План
Введення
Глава 1. Поняття, принципи та економічна сутність поняття Бюджетний федералізм
Глава 2. Бюджетний федералізм в Російській Федерації
2.1. Форма державного устрою Росії
2.2. Моделі федералізму 1990'х років
2.3. Бюджетний федералізм в Російській Федерації в цей час
2.4. Актуальні проблеми бюджетного федералізму в Росії в даний час
Глава 3. Бюджетний федералізм за кордоном
3.1. Американська модель бюджетного федералізму
3.2. Елементи бюджетного федералізму в ФРН
3.3. Основні відмінності і подібності між моделями бюджетного федералізму в Росії і за кордоном
Висновок
Список літератури
Введення
Однією з основних характеристик федеративної держави є відповідність базових напрямів економічної політики як в діях федерального уряду, так і в діях урядів суб'єктів Федерації. Але домогтися такої збалансованості, особливо в російських умовах, - завдання більш ніж непроста. Для забезпечення цього буде потрібно створення такої системи федералізму, яка здатна ефективно враховувати інтереси політичних представників як федеральних, так і регіональних органів влади.
Тому не дивно, що безліч дискусій, так чи інакше зачіпає складну проблему федералізму і розділення політичних і фінансових повноважень між Федерацією та її суб'єктами. В даний час ведуться різні переговори на тему розвитку бюджетного федералізму і міжбюджетних відносин в Росії.
У даній роботі пропонується широкий погляд на проблеми бюджетного федералізму, зроблена спроба розглянути теоретичні і почасти прикладні питання конституційно-правової проблематики бюджетного федералізму в Росії.
Основна мета дослідження полягає в системному аналізі загальних принципів і закономірностей взаємодії між федеративним устроєм та бюджетним федералізмом, поглиблення знань про зміст такої категорії як «бюджетний федералізм». Цілі дослідження полягають також у виявленні та вирішенні теоретичних і практичних проблем у сфері бюджетного федералізму.
Глава 1. Поняття, принципи та економічна сутність поняття бюджетний федералізм
Однією з центральних проблем упорядкування бюджетної системи країни та взаємовідносин Федерації і регіонів є проведення в життя принципу бюджетного федералізму. Існує безліч визначень терміну бюджетний федералізм. Відповідно до одного з визначень бюджетним федералізмом називають систему податково-бюджетних взаємовідносин органів влади та управління різних рівнів на всіх стадіях бюджетного процесу. Інше визначення даного поняття називає бюджетним федералізмом принцип побудови бюджетних відносин, який дозволяє в умовах самостійності кожного бюджету, поєднувати інтереси Федерації з інтересами кожного її суб'єкта та органів місцевого самоврядування.
В останнє десятиліття економічні та політичні структури Російської Федерації розвивалися досить швидкими темпами. У політичній системі відбулися зрушення в бік більш демократичною і представницької форми управління, яка вимагає від політичних діячів підвищеної уваги до виборців і відповідальності перед ними. У великомасштабній економіці, подібної російської, ефективність таких політичних змін залежить від того, наскільки успішно розвиваються відносини між федеральним урядом і областями України (регіональними і місцевими органами влади).
Основу бюджетного федералізму становить розмежування предметів ведення і повноважень Російської Федерації і суб'єктів РФ, закладені в Конституції РФ.
У віданні Російської Федерації в області федералізму знаходяться:
• управління федеральної державної власністю;
• встановлення основ федеральної політики і федеральні програми в галузі державного, економічного, екологічного, соціального, культурного і національного розвитку РФ;
• встановлення правових основ єдиного ринку, фінансове, валютне, кредитне, митне регулювання, грошова емісія, основи цінової політики; федеральні економічні служби, включаючи федеральні банки;
• федеральний бюджет; федеральні податки і збори, федеральні фонди регіонального розвитку.
У спільній віданні Російської Федерації і суб'єктів РФ у сфері федералізму знаходяться:
• питання володіння, користування і розпорядження землею, надрами, водними та іншими природними ресурсами;
• розмежування державної власності;
• природокористування; охорона навколишнього середовища та забезпечення екологічної безпеки; особливо охоронювані природні території;
• загальні питання виховання, освіти, науки, культури, фізичної культури і спорту;
• координація питань охорони здоров'я; захист сім'ї, материнства, батьківства та дитинства; соціальний захист, включаючи соціальне забезпечення;
• встановлення загальних принципів оподаткування і зборів в РФ;
• адміністративне, адміністративно-процесуальне, трудове, сімейне, житлове, земельне, водне, лісове законодавство, законодавство про надра, про охорону навколишнього середовища;
• встановлення загальних принципів організації системи органів державної влади та місцевого самоврядування;
• координація міжнародних і зовнішньоекономічних зв'язків суб'єктів РФ, виконання міжнародних договорів РФ.
Поза межами ведення РФ і повноважень Російської Федерації з предметів спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів РФ суб'єкти РФ мають усю повноту державної влади.
За предметів ведення Російської Федерації приймаються федеральні конституційні закони та федеральні закони, що мають пряму дію на всій території РФ. За предметів спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів РФ видаються федеральні закони та які у відповідність до ними закони та інші нормативні правові акти суб'єктів РФ.
Поза межами ведення Російської Федерації, спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів РФ республіки, краю, області, міста федерального значення, автономна область і автономні округу здійснюють власне правове регулювання, включаючи прийняття законів та інших нормативних правових актів. Закони та інші нормативні правові акти суб'єктів РФ не можуть суперечити федеральним законам.
Бюджетний федералізм грунтується на принципах, під якими розуміють такий пристрій бюджетної системи, при якому забезпечується:
· Самостійність бюджетів різних рівнів. Самостійність бюджетів у даному випадку означає:
1. закріплення за кожним рівнем влади власних дохідних джерел і права самостійно визначати напрями витрачання бюджетних коштів у рамках чинного законодавства;
2. неприпустимість вилучення додатково отриманих доходів у вищі бюджети;
3. компенсацію витрат, що виникають в результаті рішень, прийнятих вищестоящими органами державної влади та управління, бюджетам.
· Розмежування видаткових зобов'язань між органами державної влади та управління різних рівнів;
· Відповідність обсягу видаткових зобов'язань, покладених на кожен рівень державної влади і управління, дохідним повноважень;
· Наявність спеціальних процедур запобігання та вирішення конфліктів між різними рівнями органів державної влади і управління.
Глава 2. Бюджетний федералізм в Російській Федерації:
2.1. Форма державного устрою Росії.
Форма державного устрою - елемент форми держави, що характеризує внутрішню структуру держави, спосіб його політичного та територіального поділу, який зумовлює певні взаємовідносини всієї держави з органами його складових частин. Розрізняють такі форми державного устрою:
1) унітарна (просте, єдина держава, в ньому існує єдина система вищих органів влади і єдина система законодавства, наприклад, Польща, Угорщина, Іспанія);
2) федерація (складне, союзна держава, частини якого володіють в тій чи іншій мірі державним суверенітетом, поряд з вищими органами державної влади і федеральним законодавством існують органи і законодавство суб'єктів федерації, такі як Німеччина, Індія, Росія, Мексика, США);
3) конфедерація (форма об'єднання держав, які зберігали свій університет, наприклад, що існував у 1982-1989рр Сенегамбія).
Російська Федерація - це федеративна держава, створена з волі її багатонаціонального народу [1]. У ст.5 Конституції вказується, що федеративний устрій Російської Федерації грунтується на її державної цілісності, єдності системи державної влади, розмежування повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади її суб'єктів [13, ст.5].
Російська адміністративна система складається з трьох рівнів. Федеральне (центральне) уряд є першим рівнем. Другий рівень включає 89 суб'єктів Федерації, які характеризуються певним ступенем автономності по відношенню до федерального уряду. Статус суб'єктів Федерації зазнав значних змін у міру того, як вони вимагали більшою мірою незалежності. Третій рівень адміністрації складається з місцевих органів влади. Сюди входить більше 28 000 місцевих органів влади, які включають органи влади великих міст (за винятком Москви і Санкт-Петербурга), міських районів, малих міст, селищ міського типу і сільські адміністрації. Однак, оскільки бюджети місцевих органів влади сильно залежать від регіональних бюджетів, можна сказати, що російська система федералізму у фінансовому відношенні являє собою скоріше два, а не три рівні: федеральний уряд, з одного боку, і регіональні та місцеві органи влади - з іншого.
2.2. Моделі федералізму 1990 'х років.
