податкових надходжень.
3. Таким чином, система трансфертів мала в минулому великі недоліки, незважаючи на застосування протягом багатьох років її специфічних формул для розрахунку трансфертів фіскального вирівнювання. Можливо, тому якісь переговори про перерозподіл доходів між регіонами і центром тривали навіть після введення цих формул. Проблема переговорів, можливо, ще більш посилилася як результат самих недавніх реформ системи фіскального вирівнювання, оскільки трансферти повинні здійснюватися владою і в тих регіонах, де специфічна формула для розрахунку цих трансфертів вирівнювання ще не виведена. При таких розрахунках в обов'язковому порядку враховувалися лише загальні принципи (такі, як чисельність населення та податкоспроможності). З урахуванням значних потреб регіонів у технічному забезпеченні управління цими трансфертами вирівнювання такий підхід у минулому, ймовірно, і сприяв веденню переговорів, а також вів до збереження аномалій фіскального вирівнювання.
4. Реформи розподілу витрат невід'ємні від наших оціночних норм, і, мабуть, є небагато таких областей, де ще можливо удосконалення. Зокрема, список сфер, за які відповідально уряд, ніколи не може бути вичерпним або закінченою. Можна запропонувати заснування інституту, який би забезпечував кращу координацію між усіма рівнями влади, в тому числі горизонтальну координацію між місцевою владою, особливо відносно рішень з питань про товари і послуги для суспільного споживання із особливим акцентом на освіту, охорону здоров'я та інші інфраструктури. Можна було б запровадити практику регулярного винесення оцінок за виконання відповідальності, використовуючи показники ефективності, але тільки не в рамках адміністративних реформ.
5. Можливо, самі серйозні проблеми пов'язані з фінансуванням субнаціональних влади. Найбільш продуктивні податки на перспективні надходження (ПДВ, прибутковий податок і податок на прибуток) є прерогативою центрального уряду, хоча деякі з таких надходжень центральний уряд віддає Для урядів владі цілком або ділиться з ними. Вплив останніх на ставки податку і, отже, їх здатність проводити коректування власних надходжень з різницею вельми обмежені. Звідси - майже повна відсутність дуже важливого елемента фіскального федералізму, а саме: повноваження щодо доходів у субнаціональних влади. Особливо у місцевої влади обмежені доходи з власних джерел. Їх автономія у сфері доходів і можливість регулювати свої власні доходи незначні.
Рішення полягає в тому, щоб дозволити регіональним владі і, може бути, навіть муніципальній владі обкладати невеликим додатковим податком важливі продуктивні податки, такі, як прибутковий податок, податок на прибуток і акцизи, а також розглянути нові пропозиції, наприклад, запровадження «вартісного податку на підприємництво », - це фіксований прибутковий податок з відносно низькою ставкою на основі доданої вартості дохідного типу. Цей шлях, може бути, дуже розумний, тому що в цьому випадку Для урядів владі надаються повноваження і автономія щодо доходів і, таким чином, попутно поліпшується і їх підзвітність.
ВИСНОВОК
Незважаючи на ряд істотних відмінностей у системах бюджетного федералізму іноземних держав, в них існують загальні закономірності, які доцільно враховувати при розвитку бюджетно-податкових відносин між федеральним центром і суб'єктами Російської Федерації. До їх числа можна віднести наступні.По-перше, розмежування предметів ведення і компетенцій має бути здійснено таким чином, щоб вони не перетиналися один з одним на різних рівнях влади. По-друге, регіональні органи влади, які відповідають за виконання конкретних програм, повинні мати власні фінансові джерела для їх реалізації.
При виконанні завдань нижчестоящими органами влади за дорученням вищестоящих влади їм необхідно виділення Відповідних ресурсів для здійснення цих завдань з урахуванням обсягу робіт і витрат.
По-третє, взаємна відповідальність з предметів ведення повинна бути зведена до мінімуму. В іншому випадку виникає складна система взаємовідносин, яка обертається громіздкістю адміністрування, перекладанням відповідальності за прийняття рішень один на одного.
По-четверте, необхідно роз'єднувати політичні та адміністративні відносини, встановлювати чіткі межі адміністративної влади і фінансової компетенції.
По-п'яте, податкова політика повинна давати можливість різним рівням бюджетної системи витягувати свою частку прибутку (доходів) від економічного розвитку підприємств, регіонів. При цьому суб'єкти Федерації повинні володіти правом визначення обсягу тягаря, покладеного на платників податків у межах своєї юрисдикції.
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ
1. Баглай М. В. Модель російського федералізму. М.: Норма, 2000. 97с.2. Марченко Г. В., Мачульская О. В. Фінансові механізми міжрегіонального вирівнювання / / Фінанси і кредит. 2000. № 1. С. 13-20.
3. Мішин А. А. Американський федералізм. М.: Зерцало, 1993. 111 з.
4. Сайдель Б., Веспер Д. Бюджетний федералізм: порівняльний аналіз по країнах. М., 2005. 123 с.
5. Тіссен У. Аналіз сучасних моделей бюджетного федералізму на основі соціально-економічної ефективності міжбюджетних відносин. Теорія, досвід країн ОЕСР, аналіз ситуації в Росії / / Документи РЕЦЕП. 2006. 30 вересня.
6. Федералізм: Енциклопедичний словник. М.: ИНФРА-М, 1997.
7. Фінансове право: Підручник / А. Н. Гирев. М.: Юрайт, 2006. 537 с.
8. Фінанси: Підручник. 2-е вид. / Под ред. В. В. Ковальова. М.: ТК Велбі, 2004. 634 с.
[1] Див: Фінанси: Підручник. 2-е вид. / Под ред. В. В. Ковальова. М.: ТК Велбі, 2004. С. 233.
[2] Федералізм: Енциклопедичний словник. М.: ИНФРА-М, 1997.
[3] Фінансове право: Підручник / А. Н. Гирев. М.: Юрайт, 2006. С. 123.
[4] Баглай М. В. Модель російського федералізму. М.: Норма, 2000. С. 47.
[5] Марченко Г. В., Мачульская О. В. Фінансові механізми міжрегіонального вирівнювання / / Фінанси і кредит. 2000. № 1. С. 13.
[6] Мішин А. А. Американський федералізм. М.: Зерцало, 1993. С. 78.
[7] Сайдель Б., Веспер Д. Бюджетний федералізм: порівняльний аналіз по країнах. М., 2005. С. 13.
[8] Тіссен У. Аналіз сучасних моделей бюджетного федералізму на основі соціально-економічної ефективності міжбюджетних відносин. Теорія, досвід країн ОЕСР, аналіз ситуації в Росії / / Документи РЕЦЕП. 2006. 30 вересня.