Перші реформи зароджується російської демократії, проведені при президентові Борисі Єльцині, призвели до моделі федералізму, яка характеризується швидкою та спрощеної політичної та фінансової децентралізацією (1991-1993 рр..) В рамках цього політичного сценарію влада швидко перейшла в руки регіональних органів влади, що значно послабило федеральне уряд. Багато регіонів оголосили про свою юридичної, економічної та інституційної незалежності від Росії, і передбачалося, що всі 89 регіональних урядів будуть на рівних вести справи з федеральним урядом. На практиці ці відносини визначалися двосторонніми договорами між федеральним урядом і областями України. Крім того, регіональні уряди все більше і більше конкурували з федеральним урядом у боротьбі за реальну владу. Таким чином, на початку 1990-х років політична обстановка в Росії характеризувалася політичною боротьбою не тільки між виконавчою і законодавчою владою, а й між федеральними та регіональними органами влади.
На початку 1990-х років політичні відносини всередині Росії характеризувалися децентралізацією в області прийняття рішень, яка йшла занадто швидко і зайшла занадто далеко, в той час як податково-бюджетні відносини продовжували залишатися централізованими, що призводило до плутанини. В результаті, не було відкритості, підзвітності та ефективного розподілу ресурсів, а з більш високого ступеня політичної автономії на регіональному рівні не слідувала більш високий ступінь політичної відповідальності. Одним з основних протиріч ранньої російської системи бюджетного федералізму була децентралізація ресурсів (як доходів, так і витрат) у поєднанні зі слабким і неефективним федеральним урядом.
Конституція 1993 р . стала важливим кроком на шляху до легітимності російської моделі федералізму. Вона забезпечила інституційну та правову базу, необхідну для нової федеральної системи, а саме рівний статус для всіх суб'єктів Федерації. Поділ предметів ведення зафіксовано в ст. 71 і 72 Конституції, які почали реалізовуватися в 1994-1995 рр.. Вперше до міжбюджетних відносин були введені однозначні і стабільні правила розподілу доходів і видатків між усіма регіонами замість двосторонніх договорів.
Після виборів губернаторів у 1996 р . регіони Росії стали більш незалежними від федерального уряду як у політичному, так і в економічному плані. Влада регіональних еліт росла і процвітала. В умовах сильних відмінностей між регіонами за рівнем доходу на душу населення порівняно швидко політичний вплив найбагатших регіонів або регіонів-«донорів» у відносинах з федеральним урядом стало набагато сильніше, ніж вплив бідних регіонів, і політичний фаворитизм знову почав визначати відносини між федеральним урядом і регіональними органами влади. В кінці 1990-х років реформа федеральної системи в Росії отримала подальший розвиток: уряд представив «Концепцію реформування міжбюджетних відносин у 1999-2000 рр..», Яка була схвалена Державною Думою в липні 1998р.
Протягом 1990-х років залишалися невідповідності між федеральними та регіональними законами, а бюрократичне втручання та корупція, на регіональному або місцевому рівні, часто гальмували інституційний розвиток і підприємницьку ініціативу.
2.3. Бюджетний федералізм в Російській Федерації в цей час.
Російська Федерація в даний час відрізняється досить високим рівнем централізації - вона може передати повноваження на нижчий рівень, а може - забрати їх назад. Наслідком муніципальної та адміністративної реформ, що проводяться зараз в Росії, стало зміна і різке зростання ролі федерального центру. Яскравим прикладом служать Федеральний закон від 6 жовтня 2003 р . № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» і Федеральний закон від 6 жовтня 1999 р . № 184-ФЗ «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації».
Єдиним способом перетворити Росію на справжню федерацію є конституційне врегулювання відносин між центром і регіонами. І, перш за все, це має стосуватися бюджетних повноважень, через обсяг яких і визначається справжня самостійність і суб'єктів федерації, і місцевого самоврядування.
Російська конституційна модель бюджетного федералізму на сьогоднішній день відрізняється вкрай загальним характером регулювання і потребує вдосконалення, бо прогалини регулювання породжують проблеми в поточному федеральному законодавстві, покликаному юридично забезпечувати реалізацію конституційних засад. Конституційне закріплення основ бюджетного федералізму дозволить децентралізувати відносини між Російською Федерацією і її суб'єктами.
Позитивний вплив бюджетної децентралізації на економічне зростання, зокрема, доводилося Дж. Хафером і А. Шахом, які грунтувалися на системі спеціально розроблених ними індексів (показники політичної волі, політичної стабільності, якості управління), які порівнювалися з динамікою ВВП, його розподілом, співвідношенням внутрішнього боргу з ВВП і т.д. Але такі фахівці як
Х. Девуд і Х. Зу констатували негативний вплив бюджетної децентралізації на економічний розвиток. Але як свідчать статистичні дані, рівень бюджетної децентралізації в розвинених країнах значно вище, ніж у країн, що розвиваються.
Говорячи ж про Росію, то саме централізоване прийняття рішень і фінансовий контроль залишаються основними характеристиками російської фінансової системи. В області доходів більше 90% регіональних та місцевих доходів безпосередньо контролюється федеральним законодавством. Федеральні податкові органи збирають майже 100% податків, сплачених до регіональних та місцевих бюджетів.
Необхідно відзначити і «Програму розвитку бюджетного федералізму», терміни проведення якої з 2001 по 2005 рік. Ця програма на сьогоднішній день завершена. Введення
Глава 1. Поняття, принципи та економічна сутність поняття Бюджетний федералізм
Глава 2. Бюджетний федералізм в Російській Федерації
2.1. Форма державного устрою Росії
2.2. Моделі федералізму 1990'х років
2.3. Бюджетний федералізм в Російській Федерації в цей час
2.4. Актуальні проблеми бюджетного федералізму в Росії в даний час
Глава 3. Бюджетний федералізм за кордоном
3.1. Американська модель бюджетного федералізму
3.2. Елементи бюджетного федералізму в ФРН
3.3. Основні відмінності і подібності між моделями бюджетного федералізму в Росії і за кордоном
Висновок
Список літератури
Введення
Однією з основних характеристик федеративної держави є відповідність базових напрямів економічної політики як в діях федерального уряду, так і в діях урядів суб'єктів Федерації. Але домогтися такої збалансованості, особливо в російських умовах, - завдання більш ніж непроста. Для забезпечення цього буде потрібно створення такої системи федералізму, яка здатна ефективно враховувати інтереси політичних представників як федеральних, так і регіональних органів влади.
Тому не дивно, що безліч дискусій, так чи інакше зачіпає складну проблему федералізму і розділення політичних і фінансових повноважень між Федерацією та її суб'єктами. В даний час ведуться різні переговори на тему розвитку бюджетного федералізму і міжбюджетних відносин в Росії.
У даній роботі пропонується широкий погляд на проблеми бюджетного федералізму, зроблена спроба розглянути теоретичні і почасти прикладні питання конституційно-правової проблематики бюджетного федералізму в Росії.
Основна мета дослідження полягає в системному аналізі загальних принципів і закономірностей взаємодії між федеративним устроєм та бюджетним федералізмом, поглиблення знань про зміст такої категорії як «бюджетний федералізм». Цілі дослідження полягають також у виявленні та вирішенні теоретичних і практичних проблем у сфері бюджетного федералізму.
Глава 1. Поняття, принципи та економічна сутність поняття бюджетний федералізм
Однією з центральних проблем упорядкування бюджетної системи країни та взаємовідносин Федерації і регіонів є проведення в життя принципу бюджетного федералізму. Існує безліч визначень терміну бюджетний федералізм. Відповідно до одного з визначень бюджетним федералізмом називають систему податково-бюджетних взаємовідносин органів влади та управління різних рівнів на всіх стадіях бюджетного процесу. Інше визначення даного поняття називає бюджетним федералізмом принцип побудови бюджетних відносин, який дозволяє в умовах самостійності кожного бюджету, поєднувати інтереси Федерації з інтересами кожного її суб'єкта та органів місцевого самоврядування.
В останнє десятиліття економічні та політичні структури Російської Федерації розвивалися досить швидкими темпами. У політичній системі відбулися зрушення в бік більш демократичною і представницької форми управління, яка вимагає від політичних діячів підвищеної уваги до виборців і відповідальності перед ними. У великомасштабній економіці, подібної російської, ефективність таких політичних змін залежить від того, наскільки успішно розвиваються відносини між федеральним урядом і областями України (регіональними і місцевими органами влади).
Основу бюджетного федералізму становить розмежування предметів ведення і повноважень Російської Федерації і суб'єктів РФ, закладені в Конституції РФ.
У віданні Російської Федерації в області федералізму знаходяться:
• управління федеральної державної власністю;
• встановлення основ федеральної політики і федеральні програми в галузі державного, економічного, екологічного, соціального, культурного і національного розвитку РФ;
• встановлення правових основ єдиного ринку, фінансове, валютне, кредитне, митне регулювання, грошова емісія, основи цінової політики; федеральні економічні служби, включаючи федеральні банки;
• федеральний бюджет; федеральні податки і збори, федеральні фонди регіонального розвитку.
У спільній віданні Російської Федерації і суб'єктів РФ у сфері федералізму знаходяться:
• питання володіння, користування і розпорядження землею, надрами, водними та іншими природними ресурсами;
• розмежування державної власності;
• природокористування; охорона навколишнього середовища та забезпечення екологічної безпеки; особливо охоронювані природні території;
• загальні питання виховання, освіти, науки, культури, фізичної культури і спорту;
• координація питань охорони здоров'я; захист сім'ї, материнства, батьківства та дитинства; соціальний захист, включаючи соціальне забезпечення;
• встановлення загальних принципів оподаткування і зборів в РФ;
• адміністративне, адміністративно-процесуальне, трудове, сімейне, житлове, земельне, водне, лісове законодавство, законодавство про надра, про охорону навколишнього середовища;
• встановлення загальних принципів організації системи органів державної влади та місцевого самоврядування;
• координація міжнародних і зовнішньоекономічних зв'язків суб'єктів РФ, виконання міжнародних договорів РФ.
Поза межами ведення РФ і повноважень Російської Федерації з предметів спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів РФ суб'єкти РФ мають усю повноту державної влади.
За предметів ведення Російської Федерації приймаються федеральні конституційні закони та федеральні закони, що мають пряму дію на всій території РФ. За предметів спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів РФ видаються федеральні закони та які у відповідність до ними закони та інші нормативні правові акти суб'єктів РФ.
Поза межами ведення Російської Федерації, спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів РФ республіки, краю, області, міста федерального значення, автономна область і автономні округу здійснюють власне правове регулювання, включаючи прийняття законів та інших нормативних правових актів. Закони та інші нормативні правові акти суб'єктів РФ не можуть суперечити федеральним законам.
Бюджетний федералізм грунтується на принципах, під якими розуміють такий пристрій бюджетної системи, при якому забезпечується:
· Самостійність бюджетів різних рівнів. Самостійність бюджетів у даному випадку означає:
1. закріплення за кожним рівнем влади власних дохідних джерел і права самостійно визначати напрями витрачання бюджетних коштів у рамках чинного законодавства;
2. неприпустимість вилучення додатково отриманих доходів у вищі бюджети;
3. компенсацію витрат, що виникають в результаті рішень, прийнятих вищестоящими органами державної влади та управління, бюджетам.
· Розмежування видаткових зобов'язань між органами державної влади та управління різних рівнів;
· Відповідність обсягу видаткових зобов'язань, покладених на кожен рівень державної влади і управління, дохідним повноважень;
· Наявність спеціальних процедур запобігання та вирішення конфліктів між різними рівнями органів державної влади і управління.
Глава 2. Бюджетний федералізм в Російській Федерації:
2.1. Форма державного устрою Росії.
Форма державного устрою - елемент форми держави, що характеризує внутрішню структуру держави, спосіб його політичного та територіального поділу, який зумовлює певні взаємовідносини всієї держави з органами його складових частин. Розрізняють такі форми державного устрою:
1) унітарна (просте, єдина держава, в ньому існує єдина система вищих органів влади і єдина система законодавства, наприклад, Польща, Угорщина, Іспанія);
2) федерація (складне, союзна держава, частини якого володіють в тій чи іншій мірі державним суверенітетом, поряд з вищими органами державної влади і федеральним законодавством існують органи і законодавство суб'єктів федерації, такі як Німеччина, Індія, Росія, Мексика, США);
3) конфедерація (форма об'єднання держав, які зберігали свій університет, наприклад, що існував у 1982-1989рр Сенегамбія).
Російська Федерація - це федеративна держава, створена з волі її багатонаціонального народу [1]. У ст.5 Конституції вказується, що федеративний устрій Російської Федерації грунтується на її державної цілісності, єдності системи державної влади, розмежування повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади її суб'єктів [13, ст.5].
Російська адміністративна система складається з трьох рівнів. Федеральне (центральне) уряд є першим рівнем. Другий рівень включає 89 суб'єктів Федерації, які характеризуються певним ступенем автономності по відношенню до федерального уряду. Статус суб'єктів Федерації зазнав значних змін у міру того, як вони вимагали більшою мірою незалежності. Третій рівень адміністрації складається з місцевих органів влади. Сюди входить більше 28 000 місцевих органів влади, які включають органи влади великих міст (за винятком Москви і Санкт-Петербурга), міських районів, малих міст, селищ міського типу і сільські адміністрації. Однак, оскільки бюджети місцевих органів влади сильно залежать від регіональних бюджетів, можна сказати, що російська система федералізму у фінансовому відношенні являє собою скоріше два, а не три рівні: федеральний уряд, з одного боку, і регіональні та місцеві органи влади - з іншого.
2.2. Моделі федералізму 1990 'х років.
Перші реформи зароджується російської демократії, проведені при президентові Борисі Єльцині, призвели до моделі федералізму, яка характеризується швидкою та спрощеної політичної та фінансової децентралізацією (1991-1993 рр..) В рамках цього політичного сценарію влада швидко перейшла в руки регіональних органів влади, що значно послабило федеральне уряд. Багато регіонів оголосили про свою юридичної, економічної та інституційної незалежності від Росії, і передбачалося, що всі 89 регіональних урядів будуть на рівних вести справи з федеральним урядом. На практиці ці відносини визначалися двосторонніми договорами між федеральним урядом і областями України. Крім того, регіональні уряди все більше і більше конкурували з федеральним урядом у боротьбі за реальну владу. Таким чином, на початку 1990-х років політична обстановка в Росії характеризувалася політичною боротьбою не тільки між виконавчою і законодавчою владою, а й між федеральними та регіональними органами влади.
На початку 1990-х років політичні відносини всередині Росії характеризувалися децентралізацією в області прийняття рішень, яка йшла занадто швидко і зайшла занадто далеко, в той час як податково-бюджетні відносини продовжували залишатися централізованими, що призводило до плутанини. В результаті, не було відкритості, підзвітності та ефективного розподілу ресурсів, а з більш високого ступеня політичної автономії на регіональному рівні не слідувала більш високий ступінь політичної відповідальності. Одним з основних протиріч ранньої російської системи бюджетного федералізму була децентралізація ресурсів (як доходів, так і витрат) у поєднанні зі слабким і неефективним федеральним урядом.
Конституція
Після виборів губернаторів у
Протягом 1990-х років залишалися невідповідності між федеральними та регіональними законами, а бюрократичне втручання та корупція, на регіональному або місцевому рівні, часто гальмували інституційний розвиток і підприємницьку ініціативу.
2.3. Бюджетний федералізм в Російській Федерації в цей час.
Російська Федерація в даний час відрізняється досить високим рівнем централізації - вона може передати повноваження на нижчий рівень, а може - забрати їх назад. Наслідком муніципальної та адміністративної реформ, що проводяться зараз в Росії, стало зміна і різке зростання ролі федерального центру. Яскравим прикладом служать Федеральний закон від 6 жовтня
Єдиним способом перетворити Росію на справжню федерацію є конституційне врегулювання відносин між центром і регіонами. І, перш за все, це має стосуватися бюджетних повноважень, через обсяг яких і визначається справжня самостійність і суб'єктів федерації, і місцевого самоврядування.
Російська конституційна модель бюджетного федералізму на сьогоднішній день відрізняється вкрай загальним характером регулювання і потребує вдосконалення, бо прогалини регулювання породжують проблеми в поточному федеральному законодавстві, покликаному юридично забезпечувати реалізацію конституційних засад. Конституційне закріплення основ бюджетного федералізму дозволить децентралізувати відносини між Російською Федерацією і її суб'єктами.
Позитивний вплив бюджетної децентралізації на економічне зростання, зокрема, доводилося Дж. Хафером і А. Шахом, які грунтувалися на системі спеціально розроблених ними індексів (показники політичної волі, політичної стабільності, якості управління), які порівнювалися з динамікою ВВП, його розподілом, співвідношенням внутрішнього боргу з ВВП і т.д. Але такі фахівці як
Х. Девуд і Х. Зу констатували негативний вплив бюджетної децентралізації на економічний розвиток. Але як свідчать статистичні дані, рівень бюджетної децентралізації в розвинених країнах значно вище, ніж у країн, що розвиваються.
Говорячи ж про Росію, то саме централізоване прийняття рішень і фінансовий контроль залишаються основними характеристиками російської фінансової системи. В області доходів більше 90% регіональних та місцевих доходів безпосередньо контролюється федеральним законодавством. Федеральні податкові органи збирають майже 100% податків, сплачених до регіональних та місцевих бюджетів.
Результатом її стало чітке розмежування видаткових повноважень, закріплення за бюджетами всіх рівнів дохідних джерел. Найголовніше - прийнята основна частина закону про розмежування повноважень. Прийнято рішення по самостійності кожного з рівнів бюджетної системи, закріплення відповідних доходних джерел, витратних зобов'язань. Прийнято необхідні поправки до бюджетного законодавства, які дозволяють вибудувати систему міжбюджетних відносин, необхідну для чіткого функціонування кожного з рівнів бюджетної системи. Визначено чітко система міжбюджетних трансфертів, вибудувана стійка система фондів міжбюджетного вирівнювання. Це і фонд фінансової підтримки територій, це і фонд співфінансування соціальних витрат, які відносяться до компетенції суб'єктів Російської Федерації, це і фонд реформування регіональних фінансів.
Одна з основних задач, яка була поставлена, це згладжування об'єктивних відмінностей у рівні соціально-економічного розвитку регіонів. Але наміченої мети так і не було досягнуто. Що стосується закріплення дохідних джерел, то і тут не досягнуто наміченої мети, тому що ми бачимо зараз високий рівень централізації доходів на рівні федерального бюджету, ми бачимо, що власні доходи бюджетів суб'єктів Російської Федерації і місцевих бюджетів складають всього лише 15 відсотків від загального обсягу доходів , і це не сприяє розвитку самостійності бюджетів усіх рівнів.
Зміни, внесені до бюджетного та податкового законодавства Росії в 2001-2004 рр.., Ще більше посилили цю тенденцію. І без того висока ступінь концентрації коштів у федеральному бюджеті на стадії первинного розподілу податків по вертикалі бюджетної системи помітно зросла. Регіони ж, зберігши за собою основну масу витратних зобов'язань, втратили значну частину податкових джерел. У результаті підвищилася їх залежність від надходжень з федерального бюджету. Тим самим було істотно підірвана фінансова база регіональних і місцевих бюджетів, і різко збільшився обсяг зустрічних фінансових потоків.
Передача федеральним органам державної влади повноважень з формування та розподілу дохідної бази регіональних і місцевих бюджетів з цього часу стала невід'ємним елементом організації бюджетного процесу. Найбільш наочно дана позиція відображена у Програмі розвитку бюджетного федералізму на період до 2005р.: «... В основу стратегії нового етапу реформи має бути покладений принцип централізації бюджетних ресурсів і одночасно децентралізації офіційних бюджетних повноважень».
Рада Федерації неодноразово вносив пропозиції з приводу перекладу регіонального прибуткового податку з населення. Обговорювалося те, що цей податок треба стягувати за місцем проживання людей, але Уряд на цю пропозицію так і не відгукнувся.
З 2005р. реалізуються подальші заходи щодо централізації державних фінансових ресурсів. У федеральному бюджеті акумулюється 1,5 п.п. ставки податку на прибуток організації, в нього зараховуються в повному обсязі водний податок і 95% надходжень з податку на видобуток корисних копалин по нафті. Відповідно до внесених змін до Бюджетного кодексу РФ в частині регулювання міжбюджетних відносин перелік регіональних податків і зборів, встановлений у ст. 14 Податкового кодексу РФ, скорочується з семи до трьох (транспортний податок, податки на майно організації і гральний бізнес), а місцевих (ст. 15 НК РФ) - з п'яти до двох (земельний податок і податок на майно фізичних осіб). При цьому всі зміни у розподілі податкових доходів між рівнями бюджетної системи планується закріпити в Бюджетному і Податковому кодексах, а не в діючих тільки один рік законах про бюджет.
Отже, найбільш значущі реальні доходи центр залишає за собою, суворо регламентуючи навіть вкрай обмежені власні податкові джерела суб'єктів Федерації. Таке «вдосконалення» системи міжбюджетних відносин і регіональних фінансів, природно, не відповідає основним принципам бюджетного федералізму.
Було прийнято рішення підготовити нову програму. У новій програмі з розвитку бюджетного федералізму в Росії поставлені такі завдання.
У першу чергу необхідно зробити стабільною систему міжбюджетних трансфертів, щоб вона не змінювалася щороку принципово. Ми переходимо до середньострокового бюджетного планування. І міжбюджетні трансферти повинні бути стабільні на середньострокову перспективу, щоб суб'єкти Російської Федерації могли планувати і прогнозувати обсяг ресурсів, який буде у них не тільки на черговий фінансовий рік, але і на середньострокову перспективу могли б планувати обсяг дохідної бази бюджету. Вже створено ряд окремих інструментів, наприклад, в Бюджетному кодексі прописана необхідність індексації фонду фінансової підтримки територій щорічно на рівні інфляції. У цьому році ми пішли на більший крок, проиндексировав фонд фінансової підтримки на той рівень інфляції, який фактично склався за останні три роки, а не виходячи з планового рівня інфляції, як це вважалося раніше.
Необхідно відмовитися від внесення змін до податкового та бюджетного законодавства, які б ущемляли інтереси суб'єктів Російської Федерації. Часто ми бачимо, що вносяться зміни в податкове законодавство, які призводять до скорочення ресурсної бази бюджетів суб'єктів. Здавалося б, після розмежування повноважень прийняття таких рішень має компенсуватися в повному обсязі тим рівнем влади, яка приймає такі рішення. Але щодо податкового законодавства не завжди це відбувається. Треба чітко розуміти, що, якщо вносяться зміни до податкового законодавства, що зачіпають інтереси суб'єктів Російської Федерації, потрібно шукати заміщення цих коштів у вигляді фінансової допомоги, а краще всього постаратися мінімізувати такі зміни, з тим щоб податкова база була стабільною.
Наступне питання, на який, буде звернуто увагу у новій програмі, це те, що Уряд має намір створити порядок контролю і моніторинг за переданими повноваженнями. У кожному суб'єкті Російської Федерації делегуються повноваження відповідно до законодавства. На питання як реалізуються ці повноваження в тому чи іншому суб'єкті, Уряд лише має інформацію зі звітності. А як насправді доходять ці кошти до громадян, до конкретних отримувачів, ось це питання, яке вимагає додаткового розгляду і створення цілої системи міністерств, відомств, суб'єктів Російської Федерації про реалізацію тих чи інших повноважень.
Існують різні точки зору на питання про те, чи присутній бюджетний федералізм в Росії чи ні. Наприклад, Л. Ю. Рокецкій, голова Комітету з питань місцевого самоврядування, стверджує, що «у нас відсутній бюджетний федералізм». Свою точку зору він доводить на прикладі закону «Про бюджет», він каже, що в консолідованому бюджеті Росії враховуються тільки два види бюджету: федеральний і трохи регіональний. Місцевий ж розчинився в регіональному. Інші ж, наприклад, Н. С. Максимова, заступник голови Комітету Державної Думи з бюджету і податків, стверджують, що в цілому курс на розвиток бюджетного федералізму дає свої плоди. З'являється якась колія, в якій працюють всі, з'являються правила, які стають зрозумілими і ясними усім.
Якщо судити об'єктивно, то в Росії в даний час склалася наступна ситуація: елементарна база для розвитку бюджетного федералізму створена. Але якої якості ця база?
Звичайно, на даній стадії розвитку бюджетного федералізму в Росії, багато проблем. Я не буду зупинятися на тому, що вже говорилося про централізацію податково-бюджетних відносин, про те, що порушується принцип самостійності бюджетів суб'єктів Федерації, муніципалітетів, про те, що існуюча на сьогоднішній день система фінансових трансфертів все-таки розрахована не на розвиток регіонів, а просто на фінансову допомогу (докладніше про проблеми дивись наступний пункт).
Особиста та відомча влада продовжують грати важливу роль у міжбюджетних відносинах в Росії, особливо у відносинах між регіональними та місцевими органами влади. Наприклад, замість того, щоб дотримуватися бюджету, місцеві уряди часто змушені виконувати фінансові розпорядження зверху, які зазвичай передаються у формі телеграм або за допомогою неофіційного телефонного дзвінка, в обхід офіційних засобів зв'язку. З іншого боку, неформальні відносини з урядами верхнього рівня дозволяють місцевим чиновникам домагатися сприятливих фінансових умов для своїх муніципальних утворень. Така діяльність призводить до відсутності відкритості та неефективній роботі.
Таким чином, демократична дисципліна і впорядковане громадянське суспільство в Росії ще не створені. У зрілих демократичних суспільствах виборні чиновники з різних партій і різних рівнів влади працюють разом для створення нових законів на основі консенсусу та компромісів. У Росії конструктивну співпрацю між урядами трьох рівнів підміняється свого роду торгом. Міжбюджетні зобов'язання не розглядаються як формальні контрактні зобов'язання ні фактично, ні за законом. У результаті, фінансова дисципліна міжбюджетних відносин набагато слабкіше, ніж у приватному секторі Росії.
У цілому федералізм не є пріоритетним напрямком, і реформа міжбюджетних відносин грає підлеглу роль по відношенню до інших реформ. Інші основні структурні реформи суспільних інститутів, таких як правова система, погано скоординовані або взагалі не скоординовані з поточною реформою міжбюджетних відносин. Це пояснюється тим, що федеральний уряд ще не сформулювало довгострокову стратегію соціального та економічного розвитку країни, яка дозволила б координувати економічну та фінансову діяльність всіх членів Федерації.
З моєї точки зору, ті досягнення, які були отримані в результаті реалізації програми бюджетного федералізму, а про них тут говорилося, і вони насправді є безсумнівні. Але є одна обставина, яка не дозволяє милостиво дивитися на цю реалізацію. Справа в тому, що за формальними критеріями - так, у нас є і розподіл повноважень, і розподіл доходних джерел, розподіл видаткових повноважень акуратне по всіх рівнях. Але насправді ми в результаті отримали не бюджетний федералізм. Бюджетний федералізм - це не самоціль, а інструмент реалізації федеративною державою своїх функцій. У Росії ж навпаки ми засобами бюджетного федералізму хочемо якось зберегти наше федеративний устрій.
2.4. Основні проблеми бюджетного федералізму в Росії в даний час
В області бюджетного федералізму в даний час існує безліч великих правових проблем. До числа таких слід віднести і конституційно-правові проблеми російського бюджетного федералізму, нагальна необхідність комплексного вивчення яких особливо посилилася в останні роки.
Відсутні базові закони в сфері федералізму. Цю прогалину заповнюють внутрішньодержавні договори і угоди, які б конкретизації загальних принципів та напрямів державної, регіональної і національної політики. Укладено 42 договори з органами влади 46 суб'єктів РФ і більше 250 угод.
Представляється, що для правового забезпечення бюджетного федералізму в Росії необхідно: а) чітко розмежувати в законодавстві витрати за кожною ланкою бюджетної системи РФ, б) закріпити у законодавстві власні достатні джерела доходів для суб'єктів РФ, а також встановити загальнофедеральні джерела доходів; в) визначити принципи побудови бюджетних відносин між Федерацією і суб'єктами РФ і закріпити їх форми.
Найважливішим недоліком сучасної моделі бюджетного федералізму в Росії є те, що федералізм має відношення більше до федерального уряду, ніж до ефективних економічних та фінансових відносин між федеральним урядом та органами влади суб'єктів Федерації.
Триваюча модернізація бухгалтерського обліку та звітності підвищує відкритість російської системи бюджетного федералізму, але ще більше централізує її. На практиці це дозволяє урядам більш високого рівня здійснювати нагляд і контроль за місцевими фінансами, однак не полегшує доступ населення та інвесторів до регіональної і місцевої інформації фінансового характеру і не сприяє зростанню фінансової відповідальності регіональних і місцевих органів влади.
Бухгалтерські відділи більшості місцевих та регіональних органів влади завантажені непотрібної бюрократичної звітністю і мають роздутий штат співробітників в порівнянні з бухгалтеріями в більш розвинених європейських країнах. Найбільш дієвим стимулом фінансової відкритості в Росії продовжують залишатися федеральний нагляд і контроль замість посилення підзвітності або більше автономного керівництва на регіональному та місцевому рівнях. Федеральні і регіональні казначейства часто зловживають владою і грають роль «фінансової поліції» для бюджетних організацій на регіональному та місцевому рівнях. Замість того, щоб просто виконувати функції розрахунково-касового обслуговування та надавати послуги з управління ліквідністю для бюджетних організацій, казначейства іноді приймають на себе таку важливу функцію регіональних та місцевих урядів, як контроль над ефективністю бюджетних витрат, потреби в закупівлях, і впливають на прийняття інших регіональних і місцевих ділових рішень. Запропоновані поправки до Бюджетного кодексу вимагають, щоб всі розрахункові операції регіональних бюджетів здійснювалися через федеральне казначейство.
Популістські фінансові кампанії, організовані федеральним урядом, такі як масові виплати заборгованостей по зарплаті бюджетникам, повністю ігнорують рамки політичного федералізму. Це також лягає величезним додатковим тягарем на плечі регіональних і місцевих органів влади і обмежує їх фінансову гнучкість. Чи не делегування відповідальності та управлінської підзвітності, а традиційна залежність від вказівок зверху продовжує переважати на більш низьких (особливо на муніципальному) рівнях влади. Спонтанний, швидке зростання демократії знизу гальмується забюрократизованими місцевими органами влади і ієрархічної політичною культурою. Делегування державних повноважень місцевим органам влади обумовлено федеральними законами й не може оскаржуватися чи відхилятися муніципалітетами. Формула, відповідно до якої місцеві органи влади отримують компенсацію за виконання державних повноважень, також не може бути оскаржена.
Досить актуальною залишається і проблема формування і управління бюджетами муніципальних утворень. Без розширення прав місцевого самоврядування з питань як прибуткових, так і витратних повноважень бюджету принципи місцевого самоврядування, закріплені в Конституції, залишаться просто декларованими. Місцеві бюджети, за їх задекларованої самостійності, фактично формуються суб'єктами Федерації. Власні доходи становлять незначну частку в загальному обсязі доходів місцевих бюджетів. Недоліком місцевих бюджетів є низький рівень власних доходів у порівнянні з відрахуваннями від регулюючих податків.
Прийнято ряд федеральних законів і понад 1300 нормативних правових актів, що регулюють відносини у сфері місцевого самоврядування. Крім того, спостерігається процес прийняття законів, пов'язаних з передачею органам місцевого самоврядування виконання ряду державних повноважень без їх правової ув'язки з федеральним законодавством.
Бюджетним федералізму в Росії для подальшого розвитку та ефективного дії не вистачає Конституційного закріплення. Існуючі прогалини в Конституції, що стосуються загальних питань бюджету, бюджетного процесу, бюджетного вирівнювання та інших, породжують проблеми в поточному законодавстві (колізію норм, наприклад). Невизначеність змісту законодавчого регулювання, допускає можливість необмеженого розсуду в процесі правозастосування і веде до сваволі, а значить - до порушення принципів рівності та верховенства закону.
Взаємодія між федеральним і регіональними бюджетами виявляється повною мірою через механізм надання міжбюджетних трансфертів. В інтересах федерального центру розробити і довести до регіонів рекомендації за програмами бюджетного оздоровлення, дотримання яких буде найважливішою умовою виділення фінансової допомоги. Оздоровленню регіональних бюджетів сприятиме впорядкування бюджетного процесу в регіонах: забезпечення «прозорості» статей бюджету, їх відповідність федеральної бюджетної класифікації, консолідація в бюджет регіональних позабюджетних фондів, казначейське виконання бюджетів.
Вихід з цієї ситуації вбачається в реальної децентралізації бюджетної системи, чіткому розмежуванні податково-бюджетних повноважень і відповідальності між федеральними, регіональними та місцевими органами влади.
В існуючій на даний момент в Росії системі бюджетного федералізму порушуються більшість необхідних умов її ефективного функціонування:
1. Нечітка ієрархія. Існуюча система характеризується недостатньо чітким розмежуванням повноважень і відповідальності між різними рівнями влади і неясності щодо процедури формування місцевих органів влади.
Значна частина державної діяльності, включаючи всю соціальну і економічну політику, знаходиться у сфері спільного ведення різних рівнів влади без чіткого розмежування обов'язків і повноважень кожного з рівнів, а деякі галузі діяльності, що знаходяться в сфері ведення субнаціональних влади, сприймаються населенням і представниками цих властей, що знаходяться у веденні федеральних органів влади. У результаті порушується принцип чіткого розподілу повноважень і відповідальності між різними рівнями влади.
Існуюче законодавство практично не обмежує розміри населеного пункту, на території якого утворюється муніципалітет. У результаті в деяких регіонах відбулося формування місцевого самоврядування з поселенської типу, коли муніципалітети формуються не тільки в межах районів і великих міст, але і в межах сільських рад, що складаються з декількох сільських поселень. Це призводить до виникнення величезної кількості муніципальних утворень (в Оренбурзькій області їх кількість сягає 578), а також до їх значної неоднорідності за розміром і населенню. У результаті більшість місцевих органів влади виявляються практично не в змозі здійснювати самостійну політику, і регіональним органам влади доводиться формувати проміжні рівні влади і брати на себе частину повноважень місцевої влади.
2. Відсутність субнаціональної автономії. Регіональні та місцеві влади за законом мають досить обмежені можливості щодо проведення самостійної економічної політики. Практично повна відсутність самостійності при визначенні рівня оподаткування та податкової бази на підвідомчій їм території позбавляє субнаціональні влади можливості використовувати фіскальні методи впливу на економіку. У їхніх руках залишаються лише можливості по формуванню законодавчого середовища, виділенню субсидій, розвитку місцевої інфраструктури. У результаті, як регіони, так і місцеві влади використовують численні неформальні методи проведення фіскальної політики.
До числа неформальних методів проведення фіскальної політики ставляться використання грошових сурогатів, позабюджетних фондів, навмисних процедур банкрутства, укладання угод з підприємствами, вплив на фіскальні органи, що здійснюють збір податків.
• Грошові сурогати (векселі, заліки, неплатежі, гарантії) дозволяють вирішувати проблему нестачі грошових коштів, встановлювати прямий контроль над розподілом ресурсів через вибудовування бартерних ланцюжків, знижувати прозорість фінансової діяльності, укладати індивідуальні податкові домовленості з підприємствами.
• Кошти у позабюджетні фонди надходять у вигляді «добровільних» пожертвувань з боку підприємств. Особливо сильно страждають від подібних поборів представники малого бізнесу. Такі методи впливу на підприємства, як контроль над ліцензуванням і сертифікації, проведенням різноманітних адміністративних інспекцій, наданням комунальних послуг, контроль над правоохоронними органами, можуть використовуватися регіональними та місцевими властями для вилучення ренти, зокрема, для примусу до сплати внесків до позабюджетних фондів.
• Встановлення контролю над судами дозволяє регіональним властям здійснювати процедури навмисного банкрутства, які стають потужною зброєю в їхніх руках. Так, наприклад, вступаючи в змову з менеджерами підприємств, вони можуть ініціювати процедуру банкрутства з метою захисту підприємства від представників федеральної влади і зовнішніх інвесторів.
• Можливості по укладенню індивідуальних податкових домовленостей дозволяють вступати в операції з підприємствами, відповідно до яких органи влади надають підприємствам явні і приховані податкові пільги взамін на надання таких послуг як будівництво житла, доріг, спортивних споруд, благоустрій території і т.д. Крім того, більшість великих промислових підприємств продовжує фінансувати такі успадковані від радянських часів об'єкти соціальної інфраструктури як лікарні, дитячі сади, житло.
• Вплив регіональних влад на фіскальні органи приводить до того, що вони приділяють значно більше уваги збору тих податків, які надходять цілком у регіональні бюджети, на шкоду іншим видам податків.
3. Відсутність єдиного ринку. На даний момент єдиного економічного простору не існує як через наявність адміністративних бар'єрів на шляху переміщення товарів, так і з-за вкрай низької мобільності праці і капіталу. Особливо гостро стоїть питання про наявність бар'єрів для перетікання факторів виробництва, так як це перешкоджає переміщенню ресурсів з регіонів і секторів виробництв, де вони використовуються менш ефективно, в ті регіони і сектори виробництва, де вони будуть використовуватися більш ефективно, що, у свою чергу, гальмує розвиток економіки в цілому і сприяє збереженню міжрегіонального нерівності. Багато регіонів (наприклад, Татарстан і Краснодарський край) намагаються зробити свою економіку як можна менш залежною від сусідів, не використовуючи свої порівняльні переваги.
Незважаючи на те, що законодавство забороняє регіонах приймати будь-які рішення, які ведуть до порушення єдиного економічного простору країни, керівництво регіонів постійно порушує ці вимоги. Найбільш поширеними порушеннями є заборона на вивезення певних продуктів з регіону і введення регіональних сертифікаційних марок, ціна яких відрізняється в залежності від того, чи є товар всередині або поза регіону.
Більше 40 регіонів, в першу чергу зернопроизводящих, вводили ті чи інші обмеження на вивіз продовольства. Крім прямої заборони, регіональні влади можуть настільки ускладнити оформлення супровідних документів, необхідних для вивезення сільськогосподарських продуктів, що їх експорт з регіону стає невигідним.
Крім контролю над вивезенням, багато регіонів вводять обмеження на ввезення продукції з інших регіонів. Багато регіонів самостійно здійснюють маркування продукції спеціальними голограмами, захищеними від підробок. При цьому їх вартість, як правило, встановлюється неоднаковою щодо товарів, вироблених в самому регіоні, і товарів, що надходять з інших регіонів. Найчастіше подібна дискримінація стосується алкогольної продукції. Так, у Саратовській області було введено спеціальний місцевий акцизний збір на привізну горілку.
4. «М'які бюджетні обмеження». М'які бюджетні обмеження субнаціональних влади є наслідком відсутності чітких формальних правил визначення розміру коштів, одержуваних від вищестоящого бюджету, або їх невиконання. У таких умовах розміри цих коштів багато в чому визначаються переговорну силу нижчестоящого рівня влади, яка збільшується із зростанням розриву між видатковими зобов'язаннями і дохідними можливостями. Основною причиною виникнення м'яких бюджетних обмежень у регіонів є нездатність федеральних властей брати на себе зобов'язання не надавати додаткових трансфертів, які серйозно сприймалися б керівниками регіонів. Регіональні власті вимагають виділення додаткових трансфертів на фінансування витрат, на які у них не вистачає коштів, незважаючи на те, що ця нестача може бути наслідком їх неефективних дій. Місцеві органи влади використовують ті ж прийоми для отримання додаткових коштів з регіонального бюджету.
Одним з найбільш показових прикладів м'яких бюджетних обмежень стала ситуація з заборгованістю по заробітній платі бюджетників у середині дев'яностих. Регіональні власті свідомо накопичували таку заборгованість, шантажуючи центральний уряд масовим невдоволенням працівників бюджетної сфери.
5. Інституційна нестійкість. Досвід показує, що склалася в РФ федеральна система не має достатньої інституційної стійкістю. Розподіл обов'язків і повноважень між різними рівнями влади істотно змінювалося в залежності від конкретної політичної та економічної ситуації, як під тиском центру, так і під тиском регіонів.
Як вже зазначалося вище, протягом дев'яностих років під тиском регіонів відбувалася зміна розподілу обов'язків і повноважень між рівнями влади, що призвело до послаблення центральної влади. Останнім часом спостерігається зворотна тенденція збільшення ролі центральної влади і зменшення впливу регіонів. Основними кроками в цьому напрямку були зміни в роботі верхньої палати парламенту і установа федеральних округів. Перша з цих заходів дозволила знизити вплив губернаторів у сфері федерального законодавства, а друга - у сфері виконання цього самого законодавства. В обох випадках спостерігається зміна розподілу повноважень між рівнями влади за рахунок односторонніх дій центральної влади.
Глава 3. Бюджетний федералізм за кордоном:
Життєздатність існуючих федеративних систем свідчить на користь різноманіття моделей розподілу доходів і витрат за рівнями влади і надання різних видів фінансової допомоги. Виділяють дві моделі побудови ефективних фінансових взаємин між центром і територіями в залежності від ступеня жорсткості закріплень «правил гри».
В основі першої моделі - централізоване прийняття рішень в області розмежування повноважень між рівнями бюджетної системи.
Друга модель побудови міжбюджетних відносин базується на тезі про неможливість раз і назавжди розділити права та обов'язки між рівнями бюджетної системи. Її також називають децентралізованою моделлю прийняття рішень. Децентралізована модель характерна для більшості економічно розвинених країн.
У своїй роботі я покажу також моделі побудови бюджетного федералізму за кордоном, на прикладі Канади і ФРН.
3.1. Американська модель бюджетного федералізму
Основні риси американського федералізму - децентралізація бюджетних повноважень, демократичний характер відносин між рівнями влади, доведена практикою здатність до значних змін (адаптивність).
Характерні риси системи міжбюджетних відносин у США - відносна гнучкість, міцність і стійкість. Згідно з державним пристроєм США система державних фінансів країни ділиться на три рівні: федеральний, рівень штатів і рівень місцевих органів влади. Важлива особливість: велика частина витрат на кожному з рівнів фінансується за рахунок власних джерел надходжень. При цьому в кінці XX століття за рахунок федерального бюджету забезпечувалося в сукупності 60-65 відсотків державних витрат за всіма рівнями.
Розподіл доходів і витрат за рівнями між собою збігається не завжди. Бо протягом тривалого "дефіцитного" періоду (1969 -1998 фінансові роки) практично весь дефіцит по консолідованому бюджету лягав на федеральні фінанси. Через федеральний бюджет зараз перерозподіляється 19-20 відсотків ВВП (близько 2 трлн дол), через консолідований - 30-32 відсотки, але ще 12-13 відсотків ВВП "важать" федеральні податкові пільги. Так що держава на всіх рівнях прямо впливає на розподіл 43-44 відсотків ВВП.
Основна частка бюджетних доходів кожного рівня припадає на податки. Види податків, що стягуються, їх ставки, суми зборів розподіляються за рівнями так, щоб оптимально задовольнити потреби країни і громадян, уникаючи в той же час надмірного податкового тягаря. Структура та розміри всіх доходів і витрат складалися десятиліттями. Вони визначаються економічними і політичними цілями, які формуються керівництвом країни на основі розроблених концепцій національних інтересів.
У США, як федеративній державі, існують три бюджетні рівня: державний (федеральний) бюджет, бюджети штатів і місцеві бюджети. Податкові надходження є основним джерелом доходної частини бюджетів усіх рівнів, але їх характер дуже різний. Так, дохідна частина федерального бюджету США в основному формується за рахунок прямих податків, що ж стосується бюджетів штатів, то їх дохідна частина формується, перш за все, за рахунок непрямих податків.
Деякі податки збираються на всіх рівнях (але за різними схемами і ставками), деякі - тільки на одному з рівнів. На кожному рівні основу бюджетних доходів утворює "опорний податок". У федеральному бюджеті це прибуткові податки (індивідуальні дають 42-47 відсотків, податки з корпорацій - 9-12 відсотків усіх надходжень). Головний дохід штатам дає податок на продажу (28-29 відсотків сукупних надходжень по всіх штатах). До 23 відсотків усіх надходжень утворюють суми фінансової підтримки з федерального бюджету. Нею охоплені різною мірою всі штати.
Особливість американської системи полягає в тому, що повноваження в галузі оподаткування всіх штатів і федерального уряду практично незалежні.
У США широке поширення отримав наступний підхід: забезпечення збору податків на так звані мобільні об'єкти оподаткування (заробітна плата, підприємницький дохід) на федеральному рівні [2]. Це пов'язано з намаганням деяких регіонів перекласти податковий тягар на сусідній регіон.
У бюджетах місцевого рівня близько 29 відсотків сукупних надходжень по всій території США дають податки на майно. До третини всіх коштів місцеві бюджети отримують від урядів штатів плюс ще 5-6 відсотків - з федерального бюджету. Бюджетна допомога зазвичай носить програмно-цільовий характер. Зокрема, федеральна допомога направляється, як правило, на фінансування програм освіти, охорони здоров'я, соціальної допомоги. Ще за Рональда Рейгана федеральному центру довелося здійснити хворобливе з точки зору соціальної стабільності скорочення частки субсидій федерального уряду в доходах штатів.
Основні статті витрат на кожному рівні свої. На федеральному рівні це загальнонаціональні завдання - оборона, базове соціальне забезпечення, міжнародні проблеми, фундаментальна наука і т. п. На рівнях штатів і місцевої влади витратні статті максимально наближені до функцій життєзабезпечення населення. Перш за все це утворення і утримання бібліотек, соціальна допомога, охорона здоров'я, поліція і виправна система, дороги, пожежна охорона і комунальне господарство.
Сформована в США система Бюджетного федералізму не ідеальна, працює з напругою, піддається критиці. Але в цілому виконує поставлені завдання задовільно.
3.2. Елементи бюджетного федералізму в ФРН
Подібність історичного досвіду Німеччини та Росії, зокрема фактора «інституційного спадщини» [3], робить німецьку модель кооперативного федералізму більш придатною для пошуку відповідей на конкретні питання реформування бюджетного федералізму в новій Росії.
Німецький досвід федералізму, у тому числі бюджетного, аж до останнього часу перебував у тіні американського досвіду, заснованого на ідеях так званого конкурентного федералізму.
Філософія німецького підходу полягає в наступному: країна, яка прагне бути федеративною, однаковість умов життя (включаючи звичайні громадські послуги) цінує вище різноманіття.
Основою формування нормально функціонуючої системи міжбюджетних взаємовідносин є чіткий розподіл компетенцій між адміністративно-територіальними одиницями різних рівнів, яке відбувається в трьох сферах: законодавстві, управлінні та фінансуванні. Більшість завдань вирішується федерацією і землями (суб'єкти федерації) спільно. Федерація фінансує об'єкти, що мають загально значення, землі забезпечують засобами об'єкти регіонального значення, громади фінансують всі місцеві соціально-побутові, освітні, культурні і тому подібні заходи.
Основним джерелом доходної частини державного бюджету в Німеччині (як і в Росії) є податки. Розподіл податків у Німеччині чітко прописано в Основному законі країни. Деякі з них повністю надходять одному суб'єкту, інші розподіляються у певній пропорції між декількома одержувачами. При цьому кожен рівень влади має своє джерело доходів, достатній для фінансової автономії. Так, федеральний центр отримує повністю акцизи на бензин, тютюн, кава, частина митних зборів. Землям дістаються податки на майно, спадщину, автомобілі, лотереї та пиво, а громадам - на землю, місцеві податки на споживання, велика частина промислового податку [4].
Система "вертикального вирівнювання": розподіл податків між корпораціями публічного права (згідно ст. 106 Основного закону Німеччини)
Федерація | Федерація і землі спільно | Землі | Громади |
| Федеральні податки: - Митні збори - Монополія на спиртні напої - Податок з обороту капіталів - Податок на страхування - Податок з обмінних операцій - Податок у рамках ЄС - Компенсаційні збори податки на споживання (за винятком податку на пиво) | Загальні податки: - Прибутковий податок - Податок на заробітну плату - Податок на знижку з процентної ставки - Податок на прибуток корпорацій - Податок з обороту (ПДВ) | Земельні податки: - Майновий податок - Податок на спадщину - Податок з автомобілів - Податок на покупку земельних ділянок - Податок на пиво - Податок з гральних установ - Податок на пожежну охорону | Комунальні податки: - Промисловий податок - Земельний податок - Місцеві податки (на власників собак, на мисливців, на предмети розкоші) |
| Частка від загальних податків: - Прибутковий податок і податок на заробітну плату (42,5%) - Податок на знижку з процентної ставки (44%) - Податок на прибуток корпорацій (50%) - Податок з обороту (ПДВ) | Частка від промислового податку | Частка від загальних податків: - Прибутковий податок і податок на заробітну плату (42,5%) - Податок на знижку з процентної ставки (44%) - Податок на прибуток корпорацій (50%) - Податок з обороту (ПДВ) | Частка від загальних податків: - Частка від прибуткового податку і податку на заробітну плату (15%) - Частка від податку на знижку з процентної ставки (12%) |
| Частка від промислового податку | Частка від промислового податку | Фінансові відрахування згідно земельною законам |
У Німеччині вирівнювання територіальних диспропорцій здійснюється за рахунок розумного розподілу податків, що зменшує гостроту політичних проблем. Це вирівнювання по своїй природі переважно горизонтальне.
Досвід ФРН вельми корисний і цікавий для Росії, особливо цікаві деякі аспекти в області вертикального і горизонтального вирівнювання. Але при цьому не варто сліпо копіювати всю німецьку модель, необхідно адаптувати її під російські умови.
3.3. Основні відмінності і подібності між моделями бюджетного федералізму в Росії і за кордоном.
На сьогоднішній день найбільш актуальною є вироблення стратегії розвитку бюджетного федералізму, в цьому зв'язку для Росії дуже корисний досвід зарубіжних країн. Проводячи паралелі між різними системами можна скласти оптимальну стратегію розвитку. Використовуючи досвід США і ФРН, я постараюся визначити основні подібності та відмінності між моделями бюджетного федералізму в Росії і представленими країнами.
Особливістю американської системи як було сказано вище те, що повноваження в галузі оподаткування всіх штатів і федерального уряду практично незалежні. За умови дотримання конституційних положень штати вправі вводити будь-які податки з будь-яких ставках. У Росії такі повноваження у суб'єктів Федерації відсутні, У Податковому Кодексі РФ визначено, які податки має право стягувати суб'єкти Федерації. Вони уповноважені визначати тільки ставку податку в певних рамках. Уряд США завжди здійснює адміністрування своїми власними податками, а місцеві органи влади можуть вводити свої доповнення до податків штатів. Розподіляються податки, які є відмітною рисою німецької фіскальної системи, у США практично відсутні. Для Росії характерні розподіляються податки, на відміну від США.
Для усунення існуючих горизонтальних диспропорцій використовуються головним чином цільові бюджетні гранти, що виділяються безпосередньо нужденним категоріям населення відповідно до затверджених федеральними програмами ("Медікер", "Посібники та послуги ветеранам", "Спеціальна забезпечення" та ін.) Витрати ж федерального бюджету США на регіональний та місцевий розвиток займають незначне місце: 0,5-0,8% загальної суми витрат.
На перший погляд децентралізована модель прийняття рішень, характерна для США, з розподілу бюджетних повноважень має одну найважливішу перевагу перед централізованої моделлю «найбільш ймовірного ефективного розподілу повноважень». Ця перевага полягає в адаптивності даної моделі. Але так чи ефективна модель децентралізованого прийняття рішень? Основним, «демократичним» недоліком такої системи є зайва її децентралізація, що ускладнює, у свою чергу, прийняття ефективних рішень на федеральному рівні.
Недоліками децентралізованої моделі бюджетного федералізму також є ослаблення контролю за бюджетно-податкової діяльністю регіональних органів влади, байдуже ставлення центральної влади до проблеми горизонтальних дисбалансів і регіональних бюджетних дефіцитів, відсутність відповідальності за їх боргах, неможливість проведення єдиної бюджетно-податкової та економічної політики в масштабі всієї країни .
Вихідні передумови формування федеративного ладу в Росії в корені відмінні від США. У російського федералізму є ряд специфічних особливостей, які ще більше ускладнюють реалізацію даної моделі. До них можна віднести нерозвиненість демократичних інститутів і процедур; відмінності у віці цих інститутів. Тобто, можна зробити висновок, на сьогоднішній день досвід федералізму США для неї неприйнятний.
ФРН більш схожа з Росією, як в історії освіти, так і в історії розвитку. Але при цьому у кожної країни є свої особливості і відмінності. Розглянемо їх.
У Німеччині головними адміністративно-територіальними одиницями є федерація, землі (суб'єкти федерації, їх 16) і громади (найбільш дробова одиниця поділу країни). Більшість завдань вирішується федерацією і землями спільно. Федерація фінансує об'єкти, що мають загально значення, землі забезпечують засобами об'єкти регіонального значення, громади фінансують всі місцеві соціально-побутові, освітні, культурні і тому подібні заходи.
У Росії розподіл компетенцій будується на тих же принципах, але воно недостатньо чітке і не має міцної нормативної бази.
У Німеччині відповідно до Основного закону федерація і землі у фінансовому відношенні незалежні і ведуть бюджетне господарство самостійно, громади ж є частиною земель, та їх бюджети підконтрольні земель. Таким чином, у Німеччині склалася трирівнева система бюджетних взаємовідносин.
У Конституції Росії взагалі немає розділу, присвяченого фінансових питань. Багато аспектів міжбюджетних взаємовідносин регулюються прийнятими щорічно законами про федеральному бюджеті, але в них обговорюються питання, пов'язані тільки з Федерацією і її суб'єктами, тобто в Росії на федеральному рівні закріплена дворівнева система бюджетних взаємовідносин.
У цілому і за загальними принципами організації міжбюджетних відносин, і за ступенем децентралізації бюджетної системи Росія і Німеччина цілком можна порівняти один з одним. Однак за подібною зовнішньою формою криються дуже різні механізми регулювання міжбюджетних відносин.
Основним джерелом доходної частини державного бюджету як у Німеччині, так і в Росії є податки. Також схожою рисою є велика кількість розподільних податків.
Російська система вертикального розподілу податків багато в чому схожа з німецької, однак має чимало і відзнак. По-перше, до загальних тут відноситься більшість податків. По-друге, в Росії так і не вдалося домогтися реального вирівнювання становища суб'єктів Федерації в бюджетній системі. По-третє, специфічно для Росії використання на рівні суб'єктів Федерації механізму, що передбачає поєднання в одному податок ставок, що встановлюються органами управління різних рівнів, при введенні вищестоящими органами визначених граничних ставок.
На відміну від Німеччини в Росії горизонтальне перерозподіл майже відсутня. Існуючий фонд фінансової підтримки суб'єктів Федерації є лише аналогом додаткових субсидій федерації в Німеччині.
В області розмежування джерел досвід РФ багато в чому схожий з досвідом ФРН: в обох країнах встановлене однаковий законодавство з усіх найважливіших питань, а також єдина податкова система по всій федерації.
Підводячи підсумок вищесказаного, можна стверджувати, що застосувати німецьку модель у Росії в чистому вигляді в системі перерозподілу бюджетних ресурсів з-за наявності диспропорцій між суб'єктами Федерації, як у доходах, так і у витратах на душу населення не представляється можливим. Її необхідно адаптувати до специфіки Росії.
Висновок
Бюджетний федералізм життєво важливий для інтеграції Російської держави, що відрізняється не тільки своїми масштабами, а й різноманіттям регіонів, різницею у їх розвитку. У багатонаціональній Росії бюджетний федералізм сприяє, з одного боку, реалізації загальновизнаних принципів рівноправності і самовизначення народів, зростанню національної самосвідомості, а з іншого боку, поєднанню інтересів суспільства з інтересами держави.
В даний час доля бюджетного федералізму в Росії залежить не стільки від тієї чи іншої його моделі, а скільки від того, щоб оптимальна модель федералізму була гнучкою, тобто вчасно ставати то більш централізованою, то більш децентралізованою.
Необхідно визнати, що в даний час бюджетний федералізм в Російській Федерації розвинений недостатньо. Сформована слабка модель політичного і бюджетного федералізму обмежує ефективний економічний і політичний розвиток, знижує дієвість різних структурних реформ, здійснюваних в даний час, перешкоджаючи їх справедливому втілення. Росія як і раніше зіштовхується з проблемами у спробах модернізувати власну федеральну систему - уряду потрібно домогтися ефективного впровадження безлічі запропонованих законів і політичних принципів на території всієї країни. Стабільність політичних і громадських інститутів - правової системи, державної служби, законодавчої влади, федеральної системи та виконавчої влади - є одним з найважливіших факторів оцінки рівня суверенного рейтингу.
Вирішення проблем бюджетного федералізму в кінцевому підсумку дозволить стабілізувати російську державність, підвищити керованість і об'єктивність нашої ринкової економічної системи.
Список літератури
1. Александров І. М. Бюджетна система Російської Федерації. - М.: «Дашков і Ко», 2007.
2. Бюджетний кодекс Російської Федерації. - М.: НОРМА, 2006.
3. Виноградов В. В. Економіка Росії. - М.: МАУП, 2002.
4. Журнал «Питання економіки» 2005р. № 9.
5. Журнал «Фінанси» 2004р. № 8
6. Конституція Російської Федерації 1993. - М.: Наука.
7. Лавров А. Бюджетний федералізм і фінансова стабілізація Питання економіки, 1995, № 8.
8. Шуба В. Б. Бюджетний федералізм: погляди зарубіжних дослідників Фінанси, 2004, № 8.
[1] Конституція Російської Федерації
[2] Ж. «Фінанси» № 8 2004р. стор.26
[3] Хеманн Х.-Х. Федеративна Республіка Німеччина і Росія як трансформуються держави: визначальні чинники, вихідні умови, перспективи М.: Инфра-М, 1996.
[4] Ж. «Питання економіки» 2005р. № 9. стор 119